康益華

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730070)

登記立案是訴訟的起點(diǎn)，而 “一行為一訴” 是立案審理的重要原則，我們應(yīng)最大限度地挖掘其潛能，使其更好地服務(wù)于司法實(shí)踐。立案審查向立案登記這一轉(zhuǎn)向的最終目的，是為了解決實(shí)踐中有案不立、有訴不理、控制立案等行為，但這并不意味著法院?jiǎn)适Я藢彶闄?quán)，更非改變法院可審理的案件范圍，而是通過約束法院立案階段的行為來使訴權(quán)適度擴(kuò)張。人民法院在進(jìn)行審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)在登記立案的同時(shí)進(jìn)行有限的審查，而這一審查需要立足于“一行為一訴” 原則。

一、“一行為一訴” 的內(nèi)涵分析

“一行為一訴” 的行政訴訟立案受理原則，通常表現(xiàn)為盡管公民、法人或其他組織在起訴時(shí)可以提出多項(xiàng)具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請(qǐng)求，但作為訴訟請(qǐng)求基礎(chǔ)的被訴行政行為卻須只有一個(gè)。[1]

(一)“一行為” 的界定

行政相對(duì)人提起行政訴訟時(shí)，其具體訴訟請(qǐng)求針對(duì)的對(duì)象須是行政行為，且通常情況下只能針對(duì)一個(gè)明確的基礎(chǔ)行政行為提起訴訟，這更有利于節(jié)省司法資源，保護(hù)自身權(quán)益，因此，對(duì)具體的訴訟請(qǐng)求的判斷離不開對(duì)行政行為的理解與分析。我國(guó)通說的行政行為概念是指行政主體行使行政職權(quán)對(duì)外產(chǎn)生法律效果的行為，即由行政主體作出，目的是為了實(shí)現(xiàn)行政職權(quán)，且該職權(quán)的行使對(duì)外部產(chǎn)生了法律效果。

“一行為” 不僅包括行政法律行為，還包括部分行政事實(shí)行為。行政事實(shí)行為系德國(guó)法學(xué)家耶利內(nèi)克提出，目前我國(guó)行政法或者學(xué)界并未給行政事實(shí)行為下一個(gè)明確的定義。有學(xué)者將其定義為 “不直接產(chǎn)生法律效果，而是僅直接產(chǎn)生事實(shí)效果”，即行政事實(shí)行為不需要像法律行為那樣必須以事實(shí)行為為中介才能引起現(xiàn)實(shí)變化，能夠直接改變現(xiàn)實(shí)。但實(shí)踐中存在實(shí)際上會(huì)造成影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的后果的行政事實(shí)行為，如部分行政指導(dǎo)行為，按照行政指導(dǎo)處理問題，卻反而使自身權(quán)利受到侵害的行政相對(duì)人，如何維權(quán)？《行政訴訟法》將行政機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)行為等排除在外的理由是缺乏強(qiáng)制力，對(duì)此，王鍇教授認(rèn)為：將其看做是缺乏 “當(dāng)事人可以接受，也可以不接受” 法律效力，這就等于把法律效力局限于命令性行政行為。他又將其與授予行政許可做了類比，當(dāng)事人接受或不接受授予行政許可，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為行政許可對(duì)當(dāng)事人沒有法律效力。[2]所以，指導(dǎo)或許可本身存在即是為了用其靈活的運(yùn)用手段來彌補(bǔ)法律行為的僵硬。因此，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為行政指導(dǎo)只是當(dāng)事人自由意志選擇的結(jié)果(即是否按照行政指導(dǎo)處理問題)，從而喪失強(qiáng)制力，從實(shí)際來看，行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政指導(dǎo)意見是具有一定的權(quán)威性與可信度的，更是可能對(duì)行政相對(duì)人在與行政機(jī)關(guān)交往過程中起指導(dǎo)意義，而這種權(quán)威性與可信度雖然不能與強(qiáng)制力相等同，但在一定意義上也是具有公信力的。若當(dāng)事人接受了一項(xiàng)行政指導(dǎo)行為，因此為或者不為一定行為，若該指導(dǎo)行為因違背行政法比例原則等而侵害到相對(duì)人權(quán)利，此時(shí)，行政訴訟不失為一個(gè)好的救濟(jì)途徑。

因此，將可能引起當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)變化的行政事實(shí)行為作為行政訴訟的受案范圍是可行的，由此，明確能夠?qū)Ξ?dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的行政事實(shí)行為屬于 “一行為” 的范疇。

(二)“一行為一訴” 與相關(guān)概念的辨析

“一案一訴” 原則與 “一行為一訴” 原則常常被等同，但二者是有區(qū)別的，應(yīng)當(dāng)樹立以 “一行為一訴” 原則為標(biāo)準(zhǔn)的立案審查制度。首先二者在語義上存在歧義，在一個(gè)行政執(zhí)法活動(dòng)過程中可能會(huì)存在多個(gè)行為，而針對(duì)此執(zhí)法過程中多個(gè)行為，最終哪個(gè)行為能夠成為提起行政訴訟的行為是需要進(jìn)一步審查與厘清的，如馬生忠訴固原市政府行政批復(fù)、固原市住建局房屋拆遷行政裁決一案中，上訴人馬生忠針對(duì)固原市政府與固原市住建局的行政行為共提出了七項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，前六項(xiàng)訴訟請(qǐng)求中，經(jīng)過最高院核查，第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求和第三項(xiàng)訴訟請(qǐng)求提出的批復(fù)和通知，是固原市政府對(duì)相關(guān)單位作出的內(nèi)部批復(fù)，即內(nèi)部行政行為，屬于不可訴的行政行為。由此，在一個(gè)案件中，行政主體可能會(huì)作出不同的行政行為，如果將‘一案’作為‘一訴’的前提，大概率會(huì)導(dǎo)致行政相對(duì)人和立案審查人員的混淆。

其次，有文章指出 “一案一訴” 原則要求一個(gè)行政案件要有一個(gè)明確的訴訟標(biāo)的，[3]但訴訟標(biāo)的多用于民事訴訟中，張衛(wèi)平教授認(rèn)為，訴訟標(biāo)的是在民事訴訟中予以審理和判斷的對(duì)象，它主要針對(duì)的是當(dāng)事人的權(quán)利主張，它不同于當(dāng)事人訴于法院裁判的訴訟請(qǐng)求，訴訟請(qǐng)求只是針對(duì)法院的請(qǐng)求，是要求法院裁判的請(qǐng)求。[4]在張教授的觀點(diǎn)中，先將訴訟標(biāo)的界定為了民事訴訟中的概念，后又明確訴訟標(biāo)的不同于訴訟請(qǐng)求。民事訴訟是平等主體間的權(quán)義之爭(zhēng)，但對(duì)行政訴訟而言，是不平等主體間的對(duì)抗，是對(duì)行政主體行政行為的合法性審查，二者從本質(zhì)上是不相同的。

最后，《行政訴訟法》第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定提起訴訟需要有具體的訴訟請(qǐng)求，一般認(rèn)為，具體的訴訟請(qǐng)求主要指的是具體的被訴行政行為，在此基礎(chǔ)上，將訴訟標(biāo)的與具體的被訴行政行為相等同也是不符合學(xué)理的。因此，相對(duì)于 “一案一訴” 這一名詞，將 “一行為一訴” 確定為行政訴訟立案登記的基本原則更有利于制度建設(shè)，也不容易造成語義與適用中的混淆。

二、“一行為一訴” 在登記立案中的適用

登記立案是 “有案必立、有訴必理”，但不是所有訴訟都要立、所有訴訟都要受理，而是從實(shí)質(zhì)性審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶?，?dāng)事人仍然需要證明其符合法定起訴條件。[5]對(duì)此，最高人民法院在姬長(zhǎng)友、姬玉琴訴沁陽市政府拆遷許可、拆遷裁決等行政行為及行政賠償案與馬生忠訴固原市政府行政批復(fù)、固原市住建局房屋拆遷行政裁決一案中提出：“一行為一訴”應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟立案受理的基本原則。接下來，本文將探討一些 “一行為一訴” 原則的適用出現(xiàn)的問題。

(一) 經(jīng)過復(fù)議的行政案件

根據(jù)《行政復(fù)議法》第十四條、第二十六條第二款及《行訴解釋》第一百三十四條第一款的規(guī)定，若國(guó)務(wù)院部門、省政府維持自身作出的行政行為時(shí)，不存在‘共同被告’的情況下，國(guó)務(wù)院部門、省政府作出的原行政行為與復(fù)議行為，在這種 “一被告兩行為” 的情況下，人民法院是否能以違反 “一行為一訴” 原則不予立案？

在這種情況下，省政府既作出原行政行為，又做出了復(fù)議行為，雖然不是典型的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)做被告的模式，但我們可以將其看作是 “一行為一訴” 的特殊情形。從法律關(guān)系看，國(guó)務(wù)院部門或者省政府復(fù)議行為是與原行政行為具有密切聯(lián)系的行政行為，向同一中級(jí)人民法院提起訴訟也不會(huì)違背管轄，通過行政訴訟程序?qū)π姓袨楹戏ㄐ詫彶?，也有助于較少訴累，幫助當(dāng)事人維權(quán)。因此，可將其看做是對(duì)一主體多行為的合并審理。其次，從法院受理的角度看，假設(shè)行政相對(duì)人對(duì)省政府原行政行為與復(fù)議行為都提出要求撤銷，有學(xué)者認(rèn)為，省政府作出行政行為時(shí)，其復(fù)議機(jī)關(guān)依然為省政府，但因一個(gè)被告不存在 “共同被告” 的情形，故本案在列省政府為被告的情形下，相對(duì)人只有兩種請(qǐng)求路徑，一是能請(qǐng)求撤銷原行政行為，但不能同時(shí)請(qǐng)求撤銷行政復(fù)議決定；二是列省政府為被告，但可以同時(shí)要求撤銷原行政行為和行政復(fù)議決定兩個(gè)行為。[6]在這兩種路徑中，筆者認(rèn)為，即使省政府既是原行政行為作出機(jī)關(guān)又是行政復(fù)議決議的作出機(jī)關(guān)，但并不意味著作出決定的機(jī)構(gòu)是同一機(jī)構(gòu)，因此，我們可以將其看作是一種主體重合的 “特殊情形”，使作出行政行為和復(fù)議決議的行為機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同時(shí)出庭不失為一種問題解決方法。綜上所述，這種 “一行為兩被告” 的案件本質(zhì)上并未違背 “一行為一訴” 原則。

(二) 多個(gè)行政行為復(fù)合的行政案件

有學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)議履行爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過行政協(xié)議履行訴訟等類型一并解決，而不應(yīng)當(dāng)把相應(yīng)的爭(zhēng)議逐一還原成行政行為爭(zhēng)議，進(jìn)而針對(duì)每個(gè)單獨(dú)的行政行為，單獨(dú)起訴、單獨(dú)受理、單獨(dú)審理，否則會(huì)重蹈一行為一訴給行政審判帶來的 “官了民不了，案結(jié)事不了” 的覆轍。[7]筆者認(rèn)為，從語義上來看，此處的一行為一訴并不能簡(jiǎn)單等于作為立案受理原則的 “一行為一訴” 原則，“一行為一訴” 原則中的 “一行為” 是基礎(chǔ)的被訴行政行為，而上文觀點(diǎn)中的 “一行為” 僅僅指的是多個(gè)復(fù)合行政行為中的各個(gè)行政行為而已，在多個(gè)行政行為復(fù)合糾纏的行政案件中，當(dāng)事人往往難以找出侵害其利益的行政行為，若法院機(jī)械地適用 “一行為一訴”，當(dāng)事人僅僅針對(duì)每個(gè)行政行為單獨(dú)起訴，不僅會(huì)造成案件大量增加，還會(huì)難以厘清事實(shí)權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這就要求法院在適用 “一行為一訴” 原則的同時(shí)應(yīng)當(dāng)把握好對(duì) “一行為” 的立案審查標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槿绻盐詹缓眠@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，過于機(jī)械會(huì)導(dǎo)致‘濫訴’的現(xiàn)象出現(xiàn)，過于靈活則違背了 “有案必立、有訴必理” 的修改理念。立案標(biāo)準(zhǔn)的問題，應(yīng)當(dāng)立足法律規(guī)定，因?yàn)?，即使登記立案系形式審查，也是要符合法定起訴條件，法院才能予以受理。

三、“一行為一訴” 對(duì)我國(guó)行政訴訟立案制度的推進(jìn)

“一行為一訴” 原則的運(yùn)用，終究是要解決登記立案的審查標(biāo)準(zhǔn)問題，同域外諸如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)的 “立案登記制” 相比，我國(guó)登記 “立案” 具有較大的不同。目前域外部分國(guó)家實(shí)行的是 “訴狀登記制”，即只要當(dāng)事人遞交的起訴狀符合要求，向法院提起訴訟，法院就必須登記立案，這意味著當(dāng)事人的訴狀只要符合法定格式這一形式要件即可。[8]這與我國(guó) “登記立案” 是存在差異的，根據(jù)《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定，人民法院在立案登記前，需要根據(jù)《行政訴訟法》第四十九條與二十五條的規(guī)定對(duì)被告是否明確、訴訟請(qǐng)求是否具體、管轄等問題進(jìn)行審查后，才能決定是否登記立案。

(一) 訴訟請(qǐng)求 “明確性” 之判斷

原告提起的具體訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)是明確的。[9]對(duì)此，人民法院在審理訴訟請(qǐng)求時(shí)，應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：首先，事實(shí)清楚，語義表達(dá)無歧義，語言表達(dá)清晰；其次，符合《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的受理范圍，針對(duì)的對(duì)象是行政機(jī)關(guān)的行政行為，且是與自身利益相關(guān)聯(lián)的行政行為；最后，符合 “一行為一訴” 原則。訴訟請(qǐng)求的明確性不僅僅局限于自身的明確性，更是要求行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)即具有明確性，否則，不僅不利于相對(duì)人訴權(quán)的保障，有時(shí)也會(huì)造成自身權(quán)責(zé)不清的狀況。

被訴行政行為應(yīng)當(dāng)具有明確性且對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，有學(xué)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確的核心要素有兩個(gè)：一是授予或者侵害權(quán)益的類型；二是授予或者侵害權(quán)益的程度。如行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正的行政行為，行政相對(duì)人難以捕捉改正方式具體為何，在改正過程中造成的權(quán)益侵害是否應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任？對(duì)此，“一行為一訴” 不僅僅要求訴諸法院的訴訟請(qǐng)求是明確的，更重要的是行政機(jī)關(guān)在行政立法與行政執(zhí)法過程中，貫徹明確性原則要求。同時(shí)，該學(xué)者提出減少語言的不準(zhǔn)確與不完整性，由立法者盡可能地在行政規(guī)范中將行政行為內(nèi)容包含的要素進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，將行政相對(duì)人所擁有的權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)化的更加具體，會(huì)使得行政行為內(nèi)容明確的多。[10]但這一做法無疑會(huì)增加立法者的工作，我國(guó)行政體制復(fù)雜，行政規(guī)范種類繁多，若將其一一列舉，難以窮盡不說，也會(huì)過多消耗司法資源，且過于明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系會(huì)使得執(zhí)法喪失靈活性，使司法喪失‘自由裁量’的空間，因此，這一觀點(diǎn)顯然是難以實(shí)現(xiàn)的。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政指導(dǎo)的作用，對(duì)部分典型的行政行為，行政機(jī)構(gòu)可以通過行政指導(dǎo)行為指導(dǎo)實(shí)施，或者行政機(jī)關(guān)做好釋明工作，這一做法不僅能保障行政行為的明確性原則，還能體現(xiàn)執(zhí)法為民的執(zhí)法理念。

(二) 法院釋明制度

行政訴訟立案程序釋明是人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟?，起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。

法院釋明首先是對(duì)制度本身的釋明，社會(huì)公眾對(duì)登記立案會(huì)有一些錯(cuò)誤解讀，比如認(rèn)為所有行政主體實(shí)施的行政行為皆可以提起行政訴訟，對(duì)此，法院應(yīng)當(dāng)首先對(duì)這一制度的目的、內(nèi)容、程序、價(jià)值進(jìn)行宣傳，讓當(dāng)事人正確合法地行使訴權(quán)；其次，依照法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守釋明的時(shí)間、內(nèi)容、方式，結(jié)合《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定進(jìn)行釋明；最后，訴訟請(qǐng)求的釋明應(yīng)當(dāng)是法院主動(dòng)進(jìn)行，如果只是依申請(qǐng)進(jìn)行釋明，明顯不符合登記立案制度設(shè)計(jì)目標(biāo)。訴訟請(qǐng)求不明確時(shí)，當(dāng)事人表達(dá)不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)引導(dǎo)或者解釋，訴訟請(qǐng)求模糊的，可以向當(dāng)事人發(fā)問，通過分析促使當(dāng)事人作出選擇，在訴訟請(qǐng)求明顯不符合法律規(guī)定時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)在一定限度內(nèi)結(jié)合案件情況，引導(dǎo)當(dāng)事人糾正訴訟請(qǐng)求。[11]

法院釋明時(shí)也應(yīng)當(dāng)遵循 “一行為一訴” 原則，作為人民法院受理案件的基礎(chǔ)，只有在自身對(duì)該原則正確把握的前提下才能夠維護(hù)當(dāng)事人的合法利益，因此對(duì) “一行為一訴” 原則的理解不宜寬泛，應(yīng)限制在有適格的行政主體、實(shí)施了行政行為、該行為與當(dāng)事人有利害關(guān)系，且在此基礎(chǔ)上可能存在與其緊密相連的其他行政關(guān)系這一范圍內(nèi)。若法院在釋明時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)益受到損害，法院也應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，否則其隨意解釋使當(dāng)事人訴權(quán)受損，不僅會(huì)對(duì)自身權(quán)威性造成損害，也會(huì)喪失公眾的信賴。

(三) 完善起訴程序

人民法院在接收當(dāng)事人訴狀時(shí)，對(duì)符合條件的應(yīng)立即立案，對(duì)不符合條件的也應(yīng)進(jìn)行釋明，當(dāng)場(chǎng)難以判斷的，在告知當(dāng)事人之后并對(duì)之作出處理與釋明。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)完善庭前程序設(shè)計(jì)，通過預(yù)審程序排除明顯不符合審理?xiàng)l件的起訴，形成案件的分流與過濾，避免不具備審理必要的起訴進(jìn)入下一階段。[12]但現(xiàn)如今，隨著立案制度的改革，大量行政案件涌入法院，法官自身事務(wù)繁忙，倘若在立案登記時(shí)即可排除明顯不符合審理?xiàng)l件的起訴，又何必再次進(jìn)入預(yù)審階段，對(duì)此，只要完善起訴程序，梳理登記立案的規(guī)則與內(nèi)涵，做到其應(yīng)有之意即可滿足排除不符合條件的起訴。

但需要注意的是立案階段的審查限度與釋明限度如何把握，如果超過了審查限度，會(huì)將登記立案轉(zhuǎn)變?yōu)樵鹊牧笇彶橹?，超過釋明限度會(huì)在一定意義上違反 “不告不理” 原則，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握 “一行為一訴” 限度，使得審查限度與釋明限度協(xié)調(diào)一致，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)訴權(quán)保障的目的。而明確審查限度應(yīng)當(dāng)明確起訴要件的審理規(guī)則與判斷標(biāo)準(zhǔn)，[13]我國(guó)幅員遼闊，民情也有所差異，不同地區(qū)的法院對(duì)起訴要件的審查標(biāo)準(zhǔn)并不一致，我國(guó)登記立案仍難以脫離立案受理審查，隨著立案審查制向登記立案的過渡，這一問題并未得到明顯改善，因此，完善起訴程序，保障訴權(quán)的重點(diǎn)，是需要有明確的與操作性強(qiáng)的審查規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，不僅利于法院的執(zhí)行，也利于法院的釋明，而審查的限度應(yīng)當(dāng)立足于 “一行為一訴” 原則，并在此基礎(chǔ)上提出有明確的與操作性強(qiáng)的審查規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。

除確立明確的標(biāo)準(zhǔn)外，也應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人對(duì)立案程序的參與，這不僅是訴權(quán)保障，也是對(duì)法院職權(quán)行使進(jìn)行監(jiān)督。在立案過程中，法院在釋明時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，也應(yīng)當(dāng)詢問當(dāng)事人意見，并發(fā)揮引導(dǎo)的作用。其次，注重律師、專家等相關(guān)人士的作用，在一些復(fù)雜案件立案過程中，可以參考律師與專家的意見，這樣不僅為立案登記注入新的活力，也有利于對(duì)立案審查的全面把控，多方主體間相互制約、互相監(jiān)督，更好地幫助法院處理立案中遇到的困難。

四、結(jié)語

行政訴訟的受案不僅涉及到對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，同時(shí)涉及到行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)及人民法院的審判活動(dòng)，它既是訴訟的起點(diǎn)，也是訴訟當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)的開始環(huán)節(jié)，因此完善人民法院 “登記立案”，是促進(jìn)司法制度完善的一條進(jìn)路，而 “一行為一訴” 作為人民法院把握立案登記與受理的潛在原則，為 “登記立案” 的發(fā)展與完善提供了新的視野。