□文/王俊鋒

（中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院 北京）

［提要］ 我國開發(fā)區(qū)是伴隨著改革開放而出現(xiàn)和發(fā)展壯大，也是改革開放取得的成果之一。開發(fā)區(qū)的建立促進(jìn)了地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國開發(fā)區(qū)作為政府主導(dǎo)推動的結(jié)果，其產(chǎn)生具有完全迥異于西方發(fā)達(dá)國家開發(fā)區(qū)的內(nèi)在邏輯。區(qū)別于傳統(tǒng)政府管理體制的開發(fā)區(qū)，由于其獨(dú)特的體制優(yōu)勢，極大地帶動了國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也為傳統(tǒng)政府管理體制改革作出榜樣，并起到示范帶動作用。但隨著國家市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，相較于傳統(tǒng)體制而言，開發(fā)區(qū)逐漸失去體制獨(dú)特優(yōu)勢和特點(diǎn)。受到傳統(tǒng)政府管理體制的影響，同時(shí)由于其發(fā)展的內(nèi)生動力不足，導(dǎo)致其不斷向傳統(tǒng)行政管理體制回歸的趨勢。

改革開放40多年以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型和快速增長，開發(fā)區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，無疑起到了關(guān)鍵作用。在這40多年中，我國開發(fā)區(qū)充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎，為促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。改革開放以來，開發(fā)區(qū)也逐漸形成自身的歷史積淀，也經(jīng)歷了變遷。從最初產(chǎn)生到不斷發(fā)展壯大，我國開發(fā)區(qū)經(jīng)歷怎樣的制度變遷？本文從制度的視角，通過對我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷史進(jìn)行梳理，追尋開發(fā)區(qū)體制變遷的脈絡(luò)，探討開發(fā)區(qū)體制演變的內(nèi)在邏輯。

一、我國開發(fā)區(qū)發(fā)展歷程

我國的開發(fā)區(qū)主要包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)等實(shí)行國家特定優(yōu)惠政策的各類開發(fā)區(qū)。我國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)是以利用低廉勞動力資源，發(fā)展勞動密集型工業(yè)，以吸引外資、擴(kuò)大出口為目標(biāo)設(shè)立的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。成立這種特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)是為了加強(qiáng)對外交流與合作、推動技術(shù)進(jìn)步、發(fā)揮聚散效應(yīng)，由政府主導(dǎo)建立和發(fā)展起來的獨(dú)立于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域以外的，主要以減免稅為優(yōu)惠條件，吸引外部投資的特殊區(qū)域。

從世界范圍來看，隨著商品經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易的出現(xiàn)和發(fā)展，開發(fā)區(qū)才隨之誕生。學(xué)術(shù)界認(rèn)為開發(fā)區(qū)存在悠久的歷史。古希臘為保護(hù)外貿(mào)船舶的安全和自由航行將提爾和迦太基兩個港口作為特殊商業(yè)貿(mào)易區(qū)。這兩個特殊區(qū)域便被認(rèn)定為自由貿(mào)易港區(qū)的最早形態(tài)。普遍認(rèn)為，1574年，意大利熱那亞灣雷格亨自由港是近代意義上的開發(fā)區(qū)成立的標(biāo)志。1965年，我國臺灣省在高雄設(shè)立了世界上第一個出口加工區(qū)。在此之前，世界各國只有“自由貿(mào)易區(qū)”和“工業(yè)區(qū)”等概念。出口加工區(qū)是兼具兩者優(yōu)勢。1980年代初，我國經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)開始設(shè)立，其實(shí)際上是國際上“出口加工區(qū)”的變種。

20世紀(jì)70年代末，廣東省向中央提出，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，可以利用海外聯(lián)系資源，設(shè)立特殊區(qū)域，實(shí)行特殊政策。這一建議得到了中央的肯定。1980年，中央正式批準(zhǔn)成立深圳、珠海、汕頭和廈門等四個經(jīng)濟(jì)特區(qū)。1984年初，鄧小平同志視察經(jīng)濟(jì)特區(qū)時(shí)，肯定了建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策和特區(qū)建設(shè)成就，并提出“除現(xiàn)在的特區(qū)之外，可以考慮再開放幾個港口城市，如大連、青島。這些地方不叫特區(qū)，但可以實(shí)行特區(qū)的某些政策”。隨后，按照指示精神，國務(wù)院召開了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)會，研究擴(kuò)大開放政策。1984年5月，我國正式開放大連、秦皇島和天津等14個東部沿海港口城市，并建立國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，至此我國開發(fā)區(qū)正式誕生。截至2019年，國家級的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)模已達(dá)219個。開發(fā)區(qū)已成為改革開放和吸引外資的重要窗口，也是國家和地方吸收外資的集中地。這些開發(fā)區(qū)現(xiàn)在也已然是國家和地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展的主要驅(qū)動力。

二、我國開發(fā)區(qū)體制的產(chǎn)生

國內(nèi)外學(xué)術(shù)界主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)特區(qū)，關(guān)注經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的相對較少，因此專門用來研究開發(fā)區(qū)的理論也很少。國外學(xué)者認(rèn)為，開發(fā)區(qū)是在一定空間范圍內(nèi)企業(yè)的集聚行為，并因此產(chǎn)生了外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動力就源自于區(qū)域內(nèi)企業(yè)的集聚和發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)集聚獲得更高的知識溢出和外部經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)效率，逐漸形成經(jīng)濟(jì)增長極，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

國內(nèi)研究者也常常借用產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)集聚理論來解釋我國開發(fā)區(qū)的出現(xiàn)。他們認(rèn)為，開發(fā)區(qū)的形成方式主要是自發(fā)式的，其中由企業(yè)自發(fā)集聚而形成的產(chǎn)業(yè)集群是典型的自發(fā)式開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)的建立也正是利用了各區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不平衡的因素。政府利用這些不平衡因素，引導(dǎo)企業(yè)在區(qū)域內(nèi)集聚，并賦予其特殊優(yōu)惠政策。正是中國的要素稟賦優(yōu)勢與經(jīng)開區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境和政策優(yōu)惠的結(jié)合，為勞動密集型加工制造環(huán)節(jié)在經(jīng)開區(qū)的集聚創(chuàng)造了條件。開發(fā)區(qū)在充分利用和發(fā)揮優(yōu)勢，使其成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中心，體制創(chuàng)新帶動的示范區(qū)，然后從中心向外圍輻射擴(kuò)散。

現(xiàn)實(shí)歷史發(fā)展向我們展示，我國開發(fā)區(qū)產(chǎn)生時(shí)就帶有濃郁的中國特色，其產(chǎn)生有著與發(fā)達(dá)國家以及一些發(fā)展中國家的產(chǎn)業(yè)園區(qū)存在明顯不同的經(jīng)濟(jì)邏輯。有關(guān)產(chǎn)業(yè)集群理論可以幫助我們?nèi)嬲J(rèn)識開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢，但開發(fā)區(qū)的企業(yè)扎堆有其獨(dú)特的原因。相反，開發(fā)區(qū)的成立導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)的集中和集聚，但開發(fā)區(qū)的產(chǎn)生不是產(chǎn)業(yè)集聚的結(jié)果，而是產(chǎn)業(yè)集聚的原因。

我國開發(fā)區(qū)不是自發(fā)式的，而是典型的構(gòu)建式。開發(fā)區(qū)是中央政府主動構(gòu)建的結(jié)果。我國建設(shè)開發(fā)區(qū)是一種以供給方為主導(dǎo)型的制度變遷方式。政府體制改革動力主要來源于兩個方面：一是經(jīng)濟(jì)全球化的外在推動力；二是地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望。

從梳理我國改革開放的兩個領(lǐng)域入手，有學(xué)者認(rèn)為，我國農(nóng)村改革帶有自發(fā)性質(zhì)，而城市改革具有明顯的政府主導(dǎo)性。城市改革分為兩個方面：一方面是在原有體制的框架內(nèi)下方權(quán)力，加強(qiáng)國有企業(yè)改革的存量改革。由于受到原有體制的影響，存量改革成效并不明顯；另一方面是在啟動國有企業(yè)改革的同時(shí)，通過對外開放引進(jìn)市場主體、建立新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的組織的嘗試也在繼續(xù)，這就是吳敬璉先生所說的增量改革。這就是在不觸動原有體制制度的核心，而是在城市中劃定一個區(qū)域，直接引進(jìn)外資企業(yè)，引進(jìn)具有自主權(quán)的市場主體，直接按照市場機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行。中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程，是從開發(fā)區(qū)建設(shè)這個局部起步并逐步展開的過程，在原有體制框架內(nèi)，通過下放過于集中的權(quán)力，并在舊體制外逐步引發(fā)制度不均衡的因素。建立開發(fā)區(qū)就是要利用新的獲利機(jī)會以達(dá)到誘致制度變遷，推動體制轉(zhuǎn)換的目的，這是最典型的不觸及存量結(jié)構(gòu)的增量改革。這就是導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)的出現(xiàn)，也是城市改革的另一個方向。以政府為主導(dǎo)推動的開發(fā)區(qū)建設(shè)，是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本規(guī)律賦予其特殊優(yōu)惠政策，這些特殊優(yōu)惠政策的集聚效應(yīng)營造了一個與傳統(tǒng)體制完全迥異的“準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)”環(huán)境。

由于政府有高于成本預(yù)期收益，我國開發(fā)區(qū)一開始就表現(xiàn)出政府強(qiáng)烈推動的痕跡。政府通過外部力量推進(jìn)制度變遷的結(jié)果，主要是為了通過對外開放，引進(jìn)和培育市場主體，實(shí)質(zhì)上也是引進(jìn)現(xiàn)代的微觀制度，通過微觀主體的相互作用促進(jìn)市場機(jī)制的發(fā)育和市場制度的完善，進(jìn)而帶動整個制度體系的變革，從而獲得更大的收益。開發(fā)區(qū)建立后，就形成的與傳統(tǒng)政府管理體制完全迥異的“準(zhǔn)市場經(jīng)濟(jì)”環(huán)境，也徹底打破了傳統(tǒng)計(jì)劃體制的路徑依賴，在中心城市創(chuàng)造了市場機(jī)制運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。

中國開發(fā)區(qū)的產(chǎn)生具有完全迥異于西方發(fā)達(dá)國家開發(fā)區(qū)產(chǎn)生的內(nèi)在邏輯。中國開發(fā)區(qū)是政府主導(dǎo)的結(jié)果，也是政府為了不改變國家整體制度的基礎(chǔ)上，試圖打破傳統(tǒng)高度集中統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)體制，吸引外部投資者，促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果。

三、中國開發(fā)區(qū)體制的演變

開發(fā)區(qū)成立之后，像經(jīng)濟(jì)特區(qū)一樣，充滿活動力，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)取得的成績也是有目共睹。開發(fā)區(qū)體制作為一種創(chuàng)新，被賦予了更多的意義。從其歷史作用來看，開發(fā)區(qū)體制還肩負(fù)有經(jīng)濟(jì)體制改革功能。作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，開發(fā)區(qū)通過吸引外來投資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，以帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。開發(fā)區(qū)作用的發(fā)揮是與其管理體制的優(yōu)勢是密不可分的。

近年來，隨著改革開放向縱深推進(jìn)，我國市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立完善，開發(fā)區(qū)享受政策已基本實(shí)現(xiàn)“普惠化”。開發(fā)區(qū)內(nèi)與區(qū)外競爭也日趨加劇，導(dǎo)致其原有的政策優(yōu)勢進(jìn)一步弱化，進(jìn)而引發(fā)了開發(fā)區(qū)向傳統(tǒng)政府體制的回歸與融合。

開發(fā)區(qū)之所以向傳統(tǒng)體制回歸，主要是由于地方政府的需求。隨著市場化改革的推進(jìn)，開發(fā)區(qū)體從強(qiáng)制性變遷轉(zhuǎn)化成為一種新的上下或內(nèi)外雙向互動性變遷。在中央政府、地方政府和開發(fā)區(qū)等三個層級的相互關(guān)系中，地方政府由于地緣的因素，成為制度變遷的主導(dǎo)力量。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開發(fā)區(qū)管轄區(qū)域也開始迅速擴(kuò)張，開發(fā)區(qū)也需要承擔(dān)越來越多的區(qū)域內(nèi)社會管理事務(wù)職能，地方政府為自身管理需要和解決開發(fā)區(qū)內(nèi)社會事務(wù)管理中存在的問題，就賦予了開發(fā)區(qū)盡可能多的傳統(tǒng)行政區(qū)擁有的社會事務(wù)管理職能。

開發(fā)區(qū)向傳統(tǒng)體制回歸，更大程度上是因?yàn)槠鋸膫鹘y(tǒng)體制演變而來，而又生存在傳統(tǒng)體制之中，還具有很強(qiáng)的傳統(tǒng)體制慣性。應(yīng)該承認(rèn)的是，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)雖然是和傳統(tǒng)組織完全不同的組織形式，但其治理結(jié)構(gòu)（比如管委會）仍是傳統(tǒng)政府組織的派出機(jī)構(gòu)，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行方式又不可避免地帶有舊組織和舊制度的影響。如果經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和國家推進(jìn)改革開放的戰(zhàn)略方向相適應(yīng)，其治理模式就會主動適應(yīng)改革的目標(biāo)；如果經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)過多地考慮自身的利益，那就會向大而全的政府組織回歸，因?yàn)槟菢拥恼M織能保持自身利益的最大化。行政權(quán)力都有擴(kuò)張的慣性，開發(fā)區(qū)為了爭取更多的利益，更傾向于擁有傳統(tǒng)行政區(qū)的全部權(quán)力，上級政府為了管理方便，也更易于授予其更多的權(quán)力。最終導(dǎo)致開發(fā)區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)在權(quán)力和職能上逐漸趨同的態(tài)勢。

開發(fā)區(qū)之所以向傳統(tǒng)體制回歸很大程度上也是其先天動力不足。我國開發(fā)區(qū)的形成和發(fā)展主要動力來自于中央或上級政府。而開發(fā)區(qū)體制的確立，在政府主導(dǎo)推動下，其需要經(jīng)歷一個從建立到完善再到最終鞏固的過程，因而屬于強(qiáng)制性制度變遷類型過程，其穩(wěn)固性也就相對較弱。中央政府在開發(fā)區(qū)成立之初，強(qiáng)力推動了其形成，隨著市場化改革的推進(jìn)，中央政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)體制建立，區(qū)域之間的差異縮小。在逐漸失去中央政府強(qiáng)力推動后，開發(fā)區(qū)體制本身穩(wěn)定性減弱，加之地方政府不斷授權(quán)，致使開發(fā)區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)并無二致。

開發(fā)區(qū)向傳統(tǒng)行政體制回歸，因此也被看作是開發(fā)區(qū)管理體制的“政府化”過程。開發(fā)區(qū)管理體制“政府化”演變的機(jī)制是，政府行政主導(dǎo)的相關(guān)行為主體之間初始權(quán)益分配的不合理，導(dǎo)致了開發(fā)區(qū)在其擴(kuò)張發(fā)展過程中的負(fù)外部性不斷增大，亦即相關(guān)行為主體間利益矛盾沖突日益増大，嚴(yán)重影響開發(fā)區(qū)的發(fā)展效率。對此，政府又通過行政手段對開發(fā)區(qū)進(jìn)行“政府化”的體制調(diào)整以克服外部性問題，但“政府化”的體制回歸使開發(fā)區(qū)失去了“精簡高效、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的體制創(chuàng)新優(yōu)勢，弱化了開發(fā)區(qū)的體制創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)和高效發(fā)展功能，也背離經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率最大化的路徑取向。

開發(fā)區(qū)向傳統(tǒng)行政體制回歸，主要形式有兩個：一是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合二為一，主要表現(xiàn)為，開發(fā)區(qū)管委會與行政區(qū)政府合二為一，開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”。兩者的區(qū)劃、行政職能、經(jīng)濟(jì)開發(fā)職能以及管理機(jī)構(gòu)和人事進(jìn)行合并。兩者合二為一的結(jié)果就是，開發(fā)區(qū)除了經(jīng)濟(jì)開發(fā)功能外，同時(shí)也承擔(dān)了行政區(qū)的社會管理功能。二是開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融為一體，開發(fā)區(qū)成為具有完全行政地位的新區(qū)。新區(qū)承擔(dān)著國家新的戰(zhàn)略使命，推動地方區(qū)域的產(chǎn)業(yè)區(qū)和城市區(qū)融合，進(jìn)而提升開發(fā)區(qū)的戰(zhàn)略地位。

綜上，中國開發(fā)區(qū)從產(chǎn)生之日起，就是中央政府強(qiáng)力推動的結(jié)果，這與發(fā)達(dá)國家開發(fā)區(qū)擁有不同的內(nèi)在邏輯，同時(shí)，其也承擔(dān)了與之不同的功能和使命。由于開發(fā)區(qū)相對于傳統(tǒng)政府體制的獨(dú)特優(yōu)勢，極大地帶動了國家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也為傳統(tǒng)政府體制改革作出了表率和示范作用。但隨著國家市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，相較于傳統(tǒng)體制而言，開發(fā)區(qū)逐漸失去了體制獨(dú)特優(yōu)勢和特點(diǎn)。由于受傳統(tǒng)政府體制影響，同時(shí)，其發(fā)展的內(nèi)生動力不足，導(dǎo)致其不斷向傳統(tǒng)行政管理體制回歸的趨勢。