一、前言

由財(cái)政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》于2014年起正式施行，要求行政事業(yè)單位切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)。然而當(dāng)前基層行政事業(yè)單位內(nèi)部在內(nèi)控意識(shí)、制度基礎(chǔ)、內(nèi)控環(huán)境以及規(guī)范化程度方面仍存在一系列問題，因此還需結(jié)合具體問題采取針對(duì)性處理對(duì)策，更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)控規(guī)范化建設(shè)、發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范價(jià)值。

二、基于單位與業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制問題分析

（一）內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)薄弱

內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位中的順利實(shí)施建立在領(lǐng)導(dǎo)干部及單位人員的內(nèi)控認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，當(dāng)前多數(shù)行政事業(yè)單位均能夠有意識(shí)地依托集體決議等制度規(guī)避“一言堂”狀況的發(fā)生，雖然財(cái)政部門已舉辦過單位會(huì)計(jì)人員內(nèi)控業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但仍有完全不了解《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的人員，并且受主管業(yè)務(wù)范圍差異性的影響，有些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控的重要性認(rèn)識(shí)不到位，重發(fā)展，輕控制，不愿投入精力加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，，財(cái)務(wù)部門人員因業(yè)務(wù)素養(yǎng)差別導(dǎo)致對(duì)內(nèi)控理解存有差異，其他業(yè)務(wù)部門人員對(duì)于內(nèi)部控制持消極被動(dòng)、應(yīng)付檢查的態(tài)度，影響到內(nèi)部控制在單位中的推行效果[1]。

（二）內(nèi)控制度建設(shè)不健全

當(dāng)前多數(shù)行政事業(yè)單位均圍繞預(yù)算管理、決算管理、收入管理、費(fèi)用管理、審批管理、內(nèi)部審計(jì)等非經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)層面建立起相應(yīng)的制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)“行有所依”的目標(biāo)，但在制度建設(shè)與執(zhí)行層面仍存在下列問題：其一是制度缺乏長(zhǎng)效更新，部分制度建設(shè)往往以法律規(guī)范為基礎(chǔ)，其匯編年份較遠(yuǎn)，未能隨法律規(guī)范調(diào)整進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，導(dǎo)致制度建設(shè)與實(shí)際管理需求脫節(jié)；其二是缺乏規(guī)范化建設(shè)，在各執(zhí)行環(huán)節(jié)均未提供對(duì)應(yīng)的流程說(shuō)明與指示，難以為具體執(zhí)行提供規(guī)范的指導(dǎo)；其三是制度體系冗雜、內(nèi)部邏輯關(guān)聯(lián)模糊，缺少統(tǒng)一的制度管理機(jī)制，且信息系統(tǒng)建設(shè)與實(shí)際利用率仍未達(dá)標(biāo)，尚且處于摸索階段。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控力度不足

一方面，雖然當(dāng)前行政事業(yè)單位能夠依照上級(jí)部門要求建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，但受資金支持、人員素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)等因素的影響，導(dǎo)致內(nèi)部控制信息化建設(shè)的實(shí)際應(yīng)用效率仍保持較低水平，多數(shù)單位聚焦預(yù)算與財(cái)務(wù)收支管理兩大模塊進(jìn)行內(nèi)控信息化管理，但在資產(chǎn)、合同、建設(shè)項(xiàng)目與政府采購(gòu)等模塊上仍存在信息化建設(shè)不足的問題。另一方面，部分單位在外部監(jiān)督層面呈現(xiàn)出力度不足的問題，監(jiān)督主客體權(quán)責(zé)不清的問題嚴(yán)重削弱監(jiān)督活動(dòng)的權(quán)威性與實(shí)效性，加之單位缺乏內(nèi)部控制的內(nèi)生動(dòng)力，難以確保及時(shí)向利益相關(guān)者披露信息，進(jìn)一步增加內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

（四）缺乏良好內(nèi)控環(huán)境

由于領(lǐng)導(dǎo)干部與業(yè)務(wù)部門人員在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域缺乏對(duì)內(nèi)部控制的正確認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在單位內(nèi)控實(shí)際建設(shè)上缺少推動(dòng)力，部分單位內(nèi)部尚未建立針對(duì)性職能部門與領(lǐng)導(dǎo)小組，尚未形成崗位責(zé)任制與職責(zé)分工標(biāo)準(zhǔn)，未能將內(nèi)控知識(shí)納入員工在職教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制中，仍存在人員安排與崗位需求不匹配的問題，由此影響到業(yè)務(wù)執(zhí)行與單位內(nèi)部的信息溝通效率，無(wú)法為單位財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等環(huán)節(jié)提供指導(dǎo)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的優(yōu)化建構(gòu)對(duì)策

（一）推動(dòng)內(nèi)控體系框架重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系下沉

1.內(nèi)控組織框架?？紤]到部分行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，涉及到政府、事業(yè)單位與企業(yè)等多方主體，因此在內(nèi)控框架設(shè)計(jì)上應(yīng)以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為基準(zhǔn)、以行政單位實(shí)際業(yè)務(wù)為平臺(tái)、以具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)范為內(nèi)容，聚焦預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)與合同控制等業(yè)務(wù)活動(dòng)層面進(jìn)行業(yè)務(wù)合并處理與針對(duì)性設(shè)計(jì)，確保內(nèi)部控制體系實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面覆蓋。在內(nèi)控組織框架設(shè)計(jì)上，首先以內(nèi)控機(jī)構(gòu)建設(shè)為起點(diǎn)，組織成立專門的內(nèi)控部門或領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌內(nèi)控體系建設(shè)，由單位主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組的負(fù)責(zé)人，由財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)或總會(huì)計(jì)師擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)者、負(fù)責(zé)審批及布置任務(wù)等工作，并且下設(shè)由人事、財(cái)務(wù)、審計(jì)各科及其他職能部門組成的內(nèi)控工作小組，在組內(nèi)實(shí)行崗位責(zé)任制、協(xié)調(diào)處理具體分工，共同開展各項(xiàng)工作任務(wù)。其次在議事決策機(jī)制的建設(shè)上，應(yīng)當(dāng)圍繞重大事項(xiàng)集體討論決策制度與民主集中原則進(jìn)行職責(zé)范圍的詳細(xì)劃分，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等環(huán)節(jié)進(jìn)行有機(jī)分離，以此杜絕腐敗發(fā)生、削弱決策風(fēng)險(xiǎn)。最后還應(yīng)面向關(guān)鍵崗位進(jìn)行職責(zé)劃分與確定，達(dá)到總攬全局、兼顧細(xì)節(jié)的效果。

2.業(yè)務(wù)體制框架。以業(yè)務(wù)層面為核心進(jìn)行內(nèi)控體系的建設(shè)，應(yīng)面向行政事業(yè)單位的預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)控制與合同控制五大業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行流程梳理，針對(duì)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)涉及到的具體部門、各環(huán)節(jié)的審批權(quán)限與風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)作出詳細(xì)區(qū)分。例如在預(yù)算業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制層面，應(yīng)圍繞預(yù)算編制管理、內(nèi)部財(cái)務(wù)管理兩個(gè)核心進(jìn)行相關(guān)制度的建設(shè)，為預(yù)算業(yè)務(wù)提供內(nèi)控執(zhí)行力，依托規(guī)范化執(zhí)行達(dá)成內(nèi)控目標(biāo)。

3.評(píng)價(jià)監(jiān)督框架?；谠u(píng)價(jià)監(jiān)督具體規(guī)范進(jìn)行內(nèi)控監(jiān)督評(píng)價(jià)框架的設(shè)計(jì)：在內(nèi)控監(jiān)督框架設(shè)計(jì)上，應(yīng)推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)與外部監(jiān)督的一體化建設(shè)，依托監(jiān)督合力防止出現(xiàn)利用公權(quán)謀私利的問題，提升行政單位內(nèi)部控制的有效性。在內(nèi)控評(píng)價(jià)框架設(shè)計(jì)上，可基于AHP建立內(nèi)部控制有效性評(píng)價(jià)指標(biāo)的遞階層次結(jié)構(gòu)，以內(nèi)部控制有效性作為總目標(biāo)，以合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、報(bào)告真實(shí)性、防范舞弊、效率與效果等作為子目標(biāo)，由內(nèi)控環(huán)境、工作機(jī)制、人員素質(zhì)、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、信息系統(tǒng)、預(yù)算收支采購(gòu)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目及合同業(yè)務(wù)等模塊組建準(zhǔn)則層，并且下設(shè)具體的措施層，利用專家調(diào)查表對(duì)各級(jí)指標(biāo)的相對(duì)重要性進(jìn)行判斷賦值，提升評(píng)價(jià)結(jié)果的可靠性與說(shuō)服力[2]。例如在預(yù)算業(yè)務(wù)控制之下設(shè)有預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、決算管理和績(jī)效考評(píng)五項(xiàng)具體措施，引入基于AHP的兩兩比較判斷矩陣確定各指標(biāo)的權(quán)重，并構(gòu)建FCE模糊評(píng)判模型，基于“好、較好、一般、較差、差”五級(jí)評(píng)語(yǔ)與90～100、80～90、70～80、60～70、0～60五項(xiàng)分?jǐn)?shù)段進(jìn)行具體評(píng)分，依托量化評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制水平的綜合評(píng)定。

（二）建立健全財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制，落實(shí)獎(jiǎng)懲責(zé)任制度

制度建設(shè)是內(nèi)部控制執(zhí)行的先行條件，行政事業(yè)單位應(yīng)積極推動(dòng)內(nèi)部控制制度體系的完善建設(shè)，針對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離處理，保障實(shí)現(xiàn)職能部門、崗位權(quán)責(zé)的清晰化、精簡(jiǎn)化建設(shè)，嚴(yán)格依據(jù)規(guī)章制度執(zhí)行具體業(yè)務(wù)活動(dòng)，配合考核機(jī)制、責(zé)任制度與獎(jiǎng)懲措施的設(shè)計(jì)，更好地發(fā)揮對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行的約束與激勵(lì)作用。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算管理，明確“三公經(jīng)費(fèi)”的具體使用標(biāo)準(zhǔn)、完善財(cái)務(wù)管理工作制度建設(shè)，引導(dǎo)工作人員加強(qiáng)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)政策內(nèi)容的解讀，保障預(yù)算管控范圍涵蓋所有業(yè)務(wù)收支信息、實(shí)行簽字與監(jiān)督審核雙管責(zé)任制，杜絕出現(xiàn)發(fā)票不符、手續(xù)不全、違規(guī)報(bào)賬等問題，確保資產(chǎn)收支明確、使用合理，實(shí)現(xiàn)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的科學(xué)管理，以達(dá)到全面的預(yù)算控制管理[3]。

（三）構(gòu)建統(tǒng)一內(nèi)控信息系統(tǒng)，提升內(nèi)控績(jī)效水平

一方面，應(yīng)著力推進(jìn)內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建設(shè)，依靠財(cái)政撥款解決資金不足、技術(shù)力量薄弱等問題，聚焦單位與業(yè)務(wù)兩個(gè)層面明確控制點(diǎn)、目標(biāo)要求、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與相關(guān)制度等內(nèi)容建設(shè)，確立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建集全業(yè)務(wù)流程于一體的閉環(huán)管理系統(tǒng)，以此解決不同地區(qū)、不同單位間信息不對(duì)等的問題，并將控制規(guī)則內(nèi)嵌在業(yè)務(wù)流程中，將內(nèi)控信息化系統(tǒng)的應(yīng)用情況納入部門考核與員工績(jī)效評(píng)價(jià)中，更好地發(fā)揮內(nèi)控信息化建設(shè)的實(shí)際效用。另一方面，還應(yīng)構(gòu)建自上而下、縱橫聯(lián)動(dòng)的培訓(xùn)機(jī)制，圍繞內(nèi)控知識(shí)、財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)技能、信息化系統(tǒng)操作技巧等層面細(xì)化培訓(xùn)內(nèi)容，配合推進(jìn)會(huì)、座談會(huì)等多種模式的施行，更好地提升內(nèi)控工作水平。

（四）深化內(nèi)外監(jiān)督力量整合，健全分工協(xié)作機(jī)制

在內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督層面，應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性建設(shè)，建立定期性、常態(tài)化內(nèi)審機(jī)制，針對(duì)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行效果進(jìn)行及時(shí)評(píng)價(jià)、提出修正建議，保障形成健全的財(cái)務(wù)制度、實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算的合規(guī)建設(shè)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)審議決定與意見的跟蹤管理，用于系統(tǒng)提升各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的管理水平。在外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)上，首先從立法監(jiān)督層面入手，在現(xiàn)有《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》等法律的基礎(chǔ)上，由司法機(jī)關(guān)面向行政事業(yè)單位建立具有針對(duì)性的廉政、財(cái)產(chǎn)公開等法律規(guī)范，針對(duì)關(guān)鍵崗位、部門建立廉政監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)違法案件確立具體懲處標(biāo)準(zhǔn)，完善行政法治化體系的建設(shè)；其次從政府監(jiān)督職能角度入手，應(yīng)理清政府審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的權(quán)責(zé)，基于黨的路線、方針、政策與黨管干部原則進(jìn)行貪腐干部、違紀(jì)黨員的查處與監(jiān)管，真正“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”；最后從社會(huì)公眾監(jiān)督范疇出發(fā)，應(yīng)建立共享型監(jiān)督信息資源網(wǎng)絡(luò)，將權(quán)力運(yùn)行過程置于公開化、透明化環(huán)境中，提升信息溝通傳達(dá)實(shí)效性，更好地實(shí)現(xiàn)降本增效的目標(biāo)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)水平將直接影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治與文化效益，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的實(shí)施為內(nèi)控建設(shè)提供了先行指引，但在具體落實(shí)層面，還應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)部控制與行政單位、業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性，通過組織重構(gòu)、制度完善、信息化管理與監(jiān)督合力提升內(nèi)部控制執(zhí)行效果，促使單位更好地履行管理與公共服務(wù)職能。