孫 勃

濱州市紀委監(jiān)委 山東 濱州 256600

“四種形態(tài)理論”的產(chǎn)生：根據(jù)前《黨章》中“黨堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針,建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系”的要求,中共中央分別印發(fā)了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》(簡稱《工作規(guī)劃》)。該工作體系和《工作規(guī)劃》借鑒了香港廉政公署預(yù)防與懲治相結(jié)合的反腐敗理論,但在借鑒過程中沒有結(jié)合我們的先進經(jīng)驗消化吸收,沒有將我們黨行之有效的“治病救人”原則與預(yù)防和懲治相結(jié)合,沒有將“治病救人”原則提升為反腐敗的基本原則,沒有建立預(yù)防、救治、懲治相結(jié)合的反腐敗工作體系,沒有闡述腐敗在不同發(fā)展階段所具有的不同性質(zhì),沒有科學界定預(yù)防、救治和懲治的概念、目的、方法、意義。為了進一步豐富、完善工作體系和《工作規(guī)劃》,山東省濱州市紀委監(jiān)委孫勃于2012年創(chuàng)立“四種形態(tài)理論”的全部內(nèi)容,該文以《救治是反腐敗工作的重要原則》為題目于2012年8月通過電子郵箱發(fā)給中紀委。針對以往反腐敗理論的不足,該文將腐敗分為“首先在思想上產(chǎn)生”、再從思想發(fā)展到行為,思想和行為的交互促進使思想和行為進一步由輕到重、由重到犯罪的幾個性質(zhì)不同的發(fā)展階段,這幾個發(fā)展階段構(gòu)成廉潔到腐敗發(fā)展的全過程;進一步將腐敗問題區(qū)分為思想和極端輕微行為問題、一般違紀違法問題和構(gòu)成犯罪問題三種不同性質(zhì)的問題,針對這三種不同性質(zhì)的問題,分別采取進行提醒教育批評、黨紀政紀處分和刑事措施三種不同性質(zhì)的工作方法;將預(yù)防、“治病救人”、懲治相結(jié)合,構(gòu)建科學系統(tǒng)的反腐敗理論體系。孫勃的“四種形態(tài)理論”包含當前“四種形態(tài)”的全部內(nèi)容,比當前“四種形態(tài)”更加豐富、科學、系統(tǒng)。該文于2012年11月被上級紀委在《中國監(jiān)察》(2012年24期)以《維護黨的純潔性也要注重救治原則》為題目予以表彰,該理論部分刪減后以《反腐工作應(yīng)注重潛在高危人群》的題目發(fā)表在2014年8月(總第288期)《公訴人》雜志。2015年,王岐山同志將孫勃創(chuàng)立的“四種形態(tài)理論”內(nèi)容中的處分措施進一步劃分為輕處分和重處分,并首次將該理論命名為“四種形態(tài)”。實際上,輕處分和重處分都是針對“亞腐敗”問題的措施,都屬于救治工作的范疇。救治和預(yù)防與懲治措施之間有質(zhì)的差別,但救治中的輕處分和重處分之間只有程度的區(qū)別,沒有質(zhì)的差別。這分別是“四種形態(tài)”內(nèi)容和名稱產(chǎn)生的過程。“四種形態(tài)理論”2016年被運用于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、2017年被運用于新《黨章》、2018年被運用于《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等黨內(nèi)重要文件。

客觀的說,該理論是為解決《懲防體系》沒有說明“亞腐敗”問題和沒有針對亞腐敗問題的“治病救人”措施而提出,主要說明“亞腐敗”是腐敗發(fā)展的關(guān)鍵階段和救治工作在整個反腐敗工作中具有的特殊建設(shè)性意義與作用,強調(diào)除懲治和預(yù)防之外應(yīng)當更加注重“救治”原則,通過“救治”原則解決“亞腐敗”問題。該理論還不算是全面、科學、系統(tǒng)的反腐敗理論體系。2014年,孫勃將該理論進一步發(fā)展,將廣義的反腐敗對象區(qū)分為“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗三種不同性質(zhì)的問題,針對三種不同性質(zhì)的問題,建立預(yù)防、救治、懲治三項反腐敗原則,并構(gòu)建三項原則相結(jié)合的理論體系(見附圖);在體制機制建設(shè)上,成立在紀委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防局、救治局、懲治局,并構(gòu)建三個局相結(jié)合的工作體系;通過從根本上惡化腐敗的生態(tài)環(huán)境、中間階段挽救治療和對犯罪的重懲,實現(xiàn)全天候、全方位、深層次的反腐敗。該理論在2017年、2018年在國內(nèi)多個高端反腐敗論壇提出,與會學者均給予高度肯定和好評,該文被收錄入高端論壇論文集。在此以《建立預(yù)防、救治、懲治相結(jié)合的反腐敗工作體系》為題目,將“四種形態(tài)理論”的后續(xù)發(fā)展成果全文發(fā)表。

第一部分 腐敗與反腐敗矛盾運動、變化、發(fā)展的規(guī)律

腐敗與反腐敗構(gòu)成一個矛盾體,腐敗是矛盾的主動方、反腐敗是矛盾的應(yīng)動方。建國幾十年來,腐敗問題從無到有、從小到大、由淺入深的發(fā)展,反腐敗工作也從膚淺到深刻、從片面到系統(tǒng)、從現(xiàn)象到本質(zhì)的推進,這既是一個腐敗發(fā)展的過程,也是一個反腐敗發(fā)展的過程。腐敗與反腐敗就構(gòu)成一個“活的矛盾體”,反腐敗與腐敗的博弈過程就構(gòu)成了這一“活的矛盾體”運動、發(fā)展、變化的過程。正確認識把握這一矛盾運動、變化、發(fā)展的規(guī)律,即正確認識腐敗產(chǎn)生、發(fā)展、變化的原理和根據(jù)腐敗在不同發(fā)展階段的不同性質(zhì)制定正確的反腐敗工作原則,建立科學、完整的反腐敗工作理論和體系,就成為我們?nèi)糠锤瘮」ぷ鞯某霭l(fā)點和落腳點。

一、用《扁鵲見蔡桓公》中蔡桓公的發(fā)病原理和扁鵲根據(jù)不同性質(zhì)的疾病采取不同的有針對性的治病原則,作為研究腐敗發(fā)病原理和建立反腐敗工作原則的模板。

《韓非子》中記載：扁鵲見蔡桓公,“君有疾在腠理,不治將恐深?！本邮?扁鵲復(fù)見：“君之病在肌膚,不治將益深?！本邮?扁鵲復(fù)見：“君之病在腸胃,不治將益深?！本邮?扁鵲望桓侯而還走?；负罟适谷藛栔?扁鵲曰：“疾在腠理,湯熨之所及也;在肌膚,針石之所及也;在腸胃,火齊之所及也;在骨髓,司命之所屬,無奈何也”[1]。

1、這一案例生動、典型的揭示了“疾病——治病”這一“活的矛盾體”運動、變化、發(fā)展的規(guī)律。

“疾病—治病”分別是矛盾的主動方和應(yīng)動方。矛盾的主動方是在矛盾中居于主動地位的一方,其特點是在其內(nèi)因的作用下自行發(fā)生運動、發(fā)展、變化;矛盾的應(yīng)動方是矛盾中居于與主動方相對應(yīng)的一方,其特點是根據(jù)主動方的變化而作出相應(yīng)的反應(yīng),以應(yīng)對主動方的變化。主動方和應(yīng)動方通過這種內(nèi)在的有機關(guān)聯(lián)關(guān)系構(gòu)成運動、發(fā)展、變化的“活的矛盾”。本案例中,既說明了矛盾主動方——疾病產(chǎn)生、發(fā)展、變化的原理,也說明了矛盾應(yīng)動方——治病的原則,即對不同性質(zhì)的問題分別采取有針對性的措施。矛盾主動方——蔡桓公疾病經(jīng)歷了從無病到有病、從小病到大病、從大病到無藥可救的循序漸進的發(fā)展變化過程,問題性質(zhì)是隨著問題的發(fā)展從量的積累到最終發(fā)生質(zhì)的變化。矛盾應(yīng)動方——治病的原則：1、有了病越早采取措施工作越簡單,越晚工作越麻煩,等病入膏肓就無法挽救;2、正確認識疾病在不同時期的不同性質(zhì),針對病情性質(zhì)因病施治、對癥下藥才能藥到病除。這一案例所揭示出來的規(guī)律性認識對認識和把握同樣類型的矛盾體的運動、發(fā)展、變化規(guī)律具有普遍方法論的指導(dǎo)意義。

2、腐敗與反腐敗的“矛盾體”與上述案例是同樣類型的矛盾體,上述案例所揭示出來的規(guī)律對認識腐敗與反腐敗矛盾體的運動、發(fā)展、變化的規(guī)律有重要的借鑒和指導(dǎo)意義。

腐敗與反腐敗“矛盾體”也是一個永遠處于運動、發(fā)展、變化過程中的“活的矛盾體”,矛盾主動方——腐敗的形態(tài)經(jīng)歷了從無到有、從小到大循序漸進的發(fā)展過程,問題性質(zhì)也隨著問題的發(fā)展從量的積累到最終發(fā)生質(zhì)的變化;矛盾應(yīng)動方——反腐敗工作所應(yīng)采取的應(yīng)對原則：第一,有了問題越早采取措施工作越簡單,越晚工作越麻煩,等構(gòu)成犯罪就無法挽救;第二,正確認識問題在不同時期具有的不同性質(zhì),針對不同性質(zhì)的問題分別因病施治、對癥下藥,才能藥到病除。

二、反腐敗斗爭是特殊的斗爭。

腐敗與反腐敗矛盾既不同于簡單的敵我矛盾,比如《論持久戰(zhàn)》中的中日矛盾;也不同于單純的人民內(nèi)部矛盾,比如《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中所說的人民內(nèi)部矛盾。是一個矛盾中包含著人民內(nèi)部和敵我兩種不同性質(zhì)的矛盾,這兩種性質(zhì)的矛盾在一定條件下是能夠轉(zhuǎn)化的。因此,不能簡單的用對待敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾的方式解決腐敗與反腐敗的矛盾,都會造成工作上的不全面和不科學。

1、腐敗與反腐敗矛盾在不同發(fā)展階段具有不同的性質(zhì)。腐敗初期因為情節(jié)輕微、尚可挽救,屬于人民內(nèi)部矛盾,還可以稱為同志,能夠通過批評、處分等辦法挽救;當人民內(nèi)部矛盾發(fā)展到一定程度就發(fā)生質(zhì)變成為敵我矛盾,矛盾性質(zhì)發(fā)生改變,不能再稱為同志,要用刑律才能解決?？床坏矫苄再|(zhì)的這種變化就是犯了機械唯物主義的錯誤。

2、《黨章》[2]強調(diào)“嚴格區(qū)分和正確處理敵我矛盾和人民內(nèi)部矛盾這兩類不同性質(zhì)的矛盾”,防止對兩類不同性質(zhì)的矛盾有模糊認識。預(yù)防和懲治原則只看到了廉潔與腐敗是兩種不同性質(zhì)的問題,沒有看到“亞腐敗”和腐敗也是兩種不同性質(zhì)的問題。將兩種不同性質(zhì)的問題混為一談是錯誤的。應(yīng)當嚴格區(qū)分罪與錯、罪與非罪的界線,既不能在矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為敵我矛盾時還用處理人民內(nèi)部矛盾的方式——批評、處分等方式解決,這實際上是縱容腐敗;也不能因為痛恨腐敗,本來用黨紀就可以解決的人民內(nèi)部矛盾(亞腐敗)非要用刑律解決,會罰不當罪,誤傷自己的同志。

第二部分 構(gòu)建科學的反腐敗理論體系

黨的建設(shè)和黨的基本路線是反腐敗工作主要的目標和方向,反腐敗工作的重點就是為黨的建設(shè)和黨的基本路線提供服務(wù)和保障。根據(jù)腐敗與反腐敗矛盾體運動、變化、發(fā)展的規(guī)律,研究反腐敗工作對象在不同時期具有的不同性質(zhì),并根據(jù)不同問題的性質(zhì)分別采取有針對性的措施,構(gòu)建科學的反腐敗理論體系。

一、廣義的腐敗問題實際包括“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗三種不同性質(zhì)的問題。

“天下承平日久,官員腐化日深”,這是腐敗自古以來的發(fā)展規(guī)律。沒有人是天生的腐敗分子,每個人一開始都是廉潔的。但總有一部分人會逐步放松警惕發(fā)展成為“亞腐敗”。如果不及時挽救治療,少數(shù)人就會發(fā)展成為腐敗。這種發(fā)展變化的規(guī)律是開始雖然表面沒有腐敗行為,但體內(nèi)有腐敗的“基因”,這是潛腐敗階段;腐敗的發(fā)展一般先有思想的變化,再逐步發(fā)展到行動上,這是亞腐敗階段;最后是思想的發(fā)展變化和行為的發(fā)展變化交織在一起、互相促進最終形成腐敗,以下是腐敗發(fā)展的三個主要階段。

第一階段：“潛腐敗”階段,即思想和行為尚未發(fā)生任何問題的階段(并非指那些已經(jīng)發(fā)生了腐敗但尚未被發(fā)現(xiàn)的“潛伏”人群)。雖然很多人在思想和行為上都沒有問題,但我們不能因此就對這些放心睡大覺。因為從專業(yè)的反腐敗工作角度看,更本質(zhì)、更科學的看法是把這些人看做是“潛在的腐敗人群”,即“潛腐敗”人群,而不能看做是完全廉潔人群、百分之百廉潔的人。因為每個人身上都有腐敗的“基因”存在,腐敗的基因是與生俱來、本源固有的,不以人的意志為轉(zhuǎn)移,每個人都有發(fā)生腐敗的可能性。即使是最廉潔的人身上也有“腐敗的基因”存在,即使他自己意識不到或不承認也存在,即使這個“基因”尚未發(fā)作也存在。這是腐敗發(fā)生的根本的和客觀的原因。所有腐敗都是從“潛腐敗”發(fā)展而來,即使是最廉潔的人,在受到金錢、美色誘惑時,都可能思想動搖過。所以,如果把每個人都看做是“潛腐敗”人,而不因為他暫時的廉潔就看做是純粹廉潔的人,就是透過現(xiàn)象看到本質(zhì)。否則,會在工作中喪失應(yīng)有的警惕性,而導(dǎo)致工作被動。比如劉青山、張子善當年為了革命可以掉腦袋,他們自己也意識不到自身有“腐敗”的基因存在,自己會經(jīng)不起腐敗的考驗。正因為腐敗是人的“內(nèi)因”,所以腐敗的力量是強大、可怕的。對每一個人都高度警惕,不因為每個人暫時的廉潔而喪失警惕。

第二階段：“亞腐敗”階段,即思想、行為發(fā)生了一定的問題,但情節(jié)輕微、尚未構(gòu)成犯罪的階段。“天下承平日久,官員腐化日深”,這是自古以來的規(guī)律。如果我們對“潛腐敗”工作不及時得力,就會有人從“潛腐敗”人員發(fā)展成為“亞腐敗”人員?！皝喐瘮　笔橇疂嵪蚋瘮“l(fā)展不可逾越、必不可少的中間階段。那種認為非廉潔即腐敗,看不到這一中間過渡階段,就是犯了形而上學的錯誤。這一階段包含從無到有、從小到大兩個發(fā)展層次。

從無到有階段：腐敗最初都是從思想上發(fā)生變化開始的。在貪欲、僥幸等因素的作用下,總有一部分人經(jīng)不住考驗,思想防線逐步放松,由最初的痛恨腐敗,到變得不是那么反感腐敗,到開始接受腐?。骸按蠹液芏喽歼@樣也沒什么問題”、“禮尚往來不算腐敗”、“數(shù)量很少的話沒關(guān)系”等,腐敗開始從無到有的產(chǎn)生。

從小到大階段：如果思想和極端輕微的行為問題沒有被及時處理,問題就會越來越大,比如收點土特產(chǎn)、煙酒等。他們也知道這是違紀行為,思想上也有些害怕,但又覺得數(shù)量很少不算問題。這時已經(jīng)處于接近犯罪的危險邊緣,是挽救治療的關(guān)鍵階段。如果能早發(fā)現(xiàn)早治療就能避免腐敗的發(fā)生,如果挽救不及時,就可能發(fā)展成為腐敗。

第三階段：腐敗階段,即構(gòu)成犯罪階段。如果對“亞腐敗”人員不及時挽救治療,少數(shù)人就會發(fā)展成為腐敗。這種發(fā)展變化的規(guī)律是一般先有思想的變化,再逐步發(fā)展到行動上,最后思想的發(fā)展變化和行為的發(fā)展變化交織在一起、互相促進最終形成腐敗。這部分人也知道是犯罪,心里害怕、思想斗爭激烈。想腐敗又怕被抓,不腐敗又難受、覺得對不起自己?！氨蛔テ饋淼哪敲炊?現(xiàn)在的日子又不錯,覺得還是不腐敗好”;但是在僥幸心理的驅(qū)使下,“做的小心點不會被人發(fā)現(xiàn)”、“這么多腐敗的沒出事,不一定就會抓到我”。經(jīng)常處在擔驚受怕中,甚至外面的警車一響都嚇一跳。到了此階段,問題性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化,“在骨髓,司命之所屬,無奈何也”,失去挽救價值。

如果這時的問題還沒處理,問題就會進一步加重,從經(jīng)濟腐敗可能向政治腐敗邁進。中紀委曾發(fā)文“從查處的嚴重違紀案件看,往往政治問題和腐敗問題交織,經(jīng)濟腐敗為政治目的服務(wù)。一些腐敗分子為了保住并攫取更大經(jīng)濟利益,在政治上有更大的訴求,從而搞團團伙伙、搞小圈子,這對黨造成的損害更大,嚴重危害黨和國家政治安全?！睘榱吮Ｗo腐敗的既得利益,防止被打擊,腐敗分子還會上下左右內(nèi)外勾連,結(jié)成腐敗集團,形成一種“反反腐敗”的政治力量,來逃避打擊,使其腐敗利益合法化。腐敗問題開始由一個經(jīng)濟問題變?yōu)橐粋€政治問題。所以腐敗分子是我們最可怕、最危險、最應(yīng)當警惕的人群。

二、根據(jù)“潛腐敗”、“亞腐敗”和腐敗三種問題的不同性質(zhì)分別采取預(yù)防、挽救治療和懲治的措施。

精細、科學的分工是社會進步的重要標志。反腐敗是個細活,一方面,區(qū)分三類不同人群的性質(zhì),準確把握三類工作對象之間的內(nèi)在關(guān)系,建立預(yù)防、救治、懲治相結(jié)合的工作體系,細膩專業(yè)、全天候、全方位的做好反腐敗工作。

1、對“潛腐敗”人群主要是采取預(yù)防措施。每個人一開始大都是廉潔的,但現(xiàn)在是廉潔不代表以后永遠廉潔。對每個人都不放松警惕,對再廉潔的人也不放松警惕。因為如果不及時做好工作,在各種內(nèi)外因素的影響下,人體內(nèi)的“腐敗基因”很容易被激發(fā)。如果及時采取有效的措施,抑制住“腐敗的基因”,就達到了預(yù)防工作的目的。預(yù)防措施包括針對內(nèi)因、外因兩方面的工作：

針對內(nèi)因方面的工作措施：主要通過正面引導(dǎo)、警示教育、發(fā)動群眾形成社會反腐敗文化等方式,解決人內(nèi)因方面的問題,讓其明白腐敗的嚴重后果,對黨、國家、個人等造成的損害,抑制住人體內(nèi)的腐敗基因,讓其無法被激發(fā)“啟動”,達到不想腐、不敢腐的目的。

針對外因方面的工作措施：主要通過完善制度、技防、物防等外部措施,解決外因方面的問題,讓其想腐敗也很難得逞,一旦腐敗能立刻暴露出來,增加腐敗的風險,達到不想腐、不敢腐、不能腐的目的。

預(yù)防工作的重點是級別高、權(quán)力大、崗位重要的人,這些人面對的外界誘惑多,發(fā)生問題的可能性越大,發(fā)生問題以后的社會危害大,重點要做好這部分“關(guān)鍵少數(shù)人”的預(yù)防工作。特別是各級黨委和黨委一把手,這些人既肩負發(fā)展的重任,發(fā)展壓力很大,又要在復(fù)雜的發(fā)展環(huán)境中遵守規(guī)矩,在一定程度上這些人的工作就成了高危職業(yè),這就更需要紀檢監(jiān)察機關(guān)貼心、貼身的關(guān)心、愛護和保護,確保這些人能夠守規(guī)矩的發(fā)展。

2、對“亞腐敗”人群主要是采取挽救、治療措施,即執(zhí)紀和一般執(zhí)法措施。我們不應(yīng)當把紀律處分和一般執(zhí)法措施看做是懲罰,而應(yīng)當看做是對這些人的挽救和幫助。人不是生活在真空里,在內(nèi)外因的影響下,總有些人會沖破防線由“潛腐敗”發(fā)展成為“亞腐敗”。根據(jù)我們黨多年的實踐經(jīng)驗,對這部分人采取治病救人的措施取得了很好的效果。這一措施力度上比預(yù)防重、比懲治輕,是介于預(yù)防和懲治之間的一種工作措施?！皝喐瘮　比巳阂话愣际谴蜻^預(yù)防針的,說明預(yù)防已經(jīng)不再起作用;這部分人又暫時還沒觸犯法律,懲治也使不上勁。預(yù)防和懲治原則都不能很好的解決這一問題,救治是應(yīng)對“亞腐敗”問題的不二法門,能起到預(yù)防和懲治起不到的作用。和預(yù)防工作相比,救治也是一種教育,但又不同于預(yù)防的教育,是真吃藥、真打針,能讓你感覺到“疼”,是一種帶有懲治性質(zhì)的教育;和懲治工作相比,救治也是一種懲罰,但又不同于一般的懲罰,他不是以懲罰為目的,是通過嚴厲的批評和輕微的懲罰來達到挽救的目的。我們可以根據(jù)這一階段問題嚴重程度的不同再進一步細分：

對思想、語言上有苗頭的,有的屬于只是一時糊涂,有的則是開始有了不健康思想?？梢葬槍ζ溴e誤的言行進行批評教育,使沒有意識到問題嚴重性的人提醒之、思想認識模糊的人清醒之、思想不健康的人警醒之,使其恢復(fù)健康。

對行為上有問題但還沒構(gòu)成腐敗的,可以根據(jù)情節(jié)嚴重程度不同采取不同的處理措施,問題輕微的批評之、問題嚴重的處分之,阻止問題進一步發(fā)展,使其“不遠而復(fù)”、恢復(fù)健康,達到治病救人的目的。

從此可以看出,挽救治療的觀點和“洗澡治病”、“四種形態(tài)”的觀點是一致的,能夠涵蓋這兩種觀點。這一原則在原《懲治和預(yù)防腐敗體系工作規(guī)劃》中對預(yù)防和懲治能起到上下銜接、承上啟下的作用。

3、對腐敗人群主要是采取懲治措施。這部分人已經(jīng)觸犯刑律,沒有治療挽救價值。只有通過依法嚴懲,提高腐敗的代價,達到懲治少數(shù)、警示眾人、挽救多數(shù)的目的。所以懲治也是一種特殊的挽救。如果對腐敗不嚴懲,前兩項工作就失去力量,就會有越來越多的人走向腐敗。當年殺劉青山張子善這樣的老革命就是為了警示其他老革命,毛主席就說：“殺他們兩個,就是救了兩百個、兩千個、兩萬個啊!”

三、三方面工作各有各的優(yōu)點,也有各自的局限性。

1、預(yù)防工作的優(yōu)點：預(yù)防措施是立足于治未病,在尚未發(fā)生問題時著手、從發(fā)生腐敗的可能性入手,不指望腐敗不發(fā)生,而是指望腐敗不可能發(fā)生,社會代價小、工作成本低、社會效果好。

局限性：一是力度輕、沒有震懾力,對“亞腐敗”、腐敗問題不起作用;二是效果雖有效,但也有限,對絕大對數(shù)法制觀念強、黨性強的人起作用,對那些就是不聽的也真沒有辦法;三是缺乏針對性,做不到精準反腐,容易雨過地皮濕,工作不深不透。

2、救治工作的優(yōu)點：一是通過處理好亞腐敗問題降低腐敗的發(fā)生率。由于亞腐敗人群的數(shù)字龐大,如果不抓緊做好救治工作,從這個基數(shù)龐大的人群中就會源源不斷的產(chǎn)生出大批的腐敗分子,讓你反不勝反。如果有點小問題就及時處理,阻斷問題的進一步發(fā)展,就會大大降低腐敗的發(fā)生率,所謂的大案要案也就很難發(fā)生。新加坡用“主懲小惡,以戒大惡”的做法取得了很好的效果。通過長期點滴工作積累來避免腐敗發(fā)生是根本之舉,認為靠重懲、抓幾個大案要案就能解決問題是錯誤的。主要原因是思想上有懶惰的傾向,嫌工作繁雜、耐不下心煩、工作圖省事,其實心里也知道這樣不怎么管用,由于嫌費心力也就糊弄過去了。比如說處理劉青山、張子善案后,有人說管用了幾十年。這種看法在認識上顯得些膚淺和幼稚,沒看到腐敗問題復(fù)雜深刻的自然原因和社會原因,低估腐敗分子的膽量和決心,反映出工作作風片面、浮躁、不扎實、重形式、圖虛名、圖熱鬧、喜歡廉價的掌聲,工作方法圖簡單省事、一殺了之。缺乏一種科學的精神和默默無聞、埋頭苦干的作風。處理劉張是次要的,如果在處理劉張的同時能反思出現(xiàn)劉張問題的根源,從根本上、制度上解決問題才是長治久安之計。二是更有建設(shè)意義。任何人成長的道路都不是一帆風順的,在這事或那事上栽個跟頭都是正常的,絕大對數(shù)是能挽救的。能殺人不算本事,能救人才算本事。監(jiān)察機構(gòu)就像治病救人的醫(yī)生,對任何干部都不能不教而誅、不救而誅。在病情輕微時及時治療,比腐敗以后再去反,工作相對簡單,損失和代價要小,效果要好,更能取信于民。反腐敗是“精英與精英之間的對決”,有機會腐敗的人往往是有一定能力和權(quán)力的人,有很多曾經(jīng)為黨的事業(yè)做出重大貢獻。用好了是黨的寶貝,用不好帶來絕大的損害。有問題及時發(fā)現(xiàn)及時治療使之健康成長,是對工作、對干部負責任和仁至義盡的態(tài)度。平時只管使用,有了病不管,直到干部倒下,這是對工作、對干部不負責任的。實踐證明,凡是被處分過的干部,很少再出現(xiàn)腐敗的,說明治病救人原則是行之有效的辦法。三是在最危險、最關(guān)鍵時期介入,對挽救干部是很關(guān)鍵的?！皝喐瘮　彪A段是干部繼續(xù)腐敗下去還是掉頭回轉(zhuǎn)的十字路口,出問題或不出問題就在一念之間。這一階段工作如果能夠及時介入,就能徹底打消其念頭,使思想動搖的不再動搖,到了犯罪邊緣的再把他拉回來。香港的喝咖啡制度就有提醒、挽救的作用。四是“亞腐敗”問題具有發(fā)現(xiàn)難和易解決的特點。這類問題往往隱蔽性強,思想的問題屬于主觀世界范疇很難發(fā)現(xiàn),行為上的問題由于當事人的刻意隱瞞等也難以發(fā)現(xiàn)。但我們不能因為工作難度大就將其忽略或不作為問題對待。事物都有兩面性,由于當事人內(nèi)心極度虛弱,這一階段的問題只要發(fā)現(xiàn)了,解決起來容易,提個醒、談次話或給個處分就能解決問題。五是越早發(fā)現(xiàn)越容易治療,晚了就無藥可救。事物發(fā)展的特點是處于萌芽狀態(tài)時問題不明顯,難于發(fā)現(xiàn)但易于處理;發(fā)展大了問題倒是明顯了,但處理起來困難。所以早發(fā)現(xiàn)問題雖然難,也要千方百計克服困難立足于盡可能早發(fā)現(xiàn)問題,把80%的精力放在發(fā)現(xiàn)問題上,只有問題被及時發(fā)現(xiàn),工作就是至少做好了80%。六是在目前形勢下有很強的現(xiàn)實意義。中國目前腐敗形勢的特點是“兩頭小、中間大”：完全不腐敗的和完全腐敗的都屬于少數(shù),處于中間地帶的亞腐敗問題占大多數(shù)?！皝喐瘮　比巳旱臄?shù)字龐大,忽略這部分人會造成巨大的工作漏洞。

局限性：一是對處于“潛腐敗”階段的無法使用。人家還沒有任何腐敗的跡象,你可以給他打防疫針,但不能給他吃感冒藥,不能用這種措施予以挽救。二是對已經(jīng)構(gòu)成犯罪的用此政策則是力不從心,由于力度太輕使犯罪分子得不到應(yīng)有的懲罰。

3、懲治工作的優(yōu)點：力度大、震懾力強,能夠提高犯罪成本,利于警示他人,符合群眾對反腐敗感情上的期待。

局限性：一是犯罪已經(jīng)構(gòu)成,各方面損失已經(jīng)形成,懲治再嚴也是“馬后炮”。二是只對構(gòu)成犯罪的起作用,對有其他問題的人群使不上勁。

四、把三方面工作相結(jié)合,去各方之弊、取各方之利,發(fā)揮1+1+1＞3的系統(tǒng)效果。

預(yù)防、救治和懲治三方面工作的工作對象、目的、性質(zhì)和作用等各不相同,有各自獨立的工作領(lǐng)域。把三方面工作有機的結(jié)合起來,發(fā)揚三項原則之利、去除三項原則之不足,構(gòu)建完整的反腐敗工作體系做好反腐敗工作。注意在工作中避免過分拔高某些其中一兩項工作、或忽視某一兩項工作,避免工作片面性的問題。

1、預(yù)防工作：一方面,給救治和懲治工作提供支持,通過完善的思想教育工作、制度、技防物防等措施,把大多數(shù)人盡可能攔阻在這道防線以內(nèi)。另一方面,這項工作離不開救治和懲治工作的支持。如果沒有救治和懲治的震懾作用,教育很容易被當做耳旁風,制度也形同虛設(shè)。

2、救治工作：一方面,給預(yù)防和懲治提供支持。通過嚴厲的批評和小的懲戒,給人以警示,使其止步。另一方面,這項工作也離不開預(yù)防和懲治工作的支持。如果沒有預(yù)防工作的支持,“亞腐敗”就會越來越多,最后導(dǎo)致救不過來的局面。總不能每個人都處分一遍吧。如果沒有懲治震懾力的支持,就會讓人認為“腐敗不過如此”,救治工作也不值錢了,發(fā)病的人會越來越多。

3、懲治工作：一方面,嚴懲能給前兩項工作提供終極威懾力的支持。世界上沒有不漏魚的網(wǎng),預(yù)防和救治工作不是萬能的,即使預(yù)防工作做得再好、救治工作再仁至義盡,有些人還是會沖破兩道防線觸碰“高壓線”。《說典》中有“藥醫(yī)不死病、病死不藥醫(yī)、一雙空手見閻王”[3],對此類人則是非嚴懲不可。另一方面,懲治也離不開預(yù)防和挽救治療工作的支持。如果前兩道“攔阻索”不起作用,干部大面積腐敗,工作就被動了,你不能把干部都殺了吧。只靠重懲而不從根本上解決問題,條件一具備,腐敗又會“野火燒不盡、春風吹又生”[4]。注重解決潛在的問題,注重處理好瑣碎、不起眼的小問題,注重日常工作的點滴積累才是長治久安之道。預(yù)防和挽救治療工作做好了,就會減少90%以上的腐敗分子,懲治的任務(wù)也會大大減輕。

五、工作應(yīng)當注意避免左和右的兩種傾向。

左和右都會偏離正確的紀檢監(jiān)察方向,背離黨的基本路線,使工作走向反面。

1、該嚴懲的輕懲或過度依靠嚴懲的作用都是錯誤的。

對有些觸犯刑律該移送司法機關(guān)的沒移送,而是給個處分,這明顯是錯誤。有些領(lǐng)導(dǎo)由于自己腚底下不干凈,或存在沒有功勞有苦勞的思想,或老領(lǐng)導(dǎo)來說情,或正好是老熟人,或濫施同情、亂發(fā)慈悲：我這字簽下去就家破人亡了,或問題明顯、證據(jù)確鑿、舉報信滿天飛仍然視而不見、不管不問,或明明已經(jīng)違法了,還要通過扯袖子解決。第一,這會動搖法律的威懾力。沒有懲治的配合,預(yù)防和救治工作就會失去威懾力的支持而失去力量。第二,動搖群眾對反腐敗工作的信心。這不是反腐敗而是保護腐敗,不但腐敗分子拿紀檢監(jiān)察不當回事了,群眾也會以為我們是假反腐敗。第三,涉嫌出賣反腐敗工作撈取個人利益,這本身就是腐敗。

還有一種傾向是認為只要嚴懲就能徹底解決腐敗問題,這種看法也是錯誤的。明清時期屢興大獄沒很好的解決問題。治吏最狠的朱元璋也搞不明白：“朕欲除貪贓官吏,奈何朝殺暮犯”[5]?“誅殛愈眾,而貪風愈甚”[6]。從古至今,從沒有靠殺治理腐敗成功的。只注重嚴懲而不注重預(yù)防和挽救,不注重從問題的根本上、萌芽上解決問題,就會出現(xiàn)腐敗越懲越多、反不勝反的局面。

2、該挽救治療的過度懲罰或放任不管都是錯誤的。

一方面,要防止過度監(jiān)察的問題。一是小過大懲會失去懲罰的正義性。有些人從內(nèi)心里痛恨腐敗,只要有問題不論大小恨不得一律殺頭。這種感情正確,但反腐敗工作不能感情用事,一味的叫花子發(fā)窮恨不解決問題。人往往容易受外界環(huán)境或者是內(nèi)在欲望的影響而產(chǎn)生各種變化,讓人完全不出問題是很困難的。大多數(shù)人都是普通人,面對金錢、美色的誘惑也可能思想上出現(xiàn)過動搖,這都是正常的。不是從關(guān)愛干部的角度出發(fā),而是有點問題就視如仇敵、格殺勿論,這不是正確的對待、培養(yǎng)、使用干部的態(tài)度,這樣天下就剩不下幾個干部,也不符合人成長、進步的客觀規(guī)律。二是小過大懲會使工作背離黨的基本路線。罰不當罪、人人擔心動輒得咎、畏禍而不敢任事,多干事情被挑毛病的地方就多,不干事情反而沒有錯誤,最后的結(jié)果是所有人不求有功但求無過,造成整個政府工作的萎縮,國家的發(fā)展陷于停滯。

另一方面,也應(yīng)當避免有“亞腐敗”問題也不管。有的領(lǐng)導(dǎo)覺得只要沒違法就不算問題,對干部只管使用、不管培養(yǎng),使用中發(fā)現(xiàn)問題不管不問,不及時教育、批評、幫助,或者礙于各種情面和阻力、疏于執(zhí)紀,該治療的不治療,或大病小治,使其喪失治療機會。第一,會害了事業(yè)、害了干部。有病不及時治療,腐敗就會不斷產(chǎn)生,小腐敗會不斷發(fā)展成大腐敗,大案要案越來越多,最后抓不勝抓、殺不勝殺,給黨和國家?guī)韲乐負p失。有很多干部出事以后怪組織不及早提醒,這從另一個側(cè)面說明這方面的工作還不夠。第二,會造成綱紀松弛。處于亞腐敗階段的人都經(jīng)過了警示教育的,基本都是明知故犯。對該采取懲治或治療措施的仍然采用警示、教育措施,隔靴搔癢、對牛彈琴,起不了多大作用,給他們的感覺反而好像是求著他們不腐敗,工作太被動,只會縱容他們更加腐敗。

3、不注重預(yù)防工作,或過高估計預(yù)防工作的作用都是錯誤的。

預(yù)防工作見效慢、時間長,做好了看不見、不顯功名,有很多人就輕視這項工作。有些人喜歡圖一時痛快、轟動效應(yīng),辦大案、殺大官、滿足群眾好奇心和仇腐的情緒,這都是不正確的。古今眾多案例都說明,只靠重懲和抓大案要案是不行的。清人沈家本曾道：“不究其習之所由成而徒用其威,必終于威竭而不振也。[7]”海瑞也曾感嘆,憑一己之力“日與群小較量是非”倍感“窩蜂難犯”[8]。只有解決潛在的問題,解決根本的問題,從問題發(fā)生的可能性上解決,才是治本之道。

過高估計預(yù)防工作的作用也是錯誤的。預(yù)防沒有強制力的作用,基本是通過教育提高人的覺悟和自制力。只靠人的覺悟和自制力作用是有限的。癮君子也知道毒品的危害,但毒癮來了是管不住自己的。法國路易十五曾說“任我生前榮華富貴,哪管死后洪水滔天”,有些腐敗分子比路易十五更進一步“任我今天榮華富貴、哪管明天蹲大牢”;孔子的名言是“朝聞道夕死可矣[9]”,有些腐敗分子則是更上一層“朝腐敗夕死可矣”。這都說明依靠人的自覺性是靠不住的,離開了強制力的懲治支持預(yù)防就是一句空話,救治也失去力量。

第三部分 現(xiàn)有工作中存在的問題和建議

一、沒有根據(jù)工作對象的不同性質(zhì)進行科學分類。

1、沒有將腐敗問題科學劃分為“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗三類不同性質(zhì)的問題。

沒有認識到廉潔人群的本質(zhì)是“潛腐敗”人群,沒有認識到“亞腐敗”人群是廉潔向腐敗過度的關(guān)鍵人群,沒有認識到“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗是三種不同性質(zhì)的問題,只是將工作對象模糊的區(qū)分為廉潔和腐敗兩類人群,導(dǎo)致工作不科學、不全面、缺乏針對性。

2、對“亞腐敗”問題重視程度不夠,沒有準確認識“亞腐敗”問題與“潛腐敗”、腐敗問題性質(zhì)的差別。

亞腐敗與潛腐敗有本質(zhì)的不同,不能把亞腐敗納入到潛腐敗里。因為潛腐敗是腐敗的開始和萌芽,和潛腐敗有質(zhì)的差別,已經(jīng)需要治療。如果不及時治療,當條件成熟,這類人群就很容易轉(zhuǎn)化為腐敗分子。

亞腐敗與腐敗有質(zhì)的不同,不能把亞腐敗納入到腐敗里。因為即使“亞腐敗”問題很嚴重,甚至已經(jīng)接近腐敗了,但仍然不是腐敗。二者不僅僅是程度的不同,實際有質(zhì)的差別。“亞腐敗”屬于違紀問題,問題性質(zhì)還是人民內(nèi)部矛盾,還可以稱為同志,能夠通過治病救人的辦法挽救;腐敗構(gòu)成違反刑律,矛盾性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生質(zhì)變,成為敵我矛盾,政治生命已經(jīng)完結(jié),不能再稱為同志,應(yīng)對的措施是嚴懲,通過提高腐敗成本來警醒其他人。

3、預(yù)防、救治、懲治沒有明確成為三項根本的紀檢監(jiān)察工作原則。

現(xiàn)有工作沒有針對三種不同性質(zhì)的反腐敗工作對象,明確預(yù)防、救治、懲治三項工作原則。在《黨章》(2012年)中對黨的建設(shè)曾經(jīng)明確“黨堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針,建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系,堅持不懈地反對腐敗,加強黨風建設(shè)和廉政建設(shè)?！庇捎诰戎喂ぷ鳑]有納入預(yù)防和懲治工作體系中,導(dǎo)致工作不全面。雖然這種工作體系被《黨章》2017年年刪除,但這種建立工作體系來系統(tǒng)反腐敗的思想是有利于反腐敗工作的。建議建立完整、系統(tǒng)的工作體系,更好的推進反腐敗工作。

二、沒有根據(jù)“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗的內(nèi)在聯(lián)系建立預(yù)防、救治、懲治相結(jié)合的完整的反腐敗工作體系。

1、沒有把握“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗三種問題的內(nèi)在聯(lián)系。

經(jīng)常有這種情況,某個人一被逮起來我們就感到很驚訝,這個人很敬業(yè)、很廉潔,沒想到會是個腐敗分子,事情好像是突然間發(fā)生的。但揭開其真實面目,就會發(fā)現(xiàn)其思想和行為從廉潔到腐敗經(jīng)歷了一個從無到有、從小到大、從量變到質(zhì)變的循序漸進的發(fā)展變化過程,只不過是這個過程很隱蔽,沒有被我們發(fā)覺。這就反映出“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗三者之間的內(nèi)在聯(lián)系。

2、沒有建立預(yù)防、救治、懲治相結(jié)合的工作體系。

以往三種原則在工作中都是零碎、片面的使用,沒有結(jié)合起來,不但影響了單項原則作用的發(fā)揮,還影響了反腐敗工作的整體效果。應(yīng)當針對反腐敗工作對象的性質(zhì)和工作對象之間的內(nèi)在關(guān)系,不但發(fā)揮好三項原則的作用,還應(yīng)當按照三項原則之間內(nèi)在的邏輯關(guān)系,把三項原則結(jié)合起來,形成相輔相成、有機統(tǒng)一、系統(tǒng)的反腐敗工作體系。

三、建立預(yù)防、救治、懲治相結(jié)合的反腐敗工作體系。

1、明確“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗三類工作對象和預(yù)防、救治、懲治三項根本工作原則。

明確三類工作對象的內(nèi)容,就可以把平時遇到的各種問題根據(jù)各自特點進行歸類,比如八項規(guī)定、四風問題大多可以歸類于“亞腐敗”問題欄目。工作對象明確以后,工作就容易聚焦。

針對三種不同性質(zhì)的工作對象,明確三項工作基本原則,即針對“潛腐敗”采取預(yù)防原則、針對“亞腐敗”采取救治原則、針對腐敗采取懲治原則,不留任何工作死角,并使工作更有針對性。

2、建立預(yù)防、救治、懲治相結(jié)合的工作體系來全天候、全方位、系統(tǒng)的打擊腐敗。

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點,系統(tǒng)所產(chǎn)生的力量不僅僅是各零件簡單的相加,也不僅僅是產(chǎn)生比原來所有構(gòu)件力量總和大的力量,而是產(chǎn)生一種創(chuàng)新性的、前所未有力量。比如把所有大炮零件堆放在一起仍然不是大炮,只有將所有零件按一定的規(guī)則組合起來才能把炮彈打出去。反腐敗工作的“零件”再多再齊全,如果不按照一定的規(guī)則系統(tǒng)的組合起來,只是一堆零件,不能產(chǎn)生預(yù)想的反腐敗效果。反腐敗工作“零件”齊全以后,還要將所有的“零件”按照一定的規(guī)則組合起來,成為系統(tǒng)的反腐敗工作體系。預(yù)防、救治、懲治三項工作原則有機的結(jié)合起來,形成科學、完整的反腐敗工作系統(tǒng),不但能產(chǎn)生比原來所有反腐敗“零件”力量之和大的力量,還能產(chǎn)生一種新的、更強大的力量,起到原來的工作體系起不到的力量,使工作有突破性進展。

這樣的工作體系三項基本原則目標清晰、分工明確、相互之間的邏輯關(guān)系合理,共同構(gòu)成有機統(tǒng)一、相輔相成的完整工作體系。這樣的組合拳打出來,才能惡化腐敗的生存環(huán)境,對腐敗形成綜合、立體、全方位的打擊。

第四部分 設(shè)立紀委 監(jiān)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的

預(yù)防局、救治局、懲治局相結(jié)合的反腐敗工作體系

實踐證明,靠殺幾個老虎、搞幾個運動不能很好的解決問題?？茖W的工作體制機制是工作成功的關(guān)鍵。體制機制是思想、愿望的物質(zhì)工具,沒有科學的體制機制,再好的思想和再強烈的愿望也是空的,反腐敗就成了叫花子發(fā)窮恨,不解決實際問題。以往反腐敗工作中的諸多問題,就出在體制機制這個“最后一公里”的問題沒有解決好。從腐敗與反腐敗矛盾的發(fā)展規(guī)律出發(fā),根據(jù)科學的反腐敗理論,建立科學的反腐敗體制機制,徹底解決體制機制建設(shè)“最后一公里”的問題,才能把我們反腐敗的愿望和反腐敗的實際結(jié)合起來,才能“物質(zhì)的”解決腐敗問題?？茖W的體制機制才能使反腐敗工作從粗放化到精細化、從運動化到制度化、從意愿化到科學化、從零碎化到系統(tǒng)化,全面上一個臺階。比如五人分粥案例中,如果負責分粥的人先選粥則很容易導(dǎo)致腐敗,如果負責分粥的人最后選粥則必然不出現(xiàn)腐敗。從我們工作的實際和經(jīng)驗出發(fā),把學習、借鑒別人的先進經(jīng)驗和創(chuàng)新相結(jié)合,克服以往工作的不足,建立科學、完整、系統(tǒng)的反腐敗工作體制和機制。

一、香港和其他國家監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置存在不合理之處。

香港和其他國家的監(jiān)察體系都不同程度的存在工作對象不明確、理論體系不系統(tǒng)、工作體系不完整的問題。比如沒有說明腐敗與反腐敗矛盾運動、發(fā)展、變化的規(guī)律,沒有根據(jù)工作對象的不同性質(zhì)進行科學分類,沒有針對不同性質(zhì)的對象采取有針對性的措施,沒有形成完整、科學的反腐敗理論體系,沒有形成系統(tǒng)、綜合的反腐敗工作體系等。我們在學習過程中沒有結(jié)合我們的實際和經(jīng)驗消化吸收他們的經(jīng)驗,沒有注意克服他們工作中存在的問題。比如我們的《懲防體系》就是借鑒了香港的反腐敗模式,即借鑒了香港的預(yù)防和懲治,但沒有與我們的治病救人的寶貴經(jīng)驗相結(jié)合。對他們的先進經(jīng)驗我們在學習借鑒的同時,對他們的不足我們應(yīng)當加以研究克服,形成科學、完整的工作體系。下面,以香港的廉政公署為例說明其工作體系中存在的不完善之處。

廉政公署的工作機構(gòu)主要分為3個部分,即執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處。執(zhí)行處是廉政公署的調(diào)查部門,負責接受、審閱和調(diào)查有關(guān)貪污的指控。防止貪污處的主要工作是就各政府部門及公共機構(gòu)的制度和工作程序進行研究,涉及的范圍包括大小金額的采購程序、員工管理、執(zhí)法工作、合約管理、發(fā)牌及監(jiān)管制度等進行審查研究。社區(qū)關(guān)系處則主要是教導(dǎo)市民認識貪污的禍害,設(shè)立很多辦事處與市民面對面接觸做宣傳教育工作,爭取市民積極支持反貪污的工作。

這一工作體系主要存在如下問題：1、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處實際都是負責預(yù)防腐敗范疇,職能上重復(fù),應(yīng)當歸類于預(yù)防腐敗機構(gòu)下的不同處室。2、執(zhí)行處職能又過于集中,沒有把沒構(gòu)成犯罪的“亞腐敗”問題和構(gòu)成犯罪的腐敗問題區(qū)別對待。這兩種問題的嚴重程度、性質(zhì)、處理的手段、處理權(quán)限、處理目的都不一樣,把可救藥的和不可救藥的歸于一類處理顯然不科學,如果把這一處室的工作分成兩個不同的機構(gòu)分別處理則更為合理。

二、我國紀檢 監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置上存在工作對象不清晰、分工不明確、機構(gòu)設(shè)置不全面、機構(gòu)之間邏輯性不強的問題。

1、目前工作體系存在工作對象不明確、機構(gòu)設(shè)置不科學、工作目的不清晰的問題。

“潛腐敗”、“亞腐敗”和腐敗三類類問題沒有區(qū)分開,由不同的部門處理,特別是是把“亞腐敗”和腐敗兩類不同性質(zhì)問題混在一起的一鍋煮,執(zhí)法執(zhí)紀措施混淆,沒有體現(xiàn)出《黨章》等對這兩類不同性質(zhì)問題不同的處理政策;沒有明確預(yù)防、救治、懲治三種不同性質(zhì)的措施,導(dǎo)致工作不精準。相比之下,公安局內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置就比較科學、合理,他們是把問題輕微的治安問題讓派出所直接調(diào)查、處理、結(jié)案,問題嚴重的由刑警隊、重案組偵查結(jié)束后移交檢察機關(guān)。這種分類既利于及時快速的大量解決違紀和一般違法問題,又能組織專門力量處理涉嫌犯罪問題,在面的基礎(chǔ)上突出重點,在抓住重點的基礎(chǔ)上兼顧面。因為公安機構(gòu)設(shè)立時間長、經(jīng)驗充足、工作經(jīng)驗豐富,紀委監(jiān)委可以借鑒公安機關(guān)的工作經(jīng)驗。二者的區(qū)別是公安局針對一般人設(shè)立,監(jiān)察機構(gòu)是針對公職人員設(shè)立,借鑒的時候注意一下這個差別即可。

2、各個機構(gòu)之間沒有很好的有機結(jié)合起來形成系統(tǒng)的反腐敗力量。

負責預(yù)防、救治、懲治的各個機構(gòu)之間基本處于單打獨斗狀態(tài),相互關(guān)聯(lián)度不夠強,沒有做到相輔相成、有機統(tǒng)一。

三、設(shè)立紀委、監(jiān)委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的由預(yù)防局、救治局、懲治局相結(jié)合的工作體系。

針對“潛腐敗”、“亞腐敗”、腐敗三種問題,設(shè)立紀委、監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)下的預(yù)防局、救治局、懲治局,分別執(zhí)行預(yù)防原則、救治原則、懲治原則,工作就覆蓋了由“潛腐敗”人群、“亞腐敗”人群、腐敗人群構(gòu)成的全部工作對象,覆蓋了從“潛腐敗”階段到“亞腐敗”階段到腐敗階段的整個發(fā)展過程,覆蓋了從基因到思想、從思想到行為、從輕行為到重行為的所有不同發(fā)展階段。根據(jù)三個不同性質(zhì)工作對象之間的關(guān)系,三個局有機的結(jié)合起來,形成目的明確、對象精準、科學分工、職責清晰、相輔相成、有序協(xié)作、工作聚焦、系統(tǒng)完整的工作體系。為了更好的開展反腐敗工作,紀委監(jiān)委是專業(yè)案件調(diào)查機構(gòu)。上下級監(jiān)委之間實行垂直管理體制,上級監(jiān)委負責下級監(jiān)委干部任用、人員管理、工作管理、經(jīng)費撥付等工作;紀委及所有黨員隸屬當?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo),包括紀委監(jiān)委干部的預(yù)防、黨建工作都屬于當?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo),地方黨委根據(jù)上級監(jiān)委對干部的任用情況作出相應(yīng)的職務(wù)安排;紀委的調(diào)查工作依紀進行,黨委不得干預(yù)。本理論就理順了黨委和紀委監(jiān)委、上下級紀委監(jiān)委之間的關(guān)系。

1、成立內(nèi)務(wù)局。將辦公室、組織部、案管室、信訪室、干部監(jiān)督室(本單位干部監(jiān)督本單位的人員是很難發(fā)揮監(jiān)督作用的,實行干部監(jiān)督下管一級的異位監(jiān)督體制,提高監(jiān)督效果。)統(tǒng)一納入內(nèi)務(wù)局。內(nèi)務(wù)局主要職責是工作的總體把握和全面推進,比如干部任用、外部協(xié)調(diào)、內(nèi)部管理、向上級請示匯報工作和管理下級紀委監(jiān)委、后勤保障、信訪舉報、案件管理等。

2、成立預(yù)防局。預(yù)防局的主要職責是預(yù)防,功能上類似預(yù)防疾病的防疫站。將宣傳部、研究腐敗問題和負責預(yù)防工作的部門統(tǒng)一納入預(yù)防局。預(yù)防工作主要包括如下內(nèi)容：

黨委對所屬黨組織和黨員(包括駐在地紀委監(jiān)委)的預(yù)防工作負有主要責任,包括日常的黨建工作,對尚未構(gòu)成違紀違法的極端輕微的言行及時采取提醒、教育、批評的措施,把問題解決在萌芽中;

上級預(yù)防局對黨委的預(yù)防工作是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,包括對預(yù)防工作進行調(diào)研、檢查,提出工作建議和意見等。

同級預(yù)防局協(xié)助黨委搞好預(yù)防工作,包括協(xié)助黨委對重點崗位、重點人、重點工作進行重點預(yù)防,督促單位對預(yù)防工作中發(fā)現(xiàn)的涉嫌違法違紀的問題及時轉(zhuǎn)交救治局;

預(yù)防局負責研究、發(fā)現(xiàn)、解決理論、制度、機制存在的問題,包括做好檔案編纂工作,給研究工作規(guī)律、發(fā)現(xiàn)工作問題打下堅實的基礎(chǔ);用好放大鏡,對每一個案例都進行書面反思,對每一個案例都形成書面報告,分類對比、總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),研究案件出現(xiàn)的法律法規(guī)、機制、制度、機構(gòu)設(shè)置及其他工作漏洞,做到既善于防患于未然、又善于亡羊補牢、補苴罅漏,避免同類問題反復(fù)發(fā)生;用好望遠鏡,發(fā)現(xiàn)腐敗與反腐敗矛盾運動、發(fā)展、變化的規(guī)律,提前發(fā)現(xiàn)潛在的問題,提前做出預(yù)案,防止突發(fā)問題和遏制腐敗發(fā)展趨勢,防止被動、爭取主動;不斷創(chuàng)新、不斷研究更科學、更有價值的反腐敗的工作方法,總結(jié)推廣國內(nèi)外的先進經(jīng)驗、先進做法、先進制度;

預(yù)防局負責做好群眾的宣傳發(fā)動工作,使每個人都了解腐敗的危害,使人人都是紀委、監(jiān)委,使每個人都明白腐敗關(guān)系到自己的切身利益,每個人都參與到反腐敗工作中,形成全社會對腐敗人人喊打的文化氛圍,實現(xiàn)社會反腐和專業(yè)反腐的良性互動、相輔相成,最大限度的惡化腐敗的生態(tài)環(huán)境。

3、成立救治局。主要職責是對尚未構(gòu)成犯罪的“亞腐敗”問題執(zhí)紀執(zhí)法,來達到挽救治療的目的。職能上類似公安局的派出所處理治安案件,迅速調(diào)查大量的違紀和一般違法案件,將調(diào)查結(jié)果轉(zhuǎn)交責任人進行處理。目的是爭取把問題在這一道攔阻索攔下,阻止問題的進一步發(fā)展。將黨風室、審理室以及辦案室負責查處違紀和一般違法的職能統(tǒng)一納入救治局,主要負責如下工作：

地方黨委(單位)對所屬黨組織、黨員(公職人員)的救治負有主體責任。由于黨委(單位)不是案件調(diào)查的專業(yè)機關(guān),不具有案件調(diào)查職能,案件的受理、立案、調(diào)查工作由救治局負責(黨委和救治局關(guān)系的內(nèi)在涵義是有點類似于單位委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)完成某項工作)。對調(diào)查結(jié)果的處理有兩種方法：一種是由于黨員(公職人員)隸屬于黨組織(單位),挽救治療就是黨組織(單位)的責任。救治局將案件調(diào)查結(jié)果及時向黨委(單位)遞交并提出處理問題的建議,黨委(單位)對事實不清、證據(jù)不足、適用紀律法律不準確的調(diào)查結(jié)果可以提出意見,由救治局再次進行調(diào)查;對證據(jù)確鑿、事實清楚、適用紀律法律準確的案件,由黨委(單位)按照紀委監(jiān)委提出的處理意見處理并負責后續(xù)挽救治療工作。另一種是依照賦予的權(quán)限紀委監(jiān)委直接給予處分,后續(xù)工作由各黨組織(單位)負責;

對在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的,及時轉(zhuǎn)交懲治局;

對沒有問題的及時作出結(jié)論,并向黨委(單位)遞交報告,并進入預(yù)防局視野。

4、成立懲治局。懲治局的主要職責是調(diào)查涉嫌犯罪的案件,對涉嫌犯罪的移送檢察機關(guān)。職能上類似公安局的刑警隊、香港警察局的重案組,能夠集中力量調(diào)查涉嫌犯罪案件。主要將辦案室負責查處涉嫌犯罪的職能統(tǒng)一納入懲治局,分別成立反貪、反瀆的具體部門,主要負責如下工作：

由于嫌疑人已經(jīng)涉嫌犯罪,由懲治局代表國家對其進行立案調(diào)查;

對涉案問題查實后移送檢察機關(guān),待檢察機關(guān)提起公訴后由紀委監(jiān)委通知嫌疑人所隸屬黨委(單位);

對經(jīng)查屬一般違法和違紀但不構(gòu)成犯罪的移交救治局,無問題的作出結(jié)論,進入預(yù)防局視野。