肖北庚

肇始于21世紀(jì)初因應(yīng)加入WTO實踐之需，在借鑒與接軌理念上形成的政府采購法制，其內(nèi)在不和諧、不協(xié)調(diào)十分突出。期間為消解《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》內(nèi)在矛盾與沖突，遂分別出臺了實施條例，為因應(yīng)行政審批體制改革需要，于2015年修改了個別條款。然理論界與實踐界普遍認(rèn)為，規(guī)則細(xì)化與條文修改并未解決政府采購法制內(nèi)在沖突及其實踐中存在的根本問題①。其實，歷經(jīng)近二十年實踐后，政府采購法制形成的時代背景發(fā)生了深刻變化。無論約束政府采購立法的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等條件，還是立法本身的準(zhǔn)則都發(fā)生了根本變化。藉由細(xì)則制定和個別條文的修改，顯然不能適應(yīng)政府采購法制邏輯演進(jìn)之需要。順應(yīng)時代發(fā)展，中央全面深化改革委員會2018年通過了《深化政府采購制度改革方案》，將改革目標(biāo)定位于“采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度”，這一目標(biāo)定位是對政府采購法制及其實踐所處的現(xiàn)實基礎(chǔ)之根本變化與科學(xué)立法要求的系統(tǒng)化回應(yīng)，本質(zhì)上要求從頂層設(shè)計視角全面系統(tǒng)變革現(xiàn)行政府采購法制?，F(xiàn)行政府采購法制及其實踐存在的根本問題也只有在這種變革中得到解決，走向現(xiàn)代政府采購法制是其自身演進(jìn)的邏輯必然。

一、采購行為性質(zhì)定位：現(xiàn)代政府采購法制轉(zhuǎn)型之邏輯基點

頂層設(shè)計政府采購法制的制度變革，首要的是尋找到統(tǒng)攝變革理念和重構(gòu)制度規(guī)范的根本準(zhǔn)則，探尋貫穿整個制度設(shè)計的核心變量和要素，進(jìn)而以此為基點重構(gòu)制度。法律作為規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則，欲對行為進(jìn)行規(guī)制莫不先需準(zhǔn)確定位行為性質(zhì)，行為性質(zhì)定位是行為規(guī)制之基石，這也正是現(xiàn)代政府采購法制轉(zhuǎn)型之邏輯基點。

概法律之精要，莫重于對其所規(guī)范行為之準(zhǔn)確定位。無論視法律為立法者縝密思考并詳細(xì)制定的規(guī)范，還是視法律為具有一般性和確定性并為個人心智所不及而在人類實踐活動中得到普遍遵循的規(guī)范，都是建立在對其所規(guī)范的行為定性基礎(chǔ)上。前一法律觀則主張立法權(quán)力“所立基于的乃是一種有關(guān)他所制定的法律應(yīng)當(dāng)擁有某種屬性的共同意見，而且也只有當(dāng)他的意思表示擁有那些屬性時，他的意志才能獲得這種意見的支持”，“這種意見所關(guān)注的并不是立法機(jī)構(gòu)所決策的特定內(nèi)容，而只是立法者旨在頒布且人們唯一愿意給予支持的那類規(guī)則的一般屬性?！盵1]規(guī)則的一般屬性本質(zhì)上是契合行為本質(zhì)的屬性，缺乏這種屬性的法律規(guī)則就難以被有效遵守。后一法律觀則直接宣稱法律“是人之行為且非意圖或設(shè)計的結(jié)果”，大多數(shù)行為規(guī)則的“第一屬性來自他們在個人的行為中為行為者所遵循，但又不是以闡明的(‘形諸于文字的’或明確的)形式為行為者所知道。這些行為規(guī)則在那種能夠被明確描述的行動的常規(guī)性中呈現(xiàn)自身……”[2]，行動的常規(guī)性本質(zhì)上承載著行為本身的內(nèi)在規(guī)定性。表面上看，后一法律觀突出法律出自人之行為本身，前一法律觀強(qiáng)調(diào)法律是立法創(chuàng)制之結(jié)果，實質(zhì)上立法者所立善法也必然以其所規(guī)制行為的準(zhǔn)確定性為基石?？梢妰煞N迥然相異的法律觀在規(guī)制對象行為性質(zhì)決定法律規(guī)范內(nèi)容上有了一致性。以法律所欲規(guī)范的行為性質(zhì)準(zhǔn)確定位為法律規(guī)制起點是客觀的、先在的準(zhǔn)則，只有堅持從這一高度聚焦問題，才能制定出獲得社會所信奉的法律。

客觀的、先在的法律規(guī)制之行為性質(zhì)定位是立法的邏輯基點，那么政府采購行為究竟該如何定性？從政府采購資金的來源、使用和支付流程與采購主體等視角看，政府采購本身屬財政支出范疇。政府采購作為獲取滿足政府自身運轉(zhuǎn)所需物資及履行向社會提供公共服務(wù)職能并由政府運用財政預(yù)算資金支付對價的購買行為，從購買的視角看屬于政府采購；而從購買物品與服務(wù)的財政資金使用視角視之，其又是財政支出。兩者恰如同體的硬幣兩面，政府采購與財政支出同體。政府采購資金與財政支出資金在現(xiàn)代預(yù)算制度下都是通過預(yù)算而獲得的，財政支出資金本質(zhì)上是政府預(yù)算資金，通常包括政府人力資本開支、政府補(bǔ)貼、政府債務(wù)利息開支、建設(shè)性資金開支、政府行政性開支和滿足公共服務(wù)開支等費用構(gòu)成，后三種預(yù)算資金通常以政府采購方式支出。最早實現(xiàn)政府采購法制的英國，其預(yù)算法將財政支出資金分為工資、采購支出與小額支付三大類[3]，政府采購資金來源于預(yù)算中的財政支出資金并占主要部分。整體看，國家政府采購資金屬財政支出資金，是財政預(yù)算資金的主要部分②，政府采購資金與財政支出資金同源。在現(xiàn)行預(yù)算制度下，政府采購合同履行完后，支付給供應(yīng)商的資金通常由國庫集中支付。政府采購資金通過預(yù)算獲得，經(jīng)過法定程序和方式并通過驗收后，實行集中采購的采購資金通常由政府財政部門支付，屬財政支出支付。政府采購主體是為履行向社會提供公共服務(wù)職能和保障自身運轉(zhuǎn)而向供應(yīng)商支付財政資金購買物資與服務(wù)的行政機(jī)關(guān)。無論是集中采購、單位自行采購還是工程招標(biāo)采購，其主體都是通過預(yù)算獲得財政資金的行政主體，與財政資金支出的主體為同一主體。政府采購支付主體與財政支付主體同一?？梢娬少彵旧砭蛯儆谪斦С觯?dāng)然財政支出的范圍顯然廣于政府采購，不能反之將財政支出等同政府采購。由是，政府采購行為之財政支出性質(zhì)定位是遵循法律精要，規(guī)制現(xiàn)代政府采購行為的邏輯基點。

政府采購本質(zhì)上屬于財政支出，但現(xiàn)行政府采購法制定時，特定的立法實踐忽視甚至遮蔽了這一本質(zhì)問題?，F(xiàn)行政府采購法制緣起于社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立過程中地方政府開啟的旨在控制行政權(quán)濫用以提升財政支出效率的政府采購試點工作。為維持政府采購試點發(fā)展的良好勢頭，解決當(dāng)時“政府采購中還存在著采購規(guī)模不大，采購的貨物、工程、服務(wù)范圍偏小，機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)不明確，運作不規(guī)范，各地發(fā)展不平衡，以及政府采購制度難以推進(jìn)等問題”，推動了政府采購法的起草。1999年4月，全國人大財經(jīng)委成立政府采購法起草小組，開始政府采購法的起草工作[4]。2001年我國加入了WTO后，為履行入世后我國將盡快加入WTO《政府采購協(xié)定》之承諾，進(jìn)一步推動了政府采購法的出臺。提升公共資金使用效率和抑制政府腐敗問題的政府采購實踐，以及適時加入WTO的開放實踐，主導(dǎo)了當(dāng)時政府采購立法的理念和制度設(shè)計。政府采購法主要是在借鑒《聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》基礎(chǔ)上，遵循效率與控權(quán)的理念，將政府采購作為財政資金分配、使用和管理的有效手段而進(jìn)行制度設(shè)計。這一制度設(shè)計實踐本質(zhì)上將政府采購作為財政支出方式，而非財政支出本身。

當(dāng)今我國進(jìn)入新時代，約束政府采購法制的客觀條件發(fā)生根本變化，遵循政府采購之財政支出行為性質(zhì)定位成為政府采購法制變革的邏輯必然。作為政府采購制度基礎(chǔ)的財政制度已由公共財政邁向了現(xiàn)代財政制度，財政成為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱[5]，全面實施預(yù)算績效管理已成為現(xiàn)代財政的核心內(nèi)容，依財政支出資金性質(zhì)對政府采購資金實行全面績效考核已成現(xiàn)代財政制度不可或缺的內(nèi)容，政府采購之財政支出性質(zhì)日益彰顯。約束政府采購主體權(quán)力配置的行政許可制度也走向了“放管服”改革，“放管服”改革盡管是針對行政主體與行政相對人關(guān)系的改革，但其理念適用于政府采購主體權(quán)責(zé)配置，在政府采購制度上的應(yīng)用就是要放權(quán)于采購人和強(qiáng)化事后監(jiān)管，本質(zhì)上需強(qiáng)化政府采購與財政支出行為的同一性。從為加入WTO開放政府采購制度做準(zhǔn)備的入世初期已走向加快加入GPA協(xié)定的全面深化開放時代，加快加入GPA談判一定程度上就是要回應(yīng)歐美等GPA成員方對我國提出的銜接《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》之法律調(diào)整要求，彰顯政府采購之財政支出行為性質(zhì)是促使兩法銜接的核心要素。不僅規(guī)制政府采購的客觀條件發(fā)生了變化，立法內(nèi)在遵循也由側(cè)重回應(yīng)社會實踐迫切需要走向科學(xué)立法。科學(xué)立法是一個內(nèi)涵極為豐富的概念，在立法體制既定的情況下，立基于行為性質(zhì)定位上的立法是科學(xué)立法的重要側(cè)面，對欲規(guī)制的行為性質(zhì)準(zhǔn)確定位是其基點。政府采購法律所立基的時代背景之根本變化，必然要求政府采購之財政支出行為定位為政府采購法制現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之邏輯起點。

二、偏離財政支出本質(zhì)：現(xiàn)行政府采購法制之根本困境

政府采購財政支出行為之定位是立法之基石，以此視角觀之，現(xiàn)行政府采購法的根本困境恰恰也在于制度設(shè)計偏離財政支出行為本質(zhì)。一般認(rèn)為現(xiàn)行政府采購法制及其實踐核心問題包括采分散立法模式、政府采購法律體系自身矛盾、政府采購價值目標(biāo)落空、政府采購監(jiān)管效率不高，等等，實際上這是外在形式問題所在。如果透過外在形式深入到內(nèi)在本質(zhì)視之，根本困境可歸結(jié)于立法模式和制度設(shè)計背離財政支出行為性質(zhì)定位。

宏觀上看，無論是理論界還是實踐界普遍認(rèn)為政府采購法制的根本問題是《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法并存及其沖突，過往理論界對政府采購法律體系局限性的探討視角多局限在此視域③，實踐部門也曾試圖通過制定兩法實施細(xì)則來消除沖突。形式上看，兩法的沖突確實是政府采購法制的根本問題，畢竟“法律可以容忍事實上的困難，但法律不能容忍不一致性和邏輯上的缺陷”[6]。事實上這種沖突與當(dāng)時立法忽視政府采購行為本身的性質(zhì)而過于重視解決實踐問題和對接國際法制不無關(guān)系。

眾所周知，現(xiàn)行政府采購法制作為解決改革開放實踐中出現(xiàn)的規(guī)范行政權(quán)、控制腐敗和提高財政資金使用效率之立法，最初是為了解決工程建設(shè)領(lǐng)域里的質(zhì)量和腐敗問題而于1999年出臺了《招標(biāo)投標(biāo)法》，其后為解決公共資金使用效率低下和具體使用中的腐敗問題又制定了《政府采購法》，進(jìn)而形成了效率與控權(quán)立法范式的政府采購法制體系。在當(dāng)時不同行政部門以其在行政權(quán)力構(gòu)架中享有的職權(quán)主導(dǎo)相應(yīng)法律規(guī)范起草的立法體制下，不同行政部門起草規(guī)范不同采購對象的法律之現(xiàn)實形成了國家發(fā)展與改革行政部門因享有重大工程項目監(jiān)管職權(quán)主導(dǎo)了規(guī)范工程招投標(biāo)的《招標(biāo)投標(biāo)法》起草；而財政行政管理部門因享有財政支出管理權(quán)而主導(dǎo)了貨物與服務(wù)及部分工程采購的《政府采購法》起草。不同行政機(jī)關(guān)通過行使立法提請權(quán)和法律起草的調(diào)研、草案擬訂活動形成了政府采購法制的行政主導(dǎo)立法模式[7]。行政主導(dǎo)政府采購立法實踐衍生了行政機(jī)關(guān)爭奪工程招標(biāo)投標(biāo)和貨物與服務(wù)政府采購行為監(jiān)管權(quán)的行政機(jī)關(guān)鞏固和擴(kuò)張部門權(quán)力的客觀現(xiàn)實，人為強(qiáng)化了以采購對象分別規(guī)制具有內(nèi)在統(tǒng)一性的財政支出行為，割裂了政府采購財政支出行為的內(nèi)在統(tǒng)一性，進(jìn)而造成政府采購法律體系自身沖突。片面重視實踐問題的解決忽視了財政支出的一體性，進(jìn)而割裂政府采購客體的統(tǒng)一性，分別按工程和貨物與服務(wù)采購對象、具體采購方式的不同而進(jìn)行立法，從而造成了政府采購法制中規(guī)范工程招標(biāo)投標(biāo)的《招標(biāo)投標(biāo)法》與主要規(guī)范貨物與服務(wù)采購的《政府采購法》并存之現(xiàn)實?！皟煞ㄔ谥黧w范圍、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)條件等方面都存在矛盾和不一致”[8]，造成了政府采購法律體系的沖突和矛盾。

強(qiáng)調(diào)國際接軌促成了實務(wù)部門急于滿足WTO對我國加入《政府采購協(xié)定》一般要求而出臺《政府采購法》，“立法者僅將吸收和借鑒國際組織發(fā)布的規(guī)范與國際條約中的既存制度作為立法的合法性考量，有意或無意忽視吸收和借鑒的合理性及相關(guān)因素探究”[8]。政府采購行為性質(zhì)定位難以成為立法者關(guān)注的核心要素，強(qiáng)化了重視采購實踐的政府采購立法對政府采購行為性質(zhì)的偏離，與國際接軌亦成為促成政府采購法制內(nèi)在不和諧、不協(xié)調(diào)的外部力量。

現(xiàn)行政府采購法制背離財政支出行為性質(zhì)定位所產(chǎn)生的制度內(nèi)在矛盾與不完善之宏觀問題，微觀上體現(xiàn)為采購主體職責(zé)不夠清晰、交易規(guī)則欠科學(xué)和效率低下、政策功能不完備與監(jiān)管機(jī)制欠周延等問題。

忽視政府采購財政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購法制，在采購當(dāng)事人職責(zé)設(shè)計上，主要規(guī)范采購人、代理機(jī)構(gòu)和評審專家在政府采購中“采”的責(zé)任，缺乏作為財政支出主體的采購人對支出需求和績效擔(dān)責(zé)的規(guī)范設(shè)計，忽視采購人對采購需求和采購結(jié)果擔(dān)責(zé)的規(guī)定?，F(xiàn)行法制盡管規(guī)定了政府采購主體選擇代理機(jī)構(gòu)、遵守法律程序與方式和依法簽訂政府采購合同的權(quán)責(zé)；規(guī)定了代理機(jī)構(gòu)和評審專家遵守采購程序的責(zé)任；核心的采購需求與采購結(jié)果責(zé)任缺失使采購人主體責(zé)任既模糊又不周延。實踐中導(dǎo)致采購需求不規(guī)范、采購結(jié)果背離效率等均難以追責(zé)，進(jìn)而使得采購人和其他采購當(dāng)事人認(rèn)為，只要遵守了法定采購方式和與采購方式對應(yīng)的程序，就無須承擔(dān)政府采購法律責(zé)任。政府采購實踐中公開招標(biāo)被操作、注重采購價格、忽視采購質(zhì)量與效率等現(xiàn)象時有發(fā)生，政府采購法制的“效率”與“控權(quán)”目標(biāo)虛置、高價采購與低價惡性競爭同時并存等現(xiàn)象均與此種政府采購主體職責(zé)法制規(guī)定有關(guān)。

忽視政府采購財政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購法制在采購交易規(guī)則上，不考慮作為財政支出基礎(chǔ)的采購需求，將政府采購簡單地等同為財政支出方式，對財政支出與采購需求的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及其考核準(zhǔn)則缺乏規(guī)定，導(dǎo)致采購流程中采購需求缺失。雖然現(xiàn)行法制“采管”分離、供應(yīng)商準(zhǔn)入資格、公開招標(biāo)為主與其他采購方式附條件、采購過程信息公開、專家評審、側(cè)重第三人權(quán)益保障的質(zhì)疑投訴等規(guī)定符合市場經(jīng)濟(jì)要求的公平競爭規(guī)則。形式上看，確定公開競爭交易規(guī)則，由于采購需求不明確，供應(yīng)商競爭報價未建立在明確的采購需求基礎(chǔ)上，缺乏以采購需求和效率差異要求的合理選擇采購方式之準(zhǔn)則，缺乏依據(jù)不同采購需求適用不同評價方法的評審制度，加之政府采購驗收管理制度過于宏觀且欠操作性，交易規(guī)則不夠合理與欠科學(xué)較為明顯。實踐中“采購方式適用錯誤、評分方法設(shè)定混亂、評審標(biāo)準(zhǔn)不明確等一系列問題”就是由政府采購交易規(guī)則此等缺陷造成的。

忽視政府采購財政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購法制在政府采購公共政策規(guī)定上，將政府采購簡單視為財政支出方式，僅從物品直接購買上設(shè)計政府采購公共政策，未從財政支出整體功能上考量政府采購公共政策制度設(shè)計。盡管規(guī)定了一系列政府采購政策，然政府采購公共政策的具體標(biāo)準(zhǔn)或過于宏觀或由政府部門和地方政府主導(dǎo)制定，國貨標(biāo)準(zhǔn)至今未出臺，缺乏體系化的政府采購公共政策。政府采購公共政策功能的殘缺不全，制度漏洞在實踐中極易被利用，制度功能必定有限。加之前述的采購需求職責(zé)不明確，采購主體執(zhí)行政府采購公共政策的積極性不高，現(xiàn)今政府采購“不但存在已有扶持政策不落實的問題，也存在地區(qū)或行業(yè)保護(hù)趨勢明顯的問題”。

忽視政府采購財政支出行為性質(zhì)定位的現(xiàn)行政府采購法制在監(jiān)管制度設(shè)計上，側(cè)重于采購環(huán)節(jié)。具體內(nèi)容局限于對采購程序的監(jiān)管和質(zhì)疑投訴的處理，忽視了財政支出鏈條上的資金分配和支出效果的監(jiān)管，缺乏對采購人制定采購需求約束機(jī)制的規(guī)制；尤其缺乏以質(zhì)量、價格、效率等核心要素構(gòu)成的對采購結(jié)果進(jìn)行評價的制度規(guī)范?！霸诮鉀Q程序空轉(zhuǎn)、效率低下、無人對采購結(jié)果負(fù)責(zé)等問題上制度規(guī)范不足”[9]，為理論與實踐部門所普遍詬病，其根本在于監(jiān)管機(jī)制設(shè)計僅關(guān)注采購環(huán)節(jié)，忽視了采購資金的獲取與支出效果評判。

三、財政支出本位：重構(gòu)現(xiàn)代政府采購法制之根本遵循

政府采購法制及其實踐問題癥結(jié)在于未對政府采購行為進(jìn)行準(zhǔn)確定位，本質(zhì)上是立法時特定時代背景使然?！胺呻S著它所調(diào)整的社會運動的主流向前發(fā)展”[10]，隨著政府采購法律規(guī)制立基的約束條件之根本變化，現(xiàn)代政府采購法制應(yīng)遵循科學(xué)立法，立基于政府采購是一個完整和體系化的財政支出行為，以財政支出行為本位重構(gòu)政府采購法律體系。

宏觀上看，財政支出是以獲取支出資金之預(yù)算分配為起點、以支出財政資金之預(yù)算執(zhí)行為核心環(huán)節(jié)、以支出績效考核之預(yù)算監(jiān)督為保障的財政支出行為體系。建立在財政支出定位下的政府采購制度必然要求：規(guī)制編制內(nèi)含采購需求與列明預(yù)算資金的采購項目、規(guī)制內(nèi)含預(yù)算和采購政策的采購需求、規(guī)制以公開競標(biāo)為核心的采購交易行為與采購預(yù)算績效考核等內(nèi)容，其實質(zhì)就是按照“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力”[11]的現(xiàn)代預(yù)算制度要求規(guī)制作為財政預(yù)算支出的政府采購全過程。其中政府采購需求與目標(biāo)貫穿于整個政府采購，采購需求與目標(biāo)是前提，采購需求及其目標(biāo)是否實現(xiàn)是核心，而保障其實現(xiàn)的是績效考核。形成“政府采購預(yù)算績效目標(biāo)確立、政府采購財政支出績效評判、政府采購結(jié)果與采購政策績效評價”的績效管理機(jī)制。

微觀層面上，財政支出權(quán)責(zé)配置、功能和監(jiān)督準(zhǔn)則等同樣也要求作為財政支出的現(xiàn)代政府采購法制構(gòu)建績效管理機(jī)制。

在財政支出權(quán)責(zé)配置上，作為國家治理體系內(nèi)容之一的現(xiàn)代財政制度確立了“權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡”[11]的央地財政關(guān)系。權(quán)責(zé)清晰本質(zhì)上要求在中央和地方間具有清晰的財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分，其對財政支出行為要求則是支出責(zé)任以清晰的財政事權(quán)為基礎(chǔ)，這為準(zhǔn)確規(guī)制政府采購主體職責(zé)提供了遵循。依據(jù)“權(quán)責(zé)清晰”內(nèi)在要求，事權(quán)是政府采購主體獲得財政資金的前提和基礎(chǔ)，財政支出資金的預(yù)算分配要以政府采購主體承擔(dān)相應(yīng)的政府職能即一定的事務(wù)為基礎(chǔ)?！皬目傮w上看，政府的一項預(yù)算實質(zhì)上就是某個組織的一項行動計劃，因為它把做特定事情的權(quán)力授予了特定機(jī)構(gòu)，而不是對正當(dāng)行為規(guī)則所作的一種陳述”[1]。因做特定事的權(quán)責(zé)而獲得了財政資金，財政資金的支出要有助于履行事權(quán)。而“區(qū)域均衡”本質(zhì)上“規(guī)范基本公共服務(wù)共同財政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式”[12]，在一定程度上要求財政支出有助于“穩(wěn)步提升區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化水平”，政府向社會提供基本公共服務(wù)是現(xiàn)代財政制度下政府事權(quán)之一。由是，政府采購所承載的職能就包括提供公共服務(wù)，政府采購不再局限于政府滿足自身運轉(zhuǎn)所需資源的保障性采購，還包括履行政府自身職責(zé)的職能性采購?，F(xiàn)行偏離財政支出本質(zhì)的政府采購法制突出的是保障性采購的效率和對保障性采購過程的權(quán)力控制，難以滿足職能性采購，尤其是當(dāng)今PPP模式的政府采購和政府履行向社會提供公共服務(wù)之職能性政府采購，這一類采購不僅包括效率而且包括政府采購政策目標(biāo)。將政策目標(biāo)融入采購需求中去，進(jìn)而以采購質(zhì)量、價格、效率與政策功能等具有績效內(nèi)涵的要素去評判政府采購財政支出才更具合理性與正當(dāng)性，正是這種合理性要求績效管理成為現(xiàn)代政府采購法制的核心機(jī)制。

從功能上看，現(xiàn)代財政支出的功能從公共財政制度下的“優(yōu)化資源配置、調(diào)整收入分配和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定”走向了“優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”[13]。這意味著優(yōu)化資源配置不僅僅在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，而更在于維護(hù)市場統(tǒng)一與促進(jìn)社會公平，進(jìn)而達(dá)到實現(xiàn)國家長治久安。從“維護(hù)市場統(tǒng)一”視角看，優(yōu)化資源配置本質(zhì)上就是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，而市場對資源的配置形式上看是物與資的配置，實質(zhì)上則是對附著在物與資上的權(quán)力(或權(quán)利)之配置，客觀要求賦予市場主體更多的參與權(quán)利?！笆袌霾粌H是社會的基本體制，而且成為法律的關(guān)鍵體制。法律的作用僅限于(至少在理論上)使市場不受束縛地發(fā)揮作用”[10]。所有潛在供應(yīng)商平等地參與政府采購市場競爭的交易規(guī)則是市場不受束縛地發(fā)揮作用的前提，應(yīng)為政府采購交易行為的基本規(guī)則。然“通過鼓勵在其成員之間的無節(jié)制的競爭，造成一種不穩(wěn)定的平衡。當(dāng)這種無節(jié)制的競爭時刻到來的時候，一個轉(zhuǎn)折時期也就開始了”[10]，這個轉(zhuǎn)折并不是完全的轉(zhuǎn)變而是優(yōu)化資源配置，還要關(guān)注“促進(jìn)社會公平”，短期的促進(jìn)公平就是向社會提供均等化的公共服務(wù)，長期的促進(jìn)公平就要有助于實現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之宏觀調(diào)控功能，這個轉(zhuǎn)折是一個由自由競爭向市場競爭與宏觀調(diào)控有效平衡的轉(zhuǎn)折。由是，政府采購功能進(jìn)一步由維持政府日常運轉(zhuǎn)擴(kuò)展到引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向與趨勢的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控職能的全局性和總體性決定政府的財政執(zhí)行權(quán)必然包涵比受到嚴(yán)格限制的行政權(quán)更多的自由裁量權(quán)，當(dāng)財政執(zhí)行權(quán)針對具體的人和事時通常要依據(jù)宏觀調(diào)控要求作出政策選擇?；谪斦С霰举|(zhì)的政府采購制度設(shè)計也必然要有助于有效平衡市場競爭與宏觀調(diào)控政策目標(biāo)?，F(xiàn)行偏離財政支出本質(zhì)的政府采購制度側(cè)重于控制采購人“經(jīng)濟(jì)人理性”傾向的程序控權(quán)，難以有效平衡市場競爭和政府采購政策功能，只有按不同采購目標(biāo)分類評判的績效管理機(jī)制方可實現(xiàn)此種平衡。

在監(jiān)督管理上，作為現(xiàn)代預(yù)算核心內(nèi)容的財政支出需接受全面績效管理。這種監(jiān)管理念突出“將績效理念和方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程”，“既關(guān)注預(yù)算資金的直接產(chǎn)出與效果，又關(guān)注宏觀調(diào)控政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度”[14]?？冃Ч芾碓谡少徤象w現(xiàn)的是獲取采購資金的預(yù)算安排、內(nèi)含政府采購各種政策目標(biāo)的采購需求、具體的采購程序和采購方式、作為財政支出效果的采購結(jié)果等要素應(yīng)當(dāng)有機(jī)關(guān)聯(lián)并服務(wù)和服從于全面績效管理要求。現(xiàn)行突出采購過程監(jiān)管的政府采購制度，既未將采購預(yù)算編制、采購過程與采購結(jié)果進(jìn)行內(nèi)在有機(jī)關(guān)聯(lián)，又對政府采購公共政策功能關(guān)注不足，顯然與現(xiàn)代財政支出的績效管理制度不融洽?，F(xiàn)代預(yù)算績效管理因其關(guān)注作為財政支出的政府采購全過程和統(tǒng)籌兼顧各種政策功能，有助于擺脫現(xiàn)行政府采購制度之上述困境，采用績效管理機(jī)制無疑應(yīng)是政府采購法制現(xiàn)代變革的理性選擇。

財政支出本位在政府采購法制創(chuàng)新中的具體應(yīng)用與展開便是“采購主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備”的現(xiàn)代政府采購法制。

從本質(zhì)上看，作為財政支出的政府采購首要要求是：對作為財政支出主體的政府采購主體是否按照財政支出目標(biāo)要求執(zhí)行政府采購及其采購結(jié)果是否達(dá)到目標(biāo)要求進(jìn)行管理，對采購主體在采購各環(huán)節(jié)中是否履行自身財政支出職責(zé)進(jìn)行考核。政府采購主體在具體采購中的職責(zé)規(guī)定是對其財政支出進(jìn)行管理與考核的前提與基礎(chǔ)，“只有當(dāng)行政部門(支出必須經(jīng)過它的手)對作為支出根據(jù)的計劃和計算負(fù)責(zé)的時候，才能希望數(shù)量上適當(dāng)和對經(jīng)費使用的細(xì)節(jié)有必要的關(guān)心和作出正確的判斷”[15]，財政支出才可能藉由此種關(guān)心與判斷獲得效益。這客觀要求厘定采購主體在編制采購預(yù)算和制定采購需求時是否符合財政支出目標(biāo)要求、在執(zhí)行政府采購中是否遵循優(yōu)化資源配置之準(zhǔn)則、采購結(jié)果是否實現(xiàn)財政支出目標(biāo)等職責(zé)。上述職責(zé)清晰，采購人的采購行為才有章可循，采購職責(zé)才會對采購主體構(gòu)成硬約束。

從功能視角視之，“優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量”是現(xiàn)代財政制度的核心職能，其內(nèi)在要求在于充分發(fā)揮財政支出所承載的現(xiàn)代財政功能，獲得最大財政支出效益。作為財政支出的政府采購本質(zhì)上是一種內(nèi)涵公共目標(biāo)、具有公益本質(zhì)的購買行為，購買行為應(yīng)遵循市場規(guī)律、服從自由競爭規(guī)則；公益性特征又要求其承擔(dān)公共服務(wù)職能并服務(wù)于政府采購公共政策目標(biāo)，兩者均不得偏廢。僅關(guān)注效率與控權(quán)的現(xiàn)行政府采購法制因有所偏廢而科學(xué)性不彰、效率有限。由是，有助于發(fā)揮財政資金支出效益和有助于實現(xiàn)財政資金支出績效目標(biāo)的制度框架成為政府采購法制現(xiàn)代變革之應(yīng)有邏輯，平衡市場競爭和公共政策功能實現(xiàn)的高效科學(xué)交易規(guī)則應(yīng)呼之而出。

從過程來看，財政支出是一個由“預(yù)算分配、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算支付和預(yù)算評價以及以評價為基礎(chǔ)的下一輪預(yù)算分配”構(gòu)成的閉合環(huán)節(jié)，是一個統(tǒng)一的、完整的過程。財政支出本位要求依據(jù)其統(tǒng)一的、完整的過程特性設(shè)計政府采購監(jiān)管制度，進(jìn)而保障財政支出績效目標(biāo)的實現(xiàn)。在政府采購預(yù)算編制時，要對采購項目是否符合財政支出績效目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)管，將“績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)”；在管理格局上，要遵循現(xiàn)代預(yù)算績效管理要求構(gòu)建政府采購政府預(yù)算績效管理、部門和績效單位預(yù)算管理、政策和項目預(yù)算績效管理的整體格局，形成涉及規(guī)范各類財政支出主體和全部采購對象的績效管理格局?，F(xiàn)行的政府采購監(jiān)管在監(jiān)管環(huán)節(jié)上主要是對政府采購過程即財政支出環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，缺乏分類監(jiān)管；在監(jiān)管客體上主要是對貨物、服務(wù)采購進(jìn)行監(jiān)管，缺乏對重大項目與工程的監(jiān)管，監(jiān)管環(huán)節(jié)存遺漏，監(jiān)管范圍不到位十分明顯。深化政府采購法制改革必然要彰顯政府采購財政支出行為性質(zhì)本位，健全政府采購全過程、全領(lǐng)域統(tǒng)一監(jiān)督的監(jiān)管制度。

從監(jiān)管視角看，政府采購結(jié)果是否實現(xiàn)財政支出績效目標(biāo)是監(jiān)管的重點?，F(xiàn)代財政支出制度所承載的績效目標(biāo)“不僅包括產(chǎn)出、成本，還要包括經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響……”，財政支出的直接效果和宏觀調(diào)控及公共政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度都是政府采購法制所要承載的價值。宏觀調(diào)控的價值目標(biāo)是包括生態(tài)環(huán)境、可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的綜合目標(biāo)；政府采購的公共政策功能也是一個綜合體，不僅要涵蓋支持中小企業(yè)、民族產(chǎn)業(yè)等政策，還要有與國際接軌的購買國貨政策。更為主要的是公共政策不僅要有一般規(guī)定，還要有政策實施機(jī)制設(shè)計；不僅要在采購需求中融入政策目標(biāo)，而且采購方式與程序設(shè)計中要有便利公共政策措施實施的相應(yīng)規(guī)范。政府采購法制變革對公共政策功能任何一項的規(guī)制缺失就會導(dǎo)致某項具體公共政策功能的遺漏，進(jìn)而造成政府采購公共政策功能的殘缺，使政府采購公共政策功能效益不能得到有效發(fā)揮，將完備的公共政策功能納入法制變革范疇也是政府采購法制現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的不可或缺內(nèi)容。

注釋：

① 財政部劉昆副部長在2013年全國政府采購工作會議上指出，政府采購法制實踐存在“規(guī)范與效率目標(biāo)遠(yuǎn)未實現(xiàn)、高價采購與低價惡性競爭現(xiàn)象并存、監(jiān)管需要與監(jiān)管能力出現(xiàn)新的矛盾、采購扶植政策與公平競爭原則難以有效平衡”等問題，這些問題至今并未得到根本改變。

② 實行政府采購制度的西方國家，其政府采購資金普遍占到財政資金的80%。

③ 通過知網(wǎng)檢索，以“政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法沖突”為主題詞檢索到七十余篇論文，其中不乏碩博論文，時間跨度為2003—2018年，可見2003年《政府采購法》實施后，其與《招標(biāo)投標(biāo)法》的沖突就成了理論界與實踐界關(guān)注的焦點并持續(xù)至今。檢索時間2019-9-24。