劉永連，林才詩(shī)

(暨南大學(xué) 中外關(guān)系研究所，廣州 510632)

自晚清時(shí)期海疆主權(quán)受到外來(lái)侵?jǐn)_以來(lái)，我國(guó)對(duì)海疆的管理逐漸重視起來(lái)，逐步建立并豐富了管理制度，特別至改革開(kāi)放和確立建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)，我國(guó)海疆管理體系已經(jīng)有了很多改進(jìn)。不過(guò)，目前我國(guó)海疆管理體系中仍然存在著一些舊病沉疴，需要繼續(xù)革除弊端，完善體系。同時(shí)，考察學(xué)界在該領(lǐng)域的研究狀況，筆者發(fā)現(xiàn)至今基本上仍然局限于從管理學(xué)角度對(duì)海疆時(shí)務(wù)的探討，而分析寥寥數(shù)篇從史學(xué)角度論述海疆管理問(wèn)題的成果，則更見(jiàn)存在問(wèn)題之嚴(yán)重。如王日根[1-2]的兩篇論文主要探討明清“海禁”與“開(kāi)海”政策及其利弊，其實(shí)與近代以來(lái)以維護(hù)海疆主權(quán)為目的的管理問(wèn)題有著很大區(qū)別。再如仲雯雯[3]對(duì)1949至2009年間我國(guó)海洋管理體制所做的分析，算是最合該項(xiàng)主題的論文了，然而晚清民國(guó)時(shí)期的豐富歷史卻沒(méi)得到應(yīng)有的關(guān)注。如何梳理近代我國(guó)海疆管理發(fā)展史，做到從歷史角度來(lái)改進(jìn)這一體制，筆者認(rèn)為起碼應(yīng)該了解民國(guó)時(shí)期我國(guó)形成海疆管理體系的一段歷史。

晚清時(shí)期，我國(guó)海疆管理部門(mén)已開(kāi)始明確起來(lái)。就在收復(fù)東沙島主權(quán)的活動(dòng)中，1909年3月由兩廣總督張人駿主持設(shè)立了“籌辦東西沙島事務(wù)處”，這是我國(guó)歷史上第一個(gè)管理南海島嶼開(kāi)發(fā)建設(shè)事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。不過(guò)該機(jī)構(gòu)就在當(dāng)年9月被新任總督袁樹(shù)勛裁撤，事務(wù)改由勸業(yè)道兼辦，制度尚不穩(wěn)定，體系亦未形成。至民國(guó)時(shí)期，南海問(wèn)題進(jìn)一步凸顯，東沙群島遭受日人盜采和侵?jǐn)_越發(fā)嚴(yán)重，西沙和南沙群島則遭受法國(guó)、安南等勢(shì)力侵占。為此，我國(guó)政府對(duì)南海諸島的行政管理日益加強(qiáng)。廣東地方尤其用力，通過(guò)權(quán)力劃分和部門(mén)設(shè)置、官員委任派遣等方式，逐步將對(duì)南海諸島的管理規(guī)范化、精細(xì)化、專(zhuān)業(yè)化，其管理體系和制度逐步彰顯并豐富起來(lái)。

一、 地方主管部門(mén)的設(shè)立及變化

民國(guó)時(shí)期，南海諸島的管理狀態(tài)前后發(fā)生了很大的變化。其所隸屬的管理部門(mén)經(jīng)歷了一系列的演變，所設(shè)置的直接管理部門(mén)也因時(shí)代不同而各有名目。不過(guò)看其前后變化，可見(jiàn)其管理逐步趨向系統(tǒng)和規(guī)范。

(一)廣東省實(shí)業(yè)部、商業(yè)廳、實(shí)業(yè)廳、建設(shè)廳、礦務(wù)廳(處)

民國(guó)初期，東沙群島開(kāi)發(fā)事務(wù)曾歸廣東軍政府實(shí)業(yè)部(司)管理。民國(guó)元年(1912)，實(shí)業(yè)部就發(fā)布通告，公開(kāi)招商承辦開(kāi)發(fā)東沙島鳥(niǎo)糞磷礦事務(wù)。后來(lái)，實(shí)業(yè)部(司)改稱(chēng)商業(yè)廳，民國(guó)十五年(1926)四月改稱(chēng)實(shí)業(yè)廳；十七年(1928)六月，實(shí)業(yè)廳又改稱(chēng)建設(shè)廳，東沙群島事務(wù)就由其相繼接手。與此同時(shí)，西沙群島主要關(guān)注鳥(niǎo)糞磷礦資源，于是政府將其開(kāi)發(fā)列入礦務(wù)范圍，商人申請(qǐng)承辦開(kāi)發(fā)鳥(niǎo)糞主要是向礦務(wù)廳(處)呈文。

這一時(shí)期，由于廣東政局動(dòng)蕩，各種勢(shì)力反復(fù)爭(zhēng)奪政權(quán)，沖突、政變不斷發(fā)生，導(dǎo)致官方無(wú)暇顧及海疆管理。表現(xiàn)在這里就是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的東沙群島、西沙群島或海疆管理機(jī)構(gòu)，而是由實(shí)業(yè)廳、建設(shè)廳時(shí)而兼理一下招商開(kāi)發(fā)，礦務(wù)廳(處)更是偶爾被動(dòng)受理商人的承辦申請(qǐng)而已。這一變化的消極影響又甚于袁樹(shù)勛時(shí)期籌辦東西沙島事務(wù)處(局)的裁撤。即使改由勸業(yè)道接手海疆事務(wù)之后，尚有一個(gè)辦理東沙島委員會(huì)在，而且作為主管官員的蔡康是一個(gè)熟悉且熱心辦理海疆事務(wù)的難得人選，在設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)東沙群島方面既用心縝密，又能具長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，所出臺(tái)政策框架完整、內(nèi)容周全而又能夠切實(shí)。但至民國(guó)以后，既缺專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，亦無(wú)蔡康這樣的可用之才。更為嚴(yán)重的是，在受理商人承辦申請(qǐng)過(guò)程中，其他部門(mén)隨意插手，像省政府乃至軍政府內(nèi)政部、農(nóng)礦部等部門(mén)及其官員憑借權(quán)勢(shì)越俎代庖，導(dǎo)致政出多門(mén)，管理混亂，政府根本無(wú)法正常審核評(píng)估，選擇出合適的承辦商人來(lái)開(kāi)展海島資源開(kāi)發(fā)事業(yè)。正因如此，不但民國(guó)初年幾次招商毫無(wú)成效，而且此后至少十幾年時(shí)間海疆事務(wù)全被忽視，東沙群島、西沙群島再度陷入管理空白狀態(tài)。

不過(guò)在北洋政府和國(guó)民黨政權(quán)交替之際，日人再度染指東沙群島也再次刺痛國(guó)人愛(ài)國(guó)之心，國(guó)內(nèi)輿論大嘩，促使國(guó)民政府和廣東地方政府不得不重新關(guān)注海疆問(wèn)題。這時(shí)候海疆管理開(kāi)始趨于規(guī)范化。對(duì)于開(kāi)發(fā)事業(yè)的政策設(shè)計(jì)和具體管理，包括對(duì)商人承辦申請(qǐng)的受理和初步審核，統(tǒng)一劃歸到廣東省建設(shè)廳的職權(quán)范圍，像東沙海產(chǎn)如海人草等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)具體由該廳下屬農(nóng)林局掌管，而西沙群島鳥(niǎo)糞磷礦等礦產(chǎn)資源則由礦務(wù)廳(處)配合建設(shè)廳審核辦理。當(dāng)時(shí)建設(shè)廳廳長(zhǎng)李祿超等深刻意識(shí)到以開(kāi)發(fā)固主權(quán)的重要性，故而推動(dòng)建設(shè)廳重整旗鼓招商承辦，在辦理手續(xù)上頗為用心，制度建設(shè)等方面亦有成績(jī)。如果從管理機(jī)制和效能來(lái)說(shuō)，建設(shè)廳統(tǒng)一辦理東、西沙群島開(kāi)發(fā)事務(wù)方便了商人的承辦手續(xù)和開(kāi)發(fā)事宜。

(二)廣東省建設(shè)廳農(nóng)林局

海島開(kāi)發(fā)事務(wù)改由農(nóng)林局管轄，未見(jiàn)檔案記載從何時(shí)開(kāi)始。不過(guò)在廣東省檔案館的案卷中，最早有民國(guó)二十一年(1932)三月二十六日陳荷朝呈建設(shè)廳文中稱(chēng)：“務(wù)乞俯準(zhǔn)轉(zhuǎn)飭農(nóng)林局，迅借海鷹海鷗兩船予商使用，所有船員工食及一切燃燒雜費(fèi)均由商自備，俾得前往將偷采日船捕拿解省訊明，交涉賠償補(bǔ)恤，以輕損失而免重累?！盵4]當(dāng)時(shí)由于日人在東沙群島瘋狂盜采，并殘害馮德安公司駐東沙島開(kāi)采的5名工人，毀壞該公司當(dāng)時(shí)作業(yè)的東美輪船，馮德安先是通過(guò)建設(shè)廳向軍方請(qǐng)求派遣軍艦援救未果，繼而只得請(qǐng)求建設(shè)廳命令農(nóng)林局出面向海關(guān)借用海鷹號(hào)、海鷗號(hào)兩船支援。至遲在這時(shí)候，東沙群島開(kāi)發(fā)事務(wù)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)改由農(nóng)林局負(fù)責(zé)[4]。

將管理東沙群島招商承辦開(kāi)發(fā)事務(wù)下放到農(nóng)林局，包括招商承辦開(kāi)發(fā)磷礦權(quán)改由礦務(wù)廳主管等，可以說(shuō)也是海疆事務(wù)管理細(xì)化的一種表現(xiàn)。不過(guò)，這種制度改變也給管理海疆帶來(lái)許多麻煩。在海疆事務(wù)中，農(nóng)林局負(fù)責(zé)管理承辦漁業(yè)及其他海洋生物產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，而鳥(niǎo)糞磷礦開(kāi)發(fā)必須由礦務(wù)廳授權(quán)，通訊交通為海軍部及全國(guó)海岸巡防處壟斷，涉及外事紛爭(zhēng)更要通過(guò)外交部及其駐兩廣特派員公署來(lái)經(jīng)手解決。這樣，不但沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌全局，全面和長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，同時(shí)協(xié)調(diào)起來(lái)相當(dāng)困難。就農(nóng)林局來(lái)說(shuō)，由于級(jí)別較低，無(wú)法與礦務(wù)廳直接協(xié)商，軍事和外交部門(mén)更是不予理會(huì)，因而許多事情根本無(wú)力且無(wú)途徑解決。而承辦商也往往因?yàn)槌修k手續(xù)或一小小需求往來(lái)周旋不迭，搞得焦頭爛額。

由電荷守恒知OH-的計(jì)量數(shù)為:b+a,由H守恒知的計(jì)量數(shù)為:,由O守恒知:,解得:b=3a,則x=1.75。

更為重要的是，辦事機(jī)構(gòu)重疊嚴(yán)重影響了辦事效率。以前承辦商可以直接向建設(shè)廳稟請(qǐng)，現(xiàn)在必須經(jīng)過(guò)農(nóng)林局。而農(nóng)林局權(quán)力十分有限，逢事必須再呈建設(shè)廳審核。如果事情稍大，則還須再轉(zhuǎn)省政府、國(guó)民政府或外交部至其兩廣特派員公署(或廣東交涉員等)、海軍部至海岸巡防處等。如此一來(lái)，許多海疆事務(wù)總在這些部門(mén)反復(fù)轉(zhuǎn)呈文件的過(guò)程中延誤甚至荒廢。對(duì)于這一時(shí)期諸多商人承辦難出成效農(nóng)林局官員曾以商人承辦不力來(lái)搪塞，不過(guò)他們不曾捫心自問(wèn)，由農(nóng)林局主持官辦何以耗費(fèi)大量資金而更是毫無(wú)成效？毫無(wú)疑問(wèn)，問(wèn)題癥結(jié)主要還是在于管理機(jī)制上的運(yùn)行不善。

(三)東沙(群)島海產(chǎn)管理處

民國(guó)二十二年(1933)撤銷(xiāo)馮德安承辦權(quán)之后，再無(wú)商人得以續(xù)辦，招商承辦陷入停滯僵局。這時(shí)候東沙群島海域形成管理真空，日人趁機(jī)再度染指，瘋狂盜采我國(guó)海洋資源。當(dāng)時(shí)有資料描繪其情況云：“附近日人益加放縱，采草則連根抽拔，捕魚(yú)則用炮轟擊，以致該島所產(chǎn)之海人草及魚(yú)類(lèi)貝類(lèi)等，數(shù)量日減。若再任其荒廢，不特每年坐失一宗海產(chǎn)之權(quán)利，抑恐海產(chǎn)豐富之區(qū)將變?yōu)榛氖徶匾印Ｘ洍壍囟慌e，人委利而不收，事之可惜，孰逾于此？”[5]為此在民國(guó)二十四年(1935)年初，農(nóng)林局呈報(bào)建設(shè)廳，倡議設(shè)處管理管理東沙群島：“職為謀發(fā)展該島海產(chǎn)事業(yè)以開(kāi)富源起見(jiàn)，擬設(shè)立東沙海島管理處一所，由職局派員試辦，經(jīng)營(yíng)采草捕魚(yú)等事業(yè)，以免荒廢。業(yè)經(jīng)通盤(pán)計(jì)劃，約需開(kāi)辦費(fèi)七千余元，經(jīng)常費(fèi)年約六萬(wàn)元?，F(xiàn)擬由職局在節(jié)存經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下暫發(fā)五千元，先行開(kāi)辦，其不敷之?dāng)?shù)，則向購(gòu)草商移用。試辦一年之后倘能獲利，再定擴(kuò)充計(jì)劃，以增產(chǎn)量，而裕民生。”[5]

經(jīng)建設(shè)廳、省政府逐級(jí)審批，該年二月份正式成立東沙島海產(chǎn)管理處，委派農(nóng)林局職員梁權(quán)充任管理處主任，同時(shí)刊刻頒發(fā)木質(zhì)辦公印章，印稱(chēng)“廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙島海產(chǎn)管理處鈐記”，繼而擇定廣州市六二三路(今廣州市六二三大馬路)226號(hào)為辦公處所，于本月二十四日啟印辦公(1)農(nóng)林局報(bào)告稱(chēng)：“業(yè)經(jīng)擬具管理意見(jiàn)呈奉鈞廳轉(zhuǎn)奉省府核準(zhǔn)照辦，即由職局遵派梁權(quán)充任東沙島海產(chǎn)管理處主任，并判發(fā)木質(zhì)鈐記一顆，文曰：廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙島海產(chǎn)管理處鈐記，飭即組織成立，啟鈐具報(bào)各在案。茲據(jù)該主任先后呈報(bào)，于本年二月十六日設(shè)處開(kāi)辦，經(jīng)擇定本市六二三路門(mén)牌二百二十六號(hào)二樓為通訊地址，并于本年二月二十四日啟用鈐記。”(民國(guó)二十四年三月二十日農(nóng)林局呈建設(shè)廳“為具報(bào)派員設(shè)處管理東沙島情形請(qǐng)察核備案由”，廣東省檔：6-2-513)。

由于注意到用“東沙島”來(lái)概括東沙群島海域這一傳統(tǒng)做法之不足，同年五月廣東地方政府將管理處改名為“東沙群島海產(chǎn)管理處”。同時(shí)，農(nóng)林局亦擬定《廣東建設(shè)廳農(nóng)林局東沙群島海產(chǎn)管理處招商承辦章程》，準(zhǔn)備按章辦理東沙群島招商開(kāi)發(fā)事務(wù)。

東沙群島海產(chǎn)管理處是廣東地方政府再次實(shí)施官辦政策的產(chǎn)物。不過(guò)，農(nóng)林局對(duì)官辦形式并無(wú)良策，更乏相應(yīng)的管理和經(jīng)營(yíng)辦法。當(dāng)時(shí)建設(shè)廳曾批評(píng)其既無(wú)具體計(jì)劃，收支預(yù)算亦不清楚。后來(lái)經(jīng)過(guò)考慮，還是依靠招商承辦來(lái)實(shí)施具體開(kāi)發(fā)。頒布章程之后，由于新規(guī)對(duì)承辦商更加苛刻，利國(guó)公司在遞交一次申請(qǐng)之后再無(wú)蹤影。官辦政策無(wú)法落實(shí)，不得不于當(dāng)年十月收手廢止。于是，東沙群島海產(chǎn)管理處就此夭折。

據(jù)民國(guó)二十四年(1935)十月二十二日農(nóng)林局呈報(bào)，“現(xiàn)該處業(yè)已結(jié)束”，同時(shí)留下一筆不小的費(fèi)用開(kāi)支，“計(jì)自開(kāi)辦至結(jié)束止，前后支用開(kāi)辦費(fèi)共七千三百七十五元六毫”，且始料不及的是，“該處前因環(huán)境關(guān)系未能進(jìn)行采草等工作，以致不敷之?dāng)?shù)無(wú)從向購(gòu)草商人移用，此項(xiàng)開(kāi)辦費(fèi)除五千元奉準(zhǔn)撥用有案外不敷之二千三百七十五元六毫”，因而不得不“擬照前案，并在職局歷年節(jié)存經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下?lián)苤А盵6]。與官辦政策相一致，東沙群島海產(chǎn)管理處徒耗數(shù)千元資金后無(wú)運(yùn)而終。

從民國(guó)初年到抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前夕，我國(guó)南海管理主要是由廣東地方政府負(fù)責(zé)。東沙群島尤其典型；西沙群島偶有中央政府部門(mén)及其要人或其他機(jī)構(gòu)插手，下文會(huì)有論及。從其前后變化可以看出，廣東省政府最初將不同開(kāi)發(fā)事項(xiàng)大致分散交由實(shí)業(yè)廳、礦務(wù)廳等部門(mén)管理，后來(lái)則將主管角色逐漸落實(shí)到建設(shè)廳身上，其他如礦務(wù)廳等部門(mén)則起到配合作用。另一方面，自建設(shè)廳向下，具體事務(wù)包括招商開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)之某些手續(xù)辦理等逐步落實(shí)到農(nóng)林局、專(zhuān)門(mén)辦事處等下屬機(jī)構(gòu)，形成農(nóng)林局、專(zhuān)門(mén)辦事處等不同層級(jí)而上下隸屬的管理機(jī)構(gòu)。這是海疆管理趨向?qū)I(yè)化和規(guī)范化的結(jié)果，不過(guò)遺憾的是當(dāng)時(shí)開(kāi)發(fā)模式和政策還不穩(wěn)定，又無(wú)管理經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，以至于出現(xiàn)很多弊端，甚至有些部門(mén)設(shè)置和分權(quán)是失敗的。

二、 主管官員的任命和派遣

民國(guó)初年廣東地方未設(shè)針對(duì)南海諸島事務(wù)的專(zhuān)門(mén)管理人員，至20世紀(jì)20年代末才有了負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)商人開(kāi)發(fā)的海產(chǎn)監(jiān)察員和代表政府處理更多事務(wù)的東沙島管理員等，這也算是民國(guó)時(shí)期海疆管理逐步改進(jìn)的一種表現(xiàn)。

(一)東、西沙群島海產(chǎn)監(jiān)察員

此后至民國(guó)二十六年(1937)，除了民國(guó)二十四年(1935)短暫間隔外，東沙群島先后有馮漢明、何仲明、吳中偉、朱汝超、陳惟明、云超懷等相繼接任(2)民國(guó)二十五年，馮德安呈建設(shè)廳文曾云：“蓋商前承辦時(shí)，先后奉鈞廳廳長(zhǎng)鄧、胡、程、林各任所委監(jiān)察員如馮漢明、何仲明、吳中偉、朱汝超、陳惟明等，均系以在開(kāi)采六個(gè)月為期，停采時(shí)即無(wú)需支送薪俸，歷經(jīng)照辦有案?！?民國(guó)二十五年七月四日馮德安呈建設(shè)廳文，廣東省檔：6-2-524)。西沙群島由于商人承辦開(kāi)發(fā)為時(shí)短暫，僅有張杰山一人曾經(jīng)充任西沙群島監(jiān)察員。在監(jiān)察員群體中，云超懷對(duì)東沙群島事務(wù)的監(jiān)察尤為深切。他在監(jiān)察承辦商任開(kāi)發(fā)活動(dòng)的同時(shí)，對(duì)日本商人、漁民的盜采活動(dòng)及其官吏、軍艦的侵?jǐn)_極為關(guān)注，隨時(shí)呈報(bào)，對(duì)我國(guó)政府了解東沙群島海域各種事態(tài)的發(fā)展變化起到關(guān)鍵作用。

(二)東沙島管理員

在民國(guó)二十四年(1935)東沙群島管理處撤銷(xiāo)之后，農(nóng)林局曾派東沙島管理員駐島。該年十二月農(nóng)林局向建設(shè)廳呈請(qǐng)：“竊查東沙島海產(chǎn)管理處自結(jié)束之后，曾據(jù)商人馮德安呈請(qǐng)承辦該島海產(chǎn)事業(yè)，業(yè)經(jīng)職局轉(zhuǎn)呈鈞廳核示在案，惟查該島系屬我國(guó)領(lǐng)土利權(quán)所載，且現(xiàn)據(jù)探報(bào)，近日時(shí)有歹人在該島附近盜竊海產(chǎn)情事，在未有人承辦時(shí)期，擬派員前往暫行管理，以資看護(hù)，俟將來(lái)批商承辦后再行相機(jī)裁撤，似較完善。茲查有馮英標(biāo)對(duì)于該島情形頗為熟悉，擬由職局暫委該員為駐東沙島管理員，除飭該員遵照辦理外，理合備文呈報(bào)鈞廳察核，俯賜備案，仍候指令祗遵實(shí)為公便?！盵8]有檔案附有馮英標(biāo)履歷表，稱(chēng)其為廣東中山人，年齡48歲，現(xiàn)職東沙島管理員，薪俸60元，學(xué)歷為香港圣約堂肄業(yè)，早年在海外，民國(guó)十四年(1925)回國(guó)受聘緝私衛(wèi)商總處艦務(wù)主任，民國(guó)十八年(1929)九月十一日入(國(guó)民)黨，黨證為特字08727號(hào)，現(xiàn)住香港尖沙咀廣東道37號(hào)二樓[9]。

盡管東沙島管理員任職時(shí)間不長(zhǎng)，但是在幫助解決東沙群島問(wèn)題上所起作用不容忽視。馮英標(biāo)登島之后，一方面與原承辦商馮德安所留駐島工人協(xié)同守島，另一方面改善了與海軍駐東沙無(wú)線(xiàn)電臺(tái)的關(guān)系，與新任臺(tái)長(zhǎng)李景杭共同關(guān)注日人動(dòng)態(tài)，隨時(shí)電告我國(guó)政府。七月上旬，“有臺(tái)灣海人草采取組合名下之日本漁船愛(ài)媛丸、同榮丸、雄島丸三艘，并有組合理事井上龜太郎、村井宗一、職工等百余人，聲稱(chēng)奉臺(tái)灣政府命令今來(lái)島采草，現(xiàn)欲強(qiáng)行登岸，在島搭帳進(jìn)行工作，并云若不許他輩采草，則臺(tái)灣政府必派軍艦來(lái)島保護(hù)”[10]。馮英標(biāo)與守島工人極力抗?fàn)帲芙^其登島，兩下形成對(duì)峙。幾天后，又有琵琶丸、住吉丸、日吉丸三艘日船闖入東沙海域，于是日人仗其人多勢(shì)眾，強(qiáng)行登島駐扎。繼而“又有臺(tái)灣政府特派第十三隊(duì)驅(qū)逐艦若竹號(hào)到島”，“其司令中佐西崗茂泰率同其下屬軍官及水兵等四十余名登陸，連同采草組合領(lǐng)事井上龜太郎等往觀象臺(tái)及到職辦事處交涉。據(jù)云去年我國(guó)政府之駐島管理員經(jīng)許他輩采草及登陸搭帳晾草等事，何以今年則拒絕？并云職用槍械恐嚇其工人，若此則我亦給武器與組合以應(yīng)付”[11]。顯然，日艦之到來(lái)是日屬臺(tái)灣殖民政府專(zhuān)門(mén)派來(lái)保護(hù)其商人、漁民盜采東沙群島海產(chǎn)的。日方動(dòng)用武力，致使我方捍衛(wèi)東沙群島海洋權(quán)益陷入極端困難之地。不過(guò)，作為我方主管官吏，馮英標(biāo)沒(méi)有畏懼和退卻，而是冷靜應(yīng)對(duì)，并向我方政府提出解決方略。據(jù)報(bào)，“今經(jīng)在其保護(hù)勢(shì)力之下，已開(kāi)工采草及登陸設(shè)帳曬草。但職雖在困難中，然亦當(dāng)盡責(zé)應(yīng)付，俾得避免事情擴(kuò)大。職意以為若從根本解決，須請(qǐng)鈞座設(shè)法嚴(yán)向臺(tái)灣政府交涉；一面請(qǐng)省府外交官會(huì)同駐粵日領(lǐng)來(lái)艦來(lái)島當(dāng)?shù)亟鉀Q，免遺后患”[11]?？梢哉f(shuō)，廣東地方政府所派遣駐島管理員在此時(shí)為維護(hù)東沙群島國(guó)家主權(quán)和地方管轄權(quán)起到比較重要的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用。

三、 其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)的分擔(dān)與配合

由于海疆問(wèn)題包含了主權(quán)、國(guó)防、資源和社會(huì)生產(chǎn)等多方面因素，也涉及行政、軍事乃至地方與中央等各部門(mén)利益，故而民國(guó)時(shí)期南海海疆管理制度復(fù)雜而多變。除了上述主管招商和官辦開(kāi)發(fā)的行政部門(mén)和主管官員外，還有市縣行政單位、科研教育結(jié)構(gòu)以及軍事管理部門(mén)參與進(jìn)來(lái)，協(xié)同配合。

(一)市縣行政單位的管理作用

按照行政區(qū)劃，至遲自清代時(shí)起東沙群島劃歸粵東地區(qū)惠州府屬下揭陽(yáng)鎮(zhèn)管轄，西、南、中沙群島則劃歸海南地區(qū)崖縣管轄。早在清末時(shí)候我國(guó)對(duì)日交涉東沙群島問(wèn)題上，惠州士紳及商、學(xué)各界就曾積極行動(dòng)，呼吁政府索回主權(quán)，并掀起抵抗日貨風(fēng)潮以聲援我政府外交活動(dòng)，顯示出基層行政機(jī)構(gòu)在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和地方管轄權(quán)上的積極作用。至民國(guó)時(shí)期，崖縣政府對(duì)開(kāi)發(fā)西沙群島承辦商曾實(shí)施監(jiān)督管理，而瓊東、文昌、陵水等海南地方民眾揭露、聲討何瑞年賣(mài)國(guó)行為的活動(dòng)亦彰顯著基層和地方對(duì)海疆主權(quán)和管轄權(quán)的維護(hù)作用。

據(jù)民國(guó)十一年(1922)四月崖縣縣長(zhǎng)孫毓斌呈遞給廣東省政府的報(bào)告稱(chēng)：“現(xiàn)據(jù)該公司經(jīng)理陳介叔等，經(jīng)于二月三日抵縣投文，遵即驗(yàn)明護(hù)照，派定委員陳明華，于二月四日協(xié)同前往勘測(cè)?！盵12]由此可見(jiàn)，在承辦開(kāi)發(fā)西沙群島等海域的事務(wù)中，雖然批準(zhǔn)商人承辦、派遣監(jiān)察員監(jiān)督等環(huán)節(jié)由建設(shè)廳和省政府來(lái)掌握，但是商人赴島開(kāi)辦和施工采掘必須有基層政權(quán)管理監(jiān)督。以上述何瑞年西沙群島事業(yè)公司的承辦過(guò)程為例，何瑞年在派遣其公司經(jīng)理陳介叔赴島時(shí)，必須先到崖縣政府“投文”通報(bào)，由崖縣官員驗(yàn)明開(kāi)發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的真假，并須接受崖縣所派專(zhuān)員的監(jiān)督檢查。再據(jù)陳明華的報(bào)告看，崖縣調(diào)查專(zhuān)員于當(dāng)年二月四日搭乘承辦商所雇的日本輪船南興丸赴島，到了西沙群島后還對(duì)承辦商所擬開(kāi)發(fā)各島的沙灘、礦區(qū)及荒地面積進(jìn)行了逐一勘測(cè)。正是在勘測(cè)過(guò)程中，陳明華經(jīng)過(guò)實(shí)地觀察及與在島漁民的交談，發(fā)現(xiàn)了何瑞年把承辦權(quán)出讓給日本商人的黑幕。還有資料透露，崖縣等海南地方政府亦關(guān)注著竄入海島暗中勘測(cè)地理和探查礦產(chǎn)的外國(guó)人，發(fā)現(xiàn)了許多日人、德人活動(dòng)，并有防范意識(shí)。陳明華又曾提及：“再該公司為日股所組織，三亞港全埠早已知之。故委員到埠之日，即有請(qǐng)?jiān)撐瘑T須呈縣長(zhǎng)嚴(yán)為拒絕者，又有揶揄委員為日本奴隸者，輿論沸騰，不可遏止?！盵12]

以上資料說(shuō)明，基層政權(quán)實(shí)施著對(duì)其所轄海疆的日常行政管理職能。在招商開(kāi)發(fā)的管理過(guò)程中，海疆所隸屬之縣政府負(fù)責(zé)檢查赴島人員，驗(yàn)明承辦商執(zhí)照，派員勘測(cè)、監(jiān)督島上開(kāi)采活動(dòng)，依據(jù)陳明華和崖縣縣長(zhǎng)的報(bào)告基層政府還可能有權(quán)備存或查看承辦商公司的股東名單、股份構(gòu)成及經(jīng)營(yíng)簿記等檔案資料。這樣無(wú)疑對(duì)正常開(kāi)發(fā)海疆資源和維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益起到一定輔助和保障作用。至于海南民眾及其團(tuán)體聲討何瑞年和呼吁取締何氏承辦的活動(dòng)，在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和地方政府管轄權(quán)方面也有明顯的作用。這類(lèi)史料很多，將由另文論述。

(二)中山大學(xué)參與西沙群島管理

南海諸島因地理、人文關(guān)系而各具特點(diǎn)。像東沙群島距離大陸較近，解決爭(zhēng)端和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)較早，民國(guó)時(shí)期管理制度已較成熟；南沙群島孤懸最遠(yuǎn)，曾經(jīng)遭受日本、法國(guó)、安南、菲律賓等諸多外來(lái)勢(shì)力侵?jǐn)_，糾紛和爭(zhēng)端接連不斷，故而維護(hù)國(guó)家主權(quán)成為主要任務(wù)。至于西沙群島，以物產(chǎn)豐富為最，自清末至民國(guó)乃至新中國(guó)成立以后長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)鳥(niǎo)糞資源皆頗誘人，資源開(kāi)發(fā)重要而問(wèn)題復(fù)雜，需要考慮開(kāi)發(fā)技術(shù)、科技力量等因素。正是基于這一特點(diǎn)，西沙群島的鳥(niǎo)糞開(kāi)發(fā)事務(wù)曾在20世紀(jì)20年代末交由國(guó)立中山大學(xué)管理。

1928年5月，在對(duì)何瑞年承辦案實(shí)施調(diào)查之后，廣東地方發(fā)現(xiàn)商人承辦開(kāi)發(fā)存在嚴(yán)重問(wèn)題。正如國(guó)立中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系主任沈騰飛教授所指出，商人對(duì)西沙群島資源的開(kāi)發(fā)處于粗放式的低級(jí)水平，不能完全發(fā)揮西沙群島資源的經(jīng)濟(jì)利益。他們一般是將所開(kāi)采出的鳥(niǎo)糞磷礦資源直接賣(mài)給外國(guó)公司，這些外國(guó)公司(尤其是日本公司)將這些磷礦原料提煉加工制成肥料，再以高價(jià)賣(mài)給我國(guó)農(nóng)民[13]?！坝植閺那俺猩虒⒉傻玫V產(chǎn)原料售與日人，每擔(dān)不過(guò)一元左右，經(jīng)日人制造后，轉(zhuǎn)輪入我國(guó)銷(xiāo)售，則每擔(dān)值約八元之多。”[13]可見(jiàn)這種開(kāi)發(fā)實(shí)際上方便了外國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)和獲利，而對(duì)我國(guó)民眾沒(méi)有多少好處。于是沈騰飛設(shè)想，如果國(guó)內(nèi)也有機(jī)構(gòu)能夠?qū)u上的鳥(niǎo)糞加工成肥田粉，就將會(huì)大大裨益我國(guó)農(nóng)業(yè)。若論加工鳥(niǎo)糞問(wèn)題，中山大學(xué)恰恰具備這種科研和技術(shù)實(shí)力[13]。中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系的前身是廣東公立農(nóng)業(yè)專(zhuān)門(mén)學(xué)校，其教授如鄧植儀、沈鵬飛、利寅、丁穎、鄺嵩齡等均有留學(xué)世界著名大學(xué)的經(jīng)歷，“均屬當(dāng)年國(guó)內(nèi)有數(shù)的農(nóng)林專(zhuān)家學(xué)者，極一時(shí)之盛”[14]。沈鵬飛在擔(dān)任農(nóng)學(xué)系主任期間，“模仿美國(guó)辦農(nóng)科，設(shè)農(nóng)林試驗(yàn)場(chǎng)、推廣部，通過(guò)教學(xué)出人才，通過(guò)農(nóng)林試驗(yàn)場(chǎng)出科研成果，通過(guò)推廣部應(yīng)用到生產(chǎn)上去”[15]?？梢灶A(yù)想，由中山大學(xué)管理西沙群島的鳥(niǎo)糞磷礦開(kāi)發(fā)，完全可以做到人盡其才，物盡其用。更為巧合的是，當(dāng)時(shí)中山大學(xué)農(nóng)學(xué)系剛開(kāi)墾第二農(nóng)場(chǎng)，“一切植物，需用肥料正多，倘經(jīng)營(yíng)得當(dāng)，自可藉其收入，以供農(nóng)林事業(yè)建設(shè)之用。擬請(qǐng)轉(zhuǎn)呈政治分會(huì)，準(zhǔn)將該群島礦產(chǎn)，撥歸本校管理”[16]。于是身為國(guó)民政治會(huì)議廣東分會(huì)委員的沈騰飛首先遞交呈文，繼而中山大學(xué)校長(zhǎng)戴季陶、副校長(zhǎng)朱家驊等以學(xué)校名義向省政府提交報(bào)告，請(qǐng)求將西沙群島鳥(niǎo)糞開(kāi)發(fā)交由中山大學(xué)管理。1928年7月，經(jīng)過(guò)政治會(huì)議廣州分會(huì)第116次會(huì)議決定，廣東省政府遂將西沙群島的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)全權(quán)交付中山大學(xué)。

中山大學(xué)承辦西沙群島，其開(kāi)發(fā)理念比較先進(jìn)，希望將島上的鳥(niǎo)糞加工成肥田粉，就當(dāng)時(shí)看來(lái)是非常不錯(cuò)的一個(gè)措施，地方政府也對(duì)此非常期待。不過(guò)，這種管理方式很快就出現(xiàn)了問(wèn)題。由于開(kāi)發(fā)海疆除了科技條件之外，更需要大量的人力物力和商業(yè)運(yùn)作。然而作為一個(gè)單純的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，中山大學(xué)在開(kāi)采、運(yùn)輸、銷(xiāo)售等許多環(huán)節(jié)都無(wú)能為力。首先是經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。從整個(gè)開(kāi)發(fā)過(guò)程來(lái)看，組織工人赴島開(kāi)采、運(yùn)輸、設(shè)廠、加工，這些都需要大量的資金。而中山大學(xué)經(jīng)費(fèi)亦是由政府撥付，不可能有足夠的費(fèi)用供西沙群島資源的開(kāi)發(fā)。其次是人力和工具問(wèn)題。在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，開(kāi)采、加工需要工人，運(yùn)輸需要輪船，市場(chǎng)銷(xiāo)售需要商人，島上人員安全需要武裝保障，然而這些全為中山大學(xué)所不能備。不過(guò)這些問(wèn)題并非完全無(wú)法解決，當(dāng)時(shí)屢有商人呈請(qǐng)中山大學(xué)，表示“愿繳款報(bào)效，批承該島鳥(niǎo)糞礦產(chǎn)，制造肥料”[17]。最典型的一次是“益農(nóng)公司商人陳恒、李有光，聯(lián)呈到校，略稱(chēng)，擬厚積資本，延請(qǐng)礦師，自備輪船，從事采掘，所得利益，除去成本外，以三成報(bào)效本校，擴(kuò)充教育之需，并請(qǐng)派員監(jiān)督指導(dǎo)，附具章程仰祈核準(zhǔn)等情”，但是中山大學(xué)屬于文教機(jī)構(gòu)，不以贏利為目的，也不懂得經(jīng)營(yíng)之道，沈鵬飛以“本校以農(nóng)林教育，著圖進(jìn)展，現(xiàn)正規(guī)劃開(kāi)采，以資利用”為由當(dāng)面回絕[18]。不久，中山大學(xué)倍感經(jīng)費(fèi)支絀，經(jīng)營(yíng)面臨重重困難，而此時(shí)日人卷土重來(lái)，在西沙群島活動(dòng)愈加猖獗，由沈騰飛建議中山大學(xué)主動(dòng)交回西沙群島開(kāi)發(fā)管理權(quán)。

1929年4月，廣東省府第四屆委員會(huì)第149次會(huì)議，正式批準(zhǔn)中山大學(xué)農(nóng)林科主任沈鵬飛辭去西沙群島開(kāi)發(fā)權(quán)的請(qǐng)求。

(三)行政與軍管

在晚清，南海諸島完全屬于廣東地方政府管轄。兩廣總督府不但管理其行政事務(wù)，而且亦派遣廣東水師巡視海島，維護(hù)其國(guó)家主權(quán)和海防安全。不過(guò)由于在海疆管理和建設(shè)問(wèn)題上廣東地方力不從心，后來(lái)某些管理職權(quán)被國(guó)家海軍部門(mén)分擔(dān)。自張人駿擔(dān)任兩廣總督之時(shí)起，廣東地方政府醞釀在東沙群島建造無(wú)線(xiàn)電臺(tái)、氣象觀察臺(tái)和燈塔等設(shè)施，然至袁樹(shù)勛、張鳴岐等在任時(shí)期因經(jīng)費(fèi)不足而將此事務(wù)推給郵傳部、海軍部，不久清朝滅亡事情不了了之。再到民國(guó)初年南海問(wèn)題再次引起人們關(guān)注，英、美、日等列強(qiáng)對(duì)南海虎視眈眈，特別是英國(guó)一直謀劃在東沙群島建造無(wú)線(xiàn)電臺(tái)和氣象臺(tái)，日本勢(shì)力則趁我國(guó)改朝換代之際再次侵入東沙海域，北洋政府不得已飭令海軍部主持，由我國(guó)自行建造這些設(shè)施。民國(guó)十三至十五年間(1924—1926)，海軍部責(zé)成駐上海全國(guó)海岸巡防處，完成了這些設(shè)施的建造任務(wù)，同時(shí)順便將東沙群島劃為軍事管理區(qū)，由此南海諸島部分區(qū)域的管理權(quán)被海軍部門(mén)分割。加上當(dāng)時(shí)南方革命政權(quán)與北洋政府對(duì)峙，實(shí)際上海軍部與廣東地方政府無(wú)法協(xié)調(diào)共管海疆，東沙群島海域管理權(quán)也就為海軍部一手控制。這樣，東沙群島海域一度由廣東地方管理變成海軍部完全軍事化管理。

據(jù)檔案史料顯示，北洋政府海軍部對(duì)東沙群島劃為軍事禁區(qū)，由全國(guó)海岸巡防處派遣以東沙臺(tái)臺(tái)長(zhǎng)為首的海軍技術(shù)人員駐守，同時(shí)發(fā)布通告，禁止粵閩沿海漁民在此從事捕魚(yú)等任何生產(chǎn)活動(dòng)。與此同時(shí)，東沙臺(tái)臺(tái)長(zhǎng)及全國(guó)海岸巡防處長(zhǎng)官等向日本商人頒發(fā)特許狀，以收繳數(shù)萬(wàn)元特許費(fèi)的形式管理東沙群島資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)，其性質(zhì)雖是海軍部門(mén)個(gè)別軍官出于私利而出賣(mài)國(guó)家海洋權(quán)益的活動(dòng)，但也反映出海軍部門(mén)實(shí)際上還實(shí)施管理資源開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)等行政權(quán)職權(quán)。這種態(tài)勢(shì)，到南京政府統(tǒng)一全國(guó)，國(guó)民政府海軍部接管東沙群島之后仍未改變。相反，據(jù)新海軍部官員辯稱(chēng)，甚至軍方早自1926年也將西沙群島劃成了軍事管轄區(qū)。這些行為導(dǎo)致粵閩沿海漁民商人無(wú)法從事海上生產(chǎn)和資源開(kāi)發(fā)，引起廣東地方激烈反彈。

直到1928年4月，由于廣東地方政府所批開(kāi)發(fā)東沙群島承辦商與據(jù)島盜采的日人激烈對(duì)抗，廣東地方特派專(zhuān)員與東沙臺(tái)海軍軍官也針?shù)h相對(duì)，而日人侵?jǐn)_活動(dòng)亦引起國(guó)內(nèi)輿論大嘩，這些引起了中央政府的關(guān)注，于是在國(guó)民政府飭令下，海軍部不得已派遣專(zhuān)員與廣東省政府進(jìn)行商談。為了防止內(nèi)部軍官勾結(jié)日人的丑聞被揭露和放大，軍方主動(dòng)妥協(xié)，交還東、西沙群島行政管理權(quán)。從此以后，海軍部只負(fù)責(zé)軍事海防，全國(guó)海岸巡防處和東沙臺(tái)的職權(quán)亦僅限于東沙島無(wú)線(xiàn)電臺(tái)、氣象臺(tái)和燈塔的管理；相應(yīng)管理南海所有海域資源開(kāi)發(fā)和海上生產(chǎn)等行政權(quán)則歸廣東地方政府掌握。

不過(guò)，到20世紀(jì)40年代又有變化。盡管在1928至1946年間廣東地方政府一直努力實(shí)施在南海諸島的管轄權(quán)，在大力招商開(kāi)發(fā)海疆資源的同時(shí)甚至動(dòng)議將東、西沙群島的無(wú)線(xiàn)電臺(tái)等管理權(quán)也收入囊中，但是20世紀(jì)30—40年代的南海局勢(shì)日益復(fù)雜，日本、法國(guó)、安南、菲律賓等外國(guó)勢(shì)力相繼伸手，侵?jǐn)_勢(shì)力更多，侵?jǐn)_和糾紛亦更加頻繁；同時(shí)招商開(kāi)發(fā)海疆的效果沒(méi)有凸顯出來(lái)，為此廣東地方政府難以獨(dú)力應(yīng)對(duì)海疆管理問(wèn)題。在1946年初，國(guó)民政府行政院據(jù)廣東省政府的意見(jiàn)，命令海軍暫行代管各群島的行政工作。海軍在廣州設(shè)置海軍黃埔巡防處，委派姚汝鈺為處長(zhǎng)，并相應(yīng)設(shè)置海軍各群島管理處。以張君然為海軍西沙群島管理處主任；在張君然的推薦下，又任命海軍總司令部訓(xùn)練處參謀彭運(yùn)生為南沙群島管理處主任。管理處主任核定編制為中校級(jí)，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)辦公室、氣象組、電信組及各種專(zhuān)業(yè)的技術(shù)軍官和士兵等，管理各群島軍政事務(wù)。由此，南海諸島再次改為軍事管理，并進(jìn)入到實(shí)質(zhì)上的軍管狀態(tài)。

結(jié) 語(yǔ)

縱觀整個(gè)我國(guó)近代海疆管理發(fā)展史，民國(guó)時(shí)期是其管理制度大有進(jìn)步的關(guān)鍵時(shí)期。與晚清時(shí)期相比，它有幾點(diǎn)重要推進(jìn)：一是從設(shè)置專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)發(fā)展到形成比較穩(wěn)定的主管部門(mén)。也就是從臨時(shí)設(shè)立的“籌辦東西沙島事務(wù)處”，逐步落實(shí)到常設(shè)政府部門(mén)廣東省建設(shè)廳及所轄農(nóng)林局，這里經(jīng)歷了一個(gè)從不穩(wěn)定到穩(wěn)定的過(guò)程。二是多部門(mén)參與形成管理體系。在日常管理工作中，基層市縣政府負(fù)責(zé)辦理驗(yàn)證海產(chǎn)開(kāi)發(fā)商身份、批準(zhǔn)開(kāi)發(fā)人員登島、監(jiān)督開(kāi)發(fā)活動(dòng)等事務(wù)；海軍部門(mén)適時(shí)派艦船出海，巡查領(lǐng)海；科研教育部門(mén)則對(duì)鳥(niǎo)糞、海人草開(kāi)發(fā)等事項(xiàng)開(kāi)展科學(xué)實(shí)驗(yàn)和宣傳教育。在某些特殊時(shí)期，這些機(jī)構(gòu)還會(huì)接手某些重要任務(wù)，如在商辦嚴(yán)重遇阻時(shí)中山大學(xué)曾主辦西沙群島鳥(niǎo)糞的具體開(kāi)發(fā)事務(wù)，南海形勢(shì)嚴(yán)峻時(shí)海軍接手南海諸島實(shí)施軍事管理。這些部門(mén)與廣東省建設(shè)廳之間不乏溝通協(xié)調(diào)，起到協(xié)同配合乃至臨時(shí)承擔(dān)重要任務(wù)的積極作用。三是主管部門(mén)的官員任命和派遣則反映了我國(guó)南海管理逐步專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化的趨勢(shì)。正是這個(gè)時(shí)候，出臺(tái)并改進(jìn)了海產(chǎn)開(kāi)發(fā)招商章程，確立并細(xì)化了海產(chǎn)開(kāi)發(fā)監(jiān)察員的辦事制度，為我國(guó)后期開(kāi)發(fā)領(lǐng)海海洋資源提供了非常豐富的政策經(jīng)驗(yàn)和制度借鑒。上文還論及在此管理體系形成過(guò)程中存在的一些漏洞和弊端，有些甚至是失敗的教訓(xùn)，筆者意在關(guān)照當(dāng)前我國(guó)海疆管理仍未消除的問(wèn)題。像多個(gè)管理部門(mén)將海疆管理職權(quán)條塊分割以至于難以協(xié)同的痼疾，其實(shí)在民國(guó)時(shí)期就存在著類(lèi)似情況，而且廣東省政府設(shè)計(jì)委員會(huì)等部門(mén)曾提出許多改進(jìn)意見(jiàn)；再如在開(kāi)發(fā)海洋資源問(wèn)題上國(guó)民政府對(duì)晚清提出的官辦、商辦、官督商辦等開(kāi)發(fā)模式都有實(shí)踐，特別是在招商開(kāi)發(fā)實(shí)踐上積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。筆者認(rèn)為，即使在當(dāng)前我國(guó)海疆管理時(shí)務(wù)中，亦大可參考。

在復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)下，我國(guó)學(xué)者從不同角度對(duì)海疆問(wèn)題進(jìn)行研究，海疆史尤其南海疆域史研究是其中重要的領(lǐng)域之一，其意義是不可忽視的，正如郭淵所說(shuō)：“近些年來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)中國(guó)海疆的研究呈現(xiàn)出學(xué)科綜合特征，并明顯反映出時(shí)代主題的要求，南海疆域史則是持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)、成果最為豐碩的研究領(lǐng)域。這種對(duì)歷史底蘊(yùn)的深刻把握，為南海國(guó)際關(guān)系、國(guó)際政治、國(guó)際法等諸多學(xué)科的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。”[19]本文以南海為中心，意在對(duì)民國(guó)時(shí)代我國(guó)疆管理制度的確立和管理體系的形成進(jìn)行比較清晰的梳理，以為海疆研究領(lǐng)域的進(jìn)一步研究提供借鑒。