張亞楠

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 研究生院，北京 100091)

從根本上講，人口老齡化問題是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就而來的是社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，這其中，中國人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生的深刻變化日益凸顯。進(jìn)入新時(shí)代，老齡化問題亦呈現(xiàn)出新的階段特征。黨的十九大報(bào)告提出本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化再到社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略部署，而這個(gè)周期恰恰是我國人口老齡化進(jìn)程最快的時(shí)期。從社會(huì)治理的視角來看，新時(shí)代我國人口老齡化問題存在著與社會(huì)治理發(fā)展要求不相適應(yīng)的地方，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)以解決人口老齡化帶來的社會(huì)問題，是新時(shí)代社會(huì)治理無法回避的一個(gè)重要問題。

一、人口老齡化是新時(shí)代社會(huì)治理無法回避的一個(gè)重要問題

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，我國60周歲及以上人口達(dá)2.49億，占總?cè)丝诘?7.9%。從世界范圍看，中國是唯一老年人口超過一億的國家，如何化解人口老齡化帶來的社會(huì)問題，事關(guān)國家發(fā)展全局和人民福祉，是新時(shí)代社會(huì)治理不可回避的挑戰(zhàn)和問題。

(一)當(dāng)前老齡化問題與新時(shí)代社會(huì)治理的新要求不相適應(yīng)

社會(huì)治理是指：立足公平正義，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)群眾合法權(quán)益為核心，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，處理社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同，保障公共安全，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。[1]社會(huì)治理目標(biāo)歸根到底是為了解決伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程而來的轉(zhuǎn)型悖論，構(gòu)建一個(gè)既和諧有序又充滿活力的現(xiàn)代社會(huì)，緩解轉(zhuǎn)型悖論引起的嚴(yán)峻社會(huì)問題。新時(shí)代的社會(huì)治理與此前相比，在這方面有哪些新要求？主要圍繞社會(huì)主要矛盾的新論斷來總結(jié)，重點(diǎn)解決發(fā)展不平衡的問題，而老齡化問題是不平衡的一個(gè)重要方面，這個(gè)問題不解決就會(huì)與新時(shí)代社會(huì)治理的新要求不相適應(yīng)。總之，如何讓中國龐大的老年群體激發(fā)其社會(huì)活力是社會(huì)治理新的目標(biāo)要求。

(二)新時(shí)代人口老齡化問題已是社會(huì)治理不可回避的重要問題之一

可以預(yù)見，新時(shí)代人口老齡化問題會(huì)日趨嚴(yán)重，主要表現(xiàn)為：

一是人口多規(guī)模大。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2019年1月公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，我國65周歲及以上人口達(dá)1.66億，占總?cè)丝诘?1.9%。[2]我國老年人口總數(shù)占世界老年總?cè)丝诘慕姆种?，人口多?guī)模大的現(xiàn)狀主要是跟我國人口基數(shù)大有著密不可分的關(guān)系。

二是未富先老和未備先老。發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值一般在5000至10000美元之間。2018年中國人均GDP超過9000美元，雖然進(jìn)入了邊富邊老的階段，但是和發(fā)達(dá)國家人均40000美元左右仍有較大差距。目前，在中國未備先老情況突出。思想認(rèn)識(shí)不到位，養(yǎng)老服務(wù)供給不足，政策支持力度不夠以及體制機(jī)制不健全都是沒有充分認(rèn)識(shí)到老齡化帶來的挑戰(zhàn)而存在的問題。

三是不平衡現(xiàn)象突出。中國老齡化社會(huì)發(fā)展不平衡，主要體現(xiàn)在：區(qū)域不平衡，城鄉(xiāng)不平衡和人口年齡結(jié)構(gòu)不平衡。我國老齡化社會(huì)具有明顯的區(qū)域特征，中部和東部地區(qū)的人口老齡化形勢(shì)比較嚴(yán)峻，西部地區(qū)發(fā)展比較緩慢。人口老齡化的水平和生產(chǎn)力發(fā)展水平大體一致。老齡化社會(huì)還存在城鄉(xiāng)倒置的特點(diǎn)。由于快速城鎮(zhèn)化，農(nóng)村大量的勞動(dòng)人口流向城市，導(dǎo)致我國農(nóng)村老齡化的程度始終高于城鎮(zhèn)，農(nóng)村老年人口約占老齡人口總數(shù)一半。新中國成立后，我國出現(xiàn)了三次生育高峰，分別為1949年至1958年，1962年至1976年，1986年到1990年期間。三次生育高峰期將會(huì)在21世紀(jì)對(duì)應(yīng)三次老年人口的增長高峰期，這使得我國老齡化社會(huì)的發(fā)展出現(xiàn)時(shí)快時(shí)慢、時(shí)緩時(shí)急的特點(diǎn)。

綜上所述，從社會(huì)治理的層面去解決人口老齡化的問題，不僅是時(shí)代之需，更是當(dāng)前亟需解決的社會(huì)問題。

二、新時(shí)代人口老齡化給社會(huì)治理帶來的挑戰(zhàn)

新時(shí)代，既是中國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇，也是中國發(fā)展面臨著許多矛盾的疊加期，社會(huì)治理的任務(wù)更加艱巨繁重。老齡化問題給社會(huì)治理帶來的挑戰(zhàn)，當(dāng)前主要集中在以下幾個(gè)層面上。

(一)認(rèn)識(shí)層面

對(duì)于老齡化社會(huì)認(rèn)知以及未來發(fā)展，很多人持負(fù)面態(tài)度，青年群體普遍存在恐老情緒。關(guān)于老齡化認(rèn)知層面也大多停留在政府和學(xué)界層面，社會(huì)大眾對(duì)于老齡化認(rèn)知還是淺層次的，也沒有及時(shí)有效的了解關(guān)于老齡化的現(xiàn)狀和知識(shí)，知識(shí)存在斷層。這種現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致老齡化社會(huì)的社會(huì)治理出現(xiàn)實(shí)踐性的錯(cuò)誤治理，達(dá)不到預(yù)期的效果。我國的養(yǎng)老觀念和養(yǎng)老文化相對(duì)比較落后。受小農(nóng)思想和傳統(tǒng)文化影響，很多人重視家庭意識(shí)，對(duì)于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老比較排斥，缺乏對(duì)多元養(yǎng)老主體必要性的認(rèn)識(shí)。

(二)制度層面

過去我國治理老齡化問題多集中在政策制定上，近幾年才開始側(cè)重政策執(zhí)行，對(duì)于政策評(píng)估和政策終結(jié)幾乎處于疏忽狀態(tài)。改革開放以后尤其是21世紀(jì)我國進(jìn)入老齡化社會(huì)后，關(guān)于老齡政策的制定呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，僅“十三五”期間就出臺(tái)了300余項(xiàng)涉老政策。[3]關(guān)于政策制定也相對(duì)缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃，政策制定相對(duì)隨意，而隨意性會(huì)導(dǎo)致政策出現(xiàn)重疊和無序狀態(tài)。不同政策法規(guī)各自為政，群眾難以對(duì)政策產(chǎn)生持久的科學(xué)的認(rèn)知和信任。對(duì)于老年政策定位的不確定性以及政策制定的繁多會(huì)導(dǎo)致政策難以執(zhí)行，執(zhí)行時(shí)也會(huì)出現(xiàn)違背政策初衷的現(xiàn)象。

(三)群體層面

我國社會(huì)治理的主體包括四類：一是黨委，起到總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。二是政府，起到負(fù)責(zé)的作用。三是社會(huì)組織，發(fā)揮協(xié)同作用。四是公眾，是社會(huì)治理的重要力量。老齡化社會(huì)的社會(huì)治理主要是強(qiáng)調(diào)以政府為主體，多元社會(huì)參與。政府在老齡化社會(huì)的社會(huì)治理中仍然不同程度地存在著職責(zé)定位模糊和資源配置失衡的問題。職責(zé)定位模糊會(huì)導(dǎo)致政府用傳統(tǒng)的思想處理老齡化問題，市場和社會(huì)等其他力量難以參與到治理中，養(yǎng)老市場競爭不充分，缺乏創(chuàng)新和活力。政府在資源配置上相比于市場和社會(huì)具有明顯優(yōu)勢(shì)，我國傳統(tǒng)養(yǎng)老還是依靠政府和家庭。政府在社會(huì)治理中存在的問題也會(huì)影響到多元主體參與力量的不足，市場、社會(huì)組織和公眾活力不夠。

(四)法律層面

當(dāng)前雖然出臺(tái)了一系列的老齡法律法規(guī)，但關(guān)于老齡化社會(huì)的社會(huì)治理法治化系統(tǒng)化方面還存在很多不足。目前出臺(tái)的部分政策法規(guī)各自為政，缺乏系統(tǒng)配套的銜接，很多養(yǎng)老保障的相關(guān)內(nèi)容散布在不同的政策文件之中。關(guān)于老年人權(quán)益維護(hù)、養(yǎng)老多元主體參與、入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年人權(quán)益保障、養(yǎng)老服務(wù)合同、養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估監(jiān)督以及養(yǎng)老服務(wù)侵權(quán)責(zé)任劃分等方面還缺乏明確的劃分和詳細(xì)規(guī)定。而且有的法律法規(guī)多年未曾更新，原則性較強(qiáng)，老年人權(quán)益難以獲得保障。地方落實(shí)中央制定的養(yǎng)老政策時(shí)，會(huì)進(jìn)行不同的解讀和細(xì)化，以致政策出現(xiàn)差異性和偏差，加之養(yǎng)老政策缺乏監(jiān)督和評(píng)估，政策運(yùn)行阻力較大。

面對(duì)上述深層次的挑戰(zhàn)，亟需出臺(tái)有效的化解政策和舉措，因此，認(rèn)真做好對(duì)策分析就變得十分重要。

三、新時(shí)代應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的治理對(duì)策分析

習(xí)近平總書記指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，關(guān)鍵在于體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會(huì)才會(huì)安定有序?！盵4]人口老齡化是新時(shí)代我國不可逆轉(zhuǎn)的基本國情，深刻地影響著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，進(jìn)入了新時(shí)代我們更要對(duì)老齡化的社會(huì)治理提出更高層次的要求。人口老齡化的社會(huì)治理是根據(jù)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧以及發(fā)展與秩序這兩種基本社會(huì)需要，避免顧此失彼或者是兩敗俱傷的問題而作出的重大戰(zhàn)略安排。要與時(shí)俱進(jìn)的推進(jìn)老齡化問題治理思路、治理模式以及治理主體的創(chuàng)新，著力抓好這三個(gè)關(guān)鍵因素，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)走向更大勝利。

(一)治理思路要轉(zhuǎn)變

黨的十八大以來，面對(duì)人口老齡化問題帶來的挑戰(zhàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，審時(shí)度勢(shì)，提出了一系列老齡化社會(huì)治理的新思路，為加強(qiáng)和創(chuàng)新人口老齡化的社會(huì)治理扎實(shí)了根基、注入了新的動(dòng)力。因此，應(yīng)對(duì)人口老齡化問題，首先要做到治理思路的轉(zhuǎn)變。

所謂社會(huì)治理思路的轉(zhuǎn)變，就是要以新的理論為指導(dǎo)，明確解決問題的方向。站在新時(shí)代的歷史方位下，就是要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，從頂層設(shè)計(jì)上考慮，把應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策上升到國家戰(zhàn)略，作出符合新時(shí)代發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)”的老齡工作總方針下，理清政府、市場、社會(huì)、家庭和個(gè)人的職責(zé)和關(guān)系，明確老齡政策及工作的統(tǒng)籌安排。[5]新時(shí)代我國社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，主要矛盾在人口老齡化方面主要體現(xiàn)為廣大老年人日益増長的美好生活需要同老齡事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾。[6]解決人口老齡化問題，要緊緊圍繞著主要矛盾的變化推進(jìn)社會(huì)治理。

具體而言，當(dāng)前要以精準(zhǔn)養(yǎng)老為抓手。精準(zhǔn)養(yǎng)老是通過發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以精細(xì)化和可操作性為特征，包括精準(zhǔn)化識(shí)別、精準(zhǔn)化供給、精準(zhǔn)化管理和精準(zhǔn)化支持等內(nèi)容的養(yǎng)老服務(wù)方式。[7]養(yǎng)老政策應(yīng)當(dāng)具有全覆蓋性，但是在此基礎(chǔ)上要區(qū)別對(duì)待，政策要有傾斜。我國人口老齡化在區(qū)域、城鄉(xiāng)以及人口的年齡結(jié)構(gòu)方面都存著較大差異，因此要具體問題具體分析，針對(duì)不同的老年群體根據(jù)其具體的需求提供不同的養(yǎng)老服務(wù)選擇。通過精準(zhǔn)養(yǎng)老可以滿足老年人的多方養(yǎng)老需求以及通過個(gè)性化服務(wù)提高老年群體的生活質(zhì)量。遵循整體政策基本要求的同時(shí)，根據(jù)區(qū)域差異實(shí)行具有地方特色、適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展要求的養(yǎng)老政策，在養(yǎng)老政策的設(shè)計(jì)上考慮到城鄉(xiāng)、中西部、性別等多種差異，精準(zhǔn)關(guān)注老年群體需求的層次性。

(二)治理模式要?jiǎng)?chuàng)新

黨的十九大報(bào)告指出，要“提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，構(gòu)建“共建共治共享”的社會(huì)治理模式。為此，要積極結(jié)合十九大的要求，圍繞化解人口老齡化問題積極創(chuàng)新社會(huì)治理模式。

所謂創(chuàng)新社會(huì)治理模式，就是在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，推進(jìn)人口老齡化社會(huì)治理的制度化、規(guī)范化、程序化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制。

首先要?jiǎng)?chuàng)新和完善老齡政策的制度體系建設(shè)。不日新者必日退，人口老齡化的相關(guān)問題要想在日新月異的現(xiàn)代社會(huì)中跟上時(shí)代的腳步就要在老齡政策上不斷創(chuàng)新。面對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，最根本的就是制度的創(chuàng)新改革。只有制度上創(chuàng)新才能讓全社會(huì)充分釋放活力，助力人口老齡化問題的解決并沖抵對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的負(fù)面影響。習(xí)近平總書記指出：“要著力完善老齡政策制度。要完善養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，落實(shí)支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展的政策措施。”[8]老齡制度是老齡政策系統(tǒng)化規(guī)范化體系化的集合，只有各項(xiàng)老齡政策發(fā)揮其作用，才能使得制度合力最大化。

其次要堅(jiān)持規(guī)范化建設(shè)和依法治理。依法治理是習(xí)近平總書記提出的社會(huì)治理思想的突出特征。加強(qiáng)養(yǎng)老多元主體參與的制度建設(shè)，政府要出臺(tái)相關(guān)配套的法律法規(guī)，明確政府、市場、家庭、企業(yè)與社會(huì)組織和家庭的養(yǎng)老責(zé)任。推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基本法律建設(shè)，完善養(yǎng)老服務(wù)糾紛解決機(jī)制，形成系統(tǒng)性老齡化社會(huì)的社會(huì)治理法律制度。老年人的合法權(quán)益只有通過法律才能切實(shí)保障。目前我國老齡政策多以通知、意見形式出現(xiàn)，專門應(yīng)對(duì)相關(guān)重點(diǎn)領(lǐng)域的法律較少，因此要增強(qiáng)政策的法律性。老齡政策從中央制定再到地方具體落實(shí)難免會(huì)出現(xiàn)和政策不符合的現(xiàn)象，要落實(shí)有效的老齡政策，就要按照政策的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，執(zhí)行若出現(xiàn)紕漏，相關(guān)人員要承擔(dān)一定的法律責(zé)任，用法律的手段保障讓人口老齡化的社會(huì)治理有章可循、有法可依。

最后要特別重視程序化的建設(shè)。目前，老齡化社會(huì)治理的非秩序化、非程序化影響了社會(huì)治理的效果和人民滿意度。因此需要加快推進(jìn)程序化建設(shè)，把老齡化的社會(huì)治理貫穿政策研究的全過程。我國老齡化速度發(fā)展比較快，僅用了幾十年就走過了發(fā)達(dá)國家上百年的歷程。速度快會(huì)導(dǎo)致很多問題的產(chǎn)生，正是基于此，我們不能只重視政策過程的單方面，更要有全局觀念。人口老齡化的社會(huì)治理要根據(jù)我國所處的歷史階段出發(fā)，立足國情，實(shí)事求是，不能滯后于當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展水平。

(三)要調(diào)動(dòng)多方治理主體參與積極性

老齡化問題的有效解決，不是哪一個(gè)單一主體就能夠完成的，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)組織和民眾的積極性，充分發(fā)揮社會(huì)的自我組織、自我調(diào)節(jié)的能力。

所謂調(diào)動(dòng)多方治理主體參與，就是要堅(jiān)持黨的群眾路線，廣泛地建立社會(huì)參與機(jī)制，讓廣大人民群眾參與到社會(huì)治理中。調(diào)動(dòng)多方治理主體參與，主要有以下幾個(gè)方面的工作。

一是要?jiǎng)?chuàng)新全方位的社會(huì)參與體系建設(shè)，讓多方參與主體成為黨聯(lián)系老年群體的重要紐帶。在人口老齡化的社會(huì)治理中，明確政府、市場、社會(huì)、家庭以及個(gè)人的責(zé)任。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)人口老齡化的社會(huì)治理重心向基層下移，以養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，整合各方力量，充分吸收政府養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)。讓社區(qū)成為老年群體可以信任、依靠和托付的幸福社區(qū)。政府動(dòng)員社會(huì)力量積極參與到人口老齡化的社會(huì)治理，還應(yīng)充分利用民間組織和志愿組織，讓志愿者和老年人之間形成紐帶聯(lián)系。發(fā)展養(yǎng)老公益事業(yè)，推動(dòng)養(yǎng)老公益事業(yè)的良性發(fā)展。

二是要培育積極的老齡觀，激發(fā)市場和社會(huì)參與老齡化社會(huì)治理的活力，積極宣傳符合新時(shí)代發(fā)展需要的養(yǎng)老文化，倡導(dǎo)年輕人要多關(guān)懷老年人及其所處的環(huán)境，強(qiáng)調(diào)多元主體參與的必要性。培育積極的養(yǎng)老觀，能讓青年人去關(guān)注和了解目前我們所處的社會(huì)形勢(shì)，重視自己的養(yǎng)老規(guī)劃，對(duì)自己未來的老年生活有充分的心理準(zhǔn)備，能夠在未來老得其樂、老有尊嚴(yán)。因此，只有樹立積極的尊老、愛老的觀念，才能更好地集合多方智慧，更好地滿足群眾需求。

三是要發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，為獨(dú)立養(yǎng)老創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。政府要破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端。一方面充分發(fā)揮市場在發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)的作用，使各種資源能夠得到有效配置和利用，使老齡化社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展充滿生機(jī)活力。另一方面充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控功能，政府要用法治思維規(guī)范老齡化市場行為，處理好效率與公平的關(guān)系，讓全體老年人公平分享公共資源收益，從而激發(fā)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的活力和動(dòng)力，進(jìn)一步推動(dòng)老齡化社會(huì)的全面發(fā)展。

總之，進(jìn)入新時(shí)代以來，黨和人民砥礪奮進(jìn)鑄就了老齡化社會(huì)治理的新歷史，同心戮力謀劃了新時(shí)代老齡化社會(huì)治理的新篇章。正如習(xí)近平總書記所指出的：“我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，前景十分光明，挑戰(zhàn)也十分嚴(yán)峻”。[9]如何解決人口老齡化面臨的諸多問題，滿足持續(xù)增長的老年群體多方面需求，是我國人民普遍關(guān)注的問題，也是我國社會(huì)面臨的重大挑戰(zhàn)。危機(jī)與挑戰(zhàn)并存，在新時(shí)代的歷史方位下要及時(shí)解決目前老齡化社會(huì)出現(xiàn)的新問題，建設(shè)全方位解決老齡化難題的養(yǎng)老體系，為人口老齡化的社會(huì)治理汲取全面而廣泛的力量。