姬 海 堯

(四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207)

近年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平快速發(fā)展，但同時(shí)也產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。為此，中國(guó)正在逐步建立和完善環(huán)境保護(hù)制度，而環(huán)境民事公益訴訟就是環(huán)境保護(hù)制度的重要一環(huán)。2012年，修改后的《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度作出了規(guī)定；2015年，《環(huán)境保護(hù)法》修訂后，社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的主體資格得到了認(rèn)定。由此，環(huán)境民事公益訴訟形成了一種以社會(huì)公共利益為主要目的、以特別民事法律程序?yàn)樾问揭劳泻鸵悦袷聦?shí)體法律為實(shí)體依據(jù)的訴訟制度。誠(chéng)然，環(huán)境民事公益訴訟在制度構(gòu)建上已經(jīng)取得了一定的成果，對(duì)環(huán)境保護(hù)也起到了至關(guān)重要的作用，但在實(shí)踐操作過程中仍存在理論指引與規(guī)則適用等方面的問題。下文對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的目的定位與實(shí)踐路徑進(jìn)行研究，以進(jìn)一步化解相關(guān)困境。

一、環(huán)境民事公益訴訟的目的定位

訴訟目的作為訴訟制度的一個(gè)基本問題，在整個(gè)訴訟制度尤其是在實(shí)施訴訟的過程中具有前提性作用。要想探究建立完善環(huán)境民事公益訴訟的具體措施，首先要明確環(huán)境民事公益訴訟的目的定位。

(一)現(xiàn)有研究分析

民事訴訟目的學(xué)說主要有權(quán)利保護(hù)說、維護(hù)法律秩序說、糾紛解決說和多元說等，學(xué)界對(duì)上述學(xué)說存在一定爭(zhēng)議，目前較為普遍的學(xué)說是多元說，即主張民事訴訟應(yīng)當(dāng)均衡兼顧各種合理目的。首先要肯定的是，環(huán)境民事公益訴訟作為公益訴訟的一種，所保護(hù)的利益是公共利益而不是私人利益；環(huán)境民事公益訴訟的預(yù)期效果是對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，其保護(hù)的重點(diǎn)在于實(shí)體利益而不是程序利益。因此，在目的定位上，環(huán)境民事公益訴訟目的論區(qū)別于以維護(hù)私權(quán)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)民事訴訟目的論。權(quán)利保護(hù)說、維護(hù)法律秩序說和糾紛解決說等學(xué)說強(qiáng)調(diào)對(duì)私權(quán)和私法秩序的保護(hù)以及對(duì)基于私法而產(chǎn)生的糾紛的解決，只能說明民事主體提起環(huán)境民事公益訴訟的目的，卻不能對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度存在的合理性作出解釋。環(huán)境民事公益訴訟的目的強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的維護(hù)，這一點(diǎn)與民事訴訟的目的有很大區(qū)別。由此可見，環(huán)境民事公益訴訟的目的無法與傳統(tǒng)的民事訴訟目的融洽銜接，這就需要對(duì)現(xiàn)有的學(xué)說尤其是多元說進(jìn)行分析與調(diào)整，從而尋求一種對(duì)環(huán)境民事公益訴訟目的的合理界定。

(二)環(huán)境民事公益訴訟目的論辨析

多元說亦存在理論困境。首先，多元說認(rèn)為應(yīng)當(dāng)兼顧民事訴訟的各種目的。但不同的目的代表不同的價(jià)值，民事訴訟過程中難免會(huì)存在不同價(jià)值相沖突的情況，多元說若要兼顧民事訴訟的各種目的，就會(huì)面臨實(shí)踐上的困難。因此，民事訴訟必然要存在一個(gè)主導(dǎo)價(jià)值來解決不同價(jià)值沖突所引發(fā)的矛盾。其次，多元說綜合了各種傳統(tǒng)民事訴訟目的論，但即使將多元說引入環(huán)境民事公益訴訟的范疇，它仍然難以解釋為什么要將公共利益納入民事訴訟保護(hù)范圍這一共性問題。因此，民事公益訴訟的目的定位應(yīng)當(dāng)建立在對(duì)傳統(tǒng)民事訴訟目的論的擴(kuò)展之上，這就需要對(duì)多元說等觀點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。對(duì)比環(huán)境民事公益訴訟的不同價(jià)值取向可以得出以下觀點(diǎn)：糾紛的解決是權(quán)利保護(hù)的結(jié)果，對(duì)法律秩序的維護(hù)是權(quán)利保護(hù)的表現(xiàn)形式。民事訴訟的各種價(jià)值都可以最終歸結(jié)到對(duì)權(quán)利的保護(hù)，權(quán)利保護(hù)是民事訴訟的主導(dǎo)價(jià)值。在環(huán)境民事公益訴訟的范疇下，權(quán)利保護(hù)就突出表現(xiàn)為對(duì)公共利益的保護(hù)。因此，環(huán)境民事公益訴訟的目的定位應(yīng)當(dāng)以“公共利益保護(hù)”為標(biāo)準(zhǔn)。

二、環(huán)境民事公益訴訟的實(shí)踐路徑

環(huán)境民事公益訴訟的目的定位影響到訴訟的功能，并最終體現(xiàn)在環(huán)境民事公益訴訟中。因此，需要對(duì)其實(shí)踐路徑中的相關(guān)問題進(jìn)行研究探討。

(一)環(huán)境民事公益訴訟中的現(xiàn)實(shí)問題

環(huán)境公益訴訟整體呈現(xiàn)出案件數(shù)量增多、案件類型多樣化和訴訟規(guī)則逐漸健全的發(fā)展趨勢(shì)。但在實(shí)踐過程中也存在以下問題。

1.環(huán)境案件處理難度大

首先，環(huán)境案件本身涉及環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)知識(shí)，在對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定時(shí)會(huì)面臨專業(yè)障礙，且目前一些環(huán)境案件的鑒定秩序混亂，鑒定結(jié)果沖突，這在降低司法公信力的同時(shí)也加大了取證的難度。其次，在司法實(shí)踐中還存在地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義等現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了環(huán)境案件審理的難度，也破壞了司法公正。最后，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境具有“破壞容易，治理困難”的特點(diǎn)，從而造成在某些特定情況下法院的生效判決難以執(zhí)行。

2.訴訟規(guī)則存在缺陷

在案件的受理標(biāo)準(zhǔn)上，地方有權(quán)制定環(huán)保法庭受理案件的具體標(biāo)準(zhǔn)，這就使得環(huán)境民事公益訴訟案件的受理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，部分地區(qū)案件受理標(biāo)準(zhǔn)過高，不符合設(shè)立環(huán)境民事公益訴訟的初衷。此外，環(huán)境民事公益訴訟的審理規(guī)則尚不完善。例如：若環(huán)保組織提起訴訟，受理公告期屆滿后其他組織申請(qǐng)加入時(shí)應(yīng)如何處理？若檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟，在受理公告期間社會(huì)組織申請(qǐng)加入時(shí)，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位應(yīng)當(dāng)如何界定？總而言之，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟規(guī)則存在諸多問題，為司法實(shí)踐工作帶來了阻礙。

3.缺乏實(shí)體法依據(jù)

《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定非常有限，僅適用于污染環(huán)境導(dǎo)致人身財(cái)產(chǎn)損害的情形，與公共利益保護(hù)沒有直接關(guān)系，無法構(gòu)建完善的環(huán)境公益訴訟制度。而《環(huán)境保護(hù)法》第二條規(guī)定，環(huán)境包括大氣、水和海洋等多種要素。目前上述大部分領(lǐng)域均存在大量受理的案件，但法院對(duì)于環(huán)境保護(hù)救濟(jì)的認(rèn)定與對(duì)民事私權(quán)救濟(jì)的認(rèn)定仍有很大差距。遭受污染的地區(qū)可能兼有環(huán)境保護(hù)區(qū)、自然遺跡和野生動(dòng)物聚集地等特殊價(jià)值，故對(duì)環(huán)境污染損害賠償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)與方式等問題仍需要有專門的生態(tài)環(huán)境損害賠償立法，從而將環(huán)境保護(hù)真正落到實(shí)處。

4.配套制度缺乏

環(huán)境民事公益訴訟的主導(dǎo)目的是對(duì)公共環(huán)境利益的保護(hù)，但除卻訴訟過程，該目的的實(shí)現(xiàn)還需要有配套制度。如《環(huán)境保護(hù)法》第五十四條就對(duì)政府公開環(huán)境信息的范圍作出了規(guī)定，但目前環(huán)境政務(wù)信息的公開僅限于對(duì)環(huán)境本身的評(píng)價(jià)，對(duì)于周邊不動(dòng)產(chǎn)狀況和居民健康等影響因素的考量十分有限。同時(shí)，信息公開的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)較高，也阻礙了環(huán)境信息的共享公開，限制了環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展。另一項(xiàng)亟待解決的制度是環(huán)境恢復(fù)資金管理制度。受環(huán)境公益訴訟的特殊價(jià)值和訴訟目的所限，人民法院判決的賠償金和修復(fù)費(fèi)等不能直接支付給原告，而應(yīng)交付給專門的基金會(huì)來進(jìn)行管理。但由于對(duì)資金的用途認(rèn)識(shí)不同，且缺乏相關(guān)規(guī)定，因此這筆資金的管理處于混亂狀態(tài)，這也違背了保護(hù)環(huán)境的初衷。

(二)環(huán)境民事公益訴訟制度的完善思路

目前，關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的完善思路，學(xué)界主要從3個(gè)角度來進(jìn)行研究。

第一，從構(gòu)建訴訟規(guī)則的角度講，有學(xué)者指出應(yīng)通過理論推動(dòng)立法研究，進(jìn)一步完善訴訟體制。也有學(xué)者著眼于具體實(shí)踐，提出要完善訴訟程序和實(shí)體規(guī)則，如訴訟合并的問題以及適格主體范圍擴(kuò)大的問題等。此外，值得注意的一點(diǎn)就是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)對(duì)具體訴訟規(guī)則的適用問題，如二審中上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)意見不一致時(shí)的具體處理規(guī)則。

第二，從法院裁判的角度講，有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)完善司法鑒定適用制度，重視專家的意見；有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)推動(dòng)環(huán)境審判專門化；也有學(xué)者提出要解決環(huán)保法院運(yùn)行機(jī)制存在的問題。

第三，從預(yù)防與救濟(jì)機(jī)制的角度講，有學(xué)者提出要考慮推廣賠償性懲罰制度；也有學(xué)者提出要健全環(huán)境修復(fù)資金的管理與使用機(jī)制。

解決環(huán)境民事公益訴訟所面臨的諸多問題應(yīng)當(dāng)以重新認(rèn)識(shí)環(huán)境民事訴訟功能為目的。環(huán)境民事公益訴訟的主導(dǎo)價(jià)值是維護(hù)環(huán)境公共利益，所以環(huán)境民事公益訴訟制度的完善也應(yīng)當(dāng)圍繞對(duì)公共利益的保護(hù)，當(dāng)然這也要建立在綜合考量其他價(jià)值的基礎(chǔ)上。下文將對(duì)環(huán)境民事公益訴訟實(shí)踐路徑中的幾個(gè)關(guān)鍵問題進(jìn)行討論，進(jìn)而探求環(huán)境民事公益訴訟的完善機(jī)制。

三、推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟的對(duì)策與建議

環(huán)境民事公益訴訟在運(yùn)行過程中凸顯出案件審理難度大和法律規(guī)范欠缺等問題，需要法院等責(zé)任主體對(duì)環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行完善。優(yōu)化環(huán)境民事公益訴訟制度可以嘗試從以下幾個(gè)關(guān)鍵問題入手。

1.推進(jìn)訴訟專業(yè)化

針對(duì)案件處理質(zhì)量低等問題，有關(guān)各方應(yīng)當(dāng)致力于推動(dòng)訴訟的專業(yè)化進(jìn)程。首先是推進(jìn)法院機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。要鼓勵(lì)開設(shè)環(huán)保法庭等專門審理機(jī)構(gòu)來處理環(huán)境民事公益訴訟等環(huán)境專業(yè)性較強(qiáng)的案件。在環(huán)保法庭的建設(shè)過程中要注意提升法官的專業(yè)化水準(zhǔn)，同時(shí)也要做到統(tǒng)一案件受理標(biāo)準(zhǔn)和裁判標(biāo)準(zhǔn)。其次，要推進(jìn)鑒定機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。要選擇適當(dāng)?shù)蔫b定機(jī)構(gòu)，拓寬證據(jù)的形式，切實(shí)解決對(duì)特定類型的環(huán)境損害無法鑒定、鑒定周期長(zhǎng)和鑒定費(fèi)用高等問題。法院在對(duì)鑒定意見進(jìn)行證據(jù)審查時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)審查鑒定人資質(zhì)、鑒定方法的科學(xué)性以及鑒定結(jié)果的客觀性。最后，要發(fā)揮專家的作用。由于環(huán)境公益訴訟類案件的專業(yè)性較強(qiáng)，人民法院應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)有關(guān)專家來擔(dān)任人民陪審員，積極聽取專家的合理意見。同時(shí)可以借鑒英美法系國(guó)家中的專家證人制度，規(guī)范當(dāng)事人聘請(qǐng)專家的方式，擴(kuò)展專家在環(huán)境民事公益訴訟過程中的作用，提高案件審理的科學(xué)性和專業(yè)程度。

2.建立完善懲罰性賠償制度和資金管理制度

民事權(quán)利的救濟(jì)制度主要適用填補(bǔ)式賠償原則，極少采用懲罰性賠償措施。但環(huán)境污染的實(shí)施者多為企業(yè)，如果只進(jìn)行有限的填補(bǔ)式賠償會(huì)使企業(yè)“違法成本”過低，從而不能督促企業(yè)去改進(jìn)生產(chǎn)方式，減少污染排放。因此，建立環(huán)境民事公益訴訟的懲罰性賠償制度很有必要。《民法總則》第一百七十九條規(guī)定了懲罰性賠償制度，為環(huán)境民事公益訴訟的懲罰性賠償責(zé)任認(rèn)定提供了法律依據(jù)。人民法院要對(duì)懲罰性賠償?shù)倪m用條件、界定標(biāo)準(zhǔn)和額度范圍等問題進(jìn)行探索，建立完善的環(huán)境公益訴訟懲罰賠償體系。如由專門機(jī)構(gòu)來管理責(zé)任方賠償?shù)腻X款，確保資金用于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)等事項(xiàng)，可探索將資金交由專門基金會(huì)管理或納入生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的管理體系。

3.明確檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以提起和支持民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益的保護(hù)，由檢察機(jī)關(guān)來負(fù)責(zé)訴訟不失為一種合適的選擇。且檢察民事公益訴訟的地位與占比近年來都有了大幅的提升，在2018年9月之前受理的全部環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟占到案件總數(shù)的九成，這就要對(duì)檢察民事公益訴訟的相關(guān)規(guī)則進(jìn)行分析。這就需要首先明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位。檢察機(jī)關(guān)是作為公益訴訟人提起環(huán)境公益訴訟的，但為了保證民事訴訟理論的內(nèi)在統(tǒng)一性，法院有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的原告地位進(jìn)行認(rèn)定。但如果案件經(jīng)公告后有符合條件的社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位應(yīng)當(dāng)依法變更為支持起訴人，通過適度收縮國(guó)家公權(quán)力來實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)。明確檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位為檢察民事公益訴訟規(guī)則的構(gòu)建和完善奠定了基礎(chǔ)，但要真正發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的作用，還要對(duì)具體的適用規(guī)則進(jìn)行完善。具體而言，可以對(duì)刑事附帶民事公益訴訟程序規(guī)則及檢察公益訴訟二審程序規(guī)則等制度進(jìn)行完善，切實(shí)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事訴訟中解決公益保護(hù)困境、彌補(bǔ)行政監(jiān)管不足和強(qiáng)化多元訴訟監(jiān)督的功能。

在追求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，環(huán)境民事公益訴訟制度對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境具有極其重要的作用。環(huán)境民事公益訴訟制度關(guān)乎每個(gè)人的利益，建立完善環(huán)境民事公益訴訟制度及相關(guān)規(guī)則，必將為中國(guó)環(huán)境司法實(shí)踐提供更加合理可行的實(shí)踐路徑，從而推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。