張曉艷

(菏澤學(xué)院政法學(xué)院，山東 菏澤 274015)

改革開放后，中國農(nóng)村土地制度向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制轉(zhuǎn)變，極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。進(jìn)入新時代，隨著國家治理體系的不斷完善和治理能力的逐步提升，國家提出了“三權(quán)分置”的舉措，農(nóng)村土地所有權(quán)不變，經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求。

一、新時代農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的研究背景

土地作為稀缺資源，是民生之本，農(nóng)村土地制度維系著億萬農(nóng)民的切身利益。新時代，適應(yīng)社會發(fā)展的需要，在對改革開放以來土地承包經(jīng)營中的土地經(jīng)營權(quán)問題進(jìn)行探索的基礎(chǔ)上，國家適時在“建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制”的基礎(chǔ)上做出了改革，提出了“三權(quán)分置”的改革理念。三權(quán)分置的內(nèi)涵是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)制度實行三種權(quán)利“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”并立，[1]是對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的理論創(chuàng)新。

2014年9月29日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上正式提出農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，定調(diào)了農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營制度改革的方向。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”提出后，2014年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，首次以中央文件形式正式提出“三權(quán)分置”的概念，并對其權(quán)利義務(wù)配置的基本格局作了表述。黨的十九大則把“三權(quán)分置”上升到制度層面加以推進(jìn)，明確提出深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。2019年2月19日發(fā)布的中央一號文件《國務(wù)院關(guān)于“三農(nóng)”工作的若干意見》，強(qiáng)調(diào)提高土地流動性、推動土地流轉(zhuǎn)形式多元化，并在文件中明確指出繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，加快修訂《土地管理法》和《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)，從而進(jìn)一步盤活農(nóng)村集體土地。[2]

農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”受到城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化兩個現(xiàn)實因素的推動。城鎮(zhèn)化加速了農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，只有一小部分收入穩(wěn)定且在城市買房，逐步成為城鎮(zhèn)市民，被納入了城鎮(zhèn)居民社會保障體系，不再依賴承包土地作為生存保障。大部分進(jìn)城農(nóng)民收入不穩(wěn)定，處于城市與農(nóng)村之間的遷徙狀態(tài)，仍然以農(nóng)村住房和土地作為生存保障。城鎮(zhèn)化對農(nóng)村造成的影響之一是農(nóng)村有效勞動力大量減少，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植效益低下甚至土地荒廢，使推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為必要。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化集約化生產(chǎn)要求農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，而傳統(tǒng)的分散家庭承包顯然不適應(yīng)這一要求，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就成為可能。由于我國農(nóng)村土地對農(nóng)民來說具有財產(chǎn)和社會保障兩種功能，在土地流轉(zhuǎn)過程中，如何保障農(nóng)民權(quán)益，兼顧兩種功能價值目標(biāo)的實現(xiàn)就成為一個無法回避的課題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”理論在堅持農(nóng)村土地改革 “三條底線”不得突破的前提下，較好地回應(yīng)了城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化背景下農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)難題，即在堅持土地集體所有的前提下，穩(wěn)定承包權(quán)實現(xiàn)社會保障價值目標(biāo)，放活經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)財產(chǎn)價值目標(biāo)，以其最大限度地保障農(nóng)民權(quán)益。

土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”的關(guān)鍵，通過土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)來解決“誰來種地”的問題，從而最大限度發(fā)揮土地的作用，同時對改革開放以來的土地承包經(jīng)營中的土地經(jīng)營權(quán)問題進(jìn)行新的探索，這也是農(nóng)村改革開拓創(chuàng)新的發(fā)展要求，通過土地經(jīng)營模式的變革提高農(nóng)村土地效益。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要的意義。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)符合農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，符合數(shù)字化、集約化、現(xiàn)代化的要求，不僅有利于統(tǒng)一耕作，提高效率，推動產(chǎn)業(yè)化水平，更是在探索我國農(nóng)村土地新的運作方式。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的意義還在于，充分利用閑置的土地，讓有經(jīng)驗的經(jīng)營者來經(jīng)營，從而大大提升土地的經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)揮土地的最大價值，幫助農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)。另外，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化的強(qiáng)有力之舉。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，效益提升，經(jīng)濟(jì)收入提高，更加有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，“土地流轉(zhuǎn)的直接結(jié)果是企業(yè)等組織將其資本順勢投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村年輕勞動力外出打工的現(xiàn)狀恰好為城市的建設(shè)工程輸送源源不斷的活力，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村一體化的和諧態(tài)勢由此形成?！盵3]

二、菏澤市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

地處魯西南的菏澤市，一直是以農(nóng)業(yè)為主，是山東省的重點農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)。菏澤農(nóng)村較早實行的土地承包，為解決當(dāng)時的農(nóng)民溫飽問題發(fā)揮了重要作用。當(dāng)時生產(chǎn)工具相對落后，個體承包有利于發(fā)揮個體的積極性，有利于簡單的規(guī)模較小的耕作。但隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化水平、現(xiàn)代化程度提升，過于分散的個體經(jīng)營，已經(jīng)不適應(yīng)規(guī)模化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從耕作、灌溉、施肥、蟲害管理等，都能感到最突出的是土地過于分散。土地的分散不利于農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和機(jī)械化作業(yè)，也難以實行統(tǒng)一規(guī)劃和高效管理。這是因為個體承包戶囿于傳統(tǒng)經(jīng)營模式，沒有更新土地經(jīng)營的觀念，耕作科技水平低，經(jīng)濟(jì)效益差，因此成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

山東省委省政府始終支持菏澤發(fā)展，出臺專門文件，“支持菏澤在轉(zhuǎn)型升級中實現(xiàn)跨越式發(fā)展”，“建立完善土地、資源、水資源、環(huán)境資源等市場配置機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素向優(yōu)質(zhì)高效領(lǐng)域流動”。菏澤市委市政府深化改革，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力，特別是黨的十九大以來，根據(jù)中央精神，深化改革舉措，引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。近幾年來，通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的示范作用，菏澤市土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)一直保持穩(wěn)步進(jìn)行。2017 年底，全市共流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)面積277.88萬畝，占農(nóng)民家庭承包面積的24.28%，涉及53.6萬戶，占家庭承包農(nóng)戶的26.8%。主要流轉(zhuǎn)模式表現(xiàn)為三個方面：其一，“公司+基地+農(nóng)戶 ”的運作模式，通過培植農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)引領(lǐng)土地流轉(zhuǎn)， 打造農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)基地；其二，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，實行產(chǎn)供銷一體化經(jīng)營；其三，家庭農(nóng)場模式，把土地集中到具有生產(chǎn)經(jīng)驗、管理能力的土地使用者手中，提高土地的使用效能，增加農(nóng)民收入。

截止到2018年底，菏澤市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)總面積為385.37萬畝，占全市農(nóng)村承包土地的33.34%，其中2018年農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)為107.49萬畝。截至到2019年12月份，菏澤市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)總面積為423萬畝，占菏澤市農(nóng)村承包土地面積的36.3%，其中2019年菏澤市農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)總量為38萬畝。

如今，菏澤的土地流轉(zhuǎn)模式得到了農(nóng)民的認(rèn)可，越來越多的中青年農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出積極接受的態(tài)度，認(rèn)為由于個體經(jīng)營規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出少，影響從事多方面的經(jīng)濟(jì)活動。加之，菏澤市每年有100多萬農(nóng)民外出打工，這些打工者的土地基本處于疏于管理的狀態(tài)，不能帶來理想的收入，他們傾向于實行土地流轉(zhuǎn)，這樣既增加了外出打工者的收入，又不荒廢耕地，可謂是一種雙贏的經(jīng)營模式。

三、“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

(一)土地承包經(jīng)營權(quán)與用益物權(quán)權(quán)屬理論不甚融洽

《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于用益物權(quán)融洽度不夠，[4]出現(xiàn)了在流轉(zhuǎn)過程中權(quán)力行使主體不明的尷尬情況，這可能會有損于承包權(quán)人收益權(quán)。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就是典型案例，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，對于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼到底是發(fā)放給土地承包人還是實際耕種土地的經(jīng)營權(quán)人？法律法規(guī)對領(lǐng)取對象的規(guī)定不明確，很多地區(qū)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接發(fā)放給土地承包人，這種做法侵害了真正的土地經(jīng)營權(quán)人(實際耕種土地的農(nóng)戶)的利益，容易引發(fā)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的矛盾與糾紛。

(二)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序不規(guī)范

首先新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體缺乏統(tǒng)一的法律定位，土地流轉(zhuǎn)中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相繼出現(xiàn)，在法律上要對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予法律上的定位，進(jìn)一步明確他們的法律地位。其次要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的法律程序。由于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)大部分限定在農(nóng)戶之間進(jìn)行，從而造成流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，手續(xù)不健全等問題，糾紛頻出，在一定程度上增加了流轉(zhuǎn)難度，成為阻礙流轉(zhuǎn)的因素之一。在程序上，農(nóng)民往往認(rèn)為口頭協(xié)議具有約束力，忽視書面協(xié)議的重要性。[5]農(nóng)村人口居住相對穩(wěn)定，非常注重鄉(xiāng)土人情， 直接或間接熟悉的農(nóng)戶之間往往采用口頭協(xié)議，口頭協(xié)議一旦出現(xiàn)權(quán)益損失，取證將非常困難，即使簽訂經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的書面協(xié)議，也多是采用簡單的流轉(zhuǎn)合同形式，內(nèi)容十分簡單。由于許多農(nóng)民沒有遵照法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)程序簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同，造成許多合同格式文本不符合規(guī)定；用詞不當(dāng)或沒有明確合同變更、解除的條件；流轉(zhuǎn)方式缺乏明確規(guī)定等狀況，可能成為以后土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的隱患。

(三)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保障不到位

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是一項新政策，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，盡管土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在實踐中取得一定成效，但是土地流轉(zhuǎn)后的保障不到位，造成承包權(quán)人積極性不高：對于進(jìn)城務(wù)工的年輕農(nóng)民來說，除土地外別無其他保障，而土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限較長，他們擔(dān)心一旦失去城里的工作，流轉(zhuǎn)的土地沒有到期而無法耕種土地，會導(dǎo)致其缺乏生活來源，因此他們不愿意放棄土地這個定心丸。對于始終生活在農(nóng)村的年長者來說，他們對土地懷著深厚的感情，他們有根深蒂固的“自給自足”心理，在心理上不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，認(rèn)為自己手中擁有土地使用權(quán)，才能讓自己生活安心，才能感到心安。

(四)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有待健全

一是收益監(jiān)管，流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民最為擔(dān)心的就是收益的保證問題，外出打工者，希望流轉(zhuǎn)程序簡單，土地收益有保障，不然的話寧愿處于一種閑置狀態(tài)，也不愿意因為土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)一些難以說清的麻煩。年齡大一點的農(nóng)民，希望流轉(zhuǎn)土地能夠確保收益，在沒有看到明確收益的情況下，他們常處于等待或者觀望狀態(tài)。二是對流轉(zhuǎn)土地使用方式的監(jiān)管，許多農(nóng)民懷疑，在土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)營權(quán)人是否會合理使用土地？在流轉(zhuǎn)合同終止后，會不會造成土地沒有更好地產(chǎn)出，以至于后來的低產(chǎn)量。許多農(nóng)民認(rèn)為長期種植大蒜、西瓜，會造成來年土地“貧瘠”，使土地失去了“地力”，就是失去了產(chǎn)出的能力，他們擔(dān)心經(jīng)營權(quán)終止后，回來的土地是乏力的。

四、完善“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對策

(一)加強(qiáng)普法宣傳，堅持依法辦事

加大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律宣傳，宣傳《農(nóng)村土地承包法》《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針落到實處。菏澤市政府圍繞“三權(quán)分置”，制定了一系列文件、指導(dǎo)手冊，使承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人能清楚了解自己的地位和擁有的權(quán)力，清楚流轉(zhuǎn)的基本程序以及可能出現(xiàn)糾紛時的解決方法。要堅持依法辦事，菏澤市政府用了近五年的時間，為90%以上的農(nóng)民承包流轉(zhuǎn)土地辦理確權(quán)登記、歸檔、頒證手續(xù)，并且落實管理的措施，讓農(nóng)民心里踏實。同時在流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)堅持“依法、自愿、有償”為前提，尊重農(nóng)民意愿、分類指導(dǎo)、積極探索。

(二)加強(qiáng)心理疏導(dǎo)，解決農(nóng)民的“安土”“故土”問題

菏澤市的農(nóng)民群眾長期以來生活在這片熱土平原，對土地有著深厚的感情，加之中國傳統(tǒng)文化中的“安土”“故土”心理，土地是菏澤農(nóng)民生命的依賴和根基，對土地有著復(fù)雜的深厚感情。雖然菏澤農(nóng)民外出打工的多，但是大多數(shù)人并沒有融入到城市中去，戀戀不舍的依然是故鄉(xiāng)，故鄉(xiāng)的土地。因此要通過多種渠道，加強(qiáng)社會保障，健全農(nóng)民社會生活保障制度，改變農(nóng)民舊有不符合時代的觀念，轉(zhuǎn)變他們的思想，從而為行動奠定思想基礎(chǔ)。

(三)政府高度重視，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

菏澤市縣鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級黨政領(lǐng)導(dǎo)對土地承包經(jīng)營權(quán)土地流轉(zhuǎn)極為重視，召開動員大會，出臺實施意見，組織各縣區(qū)到先進(jìn)市學(xué)習(xí)。[6]政府應(yīng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，讓農(nóng)民更多地了解相關(guān)信息，設(shè)立流轉(zhuǎn)監(jiān)管部門，完善管理制度，健全服務(wù)平臺，積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。政府通過加快本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬農(nóng)民增收渠道；通過實體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)融合的方式創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，都有利于加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。近幾年，菏澤市電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，淘寶村、淘寶鎮(zhèn)數(shù)量穩(wěn)居全國地級市首位，電商交易額連續(xù)四年增幅超過50%?！?688”產(chǎn)業(yè)帶入駐企業(yè)2671家，活躍度峰值綜合排名全省第1名、全國第18名。[7]菏澤市天榮智能家居小鎮(zhèn)采取“電商+實業(yè)”模式，天榮智能家居小鎮(zhèn)的蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

(四)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理

習(xí)近平總書記在十九大報告中提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為未來中國農(nóng)村發(fā)展指明了方向。為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)協(xié)調(diào)政府和市場的關(guān)系，地方政府可以利用其所處平臺的信息和資源優(yōu)勢，在精準(zhǔn)把握黨和國家頂層設(shè)計政策的情況下，根據(jù)本地實際情況，建章立制，編制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)新土地管理模式，正確處理本地發(fā)展與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的土地非農(nóng)化、土地市場化問題，把土地治理與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)緊密結(jié)合起來，以有效推動農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，在提高整體經(jīng)濟(jì)效益的同時，有效地推進(jìn)農(nóng)地綠色發(fā)展，實現(xiàn)新的生態(tài)平衡。