謝良卿

全面依法治國是中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路，也是提升黨和國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化水平的客觀要求。推進全面依法治國離不開全民法律素質(zhì)的提高，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)的提高，而法律素質(zhì)的綜合表現(xiàn)就是法治信仰。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰?！盵1]因此，研究領(lǐng)導(dǎo)干部的法律信仰及其培育問題具有重要的時代意義。

一、法治信仰及其基本要素

什么是法治信仰？學(xué)術(shù)界的界說不盡相同。有學(xué)者認為，法治信仰是社會中全民對法治在思想觀念與行為習(xí)慣之上的信念與崇奉。在政治文化領(lǐng)域中，法治信仰是一種法治表現(xiàn)，具有政治文化屬性，主要是指人們對法治作為政治理念時的心理反應(yīng)及社會認同，促使人們把法治作為一種思想傾向和行為習(xí)慣。[2]有學(xué)者認為，法治信仰“是發(fā)自內(nèi)心地、自覺自愿地認同良法、信賴良法，遵守和捍衛(wèi)良法，維護良法的權(quán)威”[3]。有學(xué)者從“法治”和“信仰”兩個詞的含義出發(fā)，將法治信仰描述為“人們對法律極度相信和尊敬，根據(jù)法律治理國家……以法律作為行動榜樣和指南”[4]。有學(xué)者從社會治理角度認為，法治信仰是指“法治精神滲透到國家和社會生活的各個方面，全社會的法治觀念不斷增強，全社會對法律從內(nèi)心認同、信任、尊重，并通過法律途徑解決矛盾，處理問題”[5]。綜上，法治信仰是指人們對法治(法律至上、依法治理、依法辦事及在此基礎(chǔ)上形成的法治政府、法治國家、法治社會)的信奉、敬重、遵從和捍衛(wèi)。法治，就是依法治理，從依法處理各種社會關(guān)系(小到婚姻、家庭關(guān)系，大到民族、國家關(guān)系)，到依法處理各種國家事務(wù)，皆以憲法為基礎(chǔ)，以法律為準(zhǔn)繩，以法治理念、法治精神為引導(dǎo)，以法治思維、法治方式為途徑，時時處處體現(xiàn)法律的權(quán)威性、神圣性、至上性。簡言之，法治信仰就是對法治的信仰。法治信仰至少包括以下要素：

法治認同和法律信任。信仰都是建立在認同和確信的基礎(chǔ)之上的，人們對法律、法治的認同和確信也自然建立在對法律、法治的認識基礎(chǔ)之上。因此，法律知識和法治認識是樹立法治信仰的起點，法治認同和法律信任則是公民形成法治信仰的重要前提和條件。沒有認識的認同是盲目的，認識以后沒有認同就不會有信任。達不到對法律的信任和對法治的信奉，就不會形成法治信仰?？梢?，對法律、法治的認識、認同、信任是法治信仰的第一個基本要素。需要強調(diào)的是，對法治的認同，更為重要的是對法治的內(nèi)在價值、法治的終極目標(biāo)、法治的基本理念、法治精神和法治原則的認同，包括對法治所蘊含的基本價值取向、基本原則的高度認同。同時，法治信仰也是對法治作為一種治國理政的理想模式的認同。在對法治的認同中，對法治理念和法治精神的認同是至關(guān)重要的，其既是法律信任和法治認同的核心和關(guān)鍵，也是公民形成法治情感和法治意識的內(nèi)在基石，同時也是法治行為的內(nèi)推力和原動力?！啊ㄖ尉瘛瘜抑卫砟芰Φ囊?，歸根結(jié)底就是要保證一切國家機關(guān)及其工作人員能夠運用‘法治思維和法治方式’來處理在國家治理中出現(xiàn)的各種復(fù)雜問題?！盵6]

法治情感。法治情感是法治信仰的第二個基本要素。心理學(xué)研究表明，情感是人們從認知到意志的必不可少的條件。情感包括權(quán)威感、敬畏感、依賴感、歸屬感等，法治情感也同樣包括公民對法治的權(quán)威感、敬畏感、依賴感、歸屬感，在內(nèi)心深處感到憲法、法律、法治的至高無上，高于人情、高于權(quán)力，感到法律、法治的神圣不可侵犯。有法治信仰的公民不僅有遵守法律的責(zé)任感，而且會產(chǎn)生維護法律、捍衛(wèi)法治的義務(wù)感；有守法的榮譽感、自豪感，自然也會有對違法的羞愧感、憤怒感，進而敢于與違法的人和事做斗爭，愛憎分明，捍衛(wèi)法治的神圣性和法律的尊嚴(yán)。

法治意志。知、情、意是構(gòu)成信仰的內(nèi)在的三個有機統(tǒng)一的要素。認知是基礎(chǔ)，在認知的基礎(chǔ)上形成情感，在情感的基礎(chǔ)上形成意志。意志是人們克服一切困難堅持到底的決心和勇氣。法治信仰從信仰者的內(nèi)心世界來看，同樣有認知、情感、意志三大要素的有機統(tǒng)一。一個有法治信仰的人，不僅需要對法治的認同和信任，需要有對法治的權(quán)威感、敬畏感、依賴感，更需要形成堅定不移的守法、護法的意志。

法治行為。任何內(nèi)在的精神要素，只有落實到人們的行為，才能實現(xiàn)人們所期待的目的。法治認知、法治情感、法治意志只有落實到每一位社會成員的具體行為選擇，達到法治知、情、意、行的統(tǒng)一，才能形成人們的法治信仰。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰的重要性

習(xí)近平總書記強調(diào)指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為具體行使黨的執(zhí)政權(quán)和國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的人，在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路、進度。”[7]120領(lǐng)導(dǎo)干部要在具體行動和工作中自覺依法辦事，就必須具有法治精神、法治意識、法治思維，最關(guān)鍵的是具有法治信仰。在我國當(dāng)前歷史形勢下，培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰是推進全面依法治國的需要

在人類歷史上，存在“神治”“德治”“人治”“法治”等多種治國理政方式，其中，法治是最先進的、現(xiàn)代化的治理方式。法治是相對于人治而言的，是克服人治弊端的現(xiàn)代化治理模式。在一定意義上，法治是對公權(quán)力的產(chǎn)生、運行的合法性的監(jiān)督和保障。國家是公權(quán)力的代表，全面依法治國首先要保障國家權(quán)力在法律、法治的軌道上運行，讓權(quán)力在陽光下運行?！胺ㄖ蝺?yōu)于人治，法治能限制公權(quán)力的膨脹、濫用、腐敗?！盵8]領(lǐng)導(dǎo)干部是公權(quán)力的擁有者和使用者，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰和法律素質(zhì)的狀況直接決定著全面依法治國的實現(xiàn)程度。國內(nèi)外的經(jīng)驗與教訓(xùn)表明，在缺乏法律制約和監(jiān)督的條件下，公權(quán)力是極易被私用、濫用、誤用的，權(quán)力的擁有者極易利用公權(quán)力謀取私人利益，損害公共利益，破壞公共秩序，使人們喪失對道德和法律的信任。鑒于這方面的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，中國共產(chǎn)黨越來越認識到全面依法治國的重要性，認識到領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)和法治信仰的重要性。習(xí)近平總書記明確指出：“高級干部做尊法學(xué)法守法用法的模范，是實現(xiàn)全面推進依法治國目標(biāo)和任務(wù)的關(guān)鍵所在?！鸪绶ㄖ?，敬畏法律，是領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的基本素質(zhì)?！盵7]121只有領(lǐng)導(dǎo)干部具有法治信仰，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權(quán)由法定的觀念，領(lǐng)悟法治精神，貫徹法治理念，形成法治思維，運用法治方式，依法使用權(quán)力，才能避免人治，避免權(quán)力的異化，從而推進法治中國的建設(shè)進程，實現(xiàn)全面依法治國。

(二)培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰是提升治理能力的需要

“依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求?！盵7]4提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)、培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰，是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必經(jīng)途徑。只有領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)心確立了法治信仰，養(yǎng)成了法治思維，才能自覺運用法治方式處理各種社會矛盾和國家事務(wù)，才能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，提升治國理政能力的現(xiàn)代化水平。在現(xiàn)代社會的治理過程中，法治被公認為是最可靠、最理性、最公平、最富有效率的治理模式和治理方法?！胺ㄖ问侵螄碚豢苫蛉钡闹匾侄?。法治興則國家興，法治衰則國家亂?！盵7]8在法治國家里，憲法和法律被奉為治國理政的最高原則和準(zhǔn)則，任何組織和個人都必須恪守法律。對于國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部來說，依法辦事、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正司法，就是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升的重要表現(xiàn)?，F(xiàn)代化的社會必然是一個法治的社會，中國的現(xiàn)代化進程也是一個推進和完善法治的過程。

(三)培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰是建設(shè)法治社會的需要

法治中國是法治國家、法治政府和法治社會的有機統(tǒng)一，法治社會建設(shè)以法治國家、法治政府為基礎(chǔ)。沒有法治國家、法治政府，就不可能建立法治社會。讓全民知法、尊法、守法，領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，知法、尊法、守法，強化法治意識，樹立法治信仰，在憲法和法律的范圍內(nèi)做事?！案骷夘I(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰，法律底線不能逾越的觀念?！盵7]110如果領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰缺失、法律觀念淡薄、目無法律、以權(quán)謀私、徇私枉法，就會嚴(yán)重破壞法律權(quán)威，阻礙廣大人民群眾對法律和法治的信任，法治思維和法治觀念就不能在全體社會成員中養(yǎng)成。如果領(lǐng)導(dǎo)干部中普遍存在“守法機會主義”“選擇性執(zhí)法”“雙重標(biāo)準(zhǔn)辦案”的現(xiàn)象，廣大人民群眾就不可能相信法律、遵守法律，遇到問題就會采取法治以外的手段和方式，法治社會也不可能建立起來?！霸诂F(xiàn)實生活中，不少領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識比較淡薄，有法不依、知法犯法等還比較普遍，特別是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部不尊崇憲法、不敬畏法律、不信仰法治，崇拜權(quán)力、崇拜金錢、崇拜關(guān)系，大搞權(quán)權(quán)勾結(jié)、權(quán)錢交易、權(quán)色交易?！盵7]118-119這些問題嚴(yán)重削弱了人民群眾對法治的信心，阻礙了法治社會建設(shè)。

三、培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰的路徑

從治國理政的層面看，樹立法治信仰，就是將法治貫徹到國家和社會生活的各個方面，讓公民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部對法律、法治具有認同感，通過法律途徑、法律方式來表達利益訴求、化解社會矛盾、解決社會問題。

(一)培育法治文化

法治文化，“是關(guān)于法治意識、法治理念、法治價值、法治精神、法治理論、法治思維、法治行為方式的總和，是法治的靈魂和法治建設(shè)的內(nèi)在動力”[9]。法治文化是法治社會建設(shè)的土壤，也是法治信仰培育的環(huán)境。在人治傳統(tǒng)根深蒂固的中國，培育信仰法治的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是消除影響中國幾千年的人治文化傳統(tǒng)。傳統(tǒng)的力量是不可低估的，傳統(tǒng)通過習(xí)慣不僅影響人們的價值取向和行為方式，而且影響人們的行為選擇和生活方式。中國傳統(tǒng)人治文化源遠流長，影響深遠，到今天仍然是阻礙中國法治化進程的頑固因素。信權(quán)力、信人情，使得老百姓遇到問題就想到上訪、托關(guān)系、走后門，甚至聚眾鬧事、用拳頭說事，同時也使部分領(lǐng)導(dǎo)干部飛揚跋扈、以權(quán)代法、以權(quán)壓法、行賄受賄、徇私枉法，缺乏法治意識，形不成法治信仰。因此，在我國當(dāng)前的歷史條件下，要建設(shè)法治中國，讓全民特別是領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治信仰，培育中國特色社會主義法治文化非常重要和迫切。

(二)培養(yǎng)法治思維

人是有理性、有理想的教育主觀能動性的存在者，人的行為選擇受制于其價值取向和思維方式。人們的行為方式選擇往往是由人們的思維方式?jīng)Q定的，領(lǐng)導(dǎo)干部的思維方式不僅影響其法治行為的選擇，也是其法治信仰形成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要因素。所謂法治思維，是指公權(quán)力執(zhí)掌者依靠其法治理念，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到和所要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認識活動與過程。[10]培養(yǎng)法治思維，要求政黨、國家機關(guān)、社會組織等參與國家治理的治理主體，特別是黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，要尊重憲法和法律，運用法律規(guī)范、法治原則、法治精神，按照法律邏輯分析問題、解決問題，處理公共事務(wù)。“領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維和依法辦事能力，關(guān)鍵是要做到以下幾點：一是要守法律、重程序，這是法治的第一位要求。二是要牢記職權(quán)法定，明白權(quán)力來自哪里、界線劃在哪里，做到法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。三是要保護人民權(quán)益，這是法治的根本目的。四是要受監(jiān)督?！盵7]123

(三)加強法治教育

法治信仰不可能先天形成，而是需要通過法治教育來培養(yǎng)。在一定意義上，對領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育比對一般群眾的法治教育更重要。在形成法治信仰的過程中，需要大力推進法治宣傳教育，營造濃厚的法治氛圍。目前，對領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)和法治信仰教育，存在內(nèi)容過于單一，方式過于簡單化、形式化等問題。在新的歷史條件下，要創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)干部的法治宣傳教育形式，更新領(lǐng)導(dǎo)干部法治宣傳教育重點，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部法治精神、法治理念、法治意識、法治認同、法治思維、法治方式的綜合教育培訓(xùn)。應(yīng)該把領(lǐng)導(dǎo)干部的理想信念教育和法治教育緊密結(jié)合起來，使其高度認同全面依法治國是新時代中國特色社會主義建設(shè)的必經(jīng)路徑和最佳方式，高度認同法治信仰、法治能力是新時代領(lǐng)導(dǎo)干部必備的素質(zhì)。堅持外部教育和自我教育、自我修養(yǎng)提升相結(jié)合，法治教育和黨性教育、德性教育相結(jié)合，法治教育和治理能力提升相結(jié)合。

(四)錘煉法治意志

意志是人為了實現(xiàn)一定的理想目標(biāo)而克服一切艱難險阻、排除一切誘惑干擾，不達目的決不罷休的決心、勇氣和毅力。意志具有兩個主要功能：一是經(jīng)得起考驗，二是經(jīng)得起誘惑。很多領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗、貪贓枉法，往往是因為經(jīng)不起考驗、受不了誘惑，說到底就是意志薄弱。在領(lǐng)導(dǎo)干部樹立法治信仰的過程中，法治意志是必不可少的。法治信仰就是人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)法治理想目標(biāo)而克服困難、排除干擾的決心、勇氣和毅力。法治意志對領(lǐng)導(dǎo)干部非常重要，因為領(lǐng)導(dǎo)干部是公權(quán)力的擁有者和行使者，在行使公權(quán)力的過程中，經(jīng)常會受到來自各方面的阻撓、干擾、誘惑。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)干部能不能排除干擾、拒絕誘惑而堅定不移地依法辦事，取決于其是否具有堅定的法治意志。錘煉領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意志，需要強化領(lǐng)導(dǎo)干部對法治的強烈認同和對法治的忠誠，以及由此而產(chǎn)生的對法治的敬畏。

(五)完善法治制度

培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治信仰，除了法治文化環(huán)境的熏陶、法治教育、內(nèi)在的法治自覺，還需要建立健全相關(guān)的法治體制和法治制度。

一是要建立和完善立法、執(zhí)法、司法體制，保障社會主義法治建設(shè)的順暢進行。完善中國特色社會主義法治體系，首先要加強科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，把國家和人民的利益放在首位，確保所立之法皆為良法。只有良法才能獲得領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大人民群眾的共識和認同，從而為法治信仰的確立奠定基礎(chǔ)?？茖W(xué)立法、民主立法是前提，法治的實施是關(guān)鍵，法律的生命力在于實施。不僅要有法可依，而且要有法必依。高效率的法治實施不僅是法治中國建設(shè)的關(guān)鍵，也是領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和鞏固法治信仰的實踐基礎(chǔ)。與科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法緊密相關(guān)的是公正司法。公正司法是法治建設(shè)的最后保障，也是社會公正的最后一道防線。公正是法律和法治的核心價值，也是美好社會的基礎(chǔ)，只有在體悟法治的公正價值的基礎(chǔ)上，才能建立起牢固的法治信仰。

二是建立領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力考核制度，提高領(lǐng)導(dǎo)干部法治水平和依法辦事的本領(lǐng)?？己?、任用、提拔領(lǐng)導(dǎo)干部的時候，要把政治素質(zhì)、道德水平、法治能力放在第一位，要提拔和任用那些政治素質(zhì)好、道德水平高、法治能力強的人。要保持黨員干部的先進性，首先要堅持黨員干部的道德性和善良的人性。只有具有善良德行的人才能以人民利益、國家利益為重，才能為人正直、辦事公道，敢于堅持正義、維護公正，真正樹立法治信仰。

三是健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，建立忠于、遵守、運用、捍衛(wèi)憲法法律的制度。全面依法治國，不僅要有法可依、有法必依，而且要違法必究，對領(lǐng)導(dǎo)干部在立法、執(zhí)法、司法、守法各個環(huán)節(jié)都要加強監(jiān)督。不僅要明確監(jiān)督誰、監(jiān)督什么的問題，而且要明確誰來監(jiān)督、怎么監(jiān)督的問題。要完善黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等各種監(jiān)督渠道，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部在全方面、多層次的監(jiān)督下養(yǎng)成尊法、守法、依法、護法的自覺意識、思維方式、行為方式，樹立法治信仰。

四是建立和完善對公權(quán)力的制約機制，把權(quán)力關(guān)進法律制度的“籠子”里。國民對法治的信心、信仰在很大程度上取決于公權(quán)力受法律制約的情況和公權(quán)力執(zhí)掌者的公正、廉潔形象。“憲法的重要功能是控制公權(quán)力，但公權(quán)力往往通過各種形式突破法治的框架，凌駕于憲法和法律之上。因此，按照憲法權(quán)威的要求，在理念上確立權(quán)力絕對服從憲法和法律的價值原則，使得公權(quán)力只能在憲法和法律范圍內(nèi)活動，以保障政治權(quán)威的正當(dāng)性?！盵11]63-64確立權(quán)力絕對服從憲法和法律的原則是一個價值引導(dǎo)，而要把這一價值原則貫徹到全面依法治國的全過程，貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部法治信仰的形成過程，就必須建立捍衛(wèi)完善束縛公權(quán)力的相關(guān)法律制度，靠制度管人，靠制度約束人、教育人、提升人。