楊萬里，梁忠厚，舒榮，黃軍霖，楊懷湘， 馮娜，肖崢

(1.懷化市林業(yè)局，湖南 懷化 418000；2.湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院 園林學(xué)院，湖南 衡陽 421005；3.懷化市鶴城區(qū)林業(yè)局，湖南 懷化 418000)

懷化市位于湖南省西部偏南，地處湘鄂渝黔桂五省周邊的中心地帶，面積276萬hm2，是湖南省面積最大的地級市，轄13個縣(市、區(qū))，總?cè)丝?20萬.林業(yè)用地面積203.3萬hm2，森林蓄積量9 045萬m3，排湖南省第一，森林覆蓋率高達(dá)70.92%，排湖南省第二位，是湖南省最大的商品林基地和楠竹、油茶主產(chǎn)區(qū)之一，是全國南方重點(diǎn)集體林區(qū).建有國家級和省級自然保護(hù)區(qū)5個，國家和省級森林公園16個，國家濕地公園8個，省級以上公益林61.53萬hm2，是國家級生態(tài)示范區(qū)、全國生態(tài)文明示范工程試點(diǎn)市.木竹加工業(yè)發(fā)達(dá)，有省級龍頭企業(yè)37家，基本形成林板、林紙、林化、林藥、森林食品和家具六大加工體系，年木材加工能力達(dá)320萬m3，楠竹1 000萬根，林果加工30萬t，林藥加工10萬t，森林食品加工30萬t，是湖南省最大的林產(chǎn)加工基地.2015年，懷化市列入全國集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)示范區(qū)，要求在林地三權(quán)分置、金融支持林業(yè)發(fā)展、公益林經(jīng)營管護(hù)、林業(yè)社會化服務(wù)等方面進(jìn)行探索，通過幾年的改革和實(shí)踐，取得了一系列改革成果，林業(yè)得到快速發(fā)展.與2014年底相比，森林覆蓋率由70.83%增長到70.92%，增長0.09%，森林蓄積量由7 699萬m3增長到9 045萬m3，凈增1 346萬m3，增長17.48%，林業(yè)總產(chǎn)值由269億增加至404億元，增加135億元，增長50.19%.

1 深化集體林業(yè)綜合改革必要性

1.1 深化集體林業(yè)改革是落實(shí)黨中央政策的重要舉措

黨中央明確提出，要深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給放在突出位置上，加大退耕還林還草力度，細(xì)化和落實(shí)承包土地“三權(quán)分置”辦法，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體.深化集體林業(yè)改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革在懷化有特色有重點(diǎn)落實(shí)的有效途徑，是農(nóng)村土地制度改革在林地上的延伸和發(fā)展，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，通過深化改革放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)，必將大大調(diào)動農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村林業(yè)生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷注入動力活力[1].出臺相關(guān)配套措施，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化、市場化，實(shí)現(xiàn)綠色優(yōu)質(zhì)林產(chǎn)品供給的增加，優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給側(cè)格局.

1.2 深化集體林業(yè)改革是踐行“綠水青山就是金山銀山”的生動實(shí)踐

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉.懷化山清水秀，林豐草茂，空氣中負(fù)氧離子濃度高，處處都是“天然氧吧”，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量居湖南前列.據(jù)測算，懷化市林木資產(chǎn)總值達(dá)1 000億元以上，可實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押貸款300億元～500億元，可直接拉動GDP增長900億元～1 500億元以上.林業(yè)是懷化基礎(chǔ)最好、特色最優(yōu)、潛力最大的資源.深化集體林業(yè)改革，踐行綠色發(fā)展理念，再創(chuàng)新體制機(jī)制，著力破解難題，跳出生態(tài)不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)不生態(tài)的怪圈，進(jìn)一步助推經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，既護(hù)住綠水青山，又帶來金山銀山.

1.3 深化集體林業(yè)改革是由林業(yè)大市向林業(yè)強(qiáng)市轉(zhuǎn)變的重要契機(jī)

20世紀(jì)90年代初以來，懷化市一直是國家、省里林業(yè)改革的先導(dǎo)區(qū)，先后在全國、全省率先推行山地流轉(zhuǎn)、山地綜合開發(fā)、股份制林場、工程封山護(hù)林育林、商品林和公益林分類經(jīng)營等系列改革探索，這些舉措調(diào)動了林業(yè)生產(chǎn)者的積極性.但與外省林業(yè)強(qiáng)市相比，不論是政策扶持、部門聯(lián)動，還是林業(yè)市場活躍程度都存在較大差距，特別是沉睡在山上的“靜資產(chǎn)”難以轉(zhuǎn)化成流動的“活資本”.借著改革東風(fēng)，懷化市將進(jìn)一步爭取國家和省在政策、項(xiàng)目、資金、技術(shù)等各個方面的支持和傾斜，助推由林業(yè)大市向林業(yè)強(qiáng)市轉(zhuǎn)變.

1.4 深化集體林業(yè)改革是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的有力抓手

懷化市以山為主，森林資源豐富，林業(yè)是林農(nóng)的重要產(chǎn)業(yè)之一，林業(yè)收入是林農(nóng)的重要收入來源，林農(nóng)每年來自林業(yè)的年人平純收入達(dá)2 000元以上，部分縣市地方財政收入20%以上來自林業(yè).發(fā)展林業(yè)是林農(nóng)就業(yè)增收的重要途徑，是脫貧致富的希望所在.深化集體林業(yè)改革，創(chuàng)新經(jīng)營方式，通過山林轉(zhuǎn)包、出租、互換、合作等方式，帶動農(nóng)民開發(fā)山林，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富，推動林區(qū)全面建成小康社會.

2 集體林業(yè)綜合改革與實(shí)踐

2.1 探索“三權(quán)分置”改革，創(chuàng)新林地經(jīng)營權(quán)分離放活

為搞活林地經(jīng)營權(quán)，推進(jìn)林業(yè)規(guī)模經(jīng)營，在洪江市開展了林地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn).一是明確經(jīng)營主體地位.通過出臺山林經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理辦法，發(fā)放經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證，消除了經(jīng)營者的后顧之憂.二是明確經(jīng)營權(quán)證權(quán)能.賦予經(jīng)營權(quán)證具有抵押、擔(dān)保、貸款等更多權(quán)能，進(jìn)一步放活經(jīng)營權(quán)，提高了經(jīng)營主體投資林業(yè)的積極性.三是鼓勵發(fā)展經(jīng)營主體.出臺扶持政策，支持發(fā)展各種林業(yè)經(jīng)營主體，形成了一大批帶動林業(yè)發(fā)展的火車頭.四是建立林權(quán)流轉(zhuǎn)平臺.及時與中部林權(quán)交易中心和省、市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)銜接，互通林權(quán)流轉(zhuǎn)信息，適時共享，推動林權(quán)有序流轉(zhuǎn)和交易.據(jù)統(tǒng)計，該市試驗(yàn)流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)800 hm2，增加林農(nóng)流轉(zhuǎn)收入120萬元.

2.2 探索投融資體制改革，創(chuàng)新林業(yè)貸款融資模式

一是成立國有融資平臺.采取“政府引導(dǎo)、國有控股、民資參股、合作雙贏”的方式，以政府配置土地、國有林業(yè)資產(chǎn)參與為基礎(chǔ)，在市本級和會同、靖州、洪江等縣(市、區(qū))成立了林業(yè)投資公司，引導(dǎo)金融資本、工商資本、民間資本進(jìn)入林業(yè).據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)已融資2.2億元，開發(fā)經(jīng)營林業(yè)面積2.6萬hm2.二是創(chuàng)新林業(yè)貸款模式.林業(yè)和金融部門聯(lián)合出臺了《森林資源資產(chǎn)抵押貸款管理暫行辦法》，探索推出森林資源資產(chǎn)收儲擔(dān)保貸款、 林業(yè)信貸惠農(nóng)擔(dān)保貸款等金融信貸產(chǎn)品.通過新辦法和新產(chǎn)品的推出，林權(quán)抵押貸款年遞增20%以上，累計實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押貸款65億元.三是轉(zhuǎn)變投資方式.改傳統(tǒng)的政府投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)閷α謽I(yè)經(jīng)營主體實(shí)行以獎代補(bǔ)、貸款貼息、減免費(fèi)用為主，激勵全社會投資林業(yè)建設(shè)；改部門各自為政分散投入轉(zhuǎn)變?yōu)檎喜块T資金集中使用，2015年～2019年共整合財政、發(fā)改、環(huán)保、水利、林業(yè)等部門涉林資金32億元用于林業(yè)重大項(xiàng)目建設(shè)，推動了林業(yè)強(qiáng)勁發(fā)展.

2.3 探索管護(hù)方式改革，創(chuàng)新公益林經(jīng)營管理機(jī)制

一是創(chuàng)新管護(hù)方式.在重點(diǎn)林區(qū)縣按照“政府引導(dǎo)、公開招標(biāo)、企業(yè)運(yùn)作”方式，探索組建專業(yè)護(hù)林公司試驗(yàn)，即由政府將公益林管護(hù)資金、防火經(jīng)費(fèi)等費(fèi)用進(jìn)行整合，集中向成立的管護(hù)公司購買公益林管護(hù)服務(wù)，為公益林提供專業(yè)化、高效化的全天候管護(hù).全市共建立專業(yè)管護(hù)公司6個，管護(hù)面積53.3萬hm2，確保了管護(hù)職責(zé)更加明確、管護(hù)措施更加到位、管護(hù)成效更加明顯.二是創(chuàng)新經(jīng)營方式.為了破解流轉(zhuǎn)公益林難題，在公益林性質(zhì)不變，林地用途不變，森林資源得到有效保護(hù)的情況下，允許公益林通過出租等多種方式流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)公益林17.3萬hm2，重點(diǎn)發(fā)展林下種養(yǎng)業(yè)、森林旅游和康養(yǎng)業(yè)，不僅強(qiáng)化了公益林保護(hù)，而且極大地提高了公益林的經(jīng)營效益.據(jù)統(tǒng)計，2015年～2019年，全市共實(shí)現(xiàn)公益林增收11.7億元，平均增收450元/hm2.三是創(chuàng)新多重保護(hù).2017年在靖州縣推行公益林地方立法的試驗(yàn)，由縣人大通過出臺《生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，進(jìn)一步用法律條例保護(hù)公益林.同時在重點(diǎn)林業(yè)村開展村民自治保護(hù)公益林試驗(yàn)，引導(dǎo)村民利用民間習(xí)俗，建立相互監(jiān)督的公益林管護(hù)機(jī)制，初步形成人大立法、部門立規(guī)、村民立約等多元化保護(hù)公益林的良好格局.

2.4 探索便民服務(wù)，完善和創(chuàng)新林業(yè)社會化服務(wù)體系

一是建立便民服務(wù)中心和代辦點(diǎn).全市在縣級以上(含縣級)政務(wù)服務(wù)中心設(shè)立林業(yè)服務(wù)窗口14個；同時，全面推行林業(yè)便民服務(wù)體制改革，將林木采審批、惠農(nóng)資金補(bǔ)貼、山林糾紛調(diào)處、林權(quán)管理服務(wù)、技術(shù)咨詢等職能下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)窗口375個，建立林業(yè)服務(wù)代辦點(diǎn)3 600個，代辦林業(yè)事務(wù)，實(shí)行一站式林業(yè)服務(wù)[2].二是推進(jìn)林業(yè)服務(wù)市場化.推行林業(yè)服務(wù)社會化的體制改革，將森林資產(chǎn)評估、規(guī)劃設(shè)計、司法鑒定、造林、護(hù)林、采伐、有害生物防治、科技推廣等服務(wù)推向市場，提高服務(wù)質(zhì)量，深受林業(yè)經(jīng)營者的歡迎.目前，全市有林業(yè)專業(yè)服務(wù)組織186家，年有償服務(wù)面積82.7萬hm2.三是引導(dǎo)建立林業(yè)合作組織.全面推行政策引導(dǎo)、資金扶持、技術(shù)支撐、模式創(chuàng)新等措施，大力培育林業(yè)專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會等合作組織，有效加快林業(yè)組織化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?jīng)營.全市建立林業(yè)專業(yè)合作組織1 100多個，入社農(nóng)戶6萬多戶，經(jīng)營林地面積20萬hm2，年經(jīng)營收入35億元.

3 集體林業(yè)綜合改革創(chuàng)新與做法

懷化市林業(yè)改革成功探索的有益做法和經(jīng)驗(yàn)，得到了上級的充分肯定和推廣，在具體改革實(shí)踐中，取得了可復(fù)制、可推廣的改革成果.

3.1 創(chuàng)新“四種模式”，盤活森林資產(chǎn)

1)林地托管流轉(zhuǎn)模式.由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會牽頭，設(shè)立公司化運(yùn)作的林地托管或信托機(jī)構(gòu)(或公司)，林農(nóng)將林地通過出租等流轉(zhuǎn)方式流轉(zhuǎn)給托管機(jī)構(gòu)，與托管機(jī)構(gòu)簽訂托管合同，托管機(jī)構(gòu)通過土地平整，改善交通、水利等條件，再公開招租或掛網(wǎng)交易，將林地或山林流轉(zhuǎn)給林業(yè)合作社、企業(yè)或大戶等開發(fā)經(jīng)營.溆浦縣低莊鎮(zhèn)楓林村林農(nóng)將333.3 hm2荒山、殘林，以750元/(hm2·a)的價格信托流轉(zhuǎn)給村集體管理，簽訂信托流轉(zhuǎn)合同，由村集體進(jìn)行土地平整，村集體統(tǒng)一將林地以1 800元/(hm2·a)的價格，流轉(zhuǎn)給7個林業(yè)經(jīng)營主體，開發(fā)用材林、經(jīng)濟(jì)林、花卉苗木等林業(yè)產(chǎn)業(yè).通過托管流轉(zhuǎn)，林農(nóng)的山林由原來的每年零收入提高至750元/(hm2·a)，實(shí)現(xiàn)年年有穩(wěn)定的林地租金收入，村集體每年有固定收入30多萬元；同時，林農(nóng)到經(jīng)營主體務(wù)工，實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)，收入可觀.通過林地托管流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了林地適度集中，解決了林地適度規(guī)模經(jīng)營的問題，同時又增加了林農(nóng)收入，提高了林地產(chǎn)出和資源利用率.

2)村級合作組織擔(dān)保貸款模式.村民和村集體共同出資成立村級林業(yè)信貸擔(dān)保合作社，合作社為林農(nóng)向商業(yè)銀行貸款提供擔(dān)保，負(fù)責(zé)信貸調(diào)查、資產(chǎn)評估和不良貸款處置變現(xiàn)等，林農(nóng)以自己的房產(chǎn)、林權(quán)等資產(chǎn)向合作社反擔(dān)保，這種運(yùn)作模式，有效解決了不良貸款發(fā)生后，銀行處置抵押資產(chǎn)變現(xiàn)難等問題[3].麻陽縣譚家寨鄉(xiāng)楠木橋村成立村級林業(yè)信貸擔(dān)保合作社，吸納會員120余戶，籌集擔(dān)保資金400多萬元，其中村集體籌資150萬元，合作社會員(該村村民)注資250萬元；該縣農(nóng)村商業(yè)銀行將合作社擔(dān)保資金放大5倍～8倍作為擔(dān)保貸款最高額度，授信額度3 200萬元；2015年～2019年，合作社累計為會員擔(dān)保貸款3 000多萬元，用于發(fā)展林業(yè)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不斷推動村民脫貧致富[2].沅陵縣輝煌林業(yè)專業(yè)合作社，以林權(quán)作擔(dān)保，為會員或附近林農(nóng)擔(dān)保貸款400多萬元，用于發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)，在官莊鎮(zhèn)太平鋪、荊竹山、黃金坪、排樓邊等村開發(fā)馬尾松、杉木、茶葉等基地300 hm2，帶動周邊群眾造林近730 hm2，形成了一個區(qū)域性林業(yè)開發(fā)產(chǎn)業(yè)帶；該縣多家合作社以此模式，獲得貸款支持，涌現(xiàn)茶葉、造林(杉木、馬尾松)、果木(柑桔、李、桃等)、養(yǎng)羊等產(chǎn)業(yè)大戶1 600多戶，帶動3.5萬戶農(nóng)民脫貧致富，極大地推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.

3)森林旅游結(jié)合模式.引導(dǎo)社會工商資本與林農(nóng)合作，開發(fā)和利用森林公園、濕地公園、自然保護(hù)區(qū)、公益林等森林生態(tài)景觀2.2萬hm2，建立森林生態(tài)旅游服務(wù)景點(diǎn)100余個，2019年實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)旅游收入10億元以上，既拓寬了林農(nóng)增收渠道，又實(shí)現(xiàn)了森林資源的有效保護(hù).案例：鶴城區(qū)黃巖鄉(xiāng)大坪村、白馬村，成立林地、資金入股，按股分紅的森林旅游合作社(或公司)，合作社會員達(dá)村民的90%以上，分別籌措資金1 600萬元和2 800萬元，充分利用公益林面積2 667 hm2，積極開展林下森林旅游，兩個合作社每天僅門票經(jīng)營收入達(dá)3萬元以上，將綠水青山變成了金山銀山，帶動當(dāng)?shù)匕傩彰撠氈赂?

4)林下種養(yǎng)模式.充分利用豐富的林地資源、林下空間和森林生態(tài)環(huán)境，以開發(fā)利用林地林下資源和林蔭空間為重點(diǎn)，以林下種植、養(yǎng)殖、采集加工、森林景觀利用等為主要形式的林業(yè)新業(yè)態(tài)，提高林業(yè)經(jīng)營效益.2019年全市林下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值達(dá)40億元，經(jīng)營林地面積達(dá)40萬hm2，參與和受益農(nóng)戶超過50萬戶.靖州縣林農(nóng)每年利用林下種植茯苓2 000 hm2以上，生產(chǎn)、加工、銷售茯苓5萬t，是全國茯芩最重要的產(chǎn)區(qū)，產(chǎn)品出口韓國、日本、東盟十國和香港等國家和地區(qū)，年產(chǎn)值10億元以上.

3.2 搭建“四個平臺”，提高林業(yè)服務(wù)質(zhì)量

1)“收儲+擔(dān)?！逼脚_.組建民營或公私合營的收儲擔(dān)保公司，與商業(yè)銀行合作，對開展林權(quán)抵押貸款或林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營貸款的林業(yè)合作社、企業(yè)或林農(nóng)提供擔(dān)?；蚴諆Ψ?wù)，化解商業(yè)銀行放貸風(fēng)險[3].會同縣出臺林權(quán)抵押貸款收儲暫行管理辦法，組建由縣級財政入資，國有林權(quán)資產(chǎn)作為主要資本注入的林木收儲中心，貸款人以林權(quán)資產(chǎn)作抵押貸款時，林木收儲中心、商業(yè)銀行、貸款人三方合同約定，如果貸款人無法償還貸款本息時，林木收儲中心負(fù)責(zé)收儲抵押林木，擔(dān)保返還抵押人到期的貸款本息；林木收儲中心負(fù)責(zé)對收儲林木管護(hù)和處置，對符合采伐條件的林木，及時辦理林木采伐手續(xù)，盡快生產(chǎn)；能夠出售流轉(zhuǎn)的林木，盡快流轉(zhuǎn)，變現(xiàn)資金，掃除銀行后顧之憂，解決好林企、林農(nóng)融資難題[2].

2)“互聯(lián)網(wǎng)+林業(yè)”平臺.對林業(yè)行政審批服務(wù)事項(xiàng)、林業(yè)技術(shù)咨詢和林業(yè)產(chǎn)品電子商務(wù)等服務(wù)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+林業(yè)”技術(shù)，搭建網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，實(shí)行網(wǎng)上審批、辦證、銷售和服務(wù).靖州縣建立林業(yè)微信公眾號，定時推送林業(yè)政策、造林技術(shù)、林產(chǎn)品的供應(yīng)和銷售、林權(quán)流轉(zhuǎn)等信息，讓林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隨時隨地獲取林業(yè)服務(wù)信息；靖州縣喜樂購電商平臺，在互聯(lián)網(wǎng)上大力推廣靖州楊梅、核桃、茯苓等名特優(yōu)產(chǎn)品，已加盟會員360余家，線上銷售各類林產(chǎn)品6 300余宗，交易金額達(dá)1億元以上，有力地促進(jìn)了林農(nóng)增收致富.

3)“公司+森林管護(hù)”平臺.引導(dǎo)和鼓勵建立森林管護(hù)公司，整合打包林業(yè)有關(guān)項(xiàng)目資金，如生態(tài)護(hù)林員經(jīng)費(fèi)、公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)、森林防火經(jīng)費(fèi)等資金，通過政府向森林管護(hù)公司購買服務(wù)的方式，森林管護(hù)走向市場化、專業(yè)化.沅陵縣通過政府購買服務(wù)的形式，向管護(hù)公司購買森林管護(hù)服務(wù)，對全縣30萬hm2生態(tài)公益林和天然商品林進(jìn)行專業(yè)管護(hù).芷江縣通過財政資金項(xiàng)目招標(biāo)，林業(yè)部門與森林管護(hù)公司簽訂管護(hù)協(xié)議，對該縣北部地區(qū)2.53萬hm2公益林進(jìn)行公司化管護(hù).

4)“衛(wèi)星+森林監(jiān)管”平臺.利用現(xiàn)代科技和衛(wèi)星遙感影像技術(shù)，森林監(jiān)管方式從傳統(tǒng)上山巡邏，變?yōu)槔眯l(wèi)片核查和人工實(shí)地調(diào)查，上路檢查向監(jiān)控探頭24 h監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)天上和地面，山上和山下，衛(wèi)星、探頭、人工24 h監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和查處盜砍濫伐林木、亂征濫占林地、非法運(yùn)輸林木等違法犯罪行為.靖州縣建立全國首個“衛(wèi)星+森林監(jiān)管”平臺，利用兩期衛(wèi)星遙感影像資料比對，通過小班與林木采伐小班、征占林地小班、造林撫育小班、公益林小班等管理圖層疊加分析，判讀小班變化情況，判斷一定間隔期內(nèi)小班林木多少變化情況，可以發(fā)現(xiàn)變化小班最小面積僅為66 m2，為森林資源監(jiān)測、管理和執(zhí)法提供準(zhǔn)確的山場源頭信息.同時該縣林業(yè)監(jiān)控探頭與“天網(wǎng)工程”實(shí)現(xiàn)信息共享，利用全縣境內(nèi)設(shè)置在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、主要路段的139個監(jiān)控探頭，對全縣木材運(yùn)輸情況進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控，打擊破壞森林行為[4].

3.3 探索“四種形式”，培育市場主體

1)林業(yè)專業(yè)合作組織.按照民辦、專業(yè)、自愿的原則，引導(dǎo)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者通過資產(chǎn)、資金、技術(shù)、勞力、土地入股、市場等要素組合，培育和壯大林業(yè)專業(yè)合作組織，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化、市場化.通道縣春香苗木專業(yè)合作社由6人發(fā)起成立，發(fā)展社員161戶，注冊資金120萬元，主要從事各種林業(yè)苗木培育、銷售，中藥材種植、加工、銷售等業(yè)務(wù)，采取“公司+基地+合作社+農(nóng)戶”的發(fā)展模式，建成苗木基地3個、中藥材(鉤藤)種植示范基地4個，帶動全縣近1 000戶農(nóng)戶參與中藥材(鉤藤)種植產(chǎn)業(yè)，面積近1 333 hm2，年產(chǎn)值達(dá)5 970萬元.

2)林業(yè)專業(yè)協(xié)會.建立林業(yè)專業(yè)協(xié)會，把林農(nóng)需要的林業(yè)專業(yè)技術(shù)及時送到山頭地塊，提高林業(yè)科技對林業(yè)增效、林農(nóng)增收的貢獻(xiàn)率.以“協(xié)會+公司+基地+加工+市場”為紐帶，成立楊梅、楠竹、茯苓、山核桃、油茶、茶葉、木材、中藥材等專業(yè)協(xié)會260余個，有會員3.6萬余人.靖州縣茯苓協(xié)會有會員1 568人，會員涵蓋茯苓菌種選育、制種、種植、加工、運(yùn)輸、銷售、科研、教學(xué)、宣傳等行業(yè)，遍布湖南、云南、貴州、廣西、四川等10省60縣(市)；目前，協(xié)會發(fā)展了湖南補(bǔ)天藥業(yè)開發(fā)有限公司等4家省市級茯苓深加工龍頭企業(yè)，發(fā)展培育茯苓專業(yè)合作社3個，建立25個茯苓種植科普示范基地.

3)家庭林場.出臺家庭林場認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)和支持林農(nóng)大力發(fā)展家庭林場，推進(jìn)家庭林業(yè)規(guī)?；?jīng)營.全市建立規(guī)范化的家庭林場178個，經(jīng)營面積達(dá)6 700 hm2.靖州縣昌盛家庭林場，以營造林、林下養(yǎng)殖、林下旅游、林木采伐等為主要經(jīng)營方向，流入林地186 hm2，營造林175 hm2，林下養(yǎng)羊300余頭，每年可解決林區(qū)16人就業(yè)，帶動林區(qū)18戶貧困戶脫貧致富.

4)林業(yè)專業(yè)服務(wù)組織.引導(dǎo)和支持成立了林業(yè)規(guī)劃設(shè)計、造林施工、森林管護(hù)、森林撫育、林木采伐、病蟲害防治等多種民營專業(yè)服務(wù)公司或機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)林業(yè)服務(wù)的社會化、專業(yè)化、市場化，取得較好的社會效果.靖州縣林業(yè)工程服務(wù)公司成立于2015年10月，公司主要開展?fàn)I造林工程、綠化苗木種植及銷售、森林撫育、林木采伐運(yùn)輸、楊梅種植及銷售、林業(yè)有害生物防治服務(wù)等業(yè)務(wù).公司采取“互聯(lián)網(wǎng)+公司+基地+貧困戶”的模式，積極承攬各種林業(yè)工程項(xiàng)目，向政府和林農(nóng)提供購買服務(wù)，公司迅速發(fā)展壯大，實(shí)現(xiàn)了林業(yè)服務(wù)的社會化.目前，公司直接就業(yè)人數(shù)36人，間接帶動就業(yè)達(dá)到218人，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、帶動農(nóng)民致富作出了積極貢獻(xiàn).

3.4 突破“三個難點(diǎn)”，創(chuàng)新公益林的經(jīng)營與保護(hù)

1)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).靖州縣探索提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從2017年開始，縣財政每年投入資金301萬元，將公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由270元/(hm2·a)提高到360元/(hm2·a)，提高90元/(hm2·a)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高比例25%，惠及林農(nóng)1萬余戶[5].

2)地方立法保護(hù)公益林.靖州縣人大常委會制定出臺《生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，以地方立法的形式，保護(hù)生態(tài)公益林.該縣劃定生態(tài)公益林、海拔800 m以上區(qū)域、自然保護(hù)區(qū)、濕地、“十山七線”生態(tài)紅線保護(hù)范圍12.5萬hm2，占縣域面積的56.4%.

3)探索收益權(quán)質(zhì)押貸款.沅陵縣探索開展公益林補(bǔ)償收益權(quán)作為質(zhì)押的融資業(yè)務(wù)，解決公益林融資難的問題，出臺了《生態(tài)公益林收益權(quán)證登記管理辦法》和《生態(tài)公益林未來補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款管理暫行辦法》.目前，發(fā)放公益林收益權(quán)證100多本，貸款金額達(dá)100萬元[4].

4 集體林業(yè)綜合改革問題與困難

4.1 林地三權(quán)分置改革推進(jìn)難

一是存在政策障礙.由于國家和省級層面未出臺相關(guān)法規(guī)和政策，在法律層面沒有對林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證賦予擔(dān)保、抵押、貸款等職能，對林地經(jīng)營權(quán)發(fā)證流程、證本樣式等未作統(tǒng)一規(guī)范，政府部門、金融部門、林農(nóng)(企業(yè))認(rèn)可和使用方面存在盲區(qū)，特別是在賦予擔(dān)保、抵押、貸款等職能方面未能發(fā)揮作用，基層政策性改革無法突破不符合促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的法律規(guī)定.二是林地流轉(zhuǎn)涉及部門較多.林地流轉(zhuǎn)只是土地承包經(jīng)營中的一個環(huán)節(jié)，林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證發(fā)放涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組等多個單位和部門，由林業(yè)部門單獨(dú)發(fā)放林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證困難多，難度大，其他部門不能及時配套改革制約了改革進(jìn)展[6].三是服務(wù)質(zhì)量有待完善.林權(quán)登記管理職能調(diào)整到不動產(chǎn)管理部門后，查勘與發(fā)證分離，工作步調(diào)不協(xié)調(diào)，降低了辦理林權(quán)交易、流轉(zhuǎn)、抵押等事項(xiàng)效率.

4.2 林權(quán)抵押貸款力度有待加大

一是金融產(chǎn)品創(chuàng)新難.沒有推出符合林業(yè)生產(chǎn)周期的林權(quán)抵押貸款產(chǎn)品.二是貸款成本較高.大部分商業(yè)銀行林權(quán)抵押貸款利率遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)率，年利率和費(fèi)用在7%～9%之間；個別商業(yè)銀行年利率和費(fèi)用高達(dá)9%～13%.三是未建立完善的“五位一體”的風(fēng)險防控機(jī)制.大部分縣市沒有建立林權(quán)收儲兜底機(jī)制，林權(quán)收儲兜底機(jī)制不夠完善；森林保險僅開展了政策性森林保險，商業(yè)性森林保險未全面展開，商業(yè)性林權(quán)抵押貸款保險機(jī)制尚未建立.評估機(jī)制不健全，資產(chǎn)評估資質(zhì)獲取受限，成立專業(yè)林業(yè)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)存在資質(zhì)障礙，林權(quán)資產(chǎn)評估復(fù)雜，評估價值與實(shí)有價值易產(chǎn)生誤差.林權(quán)抵押資產(chǎn)面積較大，范圍廣闊，處于野外生長狀態(tài)，容易受到自然災(zāi)害侵襲破壞或人為損壞，難以掌握抵押物的變化情況，資產(chǎn)監(jiān)管較難[3].由于林權(quán)交易相對房地產(chǎn)交易市場化程度不高，林權(quán)處置又涉及林地租賃年限等因素，如果林權(quán)抵押貸款發(fā)生不良，抵押物處置較難[7].

4.3 公益林經(jīng)營管護(hù)有待創(chuàng)新

一是補(bǔ)償偏低.由于公益林采伐利用受到限制，林農(nóng)不能按照自已的意愿隨時進(jìn)行采伐和利用，影響了林權(quán)單位或個人的經(jīng)營效益和收入，目前，省級以上公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)270元/(hm2·a)，發(fā)放到林農(nóng)手中為232.5元/(hm2·a)，補(bǔ)償偏低[8].二是辦理公益林征占用林地手續(xù)較難.公益林流轉(zhuǎn)需上報省級部門審批；在公益林林下從事森林生態(tài)旅游、森林人家、森林康養(yǎng)等項(xiàng)目，較難辦理占用公益林林地手續(xù)，社會資本參與經(jīng)營難.三是公益林采伐管理過于嚴(yán)格.一級公益林基本嚴(yán)禁采伐，二級公益林只允許進(jìn)行更新或撫育性質(zhì)的采伐，更新采伐杉木、馬尾松人工林年齡需達(dá)到36 a、51 a以上，要求過于苛刻；進(jìn)行撫育性質(zhì)的采伐，因林農(nóng)自主進(jìn)行作業(yè)，難以控制林分郁閉度，易出現(xiàn)拔大毛、開天窗，不利公益林的保護(hù)和管理.

4.4 林業(yè)社會化服務(wù)體系需繼續(xù)完善

集體林權(quán)制度改革后，特別是當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(基層)林業(yè)站在機(jī)構(gòu)改革中絕大部分被撤銷，林業(yè)技術(shù)人員合并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門工作，林業(yè)服務(wù)人員從每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6人～10人急劇減少到1人～3人，主要從事護(hù)林、防火等保護(hù)管理工作，林農(nóng)或其他林業(yè)經(jīng)營主體需要林木種苗選擇、造林技術(shù)、病蟲害防治、產(chǎn)品銷售、林產(chǎn)品加工技術(shù)等服務(wù)，難以從基層林業(yè)站或林業(yè)專業(yè)合作組織等服務(wù)組織獲得，需要社會化林業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供，林業(yè)社會化服務(wù)體系仍需繼續(xù)完善.

5 繼續(xù)深化集體林業(yè)綜合改革對策與建議

5.1 繼續(xù)推進(jìn)林地三權(quán)分置改革

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計.國家和省級層面出臺相關(guān)法規(guī)和政策，在法律層面，賦予林地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保、抵押、貸款等職能，對發(fā)證機(jī)構(gòu)、發(fā)證流程、證本樣式等作統(tǒng)一規(guī)范.二是按照“明確集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活林地經(jīng)營權(quán)”的思路，確保集體林地權(quán)屬分明，分置并行[1].三是建立健全林地流轉(zhuǎn)管理制度.進(jìn)一步明確林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源管理等部門在林地流轉(zhuǎn)中的職能，相互密切配合和協(xié)調(diào)；加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同管理，引導(dǎo)使用合同示范文本，完善工商資本租賃風(fēng)險防范機(jī)制，確保林地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn).四是提高服務(wù)水平.簡化林權(quán)不動產(chǎn)登記手續(xù)，推進(jìn)“最多跑一次”改革，對林權(quán)不動產(chǎn)登記實(shí)行限時辦結(jié)制度.

5.2 創(chuàng)新金融支持林業(yè)發(fā)展

一是創(chuàng)新貸款品種.大力開發(fā)貸款期限較長的金融產(chǎn)品，開展、推廣林權(quán)按揭貸款、“林權(quán)抵押+林權(quán)收儲+森林保險”貸款、林權(quán)反擔(dān)保抵押貸款等林權(quán)抵押貸款，根據(jù)林木生產(chǎn)周期，不同的抵押林木，合理確定貸款期限，林權(quán)抵押貸款期限最長可達(dá)30 a[9].二是政策支持.嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于推進(jìn)林權(quán)抵押貸款有關(guān)工作的通知》(銀監(jiān)發(fā)[2017]57號)文件規(guī)定，林權(quán)抵押貸款利率不得超過基準(zhǔn)利率的30%，將林權(quán)抵押貸款年利率和費(fèi)用控制在貸款額的5%～6%的水平，切實(shí)減輕林權(quán)抵押貸款人負(fù)擔(dān)；建立林權(quán)抵押貸款貼息機(jī)制，對林權(quán)抵押貸款用于發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的，予以貼息支持.三是建立風(fēng)險防范機(jī)制.進(jìn)一步完善林權(quán)抵押貸款風(fēng)險防范與處置預(yù)案，建立林權(quán)抵押貸款資產(chǎn)的登記臺帳和貸款跟蹤檢查機(jī)制.建立由政府出資控股，民營資本參與或民營獨(dú)資的林權(quán)收儲機(jī)構(gòu)，開展林權(quán)貸款擔(dān)保、托管、資產(chǎn)處置、收儲兜底等綜合服務(wù)；建立規(guī)范的林權(quán)評估機(jī)制，確保林木實(shí)有價值與評估價值基本相符；在開展政策性森林保險的基礎(chǔ)上，開展商業(yè)性森林保險，降低林業(yè)信貸風(fēng)險，擴(kuò)大森林保險的覆蓋面，降低森林經(jīng)營、銀行信貸的風(fēng)險；林業(yè)部門加強(qiáng)抵押林權(quán)管理，減小債權(quán)人的風(fēng)險，對抵押林權(quán)可以進(jìn)行委托管護(hù)，委托給專業(yè)的森林管護(hù)公司進(jìn)行監(jiān)管，通過市場購買服務(wù)；完善林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺.建立“統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易平臺、統(tǒng)一交易制度”的林權(quán)交易服務(wù)體系，為林權(quán)交易或林木變現(xiàn)提供服務(wù).

5.3 完善公益林經(jīng)營管護(hù)機(jī)制

一是提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn).由于公益林實(shí)行嚴(yán)格的禁伐限伐政策，林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益受到嚴(yán)重?fù)p害，影響到森林資源的保護(hù)和管理，當(dāng)前商品林僅林地租金就達(dá)450元/(hm2·a)～750元/(hm2·a)，部分林地租金達(dá)到750元/(hm2·a)～1 500元/(hm2·a)，個別林地租金達(dá)到1 500元/(hm2·a)以上，建議公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由270元/(hm2·a)提高到450元/(hm2·a)～750元/(hm2·a)，再根據(jù)財力情況，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到750元/(hm2·a)～1 500元/(hm2·a)，實(shí)現(xiàn)公益林補(bǔ)償與商品林林地租金收入接軌[10].二是大力發(fā)展森林生態(tài)旅游.制定優(yōu)惠政策，吸引社會資本，把公益林保護(hù)管理和森林康養(yǎng)、森林旅游、健康服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)展壯大以鄉(xiāng)、村為主體的森林生態(tài)旅游，形成集森林生態(tài)旅游、休閑健身、文化體驗(yàn)、科普教育于一體的公益林生態(tài)產(chǎn)業(yè)集群.三是調(diào)整公益林人工林更新采伐年齡.將山區(qū)公益林中的人工杉木、馬尾松林的更新采伐年齡由36 a、51 a分別調(diào)整為26 a、36 a，解決好民間投資造林收回本息，林地租賃合同到期，公益林又不能及時采伐的矛盾.對公益林森林撫育進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和設(shè)計，加強(qiáng)作業(yè)過程中的管理和監(jiān)管，確保公益林撫育間伐有序進(jìn)行.

5.4 提高林業(yè)社會化服務(wù)水平

一是繼續(xù)拓展服務(wù)領(lǐng)域.引導(dǎo)組建森林托管、工程造林、病蟲害防治、林產(chǎn)品銷售、林產(chǎn)加工技術(shù)、收儲擔(dān)保等服務(wù)組織，增強(qiáng)服務(wù)功能，完善林業(yè)服務(wù)體系，切實(shí)提高林業(yè)社會化服務(wù)質(zhì)量和水平；二是建立優(yōu)質(zhì)的林業(yè)便民服務(wù)平臺，推行信息化服務(wù)，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村對接的林業(yè)信息發(fā)布和交易平臺，創(chuàng)新服務(wù)特色，滿足林業(yè)服務(wù)對象多樣化的服務(wù)需求.三是完善升級森林資源監(jiān)管系統(tǒng)，充分開發(fā)系統(tǒng)功能，為林業(yè)管理決策提供科學(xué)合理、及時準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)信息.四是加大對龍頭企業(yè)、家庭林場、專業(yè)合作社、林業(yè)大戶等經(jīng)營主體的扶持培育力度，引導(dǎo)建立“企業(yè)+合作社+基地+林農(nóng)”的新型合作關(guān)系與利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，進(jìn)一步推動林業(yè)經(jīng)營規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化發(fā)展.