張 璐

(菏澤學(xué)院財務(wù)處，山東 菏澤 274015)

隨著高?？芍滟Y源數(shù)量的增長、種類的增加，提高綜合管理水平成為高?？沙掷m(xù)發(fā)展的重要保障。無論是企業(yè)還是高校都是社會經(jīng)濟的細胞，都需要科學(xué)的管理機制和方法對經(jīng)濟和社會活動進行有效管理。[1]作為高校管理活動的重要組成部分，預(yù)算管理的全面性、系統(tǒng)性毋庸置疑。著名管理學(xué)教授David Otley認為全面預(yù)算管理是可以把組織的所有關(guān)鍵問題融合于一個體系的管理控制方法之一。全面預(yù)算管理在國內(nèi)很多大中型企業(yè)中應(yīng)用實施并取得了良好的效果，高校也可借鑒這種被實踐證明的有效管理模式，在力求輸出優(yōu)質(zhì)教育成果的同時，提高資源使用效率，拓寬發(fā)展層面，提升發(fā)展后勁。

一、全面預(yù)算管理是對傳統(tǒng)預(yù)算管理制度的完善

高校預(yù)算管理一般是指高校財務(wù)預(yù)算管理，可以將其定義為高校按照自身戰(zhàn)略目標和發(fā)展規(guī)劃，制定一定時期內(nèi)的經(jīng)濟活動計劃，并最終通過預(yù)算執(zhí)行結(jié)果對高校自身經(jīng)濟活動進行評價、監(jiān)督和修正的綜合機制。[2]高校預(yù)算體系具體體現(xiàn)為以下環(huán)節(jié)的循環(huán)：預(yù)算目標設(shè)定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算考評。全面預(yù)算管理制度在以上各環(huán)節(jié)體現(xiàn)出對傳統(tǒng)預(yù)算管理制度的改進和完善，使得全面預(yù)算管理作為高校管理體系的重要組成部分，逐步發(fā)揮效能。

(一)預(yù)算目標的設(shè)定

在全面預(yù)算管理體系中，預(yù)算目標是由高校戰(zhàn)略目標、自身辦學(xué)條件和社會環(huán)境共同決定的。戰(zhàn)略預(yù)算管理的提出，使全面預(yù)算管理制度較傳統(tǒng)預(yù)算管理制度更科學(xué)、更有利于高校的可持續(xù)發(fā)展。高校中長期發(fā)展戰(zhàn)略分步驟、分階段、分層次體現(xiàn)在各期預(yù)算目標上，而各年度預(yù)算目標的實現(xiàn)為高校戰(zhàn)略實施提供保障。

(二)預(yù)算目標的分解和預(yù)算編制

全面預(yù)算管理模式下，高校預(yù)算編制工作的主要任務(wù)是將年度預(yù)算目標具體化并分解到各責(zé)任部門，實行歸口部門責(zé)任制，不像傳統(tǒng)的預(yù)算編制只是財務(wù)部門的事。各部門根據(jù)學(xué)校年度目標和本部門年度工作計劃編制本部門年度預(yù)算，由財務(wù)部門匯總預(yù)算資料，提報學(xué)校綜合平衡后形成年度預(yù)算。

(三)預(yù)算執(zhí)行情況

傳統(tǒng)預(yù)算管理模式在監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面，較注重年度決算完成后，預(yù)算指標的完成情況，即決算數(shù)與預(yù)算額的絕對值比較，忽視年度中期的過程跟進；較注重資金來源為財政撥款項目的執(zhí)行監(jiān)督,忽視其他來源方式安排項目的執(zhí)行監(jiān)督；較注重固定性、常規(guī)性項目的分析測算，忽視其他項目的分析測算，而全面預(yù)算管理模式對以上情況都予以考慮。

(四)預(yù)算調(diào)整和控制

通過全面預(yù)算的編制和綜合平衡，將全校資源進行有效整合，較傳統(tǒng)預(yù)算管理更有利于實現(xiàn)整體資源的合理配置和最優(yōu)利用。在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，不可預(yù)測事件或因素的發(fā)生和出現(xiàn)可能影響部門預(yù)算項目推進，而全面預(yù)算管理從整體角度統(tǒng)籌安排資金，確保重點，兼顧全局。

(五)預(yù)算考核及績效評價

相對于傳統(tǒng)預(yù)算管理，全面預(yù)算管理中“預(yù)算績效”以預(yù)算目標為考核標準，以預(yù)算完成情況及進度為考評重點，通過財務(wù)指標、非財務(wù)指標的橫縱向?qū)Ρ龋远ㄐ约岸糠治鰹槭侄?，對各?zé)任部門預(yù)算執(zhí)行情況進行考評。通過考核可以掌握預(yù)算執(zhí)行的效果和存在的問題，查找問題產(chǎn)生的根源，為協(xié)調(diào)矛盾、堵塞漏洞、糾正偏差提供依據(jù)；通過評價，也可以確定各部門責(zé)任人、責(zé)任目標實現(xiàn)程度和對學(xué)校整體預(yù)算目標的貢獻差異，進而為兌現(xiàn)獎懲提供依據(jù)。

全面預(yù)算管理是全過程、全方位的管理體系。高校通過應(yīng)用這種管理模式，合理分配整體資源，實現(xiàn)既定戰(zhàn)略目標，細化項目任務(wù)分配，指導(dǎo)業(yè)務(wù)有序開展。實施全面預(yù)算管理有利于預(yù)算的編制和監(jiān)控，有助于高校內(nèi)部縱向及橫向的溝通與交流，加深各層級、各部門對預(yù)算管理的理解，強化預(yù)算管理的貫徹執(zhí)行。

二、高校實施全面預(yù)算管理過程中存在的問題

實踐中，高校實施全面預(yù)算管理存在的問題主要有：預(yù)算編制視野及思維存在局限性、預(yù)算編制依據(jù)相對不足、績效目標量化比例較低、預(yù)算執(zhí)行不均衡、預(yù)算分析薄弱、預(yù)決算與核算銜接不緊密、績效考評機制不健全等。

(一)預(yù)算編制視野及思維存在局限性

自新預(yù)算法頒布以來，特別是全面預(yù)算管理實施后，預(yù)算“橫向到邊、縱向到底”“無預(yù)算不支出”的理念已深入人心，但預(yù)算編制的前瞻性和執(zhí)行力有待提高。申報單位在對未來預(yù)算周期進行項目規(guī)劃時，結(jié)合本單位實際情況，對延續(xù)性較強的或者常規(guī)性工作預(yù)計較精準。但遇到因政策安排或環(huán)境變化引起的新增、非常規(guī)性業(yè)務(wù)需要處理時，項目相關(guān)部門存在缺乏協(xié)同、高效執(zhí)行的積極性和協(xié)調(diào)力，特別是在處理涉及多個部門的綜合性事務(wù)時，相關(guān)部門在項目申報環(huán)節(jié)及項目執(zhí)行的各個階段、各自領(lǐng)域，需要相互之間協(xié)作、配合。在此過程當中，相關(guān)預(yù)算部門內(nèi)部、預(yù)算申報及執(zhí)行部門之間以及申報部門與財務(wù)部門之間進行協(xié)調(diào)、溝通時，有時會遇到信息壁壘問題。信息壁壘的產(chǎn)生，通常緣于業(yè)務(wù)分工的不同，也與立場、出發(fā)點的不同和理解力、執(zhí)行力的差別有關(guān)。

(二)預(yù)算編制依據(jù)不足，缺乏科學(xué)標準

高校預(yù)算基礎(chǔ)信息由申報部門根據(jù)年度工作計劃進行編制，財務(wù)部門進行匯總。對于常規(guī)性支出，如人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費等，一般是在上一周期預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的基礎(chǔ)上，結(jié)合新的預(yù)算周期情況做適度調(diào)整。以歷史數(shù)據(jù)為主導(dǎo)就意味著承認過去發(fā)生的業(yè)務(wù)活動是合理、有效益、無需進行改進的，這必然導(dǎo)致以往業(yè)務(wù)項目的弊端和低效延續(xù)下來。對于新增項目支出的預(yù)算編制，由于缺乏歷史數(shù)據(jù)，編制過程中隨意性較大，編制結(jié)果的科學(xué)性和客觀性大打折扣。

各部門編制預(yù)算時往往站在對自己有利的角度考慮，多報項目即可多申請經(jīng)費，項目申報金額較大則獲得較多經(jīng)費支持的可能性較大。如此申報“套路”，嚴重影響了項目預(yù)算合理性及必要程度的認定及鑒別。并且，根據(jù)各項目歷史情況及編制說明進行簡單的審核和分解測算，難以充分壓減項目申報中的“水分”，可能導(dǎo)致一些重要的新增項目被其他價值不高的項目擠占，降低預(yù)算管理效率和效能。

(三)績效目標量化比例較低

隨著預(yù)算績效管理的全面鋪開，“預(yù)算編制有目標、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績效管理理念，在預(yù)算管理實踐中的影響面越來越廣。申報單位在預(yù)算編制過程中，對項目可行性研究等定性分析及測算已越來越詳細，申報的項目內(nèi)容已綜合考慮了高校內(nèi)外部環(huán)境、政策變化等相關(guān)因素，并與高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，但在進行項目申報時，申報部門提交的量化指標較少、量化比例較低，申報的量化指標的合理性、科學(xué)性及在執(zhí)行中的指導(dǎo)作用有待提高。項目績效管理中“項目績效目標是指以客觀的、可測量的績效指標來表示的項目支出預(yù)期績效水平，即用量化的標準、數(shù)值或比率來表示的具體項目實施預(yù)期達到的產(chǎn)出和效果?！盵3]在實行預(yù)算績效管理后，項目績效指標特別是數(shù)量指標的提煉、總結(jié)和應(yīng)用，對科學(xué)合理地進行項目論證以及指導(dǎo)項目執(zhí)行都有很好的促進作用。高校開展的業(yè)務(wù)活動內(nèi)容繁多、類型多樣，項目申報較復(fù)雜，如何準確地填報項目績效表，在實際執(zhí)行中如何更好地發(fā)揮績效目標的指導(dǎo)作用，成為各申報部門和財務(wù)部門都感覺比較困惑的事情。

(四)預(yù)算執(zhí)行不均衡、預(yù)算分析薄弱

高校各責(zé)任部門在預(yù)算執(zhí)行過程中，項目周期長短不一、推進程度也不盡相同，預(yù)算年度內(nèi)執(zhí)行有快有慢，分期執(zhí)行不均衡。一般情況下，預(yù)算執(zhí)行進度的快慢與項目本身特質(zhì)有關(guān)，但是有的高校仍存在年底突擊花錢的情況，造成年度預(yù)算在執(zhí)行中波動幅度較大。

預(yù)算執(zhí)行分析深入到具體項目的難度較大，依托成本構(gòu)成因素查找差異原因較困難，不利于預(yù)算差異原因查找及糾偏工作。缺乏系統(tǒng)、深入的預(yù)算分析工作，不利于發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的問題，也就不能及時糾正預(yù)算執(zhí)行偏差，進而影響后續(xù)的預(yù)算管理環(huán)節(jié)(如目標監(jiān)控、預(yù)算考核等)，降低之后環(huán)節(jié)提供信息的效率和效果。預(yù)算分析工作薄弱與各執(zhí)行部門的認識偏差也有一定關(guān)系，很多部門認為財務(wù)部門“包辦預(yù)算分析”，但預(yù)算工作涉及高校各方面，財務(wù)部門不可能對各部門所有業(yè)務(wù)都熟悉，很難全面、客觀地分析和發(fā)現(xiàn)問題的癥結(jié)所在。

(五)預(yù)決算與核算的銜接不緊密

財務(wù)預(yù)決算是學(xué)校整體經(jīng)濟活動的集中反映，而核算是年度資金活動的精細化計量。[4]年度經(jīng)費預(yù)算確定后，所有收入任務(wù)下達，所有資金分配到基本支出和項目支出，并在財務(wù)系統(tǒng)中，以經(jīng)費預(yù)算為依據(jù)進行賬套設(shè)置。年度結(jié)尾，根據(jù)財務(wù)系統(tǒng)報表、國庫及其他支付系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)及資料，對應(yīng)年度預(yù)算安排，對高校全年的財務(wù)狀況進行決算。整個流程進行下來，要保障預(yù)決算銜接較好、一致性較強，決算中作為基礎(chǔ)的財務(wù)報表內(nèi)容及數(shù)據(jù)、國庫及其他支付系統(tǒng)數(shù)據(jù)與預(yù)算設(shè)置及數(shù)據(jù)的有效銜接和對應(yīng)就至關(guān)重要。隨著高校各項事務(wù)有序開展，相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)被記錄于財務(wù)系統(tǒng)中。例如，對于財務(wù)系統(tǒng)中申請人提交單據(jù)報銷并完成資金支付的過程，稽核人員以生成會計憑證的方式記錄這筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)，如果涉及資金支出，會計憑證需要反映出這筆經(jīng)濟業(yè)務(wù)與預(yù)算安排中的哪項支出相關(guān)聯(lián)。收支業(yè)務(wù)客觀、真實的反映，需要預(yù)算、核算、資金支付之間有效地銜接和對應(yīng)。高校經(jīng)費預(yù)算安排中資金來源多樣，收入類別及執(zhí)收收入二級單位較多，特別是支出類別及項目支出下設(shè)明細項目及包含內(nèi)容十分復(fù)雜，這就使得核算及支付業(yè)務(wù)在實際操作中，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行分辨并準確記錄的難度較大，進而影響年度預(yù)決算一致性。

(六)績效考評機制不健全

我國實施績效預(yù)算的現(xiàn)有政策是：對預(yù)算執(zhí)行過程及結(jié)果全面追蹤問效，提高公共財政資金使用效益和效率。績效預(yù)算是“以成果為導(dǎo)向”的預(yù)算，它既區(qū)別于目前我國高校編制的“以投入為導(dǎo)向”的預(yù)算，也不同于“以產(chǎn)出為導(dǎo)向”的預(yù)算。[5]財政部門將部門績效目標考評結(jié)果、項目完成情況和績效考評結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的參考依據(jù)，強化對部門公共財政資金使用過程的監(jiān)督和使用效益的分析，實現(xiàn)政府部門由“重資金安排”向“重資金管理”轉(zhuǎn)變，增強部門預(yù)算的績效性。[6]在此政策指導(dǎo)下，預(yù)算執(zhí)行的過程和結(jié)果都應(yīng)被納入預(yù)算績效管理，因此績效管理理念與具體業(yè)務(wù)活動相結(jié)合的程度還須深化，該理念對實際工作的指導(dǎo)意義正逐步顯現(xiàn)。但是從之前更多地體現(xiàn)在格式化績效指標的填報，并在此基礎(chǔ)上展開自評的初級階段，向?qū)崿F(xiàn)績效指標動態(tài)監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果指標化、標準化、體系化邁進，尚需逐步完善。

隨著績效管理理念的推廣，進行績效評價及自評活動的業(yè)務(wù)內(nèi)容越來越多樣化，可利用的資源類型及數(shù)量越來越多，資金規(guī)模也越來越大，但是績效考核指標內(nèi)容的設(shè)定和涵蓋的范圍尚無法與客觀實際緊密結(jié)合，而且，預(yù)算考核很多時候以財務(wù)通報為主，考核對象一般只到部門層面，沒有進一步把責(zé)任落實到具體的項目責(zé)任人，導(dǎo)致各預(yù)算執(zhí)行單位對預(yù)算執(zhí)行工作及績效考評重視程度不夠，弱化了預(yù)算的剛性約束作用，直接影響預(yù)算管理效果。

全面預(yù)算管理在實施中遇到的相關(guān)問題，促使我們思考并摸索如何有效提高管理效率？如何改進現(xiàn)有的預(yù)算管理方式，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益?如何促進高校發(fā)展戰(zhàn)略落地及有序開展，提升高校整體競爭力是值得我們研究的問題。

三、高校實施全面預(yù)算管理的對策

高校事業(yè)發(fā)展在預(yù)算年度內(nèi)以經(jīng)費預(yù)算的形式進行目標分解、細化，通過預(yù)算執(zhí)行逐步推進、落實。高校的頂層設(shè)計越能有效貫徹到每個環(huán)節(jié)并發(fā)揮引領(lǐng)、指導(dǎo)作用，整體的執(zhí)行能力就越強。為更好地發(fā)掘管控過程中的價值增長點，完善薄弱點，發(fā)揮預(yù)算管理對高校有限資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置功能，有效促進高校戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)，高校在實施全面預(yù)算管理時應(yīng)做好以下幾方面的工作。

(一)統(tǒng)籌資源配置，設(shè)置項目儲備機制

經(jīng)費預(yù)算集中體現(xiàn)了高校層面統(tǒng)籌掌握的資源分配及布局安排，為高校各項事務(wù)有序開展提供切實保障。全面預(yù)算管理模式的應(yīng)用要求項目申報部門，深化預(yù)算管理理念，在高校整體戰(zhàn)略指導(dǎo)下，依托本部門開展業(yè)務(wù)活動的具體內(nèi)容和標準，科學(xué)測算年度經(jīng)費預(yù)算額度。充分發(fā)揮項目申報單位和項目負責(zé)人的主觀能動性,切實提升項目論證充分性，提高項目申報質(zhì)量及效率，為整合的項目庫儲備體系打好基礎(chǔ)。

各預(yù)算單位在進行項目申報時，根據(jù)業(yè)務(wù)流程及崗位職責(zé)層層分解、層層落實，對擬申報項目進行充分的論證，填報的項目支出績效指標要客觀、可測量。每個預(yù)算單位都是高校運行不可或缺的組成部分，高校職能的良好發(fā)揮離不開每個部門的有效運轉(zhuǎn)及整體的高效、協(xié)調(diào)運行?！霸诠芾磉^程中明確各崗位人員在進行全面預(yù)算管理中的主要責(zé)任，提高自身的協(xié)同意識，建立起完善的全面預(yù)算管理環(huán)境?！盵7]各預(yù)算單位申報預(yù)算、按批復(fù)執(zhí)行預(yù)算的過程，即是本部門根據(jù)高校發(fā)展要求，立足部門實際，貫徹及執(zhí)行高校發(fā)展方向、發(fā)展意志、發(fā)展策略的過程。預(yù)算單位在進行項目申報時，應(yīng)充分認識到預(yù)算申報數(shù)據(jù)、信息及相關(guān)資料科學(xué)、合理論證的重要性，切實提高預(yù)算申報質(zhì)量，將申報項目和高校整體發(fā)展方向緊密結(jié)合起來，有效助力高校事業(yè)發(fā)展和進步。

(二)形成完整、有效的預(yù)算反饋機制

年度經(jīng)費預(yù)算任務(wù)布置后，各預(yù)算單位進行基礎(chǔ)資料測算，財務(wù)部門匯總預(yù)算基礎(chǔ)信息，編制高校年度預(yù)算。但是對于預(yù)算批復(fù)下達后實際執(zhí)行中遇到的相關(guān)問題，具體開展業(yè)務(wù)活動、執(zhí)行預(yù)算的各預(yù)算部門和項目責(zé)任人是最了解癥結(jié)所在的。財務(wù)部門的責(zé)任是引導(dǎo)和監(jiān)督，財務(wù)部門負責(zé)匯總各預(yù)算責(zé)任部門的分析報告，形成整體層面的預(yù)算反饋分析報告。分析的內(nèi)容包括差異性分析(實際執(zhí)行結(jié)果即會計年度決算數(shù)與年度預(yù)算數(shù)比較)、趨勢性分析(對于每個年度都發(fā)生的常規(guī)性項目如水電費、取暖費、維修維護費等在連續(xù)年度的執(zhí)行數(shù)進行趨勢性分析)、調(diào)整型分析(對于年度預(yù)算項目中新增的或調(diào)整的，不同年度的比較分析)等。

年度預(yù)算批復(fù)下達后，在預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)加強預(yù)算、核算、收支業(yè)務(wù)的溝通與協(xié)調(diào)，特別是在項目支出及相關(guān)經(jīng)濟活動的記錄方面。充分地溝通有利于核算反映的支出項目與預(yù)算安排精準對應(yīng)，有利于準確反映資金收支情況。預(yù)算執(zhí)行過程記錄得越精細、準確，年度決算與預(yù)算的契合度、一致性越高；年度執(zhí)行中定期與不定期的收入和支出情況統(tǒng)計及分析、年度終了決算與預(yù)算的對比分析等反映高校經(jīng)濟活動運行的客觀性、科學(xué)性越強，這對于提升預(yù)算執(zhí)行效率、提高資金使用效益具有更高的參考價值。

(三)健全預(yù)算考評機制

嚴格獎懲、合理激勵是高校各項管理工作有效開展的保障。健全預(yù)算考核機制、落實預(yù)算管理責(zé)任，使預(yù)算管理理念不斷深入人心，有利于調(diào)動各預(yù)算部門的積極性，激發(fā)責(zé)任心。預(yù)算考評的不僅是結(jié)果也有過程，考核內(nèi)容既包括當年預(yù)算目標達成情況，也包括預(yù)算編制的及時性、科學(xué)性和預(yù)算差異原因的客觀性、合理性分析等；不僅考核短期預(yù)算指標(如當年指標)的執(zhí)行情況，也考核長期性指標(如因周期較長需跨年度執(zhí)行的項目相關(guān)預(yù)算指標、常規(guī)性項目近幾年的指標完成情況等)。[8]明確預(yù)算管理責(zé)任，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進度及完成情況，將預(yù)算指標層層分解、預(yù)算責(zé)任逐級延伸，真正落實到相關(guān)責(zé)任人員及協(xié)助人員，形成全成員、全過程、全方位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系。

(四)構(gòu)建預(yù)算支出標準體系

社會越發(fā)展，經(jīng)濟活動越豐富，高校職能的發(fā)揮所采用的方式和實現(xiàn)的途徑也越多樣化、復(fù)雜化。與企業(yè)和其他機構(gòu)相比，高校承擔的社會功能更具公益性、不可替代性，影響力更深遠。高校如何讓有限的資源盡可能大地發(fā)揮效能，讓承擔的社會責(zé)任更充分、更有效地實現(xiàn)和釋放，這個問題和每一位高校工作者的日常工作密切相關(guān)。相對來講，企業(yè)的財務(wù)管理活動在成本核算和經(jīng)濟效益的實現(xiàn)方面，發(fā)揮的作用更突出一些。比如，在企業(yè)各項活動中“業(yè)財融合”理念的應(yīng)用越來越普遍，“業(yè)財融合”正成為確保財務(wù)與業(yè)務(wù)深度融合、財權(quán)與事權(quán)高度匹配的一種管理方式，是“事財結(jié)合”理念的深化及拓展。高校預(yù)算管理也可借鑒并探索這種管理方式，設(shè)置預(yù)算支出標準體系，此系統(tǒng)應(yīng)是開放的，可及時將新的業(yè)務(wù)活動形式及資金需求標準落實到體系中。[9]同時，隨著社會環(huán)境、政策制度要求及高校發(fā)展需求等因素的變化，預(yù)算支出標準體系應(yīng)進行相應(yīng)的調(diào)整和更新。這種“業(yè)財融合”理念促使高校財務(wù)工作向業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)縱深延伸，有效避免或減少因高校財務(wù)管理活動和業(yè)務(wù)計劃內(nèi)容存在脫節(jié)而可能導(dǎo)致的風(fēng)險及隱患，[10]進而有效保障高校年度工作計劃得以有序?qū)嵤?，高校資源的利用效率、資金的使用效益得以提升。