王越凡

(華東政法大學(xué)，上海 200042)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅考驗著我國的醫(yī)療救治水平，同樣也是對我國在應(yīng)急狀態(tài)下基層執(zhí)法工作的一次檢驗。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條第一款的規(guī)定，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第二條對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的定義做了明確規(guī)定：突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。面對此種情形，應(yīng)急狀態(tài)下的基層執(zhí)法工作取得了一定的效果但仍需改善。

一、應(yīng)急狀態(tài)下基層執(zhí)法的特點

縱觀我國應(yīng)急狀態(tài)的發(fā)展，在2003年SARS 過后，國家吸取防控中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)，出臺了以《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體預(yù)案》為代表的眾多應(yīng)急預(yù)案，各省市也相繼出臺了具有各自特色的應(yīng)急預(yù)案。2007年的《突發(fā)事件應(yīng)對法》更是明確規(guī)定了應(yīng)急狀態(tài)，并區(qū)分與緊急狀態(tài)的不同。[1]應(yīng)急狀態(tài)主要以《突發(fā)事件應(yīng)對法》和各部門的應(yīng)急預(yù)案為規(guī)范來源，針對自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等情形。

與常態(tài)行政管理相比，這種應(yīng)急狀態(tài)在某種程度上擴張了政府的公權(quán)力。政府在應(yīng)急狀態(tài)下為了統(tǒng)籌全局和集中指揮，忽視個人權(quán)利保障的現(xiàn)象屢見不鮮，此類問題在基層執(zhí)法領(lǐng)域尤甚。與日常狀況相比，應(yīng)急狀態(tài)下的基層執(zhí)法以下幾個特征表現(xiàn)得尤為突出：

1. 高效性

在常態(tài)行政狀態(tài)下，高效便民也是基本原則之一。該原則要求行政機關(guān)積極履行法定職責(zé)，禁止不作為或者不完全作為，且要遵守法定時限，禁止超越法定時限或者不合理延遲。在應(yīng)急狀態(tài)下，由于突發(fā)事件情況復(fù)雜、時間緊迫，要求行政機關(guān)必須快速做出反應(yīng)，以達到最快實現(xiàn)行政目的的效果，故更加需要強調(diào)行政執(zhí)法的高效性。任何行政行為的貽誤都可能導(dǎo)致事態(tài)發(fā)展愈演愈烈，引發(fā)一系列問題，帶來不可估量的損害。執(zhí)法以 “功” 是提升法治思維的基本落腳點。執(zhí)法之 “功”，在于時效，同時在法治思維的引領(lǐng)之下，變時效為實效。[2]在很多情況下，政府并沒有做出及時的應(yīng)對，造成重大人身和財產(chǎn)損失，嚴(yán)重違反了行政法的高效便民原則，沒有注意區(qū)分日常狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)下行政執(zhí)法工作的不同。

2. 動態(tài)性

突發(fā)事件的態(tài)勢發(fā)展往往瞬息萬變，具有難以估量和控制的特性。行政機關(guān)需要根據(jù)現(xiàn)實情況的變化而不斷進行決策部署，所以其發(fā)布的決定、命令極可能在幾天內(nèi)發(fā)生變化，體現(xiàn)其靈活機動的動態(tài)性特征。規(guī)范性文件原則上需具有穩(wěn)定性，不可朝令夕改，一方面會影響政府公信力，一方面也會給實際操作執(zhí)行帶來困擾，可能出現(xiàn)前后矛盾的現(xiàn)象。且由于對各項政策的理解存在偏差，基層執(zhí)法面對著諸多問題和不便，的確任務(wù)艱巨。但應(yīng)急狀態(tài)的千變?nèi)f化必然會帶來此類問題，這是無法避免的。如果行政機關(guān)過于注重社會穩(wěn)定而忽視動態(tài)性，反而會造成措施的僵化，不利于對突發(fā)情況的處置。所以在應(yīng)急狀態(tài)下，動態(tài)靈活的重要性應(yīng)當(dāng)是高于穩(wěn)定性的，這同時也對基層執(zhí)法能力和水平提出了更高的要求，需要執(zhí)法人員思維更新、反應(yīng)靈敏、動作迅速、緊跟動態(tài)，同時要求執(zhí)法行為必須增強其科學(xué)性和準(zhǔn)確性，容不得用多余的時間來檢驗試錯。

3. 強制性

行政行為重要特征之一就是具有單方性、強制性，行政相對方必須服從并配合行政行為。行政執(zhí)法是貫徹執(zhí)行國家意志的行為，必然具有國家意志的拘束力和法律規(guī)范的執(zhí)行力。應(yīng)急狀態(tài)下，基層執(zhí)法的強制性得到了進一步強化。任何違反行政法律規(guī)范的行為都會遭到行政處罰或強制。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，不少患者隱瞞自己的接觸史，拒絕配合治療，甚至出現(xiàn)感染者從醫(yī)院逃走的現(xiàn)象，給大眾造成極大恐慌，嚴(yán)重擾亂社會公共秩序。行政機關(guān)對此類病患采取嚴(yán)格強制措施，對其人身自由進行限制，并處以相應(yīng)行政處罰。在非常時期采取非常手段，是強制性的重要體現(xiàn)。

4. 全面性

常態(tài)之下，絕大部分事項可由社會自主把控，按照事物發(fā)展規(guī)律平穩(wěn)運行，行政機關(guān)只需扮演好監(jiān)督者的角色。但在應(yīng)急狀態(tài)下，供需平衡被打破，單純的市場自主調(diào)節(jié)會引發(fā)混亂，如物價飛漲、囤積居奇的現(xiàn)象肆意泛濫，社會秩序遭到嚴(yán)重破壞。此時行政執(zhí)法就要進入到人民生活的方方面面，延伸其觸角，拓寬其管理面，體現(xiàn)公權(quán)力的價值。例如控制物品價格、進行交通管制、限制藥物購買、強制居家隔離等等。此類行為在日常狀態(tài)下是不會出現(xiàn)的，只有在突發(fā)事件發(fā)生的情形之下才會被實行。公民對于政府侵入式的全面嚴(yán)格管控會產(chǎn)生不適甚至抵觸情緒，但這樣的執(zhí)法方式和力度毫無疑問是有必要的，對于穩(wěn)定社會具有重要作用。這也是應(yīng)急狀態(tài)執(zhí)法與日常狀態(tài)執(zhí)法工作的最大不同。

二、基層執(zhí)法現(xiàn)狀及其成因分析

從現(xiàn)存情況來看，在發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，各地采取了相當(dāng)嚴(yán)格的管制措施，包括在各交通要道設(shè)卡檢查；小區(qū)封閉式管理；藥物購買登記制度等，甚至出現(xiàn)了 “戰(zhàn)時管制措施” 等字眼。一系列嚴(yán)格舉措的實行對事態(tài)控制起到了巨大作用，但與此同時，執(zhí)法中的不少問題也隨之顯現(xiàn)。例如某收費站一律拒絕外地車輛，小區(qū)一律拒絕某戶籍住戶等 “一刀切” 模式甚為流行。此外，有些地區(qū)機械理解相關(guān)文件，不知變通；照搬其他地區(qū)相關(guān)做法，并不適應(yīng)本地區(qū)實施；自由行政裁量權(quán)過于泛化、邊界模糊……造成上述現(xiàn)象的原因多種多樣，在此主要闡述以下幾點：

1. 高壓問責(zé)，正當(dāng)程序原則的忽視

公共衛(wèi)生事件問題復(fù)雜而嚴(yán)峻，情況也是瞬息萬變，政策在幾天內(nèi)數(shù)次更迭，這樣的政策轉(zhuǎn)變令基層工作量大增，但是相關(guān)配套設(shè)施、措施以及物質(zhì)支持并無明顯增加，唯一增加的是問責(zé)力度。在現(xiàn)今的 “網(wǎng)絡(luò)治理” 大背景下，一點點疏漏都有可能引發(fā)一場輿論風(fēng)暴。政府背負(fù)著沉重的壓力，導(dǎo)致一級級的高壓態(tài)勢?；诖朔N情況，基層政府在執(zhí)法過程中只能采取極端手段，甚至采取讓整個城市陷入停擺的處理方式。在現(xiàn)階段的基層執(zhí)法中，面對人少事多、資源有限的窘境，唯有這種手段才能在上級限定時限內(nèi)完成相應(yīng)指標(biāo)。某地海關(guān)就出現(xiàn)了強行征用防控物資的事件，盡管政府有權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下進行緊急征用，對于突發(fā)事件需要高效快速處理，但這不能成為違反正當(dāng)程序原則的理由。正當(dāng)程序原則要求在行政機關(guān)做出行政行為時，必須經(jīng)由法定的程序，不得隨意做出。即便在應(yīng)急狀態(tài)下，也不可只顧處理速度而忽視此原則，否則極易出現(xiàn)違法現(xiàn)象，給公民個人乃至社會利益造成不應(yīng)有的損害，給后續(xù)的處理帶來麻煩。執(zhí)法的程序性、公正性與效率性，直接影響著執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)，基層執(zhí)法者必須做到執(zhí)法裁量準(zhǔn)確，公權(quán)力的行使必須遵循正當(dāng)程序原則。[2]

2. 行政執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)過大

在防控管理的過程中，大體以突發(fā)事件法、傳染病防治法以及各省市的應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，各行政部門可以根據(jù)實際情況進行自由裁定采取不盡相同的措施。但是這些法律、規(guī)范性文件當(dāng)中僅僅是對行政執(zhí)法工作的方式進行模糊的規(guī)定，進而導(dǎo)致在應(yīng)急狀態(tài)下，行政執(zhí)法工作中經(jīng)常出現(xiàn)由于工作人員自由裁量權(quán)過大而發(fā)生的行政執(zhí)法過激的現(xiàn)象，行政執(zhí)法人員在工作中經(jīng)常通過主觀臆斷或是個人看法來進行裁定，對行政執(zhí)法的公平性造成了非常嚴(yán)重的影響，[3]往往導(dǎo)致基層執(zhí)法目的與手段的不適當(dāng)。目的正當(dāng)并不一定代表手段的正當(dāng)性，例如封路、封村等對公眾生活影響極大的措施。首先這樣的舉措很可能沒有政府或者人大的授權(quán)，存在違法的風(fēng)險，其次具體操作方式也存在很大問題。挖溝、砌墻等粗暴的封路舉措給交通帶來不便，一旦該區(qū)域出現(xiàn)意外事件需要與外界溝通，將會是致命的弱點。缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)制，使得行政權(quán)在應(yīng)急狀態(tài)下體現(xiàn)出膨脹的態(tài)勢，基層政府在執(zhí)法過程中自由決斷，盲目執(zhí)法，缺乏合理性、合法性和科學(xué)性。

3. 執(zhí)法隊伍散亂，缺乏統(tǒng)一有效的規(guī)制

在突發(fā)事件中，相關(guān)部門涌現(xiàn)出一大批堅守崗位、專業(yè)素質(zhì)過硬的公職人員，但同時也反映了相當(dāng)一部分行政相關(guān)人員專業(yè)化程度不高、能力欠缺的問題。黃岡市某領(lǐng)導(dǎo)在接受問詢時一問三不知，某市防控志愿者隨意進入民眾家中對私人物品進行損毀等亂象將防控中出現(xiàn)的不依法行政、不依法辦事、違背應(yīng)急法治原則等諸多問題暴露無遺。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》《志愿服務(wù)條例》均表明國家鼓勵、引導(dǎo)志愿者參加應(yīng)急救援工作，這體現(xiàn)了行政民主的原則，但基層政府面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件招募的志愿者應(yīng)該如何定性？是否屬于應(yīng)急狀態(tài)下執(zhí)法人員行列？他們的管控行為是否有有效授權(quán)？執(zhí)法隊伍的散亂導(dǎo)致執(zhí)法行為的無章，極易侵害公眾的私人權(quán)利，為政府形象帶來負(fù)面影響。在后續(xù)應(yīng)對工作中，應(yīng)當(dāng)積極和嚴(yán)格地履行政府協(xié)調(diào)職責(zé)，明確行政執(zhí)法的范疇，[4]不可盲目擴大執(zhí)法隊伍，進行臨時性的毫無根據(jù)的 “擴編” 與 “賦權(quán)”。應(yīng)當(dāng)依法組織發(fā)揮應(yīng)急救援志愿服務(wù)組織、志愿者的作用。此外，同一級政府各業(yè)務(wù)局之間由于權(quán)力配置上無隸屬關(guān)系，各職能部門在行政相對人、執(zhí)法對象上呈現(xiàn)明顯的差異化、孤立化、分段化。[5]在此情況下，行政管理出現(xiàn)分割，執(zhí)法效果缺乏整體有效性，不利于整體防控工作。

三、堅持依法行政是應(yīng)急行政的首要原則

政府和武裝力量是法定的應(yīng)急狀態(tài)治理主體，在應(yīng)急狀態(tài)下成為最主要的治理機構(gòu)。政府及政府部門是發(fā)布預(yù)警、決定各種響應(yīng)級別的決斷機構(gòu)，可以根據(jù)各種非常法律采取積極救助、強制隔離、強制遷移、緊急征用、限制各種自由、干預(yù)市場物價等特殊措施。[1]這在SARS 肺炎、特大洪水、汶川地震等突發(fā)事件中已經(jīng)印證過。在現(xiàn)代化治理背景下，簡政放權(quán)是大勢所趨，權(quán)力在逐步限縮，從管制到服務(wù)，從無限到有限。但是在應(yīng)急狀態(tài)下，權(quán)力往往會突破限制，達到了常態(tài)所不能及的高度?，F(xiàn)代國家因行政權(quán)的擴張導(dǎo)致行政規(guī)則外部化是公民基本權(quán)利隨意被侵害的一種潛在危險。當(dāng)國家進入緊急狀態(tài)后，出于對危機事件快速即時規(guī)制的要求以及迅速恢復(fù)常態(tài)社會秩序的需要，公民的基本權(quán)利尤其是人身自由權(quán)將會受到更多的、來自各方面的限制。[6]但是，特殊狀態(tài)下的行政手段仍然不能突破依法行政的范疇。

依法行政是全面推進依法治國的重要組成部分，是法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)的重要內(nèi)容。上級政府的各項決策，需要基層政府去具體落實，否則只是一紙空文，不能起到實際效果?；鶎诱幵谡ぷ鞯牡谝痪€，承擔(dān)著各方面的管理職責(zé)。基層政府能否做到依法行政，對于依法行政體系建設(shè)以及整體社會體系的管理與約束意義重大。盡管大部分基層執(zhí)法隊伍具有法治思維，且能夠或基本上能運用法治的方式進行決策和處理問題，但存在著運用法治方式處理問題的能力平庸化等問題。[7]依法行政原則對于基層執(zhí)法具有重要指導(dǎo)作用，基層政府須依法采取措施規(guī)范基層防控工作，不要搞層層加碼措施，樹立防控標(biāo)準(zhǔn)化，嚴(yán)格遵照流程執(zhí)行，杜絕越界行為，嚴(yán)格遵守依法行政，[8]最大程度確保行政執(zhí)法的質(zhì)效，促進法治國家、法治政府建設(shè)的順利開展。

深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，是黨的十八屆四中全會做出的重要部署，同時也是對我國基層行政執(zhí)法隊伍建設(shè)提出的更高要求。[9]基層政府的公務(wù)人員是與人民群眾最直接接觸的公職群體，能否切實讓人民群眾在國家治理中體會到法治帶來的公平正義的價值，很大程度上體現(xiàn)在基層政府的執(zhí)法行為中。推進依法行政一方面有利于基層執(zhí)法人員充分認(rèn)識到執(zhí)法工作的重要性，提升其思想觀念，另一方面有利于掌握社會大眾對于基層政府執(zhí)法的重點需求，有利于明確和認(rèn)知政策實施的具體效果，從而對于社會整體法律意識的提升起到重要影響，對國家的長遠發(fā)展和社會主義的法治化進程而言具有深刻的價值意蘊。

四、基層執(zhí)法的改良原則及路徑探索

1. 執(zhí)法遵循比例原則

行政機關(guān)可以基于正當(dāng)理由對公民的權(quán)利做出限制，但任何對權(quán)利的限制都必須有一定的限度。這一原則即使是在應(yīng)急狀態(tài)之下也同樣需要遵守，不然將會將成為濫用權(quán)力的開端。關(guān)于比例原則，有一項著名的學(xué)理解釋：“一項對基本權(quán)利妨礙的犧牲，不得與所欲達成的目的之間不存在任何關(guān)聯(lián)，這項措施對于基本權(quán)的權(quán)利人，不得產(chǎn)生過度負(fù)擔(dān)，此措施的作出應(yīng)當(dāng)對基本權(quán)的權(quán)利人具有預(yù)測可能性”。[10]

比例原則有三方面的要求，第一是合目的性，行政機關(guān)行使裁量權(quán)采取的具體措施必須符合法律目的。行政機關(guān)的舉措都是為了人民群眾的生命健康著想，是出于對公共利益的考量，毫無疑問符合目的性原則。第二個是適當(dāng)性原則，即行政機關(guān)選擇的具體措施和手段應(yīng)為法律所必需。結(jié)果和措施之間存在著正當(dāng)性。在這一點上，很多地方粗暴執(zhí)法、機械執(zhí)法，絲毫沒有考慮執(zhí)法手段的妥適性，蠻橫地采取所謂一刀切政策，最典型的就是不分層次、不分級別地封閉所有小區(qū)，給民眾的生活帶來了極大的不便。第三點是損害最小。即在有多種實現(xiàn)途徑的時候，要采取對當(dāng)事人權(quán)益損害最小的方式。在防控工作中，要用巧勁，不能用蠻力，措施要合理合法，具有科學(xué)性，采取對民眾損害最小的方式，以最小的代價實現(xiàn)行政目的，這樣才能起到事半功倍、“四兩撥千斤” 的效果。同樣要求手段對于相關(guān)法益處理的均衡性和合比例性。

2. 遵循以人為本、尊重人權(quán)理念

在應(yīng)急狀態(tài)下，公民的基本權(quán)利受到了一定的限縮，但是一些核心權(quán)力仍舊是不能觸碰的禁區(qū)。緊急狀態(tài)下公權(quán)機關(guān)對部分權(quán)利的限制并不能擴張至所有權(quán)利，尤其是一些核心權(quán)利的取消和限制。具體至武漢等市封城后，盡管市民的出行自由、經(jīng)營自由和財產(chǎn)權(quán)等受到縮減，但公權(quán)機關(guān)同樣應(yīng)確保其核心權(quán)利獲得實現(xiàn)和保障，而不能同樣受到縮減和排除。[10]在突發(fā)事件處理中，地方政府扮演了公共秩序監(jiān)管者和公共服務(wù)提供者的雙重角色，應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定，關(guān)注突發(fā)事件的困難群體，盡可能為其提供社會救助和急需幫助，特別要依法尊重和保障公民的生命健康、人格尊嚴(yán)、個人隱私等基本權(quán)利，避免工作疏忽產(chǎn)生二次傷害。在工作中要始終堅持以法律為準(zhǔn)則，貫徹落實以人為本的工作理念，正確處理法律與權(quán)力之間的關(guān)系，通過法律對自己的行政執(zhí)法工作進行合理的規(guī)范，而不是打著法律的幌子濫用職權(quán)，對人民的切身利益造成損害。[3]

3. 健全基層政府的監(jiān)督體系，科學(xué)有效制約行政權(quán)力

在基層政府中上下級行政機關(guān)之間有著密不可分的利益關(guān)系，下級會受到上級的驅(qū)使，而上級為了保護自身利益會無視下級的違法行為，采取放任不管的態(tài)度，這樣無疑會加大社會監(jiān)督主體對基層政府部門依法行政工作的監(jiān)督難度。[11]在常態(tài)下良好監(jiān)督體系能夠促使行政機關(guān)依法行使職權(quán)，在緊急狀態(tài)下更應(yīng)注重依法執(zhí)法，不能打破依法行政的底線。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，可能存在欺上瞞下的 “共謀行為”?！肮仓\行為” 是組織社會學(xué)中專指基層政府與其直接上級政府相互配合，采取各種策略應(yīng)對來自更上級政府的政策法令和檢查監(jiān)督。[12]中央直接越過地方通過微信等互聯(lián)網(wǎng)平臺向基層群眾征集信息，這是此前從未有過的舉動。輿情的關(guān)注為中央了解基層執(zhí)法提供了一個渠道，同時也給出了完善執(zhí)法的導(dǎo)向。[12]可以說，輿情對于基層執(zhí)法行為的糾偏起到了很大的作用，故此要健全基層政府的監(jiān)督體系，科學(xué)有效制約行政權(quán)力，才能解決基層執(zhí)法中的權(quán)力問題亂象。

4. 提升基層政府依法行政綜合能力，組建專業(yè)執(zhí)法隊伍

另一個很大的問題就是執(zhí)法人員專業(yè)性的不足。缺乏專業(yè)知識和專業(yè)素養(yǎng)，必然導(dǎo)致執(zhí)法工作的無序，甚至出現(xiàn)損害相對人利益乃至公眾利益的違法行為。在我國現(xiàn)行的基層治理體系中，各類基層執(zhí)法部門都處于 “雙重領(lǐng)導(dǎo)” 的結(jié)構(gòu)位置。[13]基層執(zhí)法部門不僅承擔(dān)了各自領(lǐng)域的專業(yè)執(zhí)法任務(wù)，還對基層政府的基礎(chǔ)性行政工作起到了非常重要的支撐作用。[14]所以執(zhí)法隊伍建設(shè)的重要性不言而喻?；鶎訄?zhí)法作為治理工作，意味著執(zhí)法者不僅需要關(guān)注被專業(yè)化的法律制度框架所格式化后的事項，還需要處理好法律框架以外的其他治理性內(nèi)容，通盤考慮整個基層社會治理體系的格局形勢與社會效果。[14]執(zhí)法人員不僅要具備各自領(lǐng)域的專業(yè)知識，也要具備相當(dāng)?shù)姆芍R，做到學(xué)而精，將法律知識與自身專業(yè)知識相結(jié)合，從而才能夠準(zhǔn)確理解各項文件的精神，將措施落到實處。如此才能提升執(zhí)法能力，建立一支專業(yè)過硬、實力較強的執(zhí)法隊伍，不僅在常態(tài)下能夠高效完成任務(wù)，在應(yīng)急狀態(tài)下更應(yīng)展現(xiàn)其作為公職人員的特殊作用，讓人民信任、讓社會安定。

5. 利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段來進行防控

如今社會早已進入大數(shù)據(jù)時代，在應(yīng)急狀態(tài)下，其優(yōu)勢與傳統(tǒng)手段相比十分突出，對防控與監(jiān)測極為有利。很多地方政府仍舊在采用紙質(zhì)填表、人員上門查訪、貼公告尋找密切接觸者等傳統(tǒng)措施。并非傳統(tǒng)措施沒有價值，但采取大數(shù)據(jù)方式治理無疑更加有利于行政行為的高效性和社會秩序的穩(wěn)定性。在推進城鄉(xiāng)基層大數(shù)據(jù)執(zhí)法的過程中，許多部門仍然沿襲著政績顯要、穩(wěn)定為上的傳統(tǒng)思維。出于對公民個人信息保護的考量，基層政府不敢放開膽量使用大數(shù)據(jù)也在情理之中。大數(shù)據(jù)必然涉及個人隱私問題，極易造成對公民隱私權(quán)的侵害，引發(fā)輿論風(fēng)暴。在這樣的執(zhí)法理念影響下，難以推進依托大數(shù)據(jù)將網(wǎng)絡(luò)平臺與傳統(tǒng)制度手段有機結(jié)合的變革措施，來解決公民多樣的需求及應(yīng)急狀態(tài)下繁雜的公共事務(wù)。除了執(zhí)法理念的桎梏，政府各部門間信息流動不暢，信息分割化也是大數(shù)據(jù)無法得到充分利用的重要原因之一。城鄉(xiāng)基層政府各部門間缺乏數(shù)據(jù)的交換互通，基層自治組織與基層社會組織之間更沒有實現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源交流共享，導(dǎo)致執(zhí)法機構(gòu)聯(lián)動集成能力削弱，各方協(xié)調(diào)緩慢，執(zhí)法信息傳遞效率低下。[5]所以使用大數(shù)據(jù)手段來加強防控這一思路應(yīng)當(dāng)是沒有疑問的，至于如何使用才能避免其負(fù)面效應(yīng)，其中細(xì)節(jié)有待進一步商榷，在此不做闡述。

結(jié)語

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，政府的強力措施是不可或缺的，但是我們?nèi)云诖趫?zhí)法過程能堅守法治的基本原則。相關(guān)法律賦予了人民政府及其他有關(guān)部門、組織緊急行政權(quán)，從而能夠及時地組織、運用資源，采取有力的措施，有效應(yīng)對突發(fā)事件，確保公民的生命健康安全。但緊急行政權(quán)絕非行政特權(quán)，同樣需要納入法治框架下設(shè)定和執(zhí)行，其實際施行過程中也須秉持依法行政的精神。

注釋

[1]孟濤：《中國非常法律的形成、現(xiàn)狀與未來》，《中國社會科學(xué)》2011年第2期。

[2]楊亦頔：《基層執(zhí)法應(yīng)多一些法治思維：堅持法治思維，增強執(zhí)法本領(lǐng)，更好地運用法治思維解決實際問題》，《云南日報》2019年10月14日第006版調(diào)查研究。

[3]黃強：《城市化背景下城市管理行政執(zhí)法問題研究》，《法制博覽》2019年12月(下)。

[4]莫于川、任肖容：《疫情防控須堅持依法行政》，《法制日報》2020年2月13日第5版。

[5]蔡科云、肖安琪：《綜合執(zhí)法下沉基層的整體性治理研究》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報》2019年12月第6期，總第195期。

[6]胡敏潔：《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2004年第2期。

[7]梁平、陳燾：《基層執(zhí)法隊伍法治意識：現(xiàn)狀、問題與對策》，《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》，2015年第6期，總第152期。

[8]江德斌：《基層防疫切勿陷入相互比狠的怪圈》，《檢察日報》2020年2月26日第006版法辯。

[9]夏大榮：《當(dāng)前基層行政執(zhí)法能力提升之路徑》，《海事法苑》2017年第1期。

[10]趙宏：《法治的細(xì)節(jié)—疫情防控下的權(quán)力收縮與尊嚴(yán)保障》，澎湃新聞2020年2月5日。

[11]聞倩：《淺談基層政府在依法行政中的主要問題與解決措施》，《法制與社會》2016年6月。

[12]石磊：《基層執(zhí)法糾偏的路徑探索——以環(huán)保 “一刀切” 為例》，《長向?qū)W刊》2020年第1期，總第211期。

[13]參見周振超、李安增：《政府管理中的雙重領(lǐng)導(dǎo)研究——兼論當(dāng)代中國的 “條塊關(guān)系”》，載《東岳論叢》2009年第3期。

[14]劉楊：《基層執(zhí)法專業(yè)化的實踐困境及其解釋——兼論基層執(zhí)法的多元屬性》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》第30卷第5期。