陳 留 根

(河南理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,河南 焦作 454150)

數(shù)據(jù)是對客觀事物的符號表達(dá)，目前大數(shù)據(jù)資源成為國家戰(zhàn)略發(fā)展的重要稟賦內(nèi)容。中共十九屆四中全會明確提出，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段進(jìn)行政務(wù)管理的制度規(guī)則，不斷推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，全方位優(yōu)化政府職責(zé)體系。信息技術(shù)與政府治理轉(zhuǎn)型的同期疊加，不但推進(jìn)了政府治理績效的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，也為國家治理的探索提供了無限可能。而大數(shù)據(jù)的核心就在于挖掘和分析海量數(shù)據(jù)，以獲取數(shù)據(jù)所負(fù)載的信息。因此，在“研究驅(qū)動個體行為和體制績效變化的因素時，很多人將技術(shù)具體化并強(qiáng)調(diào)技術(shù)導(dǎo)向的觀點”(1)達(dá)雷爾·韋斯特：《數(shù)字政府：技術(shù)與公共領(lǐng)域績效》：鄭鐘揚(yáng)譯，科學(xué)出版社，2011年，第15頁。。在政府績效評估過程中，評估手段的技術(shù)理性和評估結(jié)果的價值理性是理解地方政府績效管理的重要維度和視角(2)張書濤：《政府績效評估的多層治理與偏差控制:一個政策協(xié)同的分析框架》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018年第6期。。在推動績效管理實踐中，大數(shù)據(jù)信息發(fā)揮著技術(shù)治理的有效性與合法性功能。從政策執(zhí)行的角度，政府績效評估事實上是“規(guī)定性的管理理念經(jīng)由政策輸入與系統(tǒng)化組織過程，通過組織操作最終生成可分享的結(jié)果活動”(3)邁克·希爾：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮等譯，商務(wù)印書館，2011年，第258頁。。政府績效評估經(jīng)過政策轉(zhuǎn)化的合法性過程，具體依據(jù)實際產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行綜合衡量。制度化的評估政策最終是由特定組織實施并達(dá)到相應(yīng)的目標(biāo)?！盀榱伺袛嘟M織與環(huán)境長期的相互依賴中是否既有建立有效的結(jié)構(gòu)并保持這種結(jié)構(gòu)的能力，必須評估各個組織要素以及作為一個整體的組織有效性?！?4)賴因哈德·施托克曼：《非營利機(jī)構(gòu)的評估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國社會科學(xué)出版社，2008年，第125頁?？梢姡冃гu估的制度結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行的多層性與復(fù)雜性加劇了它們在技術(shù)上的難度和不確定性，政策執(zhí)行目的不僅在于符合政策預(yù)期目標(biāo)與系統(tǒng)要求，而且還在于具體的操作規(guī)范與政策結(jié)果。因此，為了避免評估的結(jié)果偏差，必須運(yùn)用組織理論通過“信息處理、信息反饋、信息回應(yīng)”等三重具體機(jī)制的構(gòu)建，實現(xiàn)政府績效評估“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策”的組織管理，從操作程序透視政府績效評估政策執(zhí)行的行動機(jī)制及技術(shù)治理過程。

一、信息數(shù)據(jù)的處理機(jī)制：用數(shù)據(jù)說話

政府績效評估的重要任務(wù)是在組織管理框架內(nèi)為公共決策提供有效信息數(shù)據(jù)，“評估不僅代表一種以獲得信息和評價數(shù)據(jù)的專門活動，而且也只通過這一過程獲得的結(jié)果”(5)賴因哈德·施托克曼：《非營利機(jī)構(gòu)的評估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國社會科學(xué)出版社，2008年，第63頁。。信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與充分信息數(shù)據(jù)的獲取直接影響著政府績效評估政策執(zhí)行的效能與結(jié)果的有效性?！叭绻麚?jù)以制定政策的信息失真，就會出現(xiàn)公共政策失?；蝽椖康氖ъ`”(6)簡·埃里克·萊恩：《公共部門：概念、模型與途徑》，譚功榮譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004年，第10頁。。因此，獲取準(zhǔn)確的信息數(shù)據(jù)并對這些信息數(shù)據(jù)進(jìn)行正確的加工與傳遞是影響政府績效評估有效性的關(guān)鍵治理要素。政府績效評估的信息處理機(jī)制實質(zhì)是要解決“如何確保評估數(shù)據(jù)信息的真實性與有效性”的問題，“就信息的功用而言，其任務(wù)是查明信息需求、獲得信息、隨時準(zhǔn)備好提供信息并將信息及時傳遞給合適的信息接收者”(7)賴因哈德·施托克曼：《非營利機(jī)構(gòu)的評估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國社會科學(xué)出版社，2008年，第76頁。。所以，政府績效評估的信息數(shù)據(jù)處理不但提供了準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息，而且為公共政策的執(zhí)行提供了決策的基礎(chǔ)。

信息數(shù)據(jù)的真實有效是政府績效評估的生命線，“政府績效評估的政策執(zhí)行在很大程度上就是一個信息數(shù)據(jù)的收集、加工和處理的過程”(8)朱俊峰：《中國地方政府績效評估研究：基于廣義模糊綜合評價模型的分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第146頁。。政府績效評估組織管理架構(gòu)應(yīng)該是在兼具政策平臺作用的同時，還有評估信息治理系統(tǒng)的功能，并且將政府績效評估的系統(tǒng)開發(fā)、指標(biāo)設(shè)計、方法選擇、程序運(yùn)用等都融合在一起，成為動態(tài)的、制度化的組織模式與管理機(jī)制。它一方面通過構(gòu)造信息管理系統(tǒng)為政府績效評估有效展開提供強(qiáng)有力的技術(shù)工具，另一方面通過滿足多方面的信息需求為政府績效評估持續(xù)發(fā)展提供治理支撐(9)朱衍強(qiáng)：《中國地方政府績效管理研究：以深圳的實踐為例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第95頁。。就信息數(shù)據(jù)的有效性治理而言，要從需求分析、系統(tǒng)設(shè)計和信息運(yùn)用三個功能模塊對政府績效評估信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)和處理系統(tǒng)進(jìn)行具體分析。

(一)績效評估的需求分析

政府績效評估組織管理系統(tǒng)“只有在能為管理者和決策者提供有價值的信息時才會被使用……績效評估需要依賴組織管理信息系統(tǒng)提供并處理相關(guān)的信息”(10)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第259頁。。從信息需求角度，政府績效評估需要從政策目標(biāo)出發(fā)，對與評估體系有關(guān)的各類數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的收集、存儲、分析、挖掘，從而為評估政策的合理制定與有效執(zhí)行提供信息基礎(chǔ)。一般來說，政府績效評估組織管理信息系統(tǒng)可以提供以下信息數(shù)據(jù)。

首先，依據(jù)政府績效評估的戰(zhàn)略布局和績效結(jié)構(gòu)框架獲取基于功能、職能與職責(zé)的政策信息。政府績效評估的前提應(yīng)該對治理戰(zhàn)略、使命、目的、目標(biāo)和項目結(jié)構(gòu)的各類信息要素有明確的認(rèn)知，通過運(yùn)用相關(guān)信息加強(qiáng)責(zé)任感和支持決策。通常，最有意義的績效指標(biāo)與評估體系是從組織的使命、目的或者項目的特定政策標(biāo)準(zhǔn)中產(chǎn)生的，因為，這些內(nèi)容反映了一個組織或項目的預(yù)期結(jié)果，并且在目標(biāo)和評估效果之間存在著直接的聯(lián)系。

其次，重視政府績效評估特定項目相關(guān)的信息數(shù)據(jù)和這些信息數(shù)據(jù)的來源。政府績效評估的相關(guān)信息數(shù)據(jù)常常分散在各類政策單元與組織部門中，因此需要通過信息管理系統(tǒng)將各類原始數(shù)字加工成有意義的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行輸出。

最后，挖掘信息數(shù)據(jù)的真實性與有效性需求。政府績效評估的各類信息數(shù)據(jù)應(yīng)該具有可對比性高、替代性低和適當(dāng)?shù)娜嫘缘忍卣?，避免受相關(guān)主體偏好、分析工具等無關(guān)因素影響而導(dǎo)致的系統(tǒng)偏差和數(shù)據(jù)虛假等問題。

(二)績效評估的系統(tǒng)設(shè)計

政府績效評估的有效性取決于所獲取的數(shù)據(jù)信息的充分性與可靠性。因此，評估信息管理系統(tǒng)設(shè)計的目的在于為政策主體提供各方面的可靠信息數(shù)據(jù)和績效證據(jù)。政府績效評估信息管理的系統(tǒng)設(shè)計通過開發(fā)相關(guān)的項目邏輯模型對政策行為的產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行識別，并以此鑒別出什么是真正重要的績效數(shù)據(jù)信息(11)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第259頁。。不僅如此，信息管理系統(tǒng)還應(yīng)該體現(xiàn)出政府績效評估信息治理的即時評估、及時糾偏和提取預(yù)警的功能(12)朱衍強(qiáng)：《中國地方政府績效管理研究：以深圳的實踐為例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第97頁。。因此，無論是傾向于運(yùn)用量化的方式來獲取相關(guān)的績效信息，還是通過依靠經(jīng)驗與知識而形成的政策判斷，一方面，要展現(xiàn)出各類數(shù)據(jù)信息的動態(tài)性和時間累積特征，發(fā)揮績效信息數(shù)據(jù)對政府治理的持續(xù)改進(jìn)作用，另一方面，要能夠通過數(shù)據(jù)信息比較及時發(fā)現(xiàn)各類績效偏離和政策偏差現(xiàn)象，并采取及時有效的應(yīng)對手段和糾正措施對相關(guān)問題進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。另外，以政策發(fā)展趨勢和評估預(yù)期影響為基礎(chǔ)，對各類信息數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)的分類并加以整體呈現(xiàn)，以期進(jìn)行政策選擇和政策互動，消除因條件變化而帶來的績效信息數(shù)據(jù)不充分性和各種扭曲現(xiàn)象。

(三)績效評估結(jié)果的信息共享

信息管理系統(tǒng)的合理運(yùn)用能夠?qū)崿F(xiàn)各類政策數(shù)據(jù)的集中管理和共享，通過優(yōu)化評估流程提升決策與執(zhí)行效能。政府績效評估的數(shù)據(jù)系統(tǒng)的信息共享不僅對政府績效評估的政策質(zhì)量具有較大的正向促進(jìn)作用，而且可以還發(fā)揮治理價值增值的整體功能。這是因為，“數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的質(zhì)量和使用的容易程度與有效地運(yùn)用和傳遞績效信息的能力具有很深的關(guān)聯(lián)”(13)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第140頁。?？冃畔?shù)據(jù)管理系統(tǒng)的治理融入和系統(tǒng)延伸能夠突破傳統(tǒng)封閉管理模式，使得各類政策組織與系統(tǒng)單元之間建立起各種聯(lián)系和互動。因此，通過建立和完善績效信息數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，建立各政策單元之間的有效聯(lián)系，不但能夠確保政府績效評估數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量、完整性和可獲得性，而且有助于提高決策和行動的協(xié)調(diào)性和一致性。

二、信息數(shù)據(jù)的績效反饋機(jī)制：用數(shù)據(jù)管理

政府績效評估的反饋機(jī)制既是政策執(zhí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是進(jìn)行政策反饋與評估價值實現(xiàn)的根本保障。以此而言，政府績效評估的目標(biāo)之一，就是為了監(jiān)測組織績效并把評估結(jié)果有效傳遞給政府部門和其他政策相關(guān)主體(14)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第123頁。。如果沒有評估結(jié)果的運(yùn)用，政府績效評估就不可能實現(xiàn)政策目標(biāo)。政府績效評估結(jié)果運(yùn)用是要解決“如何利用評估結(jié)果”的問題，其目的是使政府部門和其他政策相關(guān)主體全方位獲得政府的治理功能、政策職能與部門職責(zé)的履行情況，進(jìn)行合理的政策反饋，為持續(xù)改進(jìn)績效提供結(jié)果信息支持。評估結(jié)果的合理運(yùn)用一方面要為政府公共治理決策提供信息依據(jù)，另一方面促使各類行動主體重新審視各自的角色、職責(zé)與政策目標(biāo)達(dá)成情況。同時，通過績效反饋和信息溝通為相關(guān)政策主體進(jìn)行行為監(jiān)測，反思政府績效評估有效運(yùn)行的條件等問題。為了確保評估結(jié)果的有效傳遞和進(jìn)行溝通反饋，不僅需要綜合考量績效結(jié)果的數(shù)據(jù)特性，而且要全面分析各類政策活動主體和利益相關(guān)者的信息需求。因此，政府績效評估的結(jié)果需要運(yùn)用共享的形式進(jìn)行信息的有效傳遞和溝通。

(一)績效結(jié)果的數(shù)據(jù)特性

政府績效評估的數(shù)據(jù)結(jié)果具有不同的信息特征，從不同側(cè)面對績效結(jié)果的數(shù)據(jù)特性進(jìn)行界定，為政府績效評估結(jié)果信息合理運(yùn)用和有效反饋提供了重要條件和保障。

首先，從政府績效評估結(jié)果的績效呈現(xiàn)形式來看，政府績效評估通常是對政府機(jī)構(gòu)、組織單元和政策項目的產(chǎn)出、效率、效果、質(zhì)量、生產(chǎn)力、成本—效益和客戶滿意度等方面的單項評價或綜合考評，評估結(jié)果往往以平均數(shù)、百分比、比例、比率、指數(shù)與序數(shù)等顯示。不同的績效結(jié)果信息數(shù)據(jù)需要采用不同的傳遞方式與反饋途徑，以便于各類政策主體和被評估者準(zhǔn)確和快速地理解。

其次，從績效結(jié)果數(shù)據(jù)的時間特征來看，代表政府績效結(jié)果的數(shù)據(jù)通常需要選擇兩個或兩個以上的時間段進(jìn)行比較，凸顯出在不同時間期限內(nèi)數(shù)據(jù)的相對意義，從而更有利于績效改進(jìn)與績效反饋。因此，政府績效評估的結(jié)果數(shù)據(jù)應(yīng)包含時間可比性的屬性特征，以使其能夠作為準(zhǔn)確反映績效變化的信息依據(jù)。

再次，從績效結(jié)果數(shù)據(jù)的空間特征來看，政府績效評估結(jié)果的有效運(yùn)用和合理反饋往往還需要在評估結(jié)果、績效目標(biāo)與實際績效之間進(jìn)行綜合比較。政府績效評估涉及多個政府機(jī)構(gòu)、組織部門與政策單元，通常需要在不同的評估項目、不同的目標(biāo)群體、不同的地理區(qū)域和不同的外部標(biāo)桿中進(jìn)行縱向、橫向與水平方面的比較，以增強(qiáng)各類政策主體對績效狀況的理解，滿足利益相關(guān)者的績效結(jié)果需求(15)朱衍強(qiáng)：《中國地方政府績效管理研究：以深圳的實踐為例》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2013年，第303頁。。

最后，對績效結(jié)果信息數(shù)據(jù)的額外解釋與附加說明。一部分績效結(jié)果信息數(shù)據(jù)可能會存在需要著重突出和強(qiáng)調(diào)的因素和變量，單純依賴數(shù)字等形式難以進(jìn)行有效的說明和評價，因此，需要對相關(guān)結(jié)果信息數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步的詳細(xì)說明。

(二)績效反饋的應(yīng)用機(jī)制

政府績效評估的重要功能是要詳細(xì)了解和掌握預(yù)期相關(guān)政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度，評估結(jié)果的信息數(shù)據(jù)直接用于檢驗政府組織的政策執(zhí)行與任務(wù)完成狀況，并在此基礎(chǔ)上分析績效差距、績效差異產(chǎn)生的原因并采取相應(yīng)的反饋應(yīng)用策略，為下一輪的政府績效評估循環(huán)提供參照框架與規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)(16)朱俊峰：《中國地方政府績效評估研究：基于廣義模糊綜合評價模型的分析》，復(fù)旦大學(xué)出版社，2012年，第150頁。。誠然，政府績效評估的客體對象是一個復(fù)雜的、多層面的政策系統(tǒng)，不同治理系統(tǒng)自身的組織背景與情境條件存著著較大的差異，有著各自不同的績效需求和評價要求。“政策調(diào)控也應(yīng)按照績效的預(yù)期目標(biāo)來進(jìn)行。在這種理念中要考慮到管理行為的目的不僅在于實際操作，而且也在于實現(xiàn)符合政策預(yù)期目標(biāo)的效果”(17)賴因哈德·施托克曼：《非營利機(jī)構(gòu)的評估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國社會科學(xué)出版社，2008年，第9頁。。因此，需要基于特定項目邏輯模型來確定政府績效評估結(jié)果運(yùn)用與績效反饋的實施重點與方法。

首先，建構(gòu)標(biāo)導(dǎo)向型的評估系統(tǒng)。目標(biāo)導(dǎo)向型的評估系統(tǒng)需要通過結(jié)果反饋來檢視政府相關(guān)政策目標(biāo)達(dá)成程度，具體要厘清政府機(jī)構(gòu)與組織單元的實際績效實現(xiàn)狀況之間的各種邏輯，從而使政府績效評估的結(jié)果運(yùn)用和績效反饋更加全面有效。

其次，通過績效結(jié)果綜合評估政府管理與政策執(zhí)行績效之間的關(guān)聯(lián)。結(jié)果導(dǎo)向型的評估系統(tǒng)需要直接通過績效數(shù)據(jù)綜合評價政府績效管理的績效水平。基于績效反饋澄清政府各種產(chǎn)出的真實情況，厘清政府績效政策、指標(biāo)與結(jié)果之間的邏輯關(guān)系，為加強(qiáng)以結(jié)果和產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效監(jiān)控和跟蹤評價提供真實的數(shù)據(jù)信息。如政府公共服務(wù)績效評估等政策類型的結(jié)果運(yùn)用不僅要傳遞各類公共服務(wù)的績效數(shù)據(jù)，而且還要提供各類數(shù)據(jù)的各種內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)與關(guān)聯(lián)因素。

最后，對于管理導(dǎo)向型的評估系統(tǒng)的重點則集中在績效評估結(jié)果的應(yīng)用。應(yīng)基于政府管理系統(tǒng)的完整性與協(xié)調(diào)性程度，分析政府具體公共服務(wù)的提供機(jī)制、運(yùn)作過程以及各種資源的投入、調(diào)配與運(yùn)用狀況。既要分析政府管理的規(guī)范機(jī)制與運(yùn)作程序，又要注重績效結(jié)果與管理過程的一致性。如政府部門績效評估的多種類型在于通過評估工具的運(yùn)用來改善組織機(jī)構(gòu)的效能與運(yùn)行效率?？傊?，政府績效評估的結(jié)果運(yùn)用與績效反饋需要依據(jù)評估對象的性質(zhì)與項目類型來選用相應(yīng)的政策機(jī)制與流程，從而避免各種政策執(zhí)行中的“扭曲”現(xiàn)象(18)西奧多·H.波伊斯特：《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第57頁。。

三、信息數(shù)據(jù)的回應(yīng)機(jī)制：用數(shù)據(jù)決策

政府績效評估是以管理技術(shù)融入政策過程的一種治理方法，它是“由政府和各類參與主體對政策結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控的過程，評估結(jié)果是將政策問題與解決方案的再概念化”(19)陳錦棠：《香港社會服務(wù)評估與審核》，北京大學(xué)出版社，2008年，第180頁。。從管理過程來看，政府績效評估一方面通過公共治理目標(biāo)在各級政策主體之間進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)溝通、達(dá)成共識、層層分解、傳遞，引導(dǎo)各類行動主體為整體目標(biāo)的實現(xiàn)作出貢獻(xiàn)，另一方面通過實施評估使各類政策主體能夠自覺有效地承擔(dān)起各自的責(zé)任并完成相應(yīng)的任務(wù)，同時，還通過績效反饋、績效激勵為績效改進(jìn)提供行動參照。從政策過程來看，政府績效評估的運(yùn)行機(jī)制包括信息處理、政策制定、結(jié)果運(yùn)用與績效反饋等具體環(huán)節(jié)，共同構(gòu)成了一個連續(xù)“政策循環(huán)”，而且這種循環(huán)并不是簡單的和線性的，而是多層次的和非線性的過程。政府績效評估不僅是對結(jié)果的評估，從操作過程來看，政府績效評估所要解決的問題及其構(gòu)成要素，都隱含政策執(zhí)行互動的元素。就此而言，政府績效評估的政策循環(huán)既要注重政策執(zhí)行與政策互動，又要注重政策方案與政策目標(biāo)的分析，事實上是一種綜合分析過程。所以，在進(jìn)行政府績效評估結(jié)果運(yùn)用和績效反饋過程之后，還需要通過政策循環(huán)來持續(xù)不斷地改進(jìn)和提升政府績效的政策執(zhí)行效能。

(一)績效評估目標(biāo)-任務(wù)的匹配

政府績效評估最重要的任務(wù)就是將信息數(shù)據(jù)有效地傳遞給各類政策行動主體并獲得及時的績效反饋。就此而言，政府績效評估是一個政策循環(huán)過程，政府績效評估一切政策活動的核心目標(biāo)是為了提升和改進(jìn)政府績效，它“要將組織形式上的結(jié)構(gòu)按照各種不同的元素進(jìn)行整理并將它們相互聯(lián)系起來形成相互間的依存關(guān)系”(20)賴因哈德·施托克曼：《評估學(xué)》，唐以志譯，人民出版社，2012年，第324頁。。因此，政府績效評估還需要從決策導(dǎo)向和行動導(dǎo)向的角度對政策執(zhí)行進(jìn)行整合提煉，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個適宜的績效循環(huán)系統(tǒng)，以便能及時地為調(diào)控決策使用。作為政府績效評估政策執(zhí)行過程的一個重要補(bǔ)充機(jī)制，績效循環(huán)“控制首先要保證協(xié)調(diào)好信息的獲得、提供與信息需求之間的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)好規(guī)劃、監(jiān)督系統(tǒng)與信息采集系統(tǒng)之間的關(guān)系”(21)賴因哈德·施托克曼：《非營利機(jī)構(gòu)的評估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國社會科學(xué)出版社，2008年，第76頁。。如果說政府績效評估組織管理系統(tǒng)與操作流程的有效性檢驗主要看它是否帶來政策執(zhí)行過程的實際效果的話，那么，政府績效評估政策循環(huán)控制則要通過關(guān)注績效目標(biāo)和提供績效結(jié)果方面的重要反饋，從而為“更好地制定決策、改進(jìn)績效以及增強(qiáng)責(zé)任感”服務(wù)(22)西奧多·H.波伊斯特《公共與非營利組織績效考評：方法與應(yīng)用》，肖鳴政譯，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第18頁。。

(二)績效評估過程的政策執(zhí)行循環(huán)

將政府績效評估的政策過程分解為一系列分立的然而又相互聯(lián)系的子過程，這些子過程共同構(gòu)成了一個聯(lián)系的循環(huán)，政策發(fā)展與改變就在這個政策執(zhí)行循環(huán)之中。在這個意義上，政策變革是進(jìn)化的，而且是“路徑依賴”的(23)陳錦棠：《香港社會服務(wù)評估與審核》，北京大學(xué)出版社，2008年，第182頁。。因此，與政府績效評估政策執(zhí)行相關(guān)的一系列任務(wù)不僅是“決策和操作功能的連續(xù)，而其必須被整合并融入整個政策過程之中”(24)邁克爾·豪利特：《公共政策過程：制定、實施與管理》，葉林譯，上海人民出版社，2016年，第119頁。。因為，政府績效評估并不是完全按照行政機(jī)關(guān)與政府部門的需求來設(shè)計的，政府績效評估事實上是“將社會公眾與這些行政機(jī)構(gòu)及政府部門聯(lián)系在一起的政策激勵”(25)喬爾·S.米格代爾：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊譯，江蘇人民出版社，2015年，第68頁。。從政策互動角度看，政府績效評估的“政策循環(huán)”提供了一個關(guān)注評估政策有效執(zhí)行的操作框架。在政府績效評估執(zhí)行互動中，不同層次的政策主體參與其中，并且有各自的利益與目標(biāo)，扮演者直接的或間接的角色。誠然，政府機(jī)構(gòu)的行政官員才是評估過程中的關(guān)鍵角色，他們在政策執(zhí)行中的核心作用以及所面對的全部社會與政治壓力使他們承擔(dān)了領(lǐng)導(dǎo)者的地位(26)喬爾·S.米格代爾：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構(gòu)成》，李楊譯，江蘇人民出版社，2015年，第87頁。。但即使如此，也并一定能夠保證評估政策的有效落實，政府績效評估的成功實施需要政治、行政與社會之間的聯(lián)系不斷的商議和討論。

(三) 政府績效評估利益相關(guān)者的有序參與

政府績效評估需要一個被所有層次的政策相關(guān)者所明確理解并積極參與的組織框架，有效的內(nèi)部及外部溝通是評估成功的關(guān)鍵。因此，政府績效評估一方面需要各個層次政策主體和利益相關(guān)者參與其中，“參與型監(jiān)督與評估是一個吸納不同層次的利益相關(guān)者參與的過程”(27)邁克爾·豪利特：《公共政策過程：制定、實施與管理》，葉林譯，上海人民出版社，2016年，第158頁。，從而避免利益相關(guān)者支持的缺位，以提供相關(guān)的建議和信息。另一方面政府機(jī)構(gòu)與行政部門通過積極回應(yīng)各方面的政策需求并對相關(guān)的問題進(jìn)行廣泛的商討和學(xué)習(xí)，“不管評估中出現(xiàn)何種具體建議，利益相關(guān)者的主要受益都在于從中引發(fā)的社會學(xué)習(xí)、經(jīng)驗學(xué)習(xí)、政策學(xué)習(xí)與政府學(xué)習(xí)”(28)邁克爾·豪利特：《公共政策過程：制定、實施與管理》，葉林譯，上海人民出版社，2016 年，第161頁。，進(jìn)而全面激發(fā)各層次政策主體對政府績效評估的支持，減少政策執(zhí)行的阻滯因素，防止目標(biāo)轉(zhuǎn)化和系統(tǒng)濫用。

四、解構(gòu)地方政府績效評估的技術(shù)限制：一個“技術(shù)有效”的分析視角

對政府績效評估有效性的界定，應(yīng)遵循適當(dāng)?shù)牟僮鞒绦蚺c項目流程，這是政策有效執(zhí)行的保障。所有的評估政策類型都會涉及項目實施的技術(shù)控制，所謂的操作流程“可以被理解為是由一個或多個相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)構(gòu)成，這些環(huán)節(jié)需要利用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并通過組織管理以達(dá)到預(yù)定的輸出。一個過程的輸出可以直接形成下一個階段的輸入，而最終的結(jié)果通常是多個環(huán)節(jié)的結(jié)果”(29)賴因哈德·施托克曼：《非營利機(jī)構(gòu)的評估與質(zhì)量改進(jìn)：效果導(dǎo)向質(zhì)量管理之基礎(chǔ)》，唐以志譯，中國社會科學(xué)出版社，2008年第22頁。。因此，政府績效評估政策執(zhí)行的有效性不僅要符合政策系統(tǒng)的預(yù)期目標(biāo)，而且關(guān)鍵在于操作過程必須依據(jù)內(nèi)部組織管理的標(biāo)準(zhǔn)流程來獲得技術(shù)保證。為此，政府績效評估的程序操作需要通過信息機(jī)制、結(jié)果運(yùn)用機(jī)制、參與回應(yīng)機(jī)制等客觀性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對項目過程進(jìn)行調(diào)節(jié)與控制，以實現(xiàn)政府績效評估政策執(zhí)行的有效性和可靠性。誠然，政府績效評估組織管理與操作流程的合理運(yùn)用可以顯著地塑造和提高政策執(zhí)行與互動的能力，然而，政府績效評估政策環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性加劇了技術(shù)控制的局限性，組織管理中標(biāo)準(zhǔn)操作流程的實用性同時也造成了政府績效評估有效性和創(chuàng)新性障礙。因此，政府績效評估的組織管理需要綜合考量政治與技術(shù)方面的制約因素，為政府績效評估制度創(chuàng)新提供新的出口。

首先，從技術(shù)層面分析，政府績效評估的有效控制主要針對組織系統(tǒng)的內(nèi)部，依賴和利用組織管理系統(tǒng)的規(guī)范化操作來影響政策運(yùn)作結(jié)果，這實際上是將政府績效評估政策作為特定的政策單元來分析和界定的。政府績效評估的組織管理與程序操作過度依賴單純的技術(shù)治理，在某種程度上也導(dǎo)致了對社會后果、有效性與持續(xù)性的忽略。事實上，政府績效評估的內(nèi)部組織管理與其所處的外在環(huán)境之間的關(guān)系也起著決定性的作用，這是因為，“政策不能被視為一個持續(xù)不變的衡量，政策會被執(zhí)行者調(diào)適，因為他們對政策環(huán)境的理解有可能存在著較大差異”(30)邁克·希爾：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮譯，商務(wù)印書館，2011年，第78頁。。影響評估政策執(zhí)行的組織條件與治理條件不同，在一個復(fù)雜的多層治理與制度結(jié)構(gòu)的框架中，往往存在不同的政策解釋空間，政府績效評估政策執(zhí)行互動的實際效果通常是由無法控制的因素決定的。因此，仍需要對那些政府績效評估的內(nèi)部組織管理所不能控制的外在因素進(jìn)行詳盡的考慮。就此而論，政府績效評估的組織管理與程序操作被視為一個獨(dú)立的政策“層面”，也可作為政策執(zhí)行互動過程一個重要變量。

其次，從政治層面分析，政府績效評估的組織管理與程序操作需要被系統(tǒng)地納入政策執(zhí)行中進(jìn)行整體梳理。與技術(shù)治理的政策要求相比，政治層面上的困難才是政府績效評估政策執(zhí)行與組織程序治理的最大難題。需要考察政府績效評估內(nèi)差問題的來龍去脈與各種實質(zhì)性限制，并以此為依據(jù)尋求問題的解決方案。政府績效評估的治理結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行具有多層面特征的制度背景，而程序操作實際上是對“街區(qū)行動”和微觀環(huán)境的關(guān)注。誠然，政策執(zhí)行“必須具有能夠考慮并確認(rèn)一個特殊環(huán)境的基本邏輯能力……外部環(huán)境可能潛在地改變中心變化的價值，認(rèn)識具體環(huán)境的特性與接受某種行動方式的結(jié)果同樣重要”(31)邁克·希爾：《執(zhí)行公共政策》，黃健榮譯，商務(wù)印書館，2011年，第248頁。。因此，為了更全面地了解政策執(zhí)行中的行動選擇，以及能夠預(yù)測和充分說明具體操作的邏輯結(jié)果，需要充分考慮各種具體操作行為選擇的利益、動機(jī)與策略因素?？梢姡畔⑹怯绊懻冃гu估結(jié)果的重要因素，信息的取舍往往取決于與政策問題本身類型或政策方案潛在結(jié)果影響直接相關(guān)，這也是導(dǎo)致信息不充分和信息扭曲的主要原因。同時，由于政府績效具有多元化和綜合性的特征，因而在政策執(zhí)行與組織管理不可避免地產(chǎn)生一些平衡協(xié)調(diào)難度較大的內(nèi)生性問題，這導(dǎo)致政府績效評估的結(jié)果運(yùn)用往往效果不佳的狀況。因此，政府績效評估需要克服片面的政策執(zhí)行所帶來的碎片化陷阱，強(qiáng)調(diào)整體性治理的重要性，系統(tǒng)地考慮政治背景與政策結(jié)構(gòu)，以克服阻礙政府績效評估有效實施的各種因素。

最后，從制度創(chuàng)新層面分析，政府績效評估政策執(zhí)行過程的所有階段都要關(guān)注各種影響治理的因素，并將其進(jìn)行系統(tǒng)化分析和比較。政府績效評估政策執(zhí)行的組織管理與程序操作需要同時強(qiáng)調(diào)對“政策目標(biāo)”和“執(zhí)行行為”的雙重維度分析，它們一起構(gòu)成了政策執(zhí)行有效性維度的結(jié)構(gòu)變量。從某種意義上講，政府績效評估的程序操作形成了對整體政策的動態(tài)調(diào)試和執(zhí)行解構(gòu)，亦是政府績效評估政策再規(guī)劃與政策循環(huán)的關(guān)鍵治理節(jié)點，它既涉及縱向的層級溝通，又涉及橫向的多主體參與與部門合作，因此，需要考慮政策執(zhí)行過程之外的多重變量，需要對政府績效評估政策執(zhí)行的制度環(huán)境進(jìn)行綜合考量。良好的政策環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)是政府績效評估有效推進(jìn)的制度保障，所以，通過控制整體結(jié)構(gòu)變量并處理好之間的邏輯關(guān)系是政府績效評估有效治理的根本前提。

結(jié)語

數(shù)字化是現(xiàn)代化的重要組成部分，新時期政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)有賴于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。在政府績效管理的科學(xué)決策方面，數(shù)字化辦公系統(tǒng)可以協(xié)助整合海量數(shù)據(jù)，廣泛地收集民意，擴(kuò)大公共決策的參與范圍。在政府績效評估政策執(zhí)行方面，數(shù)字化的智慧平臺可以促進(jìn)各政府機(jī)構(gòu)間的信息資源共享，以落實政府與非政府機(jī)構(gòu)及公眾之間的有效合作。在政府績效反饋的監(jiān)督方面，數(shù)字技術(shù)有助于實現(xiàn)公開、透明和及時的信息反饋，積極利用服務(wù)對象乃至人民群眾的力量監(jiān)督，促進(jìn)政府績效管理監(jiān)督的立體化，推動數(shù)字化政府公共服務(wù)更加精準(zhǔn)和智能。