陳利強(qiáng)，范甜慧

(1.浙江工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,杭州 310000;2.浙江外國語學(xué)院 “一帶一路”學(xué)院，杭州 310000)

2020年6月中共中央、國務(wù)院公布《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(簡稱《總體方案》)， 在制度設(shè)計(jì)的第七款明確提出“大力發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)”[1]6。2020年是海南推進(jìn)建設(shè)自由貿(mào)易港的開局之年，將著力打造更高水平的開放型經(jīng)濟(jì)體系。以開放為主線促進(jìn)海南旅游業(yè)發(fā)展符合海南現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)深化發(fā)展的長遠(yuǎn)大局。習(xí)近平總書記在2020年6月對海南自由貿(mào)易港的建設(shè)做出了重要指示：“要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)自由貿(mào)易港?！盵2]海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放需緊緊圍繞這一大方向，在相關(guān)領(lǐng)域重視制度的集成創(chuàng)新，及時(shí)將相關(guān)利好政策和制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)通過立法加以條文化。法治是自貿(mào)港建設(shè)的壓艙石[3]，旅游業(yè)開放的制度創(chuàng)新歸根結(jié)底離不開法治的引領(lǐng)保障作用。

一、 海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放的事權(quán)法治制度困境

遵循“事權(quán)法治制度環(huán)境一體化”的方略和路徑[4]47，海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放在法治保障方面主要存在以下三個(gè)層面的困境：一是事權(quán)層面，旅游業(yè)開放在相關(guān)領(lǐng)域事權(quán)配置錯位；二是法治層面，旅游業(yè)開放的法律法規(guī)體系不夠健全；三是制度層面，旅游業(yè)開放的相關(guān)制度建構(gòu)有待完善。

(一)旅游業(yè)開放的事權(quán)分配困境

1.事權(quán)調(diào)配關(guān)系不當(dāng)

《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第八條[5]明確規(guī)定的國家事權(quán)事項(xiàng)(也稱國家專屬立法權(quán))涉及國家主權(quán)、犯罪與刑罰、稅收、海關(guān)、金融等11項(xiàng)基本事權(quán)，屬于法律保留事項(xiàng)，海南地方立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)無權(quán)進(jìn)行規(guī)制[6]。旅游業(yè)是一個(gè)多部門服務(wù)行業(yè)，具有跨部門、跨地區(qū)、跨行業(yè)等特點(diǎn)，因此海南自由貿(mào)易港在旅游業(yè)開放的法治實(shí)踐過程中往往會遭遇有效賦權(quán)不足的難題。在事權(quán)調(diào)配過程之中，主要存在兩方面的問題。一是央地事權(quán)分配不協(xié)調(diào)。海南自由貿(mào)易港促進(jìn)旅游業(yè)開放，必須要在出入境管理、稅收、投資等方面有新突破，但這些重大事項(xiàng)的管理權(quán)限仍集中在國家各部委手中。雖然目前國家針對海南旅游業(yè)的開放在一些領(lǐng)域也進(jìn)行了相關(guān)事權(quán)的下放，例如民航局在2020年6月出臺了《海南自由貿(mào)易港試點(diǎn)開放第七航權(quán)實(shí)施方案》，鼓勵支持外航在現(xiàn)有航權(quán)的安排下經(jīng)營客貨運(yùn)的第七航權(quán)[7]，進(jìn)一步推動了海南航運(yùn)高水平的對外開放，帶動海南國際旅游業(yè)的發(fā)展，但國家仍須在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)一步放寬管制，及時(shí)授權(quán)給海南。二是部門間事權(quán)交叉。各部門由于利益關(guān)系不同創(chuàng)新協(xié)同性較弱，行政審批環(huán)節(jié)煩瑣且存在多部門管理現(xiàn)象造成了旅游業(yè)管理體制僵化[8]。如財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、商務(wù)部都有權(quán)對離島免稅店實(shí)施管理，但是各部門利益不同且存在信息不對等，實(shí)踐中往往會存在多頭管理，不利于免稅店的日常運(yùn)營。

2.行政管理部門不放權(quán)

海南省旅游服務(wù)市場下設(shè)旅游協(xié)會、旅行社協(xié)會、郵輪游艇協(xié)會等多個(gè)民間協(xié)會。它們作為權(quán)威性的民間組織搭建起了政府與旅游企業(yè)溝通交流的樞紐，被授予一部分的市場監(jiān)管事權(quán)。但從目前的這些協(xié)會的日常運(yùn)作情況看，它們并沒有將政府與市場關(guān)系劃分明確。就海南省旅游協(xié)會而言，從機(jī)構(gòu)人員的配置以及財(cái)務(wù)來源看，領(lǐng)導(dǎo)人員多在政府部門有任職，協(xié)會的會費(fèi)來源有較大一部分出自政府資助。可以看出旅游協(xié)會行政化色彩依然較為濃厚，過于依賴政府部門，基礎(chǔ)職能不能得到有效發(fā)揮。政府平衡不了與市場的關(guān)系，越權(quán)干涉行業(yè)協(xié)會，長此以往管理體制會越來越僵化。政府應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適當(dāng)放權(quán)給行業(yè)協(xié)會，使其發(fā)揮其應(yīng)有職能，讓旅游市場更加活躍。

(二) 旅游業(yè)開放的法治建設(shè)困境

海南自由貿(mào)易港在旅游業(yè)開放的過程中，對目前的立法實(shí)踐進(jìn)行考察，不難發(fā)現(xiàn)其遭遇的法治建設(shè)困境主要分為兩個(gè)層面：一是國家層面法律規(guī)制體系復(fù)雜；二是地方層面立法修法較為局限。

1.國家層面法律規(guī)制體系復(fù)雜

國家層面針對旅游業(yè)開放的法律法規(guī)調(diào)整綜合性不強(qiáng)，層次不夠分明?！吨腥A人民共和國旅游法》于2013年頒布實(shí)施，填補(bǔ)了旅游業(yè)上位法的空白。但是旅游業(yè)畢竟是一個(gè)涵蓋了多部門的行業(yè)，《旅游法》無法對其進(jìn)行一一規(guī)制。國家為促進(jìn)旅游業(yè)開放也進(jìn)行了一定的法律制度探索，涉及旅游業(yè)開放的一些重點(diǎn)內(nèi)容包含出入境管理、市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)政策的開放等事項(xiàng)，一部分由其他領(lǐng)域的部門法進(jìn)行調(diào)整，另一部分是由國務(wù)院出臺政策性指導(dǎo)意見以及各個(gè)部委出臺的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)制。在這種復(fù)雜的法律規(guī)制體系之下，加之各部門利益關(guān)系的不同，在國家層面針對旅游業(yè)開放的某一領(lǐng)域進(jìn)行單獨(dú)立法調(diào)法工作存在較大阻礙。

2.地方層面立法修法較為局限

(1)特區(qū)立法權(quán)弱化

海南自建省以來便擁有全國人大授權(quán)的特別立法權(quán)，即可以在不違背法律、行政法規(guī)的基本原則下，制定特區(qū)法規(guī)[9]。然而從中央授予海南特區(qū)立法權(quán)至海南建設(shè)國際旅游島之前，特區(qū)立法權(quán)多數(shù)時(shí)間處于閑置狀態(tài)，海南人大只頒布了少量的特區(qū)法規(guī)?！读⒎ǚā返?0條第2款明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以根據(jù)授權(quán)對法律法規(guī)等進(jìn)行做變通性規(guī)定[5]，這也為特區(qū)立法提供了更多的創(chuàng)制空間?！犊傮w方案》在第十款法治制度章節(jié)也提及支持海南充分行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)[1]8。在不涉及國家專屬立法權(quán)的事項(xiàng)方面，海南都可以充分發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)的先行先試作用。如何利用好特區(qū)立法權(quán)的“變通性”和“先行先試”的優(yōu)勢也是海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放過程中立法建設(shè)的一個(gè)重要難題。

(2)重點(diǎn)領(lǐng)域立法缺失

當(dāng)前海南省并沒有在旅游業(yè)開放的相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行過多創(chuàng)制性立法，多數(shù)仍以國家層面出臺的政策性意見進(jìn)行規(guī)制。海南省亟須根據(jù)當(dāng)前旅游業(yè)開放的現(xiàn)狀，運(yùn)用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)和地方立法權(quán)的優(yōu)勢，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。一是關(guān)于外商投資，海南需要不斷優(yōu)化外商投資營商環(huán)境，加快制定外商投資負(fù)面清單，在旅行社、郵輪游艇產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)等方面進(jìn)一步放寬外商投資準(zhǔn)入限制。二是關(guān)于航權(quán)開放，國家民航局于2003年就在海南島進(jìn)行了航權(quán)開放試點(diǎn)，逐步開放了第三、四、五航權(quán)[10]，在《總體方案》出臺以后，又在海南進(jìn)行了開放第七航權(quán)的試點(diǎn)工作[11]。海南省政府發(fā)布實(shí)施的《海南省開放航權(quán)若干政策規(guī)定實(shí)施細(xì)則(2006年修正)》已于2011年廢止，但海南為促進(jìn)航權(quán)開放在實(shí)踐層面施行的相關(guān)政策一直缺乏強(qiáng)有力的法治保障。三是關(guān)于離島免稅政策，該政策在海南落地9年以來先后經(jīng)歷了多次調(diào)整，在免稅購物種類、次數(shù)、離島方式等方面有了明顯改善，實(shí)踐中海南離島免稅制度的相關(guān)立法卻呈現(xiàn)滯后性特征。四是關(guān)于郵輪游艇產(chǎn)業(yè)，作為旅游消費(fèi)領(lǐng)域的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，海南積極探索郵輪游艇產(chǎn)業(yè)政策制度創(chuàng)新，但海南省至今仍未出臺強(qiáng)有力的法規(guī)文件支持郵輪游艇旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

(三)旅游業(yè)開放的制度創(chuàng)新困境

海南在建設(shè)自由貿(mào)易港的過程中堅(jiān)持把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置[12]，加快形成可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果。在旅游業(yè)開放的制度創(chuàng)新過程中主要遭遇以下幾個(gè)方面的難題：一是出入境管理制度需更便利；二是離島免稅制度需更優(yōu)化；三是旅游特色產(chǎn)業(yè)的開放政策有待進(jìn)一步探索。

1.出入境管理制度須更便利

海南要打造對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易港，需要實(shí)行更加自由的出入境管理制度。自2018年59國人員入境旅游免簽政策在海南落地實(shí)施以來，吸引了更多外籍游客，也促進(jìn)了海南國際旅游業(yè)、航空業(yè)的迅速發(fā)展。但目前海南的免簽證政策仍有進(jìn)一步的提升空間，如免簽時(shí)限太短，人數(shù)限定等。此外，在出入境邊防檢查管理上，也應(yīng)思考在保障安全的基礎(chǔ)上如何簡化現(xiàn)有的郵輪游艇通關(guān)手續(xù)。

2.離島免稅制度須更優(yōu)化

《方案》對于海南自由貿(mào)易港的定位之一就是“旅游消費(fèi)中心”，離島免稅購物制度是其中最受關(guān)注、影響力最大的核心制度之一?，F(xiàn)階段海南的離島免稅制度較之前政策有了較大提升。財(cái)政部、海關(guān)總署和稅務(wù)總局在2020年6月底聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于海南離島旅客免稅購物政策的公告》，新政將離島旅客每人每年的免稅購物額度提升至10萬元，離島免稅商品品種增至45種，并取消了單件商品8 000元免稅限額規(guī)定[13]。但現(xiàn)有的離島免稅政策的免稅商品無論是在類別抑或是數(shù)量實(shí)行的都是正面清單管理模式，這在一定程度上抑制了旅客的購買力。此外海南的免稅制度自實(shí)施以來只開設(shè)了海口美蘭機(jī)場免稅店在內(nèi)的四個(gè)免稅店，有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上考慮擴(kuò)大免稅店的規(guī)模。

3.相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策須更開放

海南在建設(shè)國際旅游消費(fèi)中心的背景下，需要以開放為主線，并在國家相關(guān)優(yōu)惠政策的推動下打造具備海南特色的旅游優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。郵輪游艇產(chǎn)業(yè)作為高端旅游產(chǎn)業(yè)在海南旅游產(chǎn)業(yè)中占據(jù)重要地位[14]，須實(shí)行更加開放的郵輪游艇政策。例如在郵輪旅游的航線審批和郵輪企業(yè)的市場準(zhǔn)入等方面[15]，需要實(shí)行更加開放的管理制度。對于游艇行業(yè)，在制度設(shè)計(jì)上對境外游艇入境擔(dān)保的要求和水域的開放審批都較為嚴(yán)苛。同時(shí)，海南自由貿(mào)易港在旅游業(yè)開放過程中，也要積極推動旅游與文化、體育、健康醫(yī)療等深度融合，提升旅游業(yè)的綜合競爭力。

二、 旅游業(yè)開放的中外法治經(jīng)驗(yàn)比較及借鑒

為破解海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放在實(shí)踐中存在的三大法治難題，進(jìn)行國際法治經(jīng)驗(yàn)考察及比較顯得尤為必要。本文選取了三處國際旅游業(yè)十分發(fā)達(dá)的國家(新加坡、日本、韓國)進(jìn)行比較，為海南自由貿(mào)易港的旅游業(yè)開放的法治建設(shè)提取有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。新加坡、日本和韓國在旅游業(yè)開放過程中的成熟法治經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是政府與市場權(quán)力分配明晰；二是旅游立法健全；三是法律制度創(chuàng)新。

(一)權(quán)力分配明晰

新加坡、日本和韓國在旅游業(yè)的發(fā)展過程中，都形成了一套具有本國特色的旅游管理體制。政府在管理過程中普遍會將部分權(quán)力讓渡給民間行業(yè)協(xié)會，同時(shí)各管理部門間相互配合，權(quán)力分配體系日益優(yōu)化。新加坡的官方旅游管理機(jī)構(gòu)旅游局和民間行業(yè)協(xié)會共同對旅游業(yè)進(jìn)行管理，二者并不存在任何行政隸屬關(guān)系，提高了管理效率。同時(shí)旅游局內(nèi)設(shè)國際部、企業(yè)發(fā)展部、市場推廣部、景區(qū)和郵輪發(fā)展部等多個(gè)部門，各部門各司其職，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上設(shè)立了多個(gè)官方海外辦事處，促進(jìn)了新加坡國際旅游業(yè)的快速發(fā)展。日本中央政府設(shè)立運(yùn)輸省作為旅游業(yè)的主管部門，其下設(shè)運(yùn)輸局、航空局、國際運(yùn)輸觀光局等多個(gè)部門，將“旅游部”與“交通部”結(jié)合也契合了日本“觀光立國”的國家戰(zhàn)略。此外，日本大量的民間行業(yè)協(xié)會代行了部分行政管理職能。政府通過民間協(xié)會的橋梁作用對企業(yè)實(shí)行間接管理。韓國國家層面則設(shè)立文化旅游體育觀光部，主要負(fù)責(zé)旅游產(chǎn)業(yè)的政策的制定；在此基礎(chǔ)上設(shè)立半官方組織韓國觀光公社，負(fù)責(zé)開拓旅游市場；民間的旅游協(xié)會負(fù)責(zé)開發(fā)旅游產(chǎn)品，協(xié)調(diào)服務(wù)。韓國逐漸形成了政府主導(dǎo)、多方共同參與的旅游管理體制。平衡政府、行業(yè)協(xié)會和市場的關(guān)系也是當(dāng)前我國旅游業(yè)在管理過程需要認(rèn)真思考的問題。

(二)法律體系健全

在旅游業(yè)開放的法律規(guī)制方面，三國都極為重視立法建設(shè)。新加坡建立了完善的法律法規(guī)體系，包含《新加坡旅游局法》《新加坡旅行社法》《新加坡飯店法》等法律文件，同時(shí)上述法律實(shí)施的主管部門可根據(jù)授權(quán)制定管理規(guī)范和處罰條例。日本確立了“觀光立國”的戰(zhàn)略，除《旅游基本法》外，制定了包含《觀光立國推進(jìn)基本法》《國際觀光飯店整備法》《國際觀光振興會法》等在內(nèi)的多部法律，同時(shí)也逐步制定并完善了入境有關(guān)的法律[16]，為本國觀光旅游業(yè)的發(fā)展提供了重要的制度保障。韓國則是出臺了包括《觀光基本法》《觀光振興法》在內(nèi)的多部旅游觀光法律文件，有力地開拓了海外旅游市場。在海南全島打造自由貿(mào)易港的背景之下，旅游業(yè)的立法上也應(yīng)考量本行業(yè)涉及面廣的特征，做好旅游業(yè)的綜合立法。

(三) 法律制度創(chuàng)新

在制度層面，新加坡、日本和韓國都針對旅游業(yè)的開放都進(jìn)行了一定的制度創(chuàng)新。在入境方面，三國都實(shí)行了一定的簽證優(yōu)惠措施。新加坡實(shí)行了過境免簽證96小時(shí)的政策，日本和韓國為拓展國際旅游業(yè)的市場逐步對周邊國家放寬了簽證限制，這也為三國的入境旅游提供了有利的先決條件。在消費(fèi)方面，三國都設(shè)立了免稅區(qū)，在區(qū)內(nèi)實(shí)行便捷的入境購物消費(fèi)制度。新加坡實(shí)施離境購物退稅制度中離境游客可以享受商品與服務(wù)稅退稅，同時(shí)政府早在2011年就推出了電子退稅服務(wù)，省去了煩瑣的退稅手續(xù)[17]。日本沖繩島和韓國濟(jì)州島實(shí)施的離島免稅購物制度在免稅店的開設(shè)范圍、購買次數(shù)、免稅品的種類等方面都實(shí)施了較為優(yōu)惠的政策。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，三國都因地制宜地制定了開放的產(chǎn)業(yè)激勵措施。如新加坡利用優(yōu)勢的地理位置和交通條件積極開發(fā)會展旅游產(chǎn)業(yè)和旅游購物產(chǎn)業(yè)；日本政府為推動觀光旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展深度挖掘自然與文化資源；韓國為推動醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，官方積極推動本國和海外的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度合作，系統(tǒng)的開展醫(yī)療旅游產(chǎn)業(yè)的開發(fā)與推廣[18]。海南自由貿(mào)易港在發(fā)展旅游業(yè)時(shí)應(yīng)以開放為主線，借鑒國際先進(jìn)的制度經(jīng)驗(yàn)，在旅游業(yè)的相關(guān)領(lǐng)域加強(qiáng)制度創(chuàng)新。

三、 海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放的法治保障路徑

針對上述海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放在法治建設(shè)過程中遭遇的現(xiàn)實(shí)困境，并借鑒國外成熟的法治保障經(jīng)驗(yàn)，海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放需要構(gòu)建清晰的事權(quán)分配格局，完善自貿(mào)港內(nèi)的法治保障體系，并在相關(guān)領(lǐng)域做好制度創(chuàng)新。本文將從這三個(gè)角度探索構(gòu)建海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放的法治保障路徑，以活躍海南自貿(mào)港的旅游業(yè)市場。

(一)構(gòu)建清晰的事權(quán)分配格局

針對海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放在實(shí)踐中出現(xiàn)的權(quán)力下放難的問題，應(yīng)通過充分授權(quán)賦予海南更大的改革自主權(quán)；同時(shí)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步理順政府與市場的關(guān)系，行政部門應(yīng)適當(dāng)放權(quán)給旅游行業(yè)協(xié)會。

1.展開有效賦權(quán)

海南省政府要加強(qiáng)與國務(wù)院各部委的溝通協(xié)調(diào)，最大程度的爭取中央事權(quán)的下放。海南自由貿(mào)易港在旅游業(yè)開放的過程中必然會遭遇事權(quán)難以下放的難題，如何爭取權(quán)力下放也是當(dāng)前亟待解決的問題。從全球視野看，主要存在兩類針對自貿(mào)區(qū)的授權(quán)模式：一是國家對自貿(mào)區(qū)采取逐項(xiàng)授權(quán)的方式；二是國家在出入境、稅收、投資等重要領(lǐng)域?qū)ψ再Q(mào)區(qū)進(jìn)行“集中授權(quán)”。海南自由貿(mào)易港應(yīng)在把握其獨(dú)特功能定位的基礎(chǔ)上，采取因地制宜的授權(quán)方式[19]，針對旅游業(yè)開放需要涉及的國家專屬權(quán)事項(xiàng)，加快研制“賦權(quán)清單”。

2.政府適當(dāng)放權(quán)

政府應(yīng)厘清與市場的關(guān)系，將部分市場監(jiān)管事權(quán)分配給一些權(quán)威的民間組織。建立健全旅游服務(wù)行業(yè)的協(xié)會組織，讓旅游行業(yè)協(xié)會分擔(dān)一部分管理市場的職能[20]，使其在政府和企業(yè)之間更好的發(fā)揮溝通樞紐作用。同時(shí)也要明確政府部門與旅游行業(yè)協(xié)會的職能劃分，保持行業(yè)協(xié)會的獨(dú)立性。海南省人大可以利用特區(qū)立法權(quán)，出臺《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)行業(yè)協(xié)會條例》，提升海南旅游行業(yè)協(xié)會的管理地位[21]，使其職能得到有效發(fā)揮。

(二)完善旅游業(yè)開放的法律法規(guī)體系

1.特別授權(quán)立法修法

針對國家層面旅游業(yè)開放的法律調(diào)整多屬國家立法權(quán)事項(xiàng)，而海南地方立法權(quán)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)無權(quán)進(jìn)行規(guī)制，建議通過“特別授權(quán)立法修法”加以調(diào)整[4]177。例如針對海南旅行社的外資市場準(zhǔn)入問題，建議授權(quán)一定期限內(nèi)在海南自由貿(mào)易港暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用《旅行社條例》第23條，允許在自貿(mào)港內(nèi)注冊的符合條件的中外合資旅行社經(jīng)營中國內(nèi)地出境旅游業(yè)務(wù)，由國務(wù)院旅游部門制定相關(guān)管理辦法。針對郵輪游艇產(chǎn)業(yè)的開放，建議授權(quán)在一定期限內(nèi)在海南自由貿(mào)易港調(diào)整或暫時(shí)停止適用《中華人民共和國港口法(2018修正)》第59條，對航行國際航線的船舶開放的港口由國務(wù)院授權(quán)海南省人民政府批準(zhǔn)。在海南旅游業(yè)開放的法治保障方面，還有大量改革問題涉及中央專屬立法權(quán)，建議采取此種方式進(jìn)行法律規(guī)制。

2.發(fā)揮好特區(qū)立法權(quán)

海南要發(fā)揮好特區(qū)立法權(quán)先行先試和執(zhí)行變通的優(yōu)勢。特區(qū)立法權(quán)雖然對國家專屬立法權(quán)無權(quán)規(guī)制，但在旅游業(yè)開放過程中仍有大量不涉國家專屬事權(quán)的事項(xiàng)需要其進(jìn)行調(diào)整?？梢詫⑸婕昂Ｄ献杂少Q(mào)易港旅游業(yè)開放的成熟制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)及時(shí)上升為地方性法規(guī)或特區(qū)法規(guī)。例如針對海南自貿(mào)區(qū)(港)發(fā)布的最新一批制度創(chuàng)新案例中的第十一款——海南率先建立帆船運(yùn)動旅游管理專項(xiàng)制度，是否可以考慮在這項(xiàng)制度實(shí)施成熟以后，海南省人大常委會運(yùn)用特區(qū)立法權(quán)和地方立法權(quán)，研究制定“海南省帆船運(yùn)動旅游管理?xiàng)l例”。在促進(jìn)海南帆船旅游業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)也為打造開放的旅游特色產(chǎn)業(yè)提供相關(guān)立法支撐。

3.加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法

海南省應(yīng)在旅游業(yè)開放涉及的重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)立法。一是海南人大可以重新研究制定“海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)外商投資條例”，盡早出臺海南自由貿(mào)易港外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，允許外資企業(yè)投資包括郵輪游艇在內(nèi)的多個(gè)旅游產(chǎn)業(yè)。二是需整合現(xiàn)有的航權(quán)開放政策，及時(shí)制定“海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)航權(quán)開放管理?xiàng)l例”，為海南航權(quán)開放提供有力的法律支撐。三是要加快制定“海南離島免稅購物店管理暫行辦法”等，使離島免稅購物制度在實(shí)踐操作層面于法有據(jù)。建議在即將出臺的“海南自貿(mào)港法”中單設(shè)一章，對離島免稅制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。四是要盡快制定《海南省郵輪產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《海南省游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[22]，為指導(dǎo)全省郵輪游艇產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供助力。

(三)強(qiáng)化旅游業(yè)開放的制度創(chuàng)新

1.優(yōu)化入境管理制度

海南自由貿(mào)易港需要實(shí)行更加便利的入境管理制度，在制度創(chuàng)新上需要在以下兩個(gè)方面進(jìn)行優(yōu)化：一是完善現(xiàn)有的免簽證制度。海南可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再次擴(kuò)大免簽國家，結(jié)合各國的經(jīng)濟(jì)、文化、國民素質(zhì)等影響因素，有層次性地對其他各國逐步開展入境免簽制度[23]。同時(shí)建議海南省在建立旅游信用檔案的基礎(chǔ)上，延長現(xiàn)有的入境免簽停留時(shí)間。二是簡化郵輪游艇的入境通關(guān)手續(xù)，貫徹實(shí)施《總體方案》中對于外國旅游團(tuán)乘坐郵輪入境15天免簽政策。

2.完善離島免稅制度

海南離島免稅制度在海南落地實(shí)施以來經(jīng)歷了多次政策調(diào)整，在制度建設(shè)上不斷優(yōu)化。海南離島免稅店要利用政策優(yōu)惠帶來的紅利吸引中外游客購物消費(fèi)，離島免稅商品應(yīng)朝著不限次數(shù)不限金額方向發(fā)展，免稅商品的種類應(yīng)朝著正面清單模式向負(fù)面清單模式轉(zhuǎn)化；同時(shí)考慮在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增設(shè)免稅店，可以試點(diǎn)在郵輪上開設(shè)免稅商品展示店。

3.加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策制度化

在海南打造自由貿(mào)易港的進(jìn)程中，中央對海南打造特色旅游產(chǎn)業(yè)給予充分重視，不斷釋放政策紅利，但是相關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)的開放仍需要進(jìn)一步聚焦制度創(chuàng)新。首先，對于郵輪游艇產(chǎn)業(yè)，可以逐步放寬郵輪旅游航線審批，支持海南開展郵輪公海游航線業(yè)務(wù)[24]；此外要盡快落地實(shí)施游艇自駕游入境免擔(dān)保政策，并逐步擴(kuò)大境外游艇活動水域的范圍。其次，對于醫(yī)療旅游業(yè)，海南要利用現(xiàn)有的政策優(yōu)勢加快推進(jìn)全島醫(yī)療健康市場開放，提升博鰲樂城醫(yī)療旅游先行區(qū)發(fā)展水平，借鑒國外醫(yī)療旅游先進(jìn)的商業(yè)運(yùn)營模式。除此以外，海南應(yīng)加快推進(jìn)旅游與文化、體育等產(chǎn)業(yè)融合，培育新興消費(fèi)業(yè)態(tài)，積極開展國際文化展覽會、國際大型體育賽事、國際電影節(jié)等活動，進(jìn)一步提升海南自由貿(mào)易港的國際影響力。

結(jié) 語

在國家致力將海南打造成世界高水平的自由貿(mào)易港的背景下，海南旅游業(yè)開放的法治建設(shè)之路仍然困難重重。海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)開放的法治建設(shè)既需要頂層設(shè)計(jì)支持，同時(shí)海南作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)也應(yīng)發(fā)揮好特區(qū)立法權(quán)和地方立法權(quán)的優(yōu)勢，做好“立改廢”工作，并在區(qū)域內(nèi)做好相關(guān)制度的集成創(chuàng)新?！傲⒆阌诟母铮瑓f(xié)調(diào)改革與法制在實(shí)踐中產(chǎn)生的相互作用”[25]，為海南自由貿(mào)易港旅游業(yè)的開放與發(fā)展提供內(nèi)生性動力，從而以旅游業(yè)為突破點(diǎn)帶動整個(gè)海南自由貿(mào)易港現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展。