李淑慧

“三農(nóng)”問題既關系著我國國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，也影響著農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。土地是農(nóng)民的基本保障，是農(nóng)民生存和發(fā)展的最主要的資源，更是農(nóng)民維持生存的命根子。為此，在推進土地流轉(zhuǎn)的進程中，農(nóng)民的權(quán)益不容忽視。“三權(quán)分置”方案提出后，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴大，越來越多的農(nóng)村土地進入土地流轉(zhuǎn)市場。土地制度改革確實釋放了農(nóng)村的剩余勞動力，將不愿意種地的農(nóng)民從土地上“解放”了出來。部分農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)的形式讓土地得到有效利用，同時從土地上獲得租金，增加了財產(chǎn)性收入。但是，由于我國土地流轉(zhuǎn)制度不完善，加之農(nóng)民處于弱勢地位，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中容易成為受害者。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障存在的主要問題

(一)土地權(quán)利主體不明

我國法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民真正享有的是土地的使用權(quán)。然而，現(xiàn)在很多地區(qū)卻對農(nóng)民的使用權(quán)以及經(jīng)營權(quán)沒有正確理解和認識。[1]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)戶不了解土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)等的聯(lián)系與區(qū)別。[2]對土地權(quán)利歸屬的模糊認識容易導致農(nóng)民權(quán)益糾紛問題。同時，這種情況也對土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展帶來了極大的消極影響，并對農(nóng)民經(jīng)營土地的熱情造成極大的打擊。

(二)土地流轉(zhuǎn)程序混亂

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐中，自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)占多數(shù)。農(nóng)村是熟人社會，農(nóng)民自身法治觀念淡薄，所以，農(nóng)戶之間進行土地流轉(zhuǎn)時大多只作口頭約定，一般不簽訂書面土地流轉(zhuǎn)合同?？陬^協(xié)議方便，但是隨意性太大，根本無法保障雙方利益。部分農(nóng)戶雖然也會簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，但合同內(nèi)容不完整，權(quán)利義務不清晰，一旦發(fā)生糾紛，很難依靠合同解決。以上兩種情形都極容易引起糾紛，不利于保護農(nóng)民合法權(quán)益。

(三)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位

許多地方政府和農(nóng)村基層干部為了自身利益強制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，剝奪農(nóng)民的自主決策權(quán)，嚴重侵害農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管體系尚未形成，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位，無法保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序進行。

首先，土地用途監(jiān)管不到位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，吸引了一些新型的經(jīng)營主體。這些經(jīng)營主體確實為農(nóng)村發(fā)展帶來了充足的資金和技術，但也存在擅自改變土地用途的情況。比如，部分土地流轉(zhuǎn)到企業(yè)經(jīng)營者手中，有的在流轉(zhuǎn)到手的土地上建休閑度假村、私人莊園，有的則盲目種植經(jīng)濟林木、經(jīng)濟作物。[3]

其次，土地流轉(zhuǎn)服務監(jiān)管不到位。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民獲取信息有限，無法全面了解土地流轉(zhuǎn)知識和政策，這需要政府出面，為農(nóng)民做好服務工作。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中地方政府缺乏服務管理意識，不能及時為農(nóng)民提供有效的政策咨詢及相應的土地流轉(zhuǎn)服務等。土地流轉(zhuǎn)中存在的信息不對稱問題，導致農(nóng)民不能從土地流轉(zhuǎn)中獲得應有的收益。[4]

(四)農(nóng)民生活缺乏保障

農(nóng)民的生活來源主要依賴土地，土地是農(nóng)民的生存保障。農(nóng)民文化水平不高，又沒有固定的工作。土地流轉(zhuǎn)出去之后，只依靠不穩(wěn)定的進城務工收入，生活很難得到保障。雖然國家開放了戶籍政策，對進城務工農(nóng)民給予了很多保障措施，但是由于社會保障機制不完善，生活在城市中的農(nóng)民無法像城市居民一樣獲得醫(yī)療、就業(yè)等保障。[5]社會保障服務的不平等，導致失地農(nóng)民的生活很難得到保障。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損原因分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障存在問題的原因很多，既有土地流轉(zhuǎn)制度的問題，也有政府層面的原因，還有農(nóng)民自身的原因。

(一)法律制度不完善

首先，農(nóng)村集體所有權(quán)主體界定不清?！吨腥A人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第十一條、《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第二百六十一條都明確規(guī)定了農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有。但這個“集體”具體指的是誰？法律并沒有明確規(guī)定，導致行使農(nóng)民集體所有權(quán)的主體不清楚?！睹穹ǖ洹反_立了集體經(jīng)濟組織的特別法人地位(第九十六條)，但并沒有明確說明集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體所有權(quán)的行使主體，而是將其定位于集體所有權(quán)的行使代表。不同的法律對農(nóng)村土地所有權(quán)的行使主體做出不同規(guī)定，造成在處理土地問題的時候，找不到具體負責的主體。農(nóng)村土地所有權(quán)模糊，農(nóng)民集體所有權(quán)虛化，是農(nóng)民權(quán)益受損的法律制度原因。

其次，征地程序設計存在缺陷。第一，在征地中農(nóng)民沒有平等地位。在土地征收時，政府擁有絕對的話語權(quán)，農(nóng)民無法以平等的地位對話。第二，征地補償不到位。農(nóng)民雖然是土地權(quán)利人，但涉及征地補償?shù)恼勁惺乱藭r沒有主體地位。集體是補償談判主體，農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體參與征地協(xié)商談判，這就剝奪了土地權(quán)利人實質(zhì)性參與土地補償談判的權(quán)利。[6]

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不健全

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場主要是指用于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易的載體以及相關的監(jiān)督管理機構(gòu)，是農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)交易的橋梁，同時也起到保護農(nóng)民切身利益的作用。[7]健全的土地流轉(zhuǎn)市場對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展有著重要意義。在流轉(zhuǎn)土地時，農(nóng)民首先想到的就是如何快速將土地流轉(zhuǎn)出去，往往不會在意土地流轉(zhuǎn)市場是否完善。農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制的缺陷使得土地流轉(zhuǎn)工作無法正常進行，農(nóng)民的權(quán)益受到影響。

第一，中介組織未能充分發(fā)揮作用。在土地流轉(zhuǎn)中最重要的就是土地流轉(zhuǎn)的市場價格，然而，由于現(xiàn)有的中介組織，不能充分發(fā)揮其提供中介服務的功能，導致土地流轉(zhuǎn)相關信息不流暢，無法按照市場要求形成土地流轉(zhuǎn)價格。土地流轉(zhuǎn)價格過高則會損害經(jīng)營主體的利益，導致經(jīng)營主體不愿意接受；價格過低則會讓農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)自己的土地。這種利益博弈的過程，不僅使真正需要土地開展經(jīng)營活動的農(nóng)戶無法獲得流轉(zhuǎn)土地，也會阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

第二，評估組織和評價標準缺乏。我國缺乏正式的評估組織和科學的評價標準，且缺乏具有市場競爭機制的地價評估方式，基點價格過低，且在簽訂流轉(zhuǎn)合同時沒有建立土地流轉(zhuǎn)價格浮動機制和利潤分享機制，無法保障農(nóng)民的土地權(quán)益。[8]

(三)政府部門角色定位不準

政府角色錯位是農(nóng)民權(quán)益受損的主要原因之一。中央“一號文件”多次強調(diào)政府扮演的角色應是指導者。然而《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)明確規(guī)定將土地流轉(zhuǎn)給本集體經(jīng)濟組織之外的人，不僅要經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，還要報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。(第五十二條)這表明在土地流轉(zhuǎn)過程中基層政府有決策權(quán)，扮演的是決策者的身份。如果村民會議的決定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定不一致，到底應該采用誰的決定？土地流轉(zhuǎn)需要政府的同意或是審批，將基層政府凌駕于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之上，這會限制甚至剝奪農(nóng)民自主決定的權(quán)利，也與中央“一號文件”的規(guī)定背道而馳。

(四)社會保障體系不完善

在土地制度改革的背景下，越來越多的農(nóng)村土地進行流轉(zhuǎn)，越來越多的農(nóng)民將會離開土地。然而，農(nóng)民的醫(yī)療、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等社會保障都沒有完全建立起來，土地流轉(zhuǎn)之后，雖然農(nóng)民可以從土地上脫離出來，可以去從事商業(yè)活動或者進城去打工，通過勞動獲得一定的財產(chǎn)性收入，但這種財產(chǎn)性收入通常都不高，而且也不穩(wěn)定，不能從根本上保障他們的生活。

三、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中保障農(nóng)民權(quán)益的對策分析

筆者認為，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障問題，需要從以下四個方面著手開展工作。

(一)完善土地法律制度

首先，完善土地產(chǎn)權(quán)制度。從土地的確權(quán)、登記等方面著手保障農(nóng)民權(quán)益，以凸顯農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的主體地位。第一，明確界定土地所有權(quán)。眾所周知，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。韓松教授認為，在集體所有權(quán)的法律表達上，雖然《民法典》確立了集體經(jīng)濟組織的特別法人地位，但是并沒有規(guī)定集體經(jīng)濟組織是具體所有權(quán)的主體。(1)來源于2020年6月27日中國土地法制與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會議聯(lián)盟第五屆學術研討會暨農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障學術研討會線上會議韓松教授的發(fā)言。農(nóng)民集體形同虛設，真正掌握農(nóng)村土地所有權(quán)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村民委員會或者村民小組。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、村民委員會或者村民小組為了獲得自身利益，經(jīng)常會干預農(nóng)民的決策，甚至剝奪農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的自主權(quán)。因此，法律應該明確能夠切實代表農(nóng)民利益的組織作為土地所有權(quán)的主體，以保障農(nóng)民權(quán)益。第二，完善土地流轉(zhuǎn)確權(quán)登記制度，穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制讓農(nóng)村發(fā)生了巨大改變，也推動了中國農(nóng)村的發(fā)展。但是，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，農(nóng)民對土地的依賴性有所減弱，甚至是對土地承包經(jīng)營權(quán)的重視程度也在減弱?，F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)，我們既需要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，也需要繼續(xù)維持土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。法律應該明確規(guī)定農(nóng)民應該享有的基本權(quán)利，充分保障農(nóng)民的承包權(quán)。例如，在土地流轉(zhuǎn)合同中明確規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的范圍、對象、時限等，對于有損土地流轉(zhuǎn)的行為應該根據(jù)確權(quán)登記制度采取措施，比如收回土地經(jīng)營權(quán)、賠償損失、延遲使用土地等。

其次，完善土地征收制度。(1)完善補償標準。決定農(nóng)地征收能否順利進行的主要因素是補償費用，補償標準的高低直接影響農(nóng)民的權(quán)益。當下補償標準過低，忽視了土地的發(fā)展性收益，也忽視了土地的市場價值。(2)完善征地程序。政府在征用農(nóng)民土地時，不僅要有完備的土地征收手續(xù)，而且在征收土地的過程中，要賦予農(nóng)民一定的發(fā)言權(quán)，賦予農(nóng)民一定的選擇權(quán)，具體土地征收工作開展中要耐心聽取農(nóng)民的合理建議和要求，尊重農(nóng)民的意愿。(3)賦予農(nóng)民聽證權(quán)。聽證權(quán)的行使有利于權(quán)利與權(quán)力平衡。農(nóng)民對土地征用及補償標準有異議的，可以申請進行聽證，通過聽證權(quán)行使，避免政府濫用行政權(quán)力，保護農(nóng)民土地權(quán)益。[6]

(二)完善土地流轉(zhuǎn)市場

首先，完善土地流轉(zhuǎn)程序。規(guī)范化的土地流轉(zhuǎn)程序?qū)ν七M土地流轉(zhuǎn)工作以及保障農(nóng)民權(quán)益至關重要。(1)土地流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范化。土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容、形式都要嚴格遵照相關的法律規(guī)定。在形式上，流轉(zhuǎn)土地必須簽訂書面的土地流轉(zhuǎn)合同。在內(nèi)容上，合同要清晰規(guī)定雙方權(quán)利和義務，要全面、詳細記入關于土地的基本情況、流轉(zhuǎn)土地的價格、流轉(zhuǎn)土地的使用時間、流轉(zhuǎn)土地的用途、糾紛的解決方式等。(2)建立健全土地流轉(zhuǎn)中介組織。在土地流轉(zhuǎn)中，中介服務組織的主要功能就是提供有效的服務，幫助農(nóng)民解決土地流轉(zhuǎn)過程中的疑難問題。一個運行良好的土地流轉(zhuǎn)服務中介組織，能有效地將各種生產(chǎn)要素與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)連接起來，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。在中介組織的規(guī)范方面，一是政府要鼓勵農(nóng)村優(yōu)秀技術人才自發(fā)組織中介機構(gòu)并提供相關農(nóng)業(yè)服務；二是政府要不斷興建中介機構(gòu)，并保證機構(gòu)的質(zhì)量以及獨立性。[9]在中介組織職能方面，建議以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立土地流轉(zhuǎn)中心。[10]土地流轉(zhuǎn)中心應及時為農(nóng)民提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場信息、咨詢、評估等，通過中介組織的建設做好信息的收集、發(fā)布，承擔委托代理的角色，發(fā)揮監(jiān)督的功能，幫助農(nóng)民確立合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場價格，使服務專業(yè)化、社會化。高效運行的中介服務組織，能夠為農(nóng)民提供專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)服務，幫助農(nóng)民解決土地流轉(zhuǎn)中的各種問題，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中不會因信息不對稱而遭受損失。

其次，完善土地流轉(zhuǎn)機制。(1)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場價格形成機制。通過完善市場價格形成機制來對當前農(nóng)民所持有的土地進行科學合理的定價，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)交易過程中可以獲得滿意的價格，增加農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟收益。[11](2)完善土地流轉(zhuǎn)中糾紛解決機制。在土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決方法中，土地仲裁具有很大優(yōu)勢。為此，在土地流轉(zhuǎn)糾紛的解決機制中要充分發(fā)揮土地仲裁的作用，通過培養(yǎng)一些熟知土地知識的專業(yè)仲裁員，提高解決糾紛的效率。同時，要發(fā)揮調(diào)解的便利特點，建立“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁、司法保障”的多元化糾紛解決機制。

(三)加強政府職能的履行

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府扮演的角色應該是服務者、保護者而不應是追求利益的“經(jīng)濟人”，與農(nóng)民爭奪土地流轉(zhuǎn)中的利益。地方政府應該遵循透明、規(guī)范、公開的原則，積極推進土地流轉(zhuǎn)工作，任何組織不得以行政手段強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，政府要因利勢導，穩(wěn)步推進。[12]地方政府應該正確認識自己的職能。

首先，履行好服務者的職責。地方政府應為農(nóng)民提供有用的土地流轉(zhuǎn)信息，幫助農(nóng)民了解國家政策和相關的法律法規(guī)，為農(nóng)民免費提供有關土地流轉(zhuǎn)的咨詢、糾紛解決等服務，為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)工作營造一個合法、高效、良好的環(huán)境。其次，履行好指導者的職責。在土地流轉(zhuǎn)中政府應該尊重農(nóng)民的意愿，從維護農(nóng)民利益出發(fā)，指導農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)。再次，履行好監(jiān)管者的職責。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一旦放開，工商資本、城市資本很有可能會“一窩蜂”地擁入農(nóng)村流轉(zhuǎn)市場。為避免出現(xiàn)流轉(zhuǎn)混亂，政府要做好以下幾方面的監(jiān)督工作：一是應當設定嚴格的準入規(guī)則，對土地流入方的資格進行嚴格審查，做好土地流轉(zhuǎn)風險防范工作；二是要加大監(jiān)督力度，加大監(jiān)督涉及土地流轉(zhuǎn)工作的人員的力度，防止他們在土地流轉(zhuǎn)過程中侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，確保土地流轉(zhuǎn)工作透明化。同時，為了堅守國家耕地紅線，國家有關部門應該聯(lián)合建立土地多元監(jiān)督機制，規(guī)范土地征收程序，加強土地用途管制，保證農(nóng)地農(nóng)用，保證農(nóng)業(yè)的基礎地位。[13]

(四)完善社會保障機制

土地流轉(zhuǎn)中存在的各種風險，直接影響著農(nóng)民的各種權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)工作能否順利開展，依賴于農(nóng)村社會保障制度是否完善。只有讓農(nóng)民能夠擺脫依賴土地的傳統(tǒng)，無后顧之憂地流轉(zhuǎn)土地，土地流傳工作才能順利進行。建立良好的農(nóng)村社會保障制度，應從以下兩方面入手：首先，將農(nóng)民納入社會保障范疇。從我國的二元經(jīng)濟體制、戶籍制度等方面入手統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、就業(yè)等方面將農(nóng)民納入進來，形成完整的社會保障制度，讓農(nóng)民不再受限于土地的保障功能，而是能夠真正享受到和城市居民一樣的社會保障。其次，提高農(nóng)民的技能，拓寬農(nóng)民的就業(yè)渠道。農(nóng)民因為文化水平不高，進城務工選擇性很小，而且收入也不高，直接影響到農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民經(jīng)過培訓，獲得一定的技術，在城市里就可以靠著一技之長生存下去。