張安多 中國(guó)水利水電第八工程局有限公司

一、PPP 模式的基本屬性

PPP 模式是由政府和社會(huì)企業(yè)共同參與建設(shè)公共產(chǎn)品，為公眾提供一些公共服務(wù)的公私合營(yíng)的融資模式。PPP 模式參與雙方需簽訂《特許經(jīng)營(yíng)許可協(xié)議》形成合伙關(guān)系，并通過(guò)簽訂《PPP 合同》明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。政府運(yùn)用PPP 融資模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)期對(duì)項(xiàng)目建設(shè)僅投入少量的資本金，其余所需建設(shè)資金由社會(huì)資本方籌集。社會(huì)資本方在PPP 項(xiàng)目中既是項(xiàng)目的建設(shè)者也是項(xiàng)目的實(shí)際管理者，對(duì)項(xiàng)目擁有高度的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)。PPP 項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在利用社會(huì)資本方的融資實(shí)力和運(yùn)營(yíng)水平，加快項(xiàng)目建設(shè)速度的同時(shí)提高項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量。

二、PPP 模式下風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)

PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為外部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，不論是內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)還是外部風(fēng)險(xiǎn)，都應(yīng)及時(shí)合理控制，如果風(fēng)險(xiǎn)得不到合理控制，PPP 模式將給政府和社會(huì)帶來(lái)不可估量的損失。

（一）與項(xiàng)目本身無(wú)關(guān)的外部風(fēng)險(xiǎn)

外部風(fēng)險(xiǎn)通常與項(xiàng)目本身無(wú)關(guān)，而是存在于項(xiàng)目啟動(dòng)之前，在簽訂協(xié)議前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析是控制外部風(fēng)險(xiǎn)的有效措施之一，若發(fā)現(xiàn)其他的外部風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)及時(shí)簽訂補(bǔ)充協(xié)議，對(duì)遺漏的內(nèi)容及時(shí)制定和補(bǔ)充，盡量降低PPP項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。

第一，影響項(xiàng)目正常運(yùn)行涉及股東權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。影響項(xiàng)目正常運(yùn)行涉及股東權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)主要包括利率風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)，其中影響最大的是利率風(fēng)險(xiǎn)，利率的變動(dòng)將直接影響資金的籌資成本，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)至關(guān)重要。

第二，項(xiàng)目授權(quán)審批過(guò)程中政策發(fā)生變化的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，因國(guó)家的政策發(fā)生變化影響項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，增加項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，損害運(yùn)營(yíng)方的利益，政策風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目授權(quán)審批執(zhí)行全過(guò)程。

第三，影響項(xiàng)目的收益合法性風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，合同體系的不完備會(huì)導(dǎo)致政府和社會(huì)資本方權(quán)利義務(wù)界定不清晰，不能有效的解決雙方在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議，對(duì)項(xiàng)目的平穩(wěn)推進(jìn)將會(huì)產(chǎn)生不利的影響，項(xiàng)目合法性風(fēng)險(xiǎn)會(huì)影響項(xiàng)目收益。

第四，項(xiàng)目立項(xiàng)審批的風(fēng)險(xiǎn)。由于項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)過(guò)于倉(cāng)促，部分項(xiàng)目在沒(méi)有獲得審批就開(kāi)始動(dòng)工建設(shè)，這就是項(xiàng)目立項(xiàng)審批的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，項(xiàng)目完工后，由于項(xiàng)目造成環(huán)境污染，在社會(huì)上造成產(chǎn)生不良影響，導(dǎo)致項(xiàng)目審批作廢，無(wú)法通過(guò)政府部門(mén)的驗(yàn)收，或者在整改中延誤項(xiàng)目進(jìn)程，給企業(yè)造成重大的經(jīng)濟(jì)損失。

（二）建設(shè)管理方在項(xiàng)目建設(shè)管理中產(chǎn)生的自身風(fēng)險(xiǎn)

第一，竣工時(shí)間與項(xiàng)目立項(xiàng)要求存在差距的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)總包方未按立項(xiàng)規(guī)定時(shí)間交付項(xiàng)目，或者項(xiàng)目已竣工，但項(xiàng)目在驗(yàn)收過(guò)程中存在不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象，導(dǎo)致竣工項(xiàng)目不能被驗(yàn)收。在這種情況下，政府方?jīng)]有義務(wù)向社會(huì)資本方進(jìn)行資金支付，總包方資金有限，無(wú)法償還項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的債務(wù)，進(jìn)而影響企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)。

第二，企業(yè)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方所承建的項(xiàng)目不符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致無(wú)法獲得相應(yīng)的資本收益，進(jìn)而企業(yè)資金短缺，最終影響企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

第三，為爭(zhēng)取立項(xiàng)先投入開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方為了提高項(xiàng)目中標(biāo)的概率，前期會(huì)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行詳盡的成本調(diào)查分析，投入大量的人力物力做準(zhǔn)備工作，若企業(yè)不能取得項(xiàng)目的建設(shè)權(quán)與管理權(quán)，前期所投入的大量資金就無(wú)法收回，企業(yè)利益因此受到巨大的損失。

第四，項(xiàng)目管理不當(dāng)導(dǎo)致的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目在施工過(guò)程中因技術(shù)存在缺陷導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量欠缺，或者因機(jī)械設(shè)備陳舊落后達(dá)不到計(jì)劃效果，這些屬于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)；在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理不僅包括技術(shù)管理，還有安全管理等諸多環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)都存在導(dǎo)致出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性，這些管理過(guò)程中所潛在的風(fēng)險(xiǎn)屬于管理風(fēng)險(xiǎn)。

三、PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)

PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)是參與主體多、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)大。這些特點(diǎn)決定了PPP 項(xiàng)目在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)中存在一定的不確定性，因此 PPP 項(xiàng)目在普通項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)特征的基礎(chǔ)上體現(xiàn)出自身風(fēng)險(xiǎn)的特殊性。

第一，復(fù)雜性。由于PPP 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式、組織結(jié)構(gòu)、融資渠道復(fù)雜，使得PPP 項(xiàng)目最大的特點(diǎn)就是復(fù)雜多樣。首先，PPP 項(xiàng)目涉及的機(jī)構(gòu)多，包括政府、企業(yè)、項(xiàng)目公司、承建方、金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等，在合作的過(guò)程中，面臨復(fù)雜的關(guān)系和協(xié)調(diào)工作。只有各方共同努力、密切配合，才能保證PPP 項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，不同的項(xiàng)目需要根據(jù)具體情況進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估和管理，也增加了PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性。因此，在對(duì)PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別時(shí)，一方面需要考慮項(xiàng)目本身的階段性和復(fù)雜性；另一方面，需要對(duì)環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偶然性。

第二，偶然性。由于不同的PPP 項(xiàng)目涉及的參與者眾多，其客觀環(huán)境和參與者的主觀意識(shí)截然不同，導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)存在著較高的不確定性。因此，過(guò)往的經(jīng)驗(yàn)可能難以準(zhǔn)確全面的指導(dǎo)PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別。另外，PPP 項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)，資金投入量大，風(fēng)險(xiǎn)周期長(zhǎng)，可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的概率大，風(fēng)險(xiǎn)受其他因素特別是環(huán)境因素影響而改變的可能性大。甚至在較長(zhǎng)的周期內(nèi)，有些因素?zé)o法預(yù)知，也使風(fēng)險(xiǎn)的偶然性增加。

第三，不確定性。我國(guó)實(shí)施PPP 項(xiàng)目的時(shí)間短，成功經(jīng)驗(yàn)案例少，項(xiàng)目沒(méi)有固定的模式可循，這導(dǎo)致PPP 項(xiàng)目存在很大的不確定性。PPP 項(xiàng)目合作的多種模式是由項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)、籌資方式以及公私合作方式的多樣性決定的，因此，PPP 項(xiàng)目的多種合作模式導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較高。

第四，階段性。PPP 項(xiàng)目涵蓋了從設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的全生命周期，風(fēng)險(xiǎn)階段性的特點(diǎn)表現(xiàn)在：PPP 項(xiàng)目在籌劃、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交的不同階段，面臨的風(fēng)險(xiǎn)是不同的。有些風(fēng)險(xiǎn)只可能在特定階段發(fā)生，有些風(fēng)險(xiǎn)則可能在全過(guò)程出現(xiàn)。比如，在籌備階段，政治風(fēng)險(xiǎn)較大，收益風(fēng)險(xiǎn)可以忽略；在融資階段，資金風(fēng)險(xiǎn)和建造風(fēng)險(xiǎn)較大，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)尚未出現(xiàn)；而法律風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，將一直貫穿PPP 項(xiàng)目始終。

四、PPP 模式風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

PPP 模式所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取措施嚴(yán)格控制和防范，這直接關(guān)系到項(xiàng)目?jī)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（一）應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的策略

首先，合理利用風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性較強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)不只有劣勢(shì)，同時(shí)也存在有利的一面，所以，應(yīng)正確利用風(fēng)險(xiǎn)中的有利因素，增大項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，但是在利用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要規(guī)避盲目性，利用風(fēng)險(xiǎn)前系統(tǒng)地分析風(fēng)險(xiǎn)因素，合理判斷風(fēng)險(xiǎn)的利用價(jià)值和利用策略，并結(jié)合實(shí)際確定風(fēng)險(xiǎn)利用方式。其次，適當(dāng)回避風(fēng)險(xiǎn)。選擇回避風(fēng)險(xiǎn)的方法時(shí)，需結(jié)合引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，考慮突發(fā)狀況下應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效策略?；乇茱L(fēng)險(xiǎn)對(duì)項(xiàng)目管理人員提出了嚴(yán)格的要求，管理人員要立足宏觀層面認(rèn)真分析和了解風(fēng)險(xiǎn)因素和風(fēng)險(xiǎn)可能造成的后果。并非所有的風(fēng)險(xiǎn)均可采用規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的方式來(lái)減少損失，這種方法通常應(yīng)用于發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大、成本較低的環(huán)境之中；再次，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)主要利用合同或協(xié)議等方式，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后向第三方轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)，可借助合同、保險(xiǎn)等方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移；最后，采用風(fēng)險(xiǎn)分散的方式。在日常工作中要適度增加承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)合體單位，秉承“專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事”原則，形成聯(lián)合體風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，減少自身需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，不同利益主體的目標(biāo)不同，其需要面對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)，如果發(fā)生明顯的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，主體間應(yīng)相互協(xié)調(diào)和溝通，共同采取措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。除采用上述的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方式，還可采取緩解風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)自留的方式。緩解方式能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)降至自身能夠接受的范圍，而風(fēng)險(xiǎn)自留則是直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）治理風(fēng)險(xiǎn)的有效措施

第一，依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)，政府遵循合作與信任、平等互惠原則對(duì)具體項(xiàng)目的具體實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題和障礙 提供必要的支持和參與問(wèn)題的解決，只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)。但是，PPP 模式不同于傳統(tǒng)的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿(mǎn)足公共產(chǎn)品或服務(wù)需求仍然是必要的，政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過(guò)程監(jiān)管和事后績(jī)效監(jiān)管三類(lèi)并貫穿于整個(gè)過(guò)程。

第二，要建立健全法律法規(guī)。PPP 項(xiàng)目在沒(méi)有完整的法律法規(guī)支持下，推進(jìn)將會(huì)相當(dāng)緩慢，上位法的缺失使得PPP 項(xiàng)目只能按照已有的政策去推進(jìn)，而一旦出現(xiàn)政策變更，甚至出現(xiàn)法律變更，PPP 項(xiàng)目將會(huì)陷入停滯甚至失敗。同時(shí)私營(yíng)部門(mén)在遭遇政府換屆的情況也無(wú)所適從，政策的延續(xù)性存疑。對(duì)于法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)自上而下健全相關(guān)法律法規(guī)制度：首先，政府應(yīng)盡早建立完善相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，明確PPP 項(xiàng)目流程與權(quán)責(zé)關(guān)系；其次制定政府責(zé)任追究制，定政府責(zé)任追究制度，對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)范性約束，降低政府違約的概率，提高政府的責(zé)任意識(shí)，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境。

第三，簡(jiǎn)化審批程序。受我國(guó)國(guó)情的影響，PPP 模式需要政府的全力支持，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變角色，將重點(diǎn)放在簡(jiǎn)化審批程序上。結(jié)合當(dāng)前實(shí)際和PPP 模式的基本特征，不斷調(diào)整和優(yōu)化投資體制，全面發(fā)揮出監(jiān)督指導(dǎo)作用。政府頒布多種政策為項(xiàng)目吸引更多的社會(huì)資本，從而搭建利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的建設(shè)模式。政府角色的變化使其成為項(xiàng)目的組織者和籌劃者，建立標(biāo)準(zhǔn)后，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)程序執(zhí)行，有效規(guī)避諸多風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本方要嚴(yán)格履行項(xiàng)目篩選、可行性研究、審批決策程序，在源頭控制風(fēng)險(xiǎn)。

第四，加大政策支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項(xiàng)目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動(dòng)力等輔助性設(shè)施保障；提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策；通過(guò)簡(jiǎn)化審批手續(xù)和過(guò)程，提高政府效率，成立協(xié)調(diào)小組等來(lái)規(guī)范服務(wù)及提高行政效率；防止在一定區(qū)域的同類(lèi)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。

第五，建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。其他國(guó)家長(zhǎng)期的實(shí)踐證明，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP 項(xiàng)目管理的重點(diǎn)。要建立科學(xué)完善的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，以使項(xiàng)目參與方在合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的情況下能夠獲取相關(guān)的利益和回報(bào)。如政策法律風(fēng)險(xiǎn)可以由政府方承擔(dān)，設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)，其他風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)合同條款進(jìn)行合理約定，這樣社會(huì)資本方可以將更多的精力和專(zhuān)業(yè)技術(shù)在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)，從而保障政府與社會(huì)資本方的利益，提高項(xiàng)目的可靠性和吸引力。

第六，強(qiáng)化項(xiàng)目績(jī)效考核論證。績(jī)效考核風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在項(xiàng)目執(zhí)行階段，風(fēng)險(xiǎn)防控則應(yīng)集中在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段和項(xiàng)目采購(gòu)階段，且應(yīng)以項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的措施為主。在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，在合法合規(guī)的情況下，社會(huì)資本方應(yīng)組織專(zhuān)門(mén)人員針對(duì)實(shí)施方案中的績(jī)效考核體系及時(shí)進(jìn)行論證，尤其是針對(duì)指標(biāo)設(shè)置的合理性、客觀性、付費(fèi)掛鉤比例、考核人員組成機(jī)制、異議爭(zhēng)端機(jī)制進(jìn)行論證，并及時(shí)反饋。在項(xiàng)目采購(gòu)階段，針對(duì)尚未解決的問(wèn)題應(yīng)梳理出輕重緩急，圍繞績(jī)效考核中存在的重大問(wèn)題進(jìn)行談判，防止風(fēng)險(xiǎn)和矛盾后移。

第七，為提高項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理水平，不論是政府還是社會(huì)資本方，都需要不斷培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才，加強(qiáng)工作人員的工作能力，以建設(shè)一支熟練掌握金融、財(cái)務(wù)、法律知識(shí)且具有項(xiàng)目談判、管理能力的復(fù)合型人才團(tuán)隊(duì)。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)設(shè)施建設(shè)的需求也日益增加。然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)從規(guī)劃到竣工往往需要大量的資金，給政府財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力。PPP 模式在我國(guó)逐步發(fā)展和應(yīng)用，在一定程度上緩解了政府資金壓力，為我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金保障。