陳 偉，鄭自飛

（西南政法大學(xué) 法學(xué)院，重慶401120）

中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制改革塑造了我國(guó)全新的公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大制度保障。但是，正如英國(guó)學(xué)者阿克頓所言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?！氨O(jiān)察權(quán)作為一種綜合性的、高效而強(qiáng)大的權(quán)力，其濫用會(huì)造成非?？膳碌暮蠊?，[1](p59)尤其是作為其核心權(quán)能的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)在實(shí)踐運(yùn)用中如果得不到有效的監(jiān)督制約，必然會(huì)偏離監(jiān)察體制改革的初衷。因此，在全面推進(jìn)依法治國(guó)和深化監(jiān)察體制改革的進(jìn)程中，如何有效監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)始終是理論和實(shí)踐的重要課題。[2](p1-8)通過法律機(jī)制監(jiān)督和制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使，是將監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)法律制度的籠子的最可靠手段。鑒于監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的運(yùn)行需要與檢察機(jī)關(guān)相銜接，且《憲法》明確了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，因而本文試圖在現(xiàn)行法律規(guī)范體系內(nèi)探討檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)行使的司法制約機(jī)制。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的正面價(jià)值與潛在風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)法治反腐深化進(jìn)階中，監(jiān)察權(quán)力集約化行使的邏輯思維和實(shí)踐展開既彰顯著顯著優(yōu)勢(shì)，也蘊(yùn)含著潛在風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋進(jìn)程中，我們應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮監(jiān)察體制創(chuàng)新的制度優(yōu)勢(shì)，并理性看待和防范其中的權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。

（一）我國(guó)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸所產(chǎn)生的正面價(jià)值。

我國(guó)《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察體制改革成果的確認(rèn)，標(biāo)志著我國(guó)法治反腐體制的形成，為我國(guó)反腐法治化和規(guī)范化帶來了不可估量的價(jià)值。有學(xué)者指出，從高效反腐的角度看，國(guó)家監(jiān)察體制改革至少存在三大益處，即減少權(quán)力運(yùn)作阻力、實(shí)現(xiàn)反腐資源的集約化以及減少由于程序回流或重復(fù)調(diào)查對(duì)調(diào)查效率的影響。[3](p8)不過，筆者認(rèn)為，作為我國(guó)監(jiān)察體制改革的核心內(nèi)容，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸所帶來的積極價(jià)值主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面：

一方面，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸有利于反腐權(quán)力集約化行使，促進(jìn)高效反腐目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在監(jiān)察體制改革前，我國(guó)的反腐敗權(quán)力行使呈現(xiàn)“多元化”格局，多樣化的反腐權(quán)力各行其是，紀(jì)法銜接、法法銜接等問題突出，國(guó)家反腐敗工作的深化展開舉步維艱。從全面推進(jìn)依法治國(guó)層面看，我國(guó)監(jiān)察委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)標(biāo)志著中國(guó)特色監(jiān)察體制的形成。監(jiān)察機(jī)關(guān)依照《監(jiān)察法》集中行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，打破了傳統(tǒng)的“多元監(jiān)察”格局，為國(guó)家反腐敗權(quán)力的集約化行使提供了憲法和法律的制度保障，能夠保證黨紀(jì)國(guó)法得到一體化遵循，亦能將國(guó)家所有公權(quán)力的監(jiān)督和制約納入法治軌道。概言之，我國(guó)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸的首要意義在于：監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠在統(tǒng)一的法律規(guī)范指引下實(shí)現(xiàn)集中高效反腐，并將我國(guó)反腐權(quán)力統(tǒng)一納入法治軌道內(nèi)運(yùn)行。

另一方面，職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸打破了我國(guó)傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪刑事追訴權(quán)的一體化運(yùn)行機(jī)制，開創(chuàng)了職務(wù)犯罪刑事追訴權(quán)的分治式新機(jī)制。長(zhǎng)期以來，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)將職務(wù)犯罪偵查權(quán)、逮捕權(quán)和起訴權(quán)集于一身，形成了“自偵、自捕、自訴”一體化的職務(wù)犯罪刑事追訴機(jī)制。在此種刑事追訴權(quán)的一體化運(yùn)行機(jī)制中，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與逮捕權(quán)、起訴權(quán)彼倡此和，使得職務(wù)犯罪刑事追訴的擴(kuò)張性和攻擊性暴露無遺。同時(shí)，這種權(quán)力運(yùn)行的一體化機(jī)制所帶來的更致命的問題是造成了職務(wù)犯罪刑事追訴“偵查中心主義”的困境，這與我國(guó)“審判中心主義”司法改革的基本要求背道而馳。自然，這種權(quán)力的一體化運(yùn)行機(jī)制由于缺乏有效的外部監(jiān)督制約而在所難免地引發(fā)了對(duì)程序正當(dāng)性的強(qiáng)烈質(zhì)疑。相反，在我國(guó)監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸意味著職務(wù)犯罪偵查權(quán)和逮捕權(quán)、起訴權(quán)被分而治之，傳統(tǒng)的職務(wù)犯罪“偵查中心主義”格局分崩離析。這種重大的制度變革既可以有效避免檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪刑事訴訟過程中濫用追訴權(quán)，也為職務(wù)犯罪偵查權(quán)與逮捕權(quán)、起訴權(quán)相互制約提供了制度保障。當(dāng)然，從法治邏輯看，權(quán)力的分離雖然可以防止檢察機(jī)關(guān)濫用職務(wù)犯罪追訴權(quán)，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)作為新的權(quán)力主體仍然有濫用該權(quán)力的可能。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)秉持實(shí)事求是的態(tài)度審慎對(duì)待。

（二）我國(guó)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

自監(jiān)察體制改革將職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，我國(guó)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系建設(shè)被有效實(shí)施，監(jiān)察體制改革取得的成效斐然。但是，在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，我們也應(yīng)當(dāng)理性地認(rèn)識(shí)到：如果轉(zhuǎn)隸后的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的實(shí)踐運(yùn)行得不到有效監(jiān)督和制約，那么它在助推我國(guó)法治建設(shè)飛躍式發(fā)展的同時(shí)，也可能成為法治建設(shè)的絆腳石。

一方面，因?yàn)槁殑?wù)犯罪調(diào)查權(quán)和紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)融為一體之后，如若不加規(guī)范運(yùn)行，可能阻礙程序法治的實(shí)現(xiàn)。程序法治是我國(guó)法治建設(shè)的重要內(nèi)容?！白屓嗣袢罕娫诿恳粋€(gè)司法案件中感受到公平正義”，是對(duì)程序法治與實(shí)體正義的共同要求。程序法治的核心是程序正義，主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面：通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)崿F(xiàn)訴訟結(jié)果的公正性和保障法律實(shí)施過程中的正當(dāng)性與合理性。[4](p53)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)實(shí)踐運(yùn)行的復(fù)雜環(huán)境，決定了該權(quán)力運(yùn)行面臨的潛在程序法治風(fēng)險(xiǎn)。其一，監(jiān)察調(diào)查涉及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的界分問題，對(duì)二者界限的混淆和法律責(zé)任的不當(dāng)追究，勢(shì)必阻礙通過正當(dāng)法律程序?qū)崿F(xiàn)訴訟結(jié)果正當(dāng)性的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，在監(jiān)察調(diào)查程序中存在著“四轉(zhuǎn)三”的做法，即將嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的情況進(jìn)行黨紀(jì)重處分或重大職責(zé)調(diào)整。這種模糊化或者軟化的變通做法，從法律角度而言，直接影響了案件性質(zhì)和責(zé)任承擔(dān)，操作不當(dāng)可能會(huì)危害程序正義并影響法治反腐的力度和效度。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查過程中，《監(jiān)察法》與《刑法》《刑事訴訟法》等的規(guī)范性內(nèi)容難以割裂，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查勢(shì)必牽涉監(jiān)察程序和刑事訴訟程序的銜接以及證據(jù)轉(zhuǎn)化等諸多現(xiàn)實(shí)問題。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使忽略不同程序和實(shí)體規(guī)范的銜接，僅以高效反腐為目標(biāo)，必然難以保障監(jiān)察法實(shí)施過程的正當(dāng)性與合理性。概言之，轉(zhuǎn)隸后的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)行使必須嚴(yán)格遵循程序法治原則，以防背離我國(guó)法治建設(shè)的初衷。

另一方面，我國(guó)職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸后，若集中強(qiáng)化的反腐權(quán)力得不到規(guī)范行使，可能存在侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)?！叭藱?quán)保障是憲法立法和憲政建設(shè)的主要內(nèi)容，是衡量一國(guó)憲政進(jìn)步與否的重要標(biāo)尺”，[5](p91)而“刑事法治直接影響實(shí)踐中憲法人權(quán)保障原則的實(shí)現(xiàn)情況”。[6](p24)當(dāng)前，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行存在閉合性傾向，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理監(jiān)察案件不需遵循刑事訴訟法、不允許律師介入監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪程序等規(guī)定，使得職務(wù)犯罪被調(diào)查人的人權(quán)保障未在獲得整個(gè)國(guó)家資源支撐的集合性監(jiān)察權(quán)面前得以彰顯。在監(jiān)察法實(shí)施過程中，若以腐敗犯罪控制理念主導(dǎo)職務(wù)犯罪調(diào)查，那么極有可能激活職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)運(yùn)行所潛藏的人權(quán)保障風(fēng)險(xiǎn)。顯然，在我國(guó)推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋進(jìn)程中，不能因?yàn)槁殑?wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)察調(diào)查權(quán)就將刑事訴訟中來之不易的權(quán)利保障規(guī)定化為烏有。[7](p170)特別是，在推進(jìn)刑事辯護(hù)全覆蓋的制度改革背景下，監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪案件不應(yīng)當(dāng)特立獨(dú)行而成為眾矢之的。

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！币苑ㄖ卧瓌t為導(dǎo)向，是我國(guó)監(jiān)察體制改革始終遵守的基本原則。法治原則應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行不可逾越的藩籬。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)運(yùn)行必須遵循法治原則，和其他公權(quán)力一樣接受監(jiān)督和制約。否則，它就會(huì)成為法治建設(shè)的“法外飛地”，這必然是我國(guó)法治建設(shè)需要竭力避免的。我國(guó)《監(jiān)察法》的出臺(tái)既是為了構(gòu)建法治反腐機(jī)制、加大反腐力度，更是為了規(guī)范反腐機(jī)構(gòu)及其工作人員履行監(jiān)察職責(zé)和行使監(jiān)察權(quán)力?！侗O(jiān)察法》第53條、第54條、第55條分別規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)要接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，便是最佳例證。

監(jiān)察體制改革所取得的巨大成績(jī)，仍然無法掩飾監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的潛在風(fēng)險(xiǎn)。否則，我們將會(huì)在自我陶醉中欺騙他人。職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)的核心組成部分，該權(quán)力行使的潛存風(fēng)險(xiǎn)是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范的核心領(lǐng)域，使其受到有效的監(jiān)督制約是保障監(jiān)察權(quán)良善行使的關(guān)鍵。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督需要結(jié)合該權(quán)力的特殊權(quán)力屬性，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系內(nèi)構(gòu)建行之有效的監(jiān)督機(jī)制。

二、檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)進(jìn)行司法監(jiān)督的法理基礎(chǔ)

盡管當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政治機(jī)關(guān)”定位使得監(jiān)察權(quán)被蒙上了鮮明的政治色彩，但是作為其核心權(quán)力的職務(wù)犯罪偵查權(quán)仍難以掩飾其司法權(quán)屬性?？隙z察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)運(yùn)行進(jìn)行司法監(jiān)督，符合《憲法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，符合職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的權(quán)力本質(zhì)和實(shí)踐邏輯。

（一）檢察機(jī)關(guān)國(guó)家法律監(jiān)督職能的憲法定位。

《監(jiān)察法》頒布以后，社會(huì)上對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位產(chǎn)生了憂慮甚至質(zhì)疑?！皯?yīng)該承認(rèn)，國(guó)家監(jiān)察體制改革所帶來的檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，確實(shí)已對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能定位產(chǎn)生了重要影響，但卻并未因此動(dòng)搖《憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督定位?！盵8](p32)無論在法律層面還是從實(shí)踐層面，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位并未因監(jiān)察體制改革而改變。①?gòu)姆蓪用婵?，我?guó)《憲法》第134條、《人民檢察院組織法》第20條、《刑事訴訟法》第8條均從不同角度強(qiáng)調(diào)了人民檢察院的法律監(jiān)督職能。而且，《憲法》第127條和《監(jiān)察法》第4條第2款一致規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)“相互配合，相互制約”的關(guān)系。在實(shí)踐層面，為保障全面依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能、完善檢察監(jiān)督體系向來是國(guó)家頂層制度改革所關(guān)注的重點(diǎn)。例如，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，要求強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，以便使其在維護(hù)國(guó)家法律正確實(shí)施、全面推進(jìn)依法治國(guó)中能夠發(fā)揮更大的職能作用。2018年7月20日，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在第十四次全國(guó)檢察工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要以深化司法體制改革為契機(jī)，以維護(hù)社會(huì)公平正義和司法公正為目標(biāo)，完善檢察監(jiān)督體系、提高檢察監(jiān)督能力。這是最高檢首次提出“檢察監(jiān)督體系”的概念。檢察監(jiān)督體系包括刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等五個(gè)工作機(jī)制。其中，刑事監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分。而且，在全面依法治國(guó)進(jìn)程中，立足于法律實(shí)施的客觀環(huán)境和法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督效能是大勢(shì)所趨。

刑事監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分?！度嗣駲z察院組織法》第5條和第20條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)刑事監(jiān)督內(nèi)容主要包括偵查活動(dòng)的合法性等。在監(jiān)察體制改革前，我國(guó)職務(wù)犯罪偵查權(quán)歸屬檢察機(jī)關(guān)行使，其理所當(dāng)然屬于檢察機(jī)關(guān)刑事監(jiān)督的范圍。檢察機(jī)關(guān)直接通過內(nèi)部監(jiān)督的方式監(jiān)督著該權(quán)力的實(shí)踐運(yùn)行情況。監(jiān)察體制改革的核心內(nèi)容，是將職務(wù)犯罪偵查權(quán)由檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察機(jī)關(guān)，并將其重新界定為職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，作為監(jiān)察權(quán)的組成肌體。

顯然，這種制度變革所帶來的影響并非職務(wù)犯罪偵查權(quán)行使主體由此及彼的變更這么簡(jiǎn)單，實(shí)質(zhì)上更為關(guān)鍵的是，檢察機(jī)關(guān)是否還能對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)進(jìn)行法律監(jiān)督？如果可以，那么檢察機(jī)關(guān)又該如何行之有效地進(jìn)行法律監(jiān)督？毋庸置疑，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法職能定位未曾改變，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)刑事司法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督，至于職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是否屬于檢察機(jī)關(guān)刑事監(jiān)督的對(duì)象則需結(jié)合該權(quán)力的性質(zhì)及其運(yùn)作機(jī)理予以具體分析。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的司法屬性。

隨著《憲法》和《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察體制改革成果的確認(rèn)，我國(guó)監(jiān)察體制得以重新架構(gòu)，監(jiān)察權(quán)力得以重新布局。監(jiān)察權(quán)成為獨(dú)立于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的“第四權(quán)”，由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使。從權(quán)力性質(zhì)和內(nèi)容來看，“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)行使的國(guó)家監(jiān)督權(quán)，是監(jiān)督國(guó)家公權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)現(xiàn)、揭露、查處和預(yù)防公職人員違法犯罪的執(zhí)法權(quán)力?！盵9](p41)這種監(jiān)察權(quán)的集約化行使思維及其實(shí)踐展開，使我國(guó)監(jiān)察權(quán)所蘊(yùn)藏的無限潛能被有效激發(fā)出來，產(chǎn)生了良好的腐敗治理效果。

然而，在新監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)集黨紀(jì)調(diào)查權(quán)、政紀(jì)調(diào)查權(quán)與刑事調(diào)查權(quán)于一身，有權(quán)調(diào)查黨內(nèi)違紀(jì)、行政違法和職務(wù)犯罪三類腐敗行為。監(jiān)察權(quán)所包括的紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、職務(wù)違法調(diào)查權(quán)和職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)在權(quán)能來源、規(guī)范依據(jù)和法律效果上具有明顯差異。首先，監(jiān)察機(jī)關(guān)的黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)源于監(jiān)察體制改革前的紀(jì)委審查權(quán)，其規(guī)范依據(jù)既包括《監(jiān)察法》，也包括《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨紀(jì)黨規(guī)，其規(guī)范責(zé)任主要表現(xiàn)為黨內(nèi)紀(jì)律處分。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)違法調(diào)查權(quán)主要源于監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察權(quán)，其規(guī)范依據(jù)則是《監(jiān)察法》《公務(wù)員法》等法律法規(guī)，其規(guī)范責(zé)任主要表現(xiàn)為政務(wù)處分。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)源于職務(wù)犯罪偵查權(quán)，其法律依據(jù)除《監(jiān)察法》之外，還包括《刑法》等規(guī)范，其法律責(zé)任主要表現(xiàn)為刑事責(zé)任。不可否認(rèn)，雖然監(jiān)察權(quán)的不同子權(quán)力均需遵照《監(jiān)察法》行使，但是它們?nèi)杂猩鲜雒黠@的實(shí)質(zhì)性差異。例如，對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查的法律后果直接牽涉刑事訴訟程序甚至是行刑程序。

通過對(duì)比分析發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是監(jiān)察權(quán)中最為特殊的權(quán)力，其目的在于依法查明職務(wù)違法或犯罪事實(shí)并追究被調(diào)查人的刑事責(zé)任，具有刑事訴訟法上偵查權(quán)的法律效果，與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)性質(zhì)一樣，本質(zhì)是一種“求刑權(quán)”。[10](p85)在審判中心主義改革中，職務(wù)犯罪調(diào)查作為國(guó)家犯罪追訴機(jī)制的有機(jī)組成部分，其實(shí)踐運(yùn)行最終要實(shí)現(xiàn)“對(duì)接公訴”并“承接審判”。[11](p36-43)相比而言，黨紀(jì)監(jiān)督權(quán)和職務(wù)違法調(diào)查權(quán)更傾向于遵循行政程序追求效率的基本原理，而職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)要遵循司法程序注重公平的基本原理。[12](p98)概言之，從權(quán)力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行機(jī)理來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有司法屬性。雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)是推進(jìn)公權(quán)善治的國(guó)家“政治機(jī)關(guān)”，其首要目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)，把政治效果作為反腐敗的重要任務(wù)，但是監(jiān)察機(jī)關(guān)既是黨的機(jī)構(gòu)，又是國(guó)家機(jī)構(gòu)。[13]監(jiān)察機(jī)關(guān)在全面依法治國(guó)與全面從嚴(yán)治黨的時(shí)代背景下肩負(fù)著政治和法律的雙重任務(wù)。需要指出的是，肯定監(jiān)察機(jī)關(guān)的“政治機(jī)關(guān)”屬性定位并非否定監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有司法屬性的實(shí)質(zhì)性理由。

顯然，在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的法治反腐機(jī)制并非表示監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力行使可以不受外部監(jiān)督和制約。盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)亦是一種國(guó)家公權(quán)力，理應(yīng)受到監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督，但是中外權(quán)力監(jiān)督歷史證明：“以權(quán)力制約權(quán)力”具有較強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性，是最有效的權(quán)力監(jiān)督制約模式。[14](p2)由于監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有司法屬性，其運(yùn)行涉及司法程序，而司法程序往往牽涉人身自由或者重大財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、沒收等，故而需要對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的外部法律監(jiān)督。當(dāng)然，這也是因?yàn)閲?guó)家刑事訴訟的啟動(dòng)具有強(qiáng)大的損益性，因而必須基于人權(quán)保障理念對(duì)刑事訴訟的發(fā)動(dòng)進(jìn)行實(shí)體和程序等層面的限制和約束，以防范監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)。

毋庸置疑，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)具有司法權(quán)的屬性，當(dāng)其運(yùn)行涉及檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督領(lǐng)域時(shí)，必然應(yīng)當(dāng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。“檢察機(jī)關(guān)的制約屬于外部監(jiān)督機(jī)制，雖然監(jiān)察法沒有將人民檢察院對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約作為監(jiān)督權(quán)的一部分作出規(guī)定，但從檢察院的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及檢察院在刑事訴訟中制約偵查和審判的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約具有外部監(jiān)督的性質(zhì)?！盵15](p14)因此，在監(jiān)察法的實(shí)施過程中，“檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)除了加強(qiáng)合作，建立業(yè)務(wù)銜接機(jī)制，也需要探索適合各自情況的監(jiān)督制衡機(jī)制”。[16](p98)一言以蔽之，在尊重監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的前提下，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)行使法律監(jiān)督職能，符合我國(guó)法治建設(shè)的邏輯要求，具有法律和理論上的正當(dāng)性，具有實(shí)踐操作層面的可行性。①甚至有學(xué)者提出，通過積極有效的制度安排、制度論證，力爭(zhēng)通過法律的形式把檢察權(quán)對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制固定下來，從而在國(guó)家憲政體制中形成一種新型的國(guó)家權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，即在國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間形成分工負(fù)責(zé)、相互配合、互相制約的新機(jī)制。參見張兆松：《論構(gòu)建國(guó)家監(jiān)察權(quán)檢察監(jiān)督制約機(jī)制的法理基礎(chǔ)》，載錢小平主編：《創(chuàng)新與發(fā)展：監(jiān)察委員會(huì)制度改革研究》，東南大學(xué)出版社2018年版，第223頁。

三、檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查權(quán)司法監(jiān)督的制度保障

在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，要想檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使進(jìn)行有效法律監(jiān)督，既需要檢察機(jī)關(guān)立足于現(xiàn)行制度安排充分利用自身的法律監(jiān)督權(quán)能，更需要我們?yōu)橹鞒霾糠痔厥獾姆芍贫劝才拧?/p>

（一）職務(wù)犯罪偵查“雙軌制”下檢察機(jī)關(guān)應(yīng)合理適用自偵權(quán)。

2018年《監(jiān)察法》第39條②《監(jiān)察法》第39條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序辦理立案手續(xù)?！?、第45條第1款第4項(xiàng)③《監(jiān)察法》第45條第1款第4項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，制作起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院依法審查、提起公訴?！睂?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查程序運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)定。隨后，中紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)頒行《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)管轄規(guī)定（試行）》進(jìn)一步明確監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄的案件范圍包括6類88個(gè)罪名，共涉及刑法條文95條。盡管監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了職務(wù)犯罪偵查權(quán)的整體轉(zhuǎn)隸，但是通過分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，《刑事訴訟法》在《監(jiān)察法》全面施行之后依然保留了檢察機(jī)關(guān)部分職務(wù)犯罪偵查權(quán)限，這無疑是保障檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督職能的重要制度安排。

當(dāng)前，我國(guó)實(shí)際上形成了“監(jiān)察為主、檢察為輔”的職務(wù)犯罪偵查格局。[17](p15-22)[18](p17-25)在職務(wù)犯罪偵查“雙軌制”格局下，檢察機(jī)關(guān)如何正確認(rèn)知并有效運(yùn)用自身享有的偵查權(quán)尤為關(guān)鍵。首先，從檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)的組成及其內(nèi)容看，該權(quán)力實(shí)質(zhì)上由《刑事訴訟法》第19條規(guī)定的職務(wù)犯罪偵查權(quán)以及《刑事訴訟法》第170條規(guī)定的退偵權(quán)和自偵權(quán)共同構(gòu)成。前者主要針對(duì)在訴訟活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪；后者則可以針對(duì)任何職務(wù)犯罪。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)其享有的自行偵查權(quán)的重要性，以便合理運(yùn)用該項(xiàng)法律監(jiān)督最核心的威懾性力量，提升自身法律監(jiān)督的效能。

其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法充分利用其享有的基本偵查權(quán)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的行使?！度嗣駲z察院組織法》第5條明確規(guī)定檢察監(jiān)督的對(duì)象包括偵查活動(dòng)合法性等內(nèi)容。雖然《刑事訴訟法》修改了“偵查”的概念，并未將監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查納入刑事偵查之列，但是承前所述，“職務(wù)犯罪調(diào)查具有犯罪偵查之實(shí)”，[19](p3-4)本質(zhì)上和職務(wù)犯罪偵查具有同質(zhì)性，故而檢察機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行法律監(jiān)督具有理論上的正當(dāng)性與合理性。不過，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是黨的紀(jì)律機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，其監(jiān)察對(duì)象包括黨內(nèi)違紀(jì)行為、職務(wù)違法行為和職務(wù)犯罪行為，因而檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是實(shí)行“黨紀(jì)”和“違法、犯罪”一體化監(jiān)督還是實(shí)行區(qū)分式監(jiān)督？顯然，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行區(qū)分式監(jiān)督，將監(jiān)督焦點(diǎn)放在監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查上。一方面，監(jiān)察權(quán)行使的最大風(fēng)險(xiǎn)在于職務(wù)犯罪調(diào)查容易違反刑事法治甚至侵犯人權(quán)，故而應(yīng)將其作為檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象。另一方面，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門及其人員轉(zhuǎn)隸后，勢(shì)必導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力降低，將監(jiān)督重心放在職務(wù)犯罪調(diào)查上，有利于集有限之力實(shí)現(xiàn)最佳的監(jiān)督效果。

在新形勢(shì)下，“對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，只有找準(zhǔn)自己的定位，聚焦監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，提升監(jiān)督工作的質(zhì)效，才能擔(dān)負(fù)起法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位?！盵20](p27)為了解決檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門和人員轉(zhuǎn)隸導(dǎo)致的監(jiān)督能力弱化問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面予以改進(jìn)：其一，對(duì)《刑事訴訟法》第19條規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)有偵查權(quán)的刑事案件，應(yīng)當(dāng)由省級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一立案管轄，如此方便協(xié)調(diào)統(tǒng)籌偵查力量保障檢察機(jī)關(guān)提升法律監(jiān)督效能。其二，檢察機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查人員涉及《刑事訴訟法》第19條規(guī)定的相關(guān)犯罪，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)立案?jìng)刹?。理由如下：第一，《刑事訴訟法》第19條規(guī)定“人民檢察院……可以由人民檢察院立案?jìng)刹椤！蓖ǔ?，“可以型”?guī)定是一種授權(quán)性的法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的具體情況決定是否實(shí)現(xiàn)《刑事訴訟法》規(guī)定的內(nèi)容，但是該規(guī)定同時(shí)表明了立法者的傾向性意見，即除特殊情況外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的內(nèi)容。第二，從職權(quán)論角度即權(quán)力的實(shí)質(zhì)論解釋，監(jiān)察人員行使的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與普通的司法工作人員并無差別，因而在現(xiàn)有刑事立法尚未修訂的前提下，將監(jiān)察人員解釋為司法工作人員有其現(xiàn)實(shí)合理性，這是實(shí)現(xiàn)《監(jiān)察法》與《刑法》規(guī)范對(duì)接的必然要求。[21](p97-103)第三，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)人員涉嫌《刑事訴訟法》第19條規(guī)定的相關(guān)犯罪進(jìn)行立案?jìng)刹?，是?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行外部監(jiān)督以防范其調(diào)查職務(wù)犯罪不作為或亂作為的有效舉措，有利于消除監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)此類案件進(jìn)行自我監(jiān)督的合理性的質(zhì)疑。

（二）確立監(jiān)察機(jī)關(guān)重大職務(wù)犯罪案件調(diào)查的檢察引導(dǎo)機(jī)制。

“如果職務(wù)犯罪的調(diào)查能夠得到檢察公訴的引導(dǎo)，不僅可以防止調(diào)查權(quán)蛻化為一種不受任何外部約束和控制的‘法外特權(quán)’，還有助于減弱因證據(jù)排除而引發(fā)的程序動(dòng)蕩。”[8](p32)應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪過程中確立檢察引導(dǎo)機(jī)制，契合檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪追訴上的共同利益，有利于保障職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)在法治軌道上的良性運(yùn)作，符合我國(guó)高效法治反腐的制度初衷。但是，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的檢察引導(dǎo)機(jī)制構(gòu)建需要結(jié)合我國(guó)的法治實(shí)際情況，尤其是要順應(yīng)當(dāng)前監(jiān)察體制改革的初衷，即通過構(gòu)建集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的法治反腐機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效反腐目標(biāo)。當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查不適用《刑事訴訟法》，正是為了通過閉合性程序操作提升反腐效能。

然而，基于“目前我國(guó)監(jiān)察人員的基本素養(yǎng)——特別是證據(jù)意識(shí)——與查辦貪腐案件的需求之間存在著相當(dāng)?shù)木嚯x”的隱憂，[8](p29)提倡檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察機(jī)關(guān)所有的職務(wù)犯罪調(diào)查，實(shí)質(zhì)上忽略了一個(gè)重要現(xiàn)實(shí)：當(dāng)前監(jiān)察機(jī)關(guān)中辦理職務(wù)犯罪調(diào)查案件的人員原本就來自檢察機(jī)關(guān)，完全具備職務(wù)犯罪調(diào)查的規(guī)范意識(shí)和辦案能力。如果允許檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的所有職務(wù)犯罪案件并為其提供檢察引導(dǎo)，會(huì)因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的介入引導(dǎo)而加劇職務(wù)犯罪調(diào)查程序的復(fù)雜性，降低職務(wù)犯罪案件調(diào)查的效率。因此，應(yīng)當(dāng)為監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查確立檢察引導(dǎo)機(jī)制，但是這一機(jī)制的適用應(yīng)當(dāng)局限于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的重大職務(wù)犯罪案件。

在確立監(jiān)察機(jī)關(guān)重大職務(wù)犯罪調(diào)查案件的檢察引導(dǎo)機(jī)制過程中，可以參照《刑事訴訟法》關(guān)于案件管轄的相關(guān)規(guī)定，以“刑期”和“案件的社會(huì)影響”為標(biāo)準(zhǔn)將以下類型案件列入檢察機(jī)關(guān)的檢察引導(dǎo)范圍：可能判處無期徒刑、死刑的職務(wù)犯罪案件；省、自治區(qū)、直轄市的重大職務(wù)犯罪案件；全國(guó)性的重大職務(wù)犯罪案件；監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的其他案情重大、復(fù)雜的職務(wù)犯罪案件。

同時(shí)，在確立監(jiān)察機(jī)關(guān)重大職務(wù)犯罪調(diào)查的檢察引導(dǎo)機(jī)制過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意介入引導(dǎo)監(jiān)察調(diào)查重大職務(wù)犯罪的方式。就檢察引導(dǎo)調(diào)查而言，可以通過被動(dòng)式和主動(dòng)式兩種方式實(shí)現(xiàn)，被動(dòng)式是指由監(jiān)察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)派員介入調(diào)查；主動(dòng)式是指檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)主動(dòng)介入調(diào)查并引導(dǎo)取證。一方面，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查重大職務(wù)犯罪案件最終必須實(shí)現(xiàn)“對(duì)接公訴”并“服務(wù)審判”，因而監(jiān)察機(jī)關(guān)在面臨重大職務(wù)犯罪案件調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)破除職務(wù)犯罪調(diào)查“獨(dú)斷專行”的思維，適時(shí)邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入，適度弱化職務(wù)犯罪調(diào)查程序的閉合性，通過檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的“相互配合”，幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查和運(yùn)用證據(jù)時(shí)與審判的標(biāo)準(zhǔn)和要求相一致，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)重大職務(wù)犯罪案件調(diào)查因不符合審判中心主義關(guān)于證據(jù)的要求而出現(xiàn)不必要的程序回流或者因非法證據(jù)排除而引發(fā)程序動(dòng)蕩。另一方面，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查重大職務(wù)犯罪案件未邀請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)介入引導(dǎo)調(diào)查時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)主動(dòng)介入引導(dǎo)。檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查重大職務(wù)犯罪案件是其行使法律監(jiān)督職能的表現(xiàn)，具有堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)和理論正當(dāng)性。而且，這樣有利于提升監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查重大職務(wù)犯罪的效率，強(qiáng)化“調(diào)查—訴訟”的程序銜接。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)介入監(jiān)察調(diào)查重大職務(wù)犯罪案件的基本前提，是檢察機(jī)關(guān)了解監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪的立案情況。因此，著力構(gòu)建監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的立案溝通機(jī)制也是確立監(jiān)察機(jī)關(guān)重大職務(wù)犯罪調(diào)查案件的檢察引導(dǎo)機(jī)制的重要配套制度。不過，從監(jiān)察對(duì)象廣泛性的現(xiàn)實(shí)來看，不可能要求監(jiān)察機(jī)關(guān)就其職權(quán)范圍內(nèi)的所有立案都與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案溝通，可以通過構(gòu)建根據(jù)監(jiān)察案件類型區(qū)分立案的模式，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)就職務(wù)犯罪調(diào)查立案情況與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案溝通，避免對(duì)職務(wù)犯罪理解上的偏狹及立案之后對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障不足之現(xiàn)象發(fā)生。

（三）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)“留置”措施的司法審查轉(zhuǎn)化機(jī)制。

《監(jiān)察法》以留置措施取代“雙規(guī)”是擺脫紀(jì)法兼容困境、整合反腐資源的重要改革舉措，[22](p89-99)符合中國(guó)法治建設(shè)的實(shí)踐邏輯。但是，如何規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施則是《監(jiān)察法》頒布實(shí)施后面臨的重大問題。盡管《監(jiān)察法》第22條明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可以留置的四種情形，但是這種規(guī)定并不符合法治實(shí)踐要求，突出表現(xiàn)在：留置審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)集中后沒有引入外部監(jiān)督機(jī)制，不利于人權(quán)保障的實(shí)現(xiàn)。[23](p12-13)通常，監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)會(huì)根據(jù)案情做出是否適用留置措施的預(yù)判，但是實(shí)踐表明，基于提升監(jiān)察效率、防范調(diào)查風(fēng)險(xiǎn)的考慮，監(jiān)察機(jī)關(guān)往往會(huì)增加適用留置措施的可能性，加之《監(jiān)察法》關(guān)于留置措施適用條件的規(guī)定較為模糊，在相當(dāng)程度上為監(jiān)察機(jī)關(guān)寬泛適用留置措施提供了便利。

為了防范監(jiān)察機(jī)關(guān)留置權(quán)的濫用，除了強(qiáng)化審批程序之外，重要的還在于外部制約方式的推進(jìn)。毋庸置疑，在我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，對(duì)所有限制人身自由的強(qiáng)制性措施進(jìn)行司法審查是大勢(shì)所趨。在當(dāng)前中國(guó)法治建設(shè)環(huán)境中，雖然檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)無法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施進(jìn)行事前或事中的司法審查，但是當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)將職務(wù)犯罪調(diào)查案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，檢察機(jī)關(guān)即可依據(jù)《刑事訴訟法》對(duì)職務(wù)犯罪被調(diào)查人是否適用羈押措施進(jìn)行必要性審查。

基于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施的司法審查轉(zhuǎn)化機(jī)制，即在程序?qū)又袕?qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)被留置人的羈押必要性的司法審查機(jī)能，通過檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施的合法性和正當(dāng)性，加強(qiáng)對(duì)被留置人的人權(quán)保障價(jià)值，突出檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立審查功能。鑒于我國(guó)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以在監(jiān)察調(diào)查程序運(yùn)行中審查監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施適用的權(quán)力和程序，因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)留置措施進(jìn)行司法審查只能從職務(wù)犯罪調(diào)查程序進(jìn)入檢察院審查起訴環(huán)節(jié)開始。檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中，應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》第170條對(duì)職務(wù)犯罪嫌疑人是否存在羈押的必要性進(jìn)行獨(dú)立審查，并根據(jù)職務(wù)犯罪及犯罪嫌疑人的實(shí)際情況決定是否適用強(qiáng)制措施以及適用強(qiáng)制措施的種類。換言之，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪刑事訴訟程序中均獨(dú)立承擔(dān)各自不同的職能，并依據(jù)不同的法律規(guī)范獨(dú)立行使相應(yīng)的權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪被調(diào)查人適用留置措施并不意味著檢察機(jī)關(guān)在后續(xù)程序中必須對(duì)其適用強(qiáng)制措施。檢察機(jī)關(guān)在對(duì)職務(wù)犯罪案件審查起訴過程中，有獨(dú)立審查決定是否以及如何適用強(qiáng)制措施的權(quán)力。

檢察權(quán)源于人民，意味著人民可以運(yùn)用法律所預(yù)設(shè)的模式來檢測(cè)權(quán)力運(yùn)行的狀況，并適時(shí)矯正權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)。[24](p120)盡管檢察機(jī)關(guān)無法審查監(jiān)察機(jī)關(guān)適用留置措施的合法性和必要性，但是當(dāng)職務(wù)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮《憲法》賦予的法律監(jiān)督職能，為職務(wù)犯罪嫌疑人提供相應(yīng)的司法保護(hù)和權(quán)利保障。值得注意的是，在推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的背景下，檢察機(jī)關(guān)必須找準(zhǔn)職能定位，嚴(yán)格遵循刑事訴訟規(guī)范及程序要求，有效運(yùn)用《憲法》和《刑事訴訟法》賦予的權(quán)力，切不可盲目地對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查亦步亦趨。否則，一旦檢察權(quán)喪失了獨(dú)立性，職務(wù)犯罪審查起訴階段的程序正義與結(jié)果正義將無從體現(xiàn)，職務(wù)犯罪嫌疑人權(quán)利保障及其實(shí)現(xiàn)必將舉步維艱。就此而言，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)“留置”措施的事后司法審查轉(zhuǎn)化機(jī)制，最大限度地及時(shí)救濟(jì)和保障職務(wù)犯罪嫌疑人的權(quán)利尤為重要。

（四）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪的證據(jù)審查功能。

監(jiān)察體制改革形塑了我國(guó)職務(wù)犯罪偵查的“雙軌制”格局，使監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的“調(diào)查—起訴—審判”模式成為職務(wù)犯罪刑事訴訟的主要模式。這也表明，監(jiān)察機(jī)關(guān)主導(dǎo)的職務(wù)犯罪調(diào)查與檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)存在著無法割裂的密切關(guān)聯(lián)。因?yàn)?，一方面，受制于刑事訴訟程序完整性的要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查既需要“對(duì)接公訴”更需要最終“服務(wù)審判”；另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查只是“求刑權(quán)”的啟動(dòng)，而職務(wù)犯罪被調(diào)查人“刑事責(zé)任”的有無及其程度則需要審判機(jī)關(guān)依據(jù)《刑法》運(yùn)用“量刑權(quán)”予以確認(rèn)。顯然，在職務(wù)犯罪調(diào)查向刑事審判進(jìn)發(fā)的過程中，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的“起訴”職能是職務(wù)犯罪“調(diào)查”和“審判”銜接的橋梁和紐帶。因此，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查證據(jù)的事后審查，既是實(shí)現(xiàn)調(diào)查程序和刑事訴訟程序有效對(duì)接，依法追究職務(wù)犯罪被調(diào)查人刑事責(zé)任的要求，更是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查進(jìn)行法律監(jiān)督的有效手段。

我國(guó)《監(jiān)察法》第33條第2款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致?！毕嚓P(guān)權(quán)威機(jī)關(guān)在對(duì)該條文進(jìn)行解讀時(shí)，明確指出：“監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查取得的證據(jù)，要經(jīng)得起檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的審查，經(jīng)得起歷史和人民的檢驗(yàn)”。[25](p168-169)在審判中心主義改革背景下，該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既需要監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)犯罪時(shí)“牢固樹立證據(jù)意識(shí)和程序意識(shí)”，[12](p41)嚴(yán)格遵守《監(jiān)察法》的證據(jù)要求，更需要檢察機(jī)關(guān)在審查起訴過程中依據(jù)《刑事訴訟法》加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)的事后司法審查。

公訴權(quán)獨(dú)立是檢察獨(dú)立的核心內(nèi)容，而檢察獨(dú)立已成為各國(guó)公認(rèn)的普遍性要求和共同遵循的訴訟活動(dòng)準(zhǔn)則。[26](p466)證據(jù)審查是公訴權(quán)的主要職責(zé)，因而如何保障檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪的證據(jù)審查的獨(dú)立性和有效性，事關(guān)檢察權(quán)的獨(dú)立行使，也關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮?！胺墒菣?quán)力存在并得以運(yùn)行的正當(dāng)性來源?！盵27](p205)檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪證據(jù)進(jìn)行獨(dú)立審查具有充分的法律依據(jù)。首先，《刑事訴訟法》關(guān)于證據(jù)和起訴的相關(guān)規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立審查監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪證據(jù)的權(quán)力。其次，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著職務(wù)犯罪調(diào)查的后續(xù)起訴職能，在審判中心主義改革視域下，《監(jiān)察法》第33條第2款的規(guī)定實(shí)際上也要求檢察機(jī)關(guān)在審查起訴時(shí)嚴(yán)格獨(dú)立地對(duì)職務(wù)犯罪調(diào)查證據(jù)進(jìn)行審查。從職務(wù)犯罪調(diào)查的證據(jù)審查角度看，“檢察機(jī)關(guān)的制約行為是監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查中貫徹審判中心主義要求的重要媒介和通道”。[28](p24)

強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的證據(jù)審查，需要從犯罪事實(shí)是否存在、犯罪罪名及情節(jié)等方面著手。第一，審查證明犯罪事實(shí)的證據(jù)。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的職務(wù)犯罪調(diào)查案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑事訴訟法對(duì)是否存在職務(wù)犯罪事實(shí)以及證明職務(wù)犯罪事實(shí)成立的證據(jù)是否“形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據(jù)鏈”進(jìn)行嚴(yán)格審查。第二，審查證明職務(wù)犯罪情節(jié)與罪名的證據(jù)。監(jiān)察機(jī)關(guān)“制作起訴意見書”對(duì)職務(wù)犯罪罪名及情節(jié)的認(rèn)定，直接關(guān)系到被調(diào)查人刑事責(zé)任的承擔(dān)，從更深層次講直接關(guān)系到懲治腐敗犯罪的成效。因而檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照刑事實(shí)體法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查認(rèn)定的職務(wù)犯罪罪名及情節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審查。審查后，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)于罪名及情節(jié)認(rèn)定不符合法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《刑法》《刑事訴訟法》及《監(jiān)察法》的規(guī)定，通過協(xié)商和溝通的方式做出及時(shí)妥當(dāng)?shù)奶幚怼５谌?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持“證據(jù)確實(shí)、充分”的標(biāo)準(zhǔn)審查職務(wù)犯罪調(diào)查證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)審查監(jiān)察機(jī)關(guān)移送證據(jù)的真實(shí)性與合法性，對(duì)于程序、形式和方式不合法的證據(jù)要嚴(yán)格依照《刑事訴訟法》進(jìn)行非法證據(jù)排除，做到庭審前職務(wù)犯罪證據(jù)審查的實(shí)質(zhì)化。

四、結(jié)語

監(jiān)察體制改革尚處于起步階段，相關(guān)問題的揭示與解決均處于摸索之中，如何在肯定監(jiān)察權(quán)合憲性與合法性的前提下有序運(yùn)行，仍然需要長(zhǎng)期的研究與不懈的探索。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必受限，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”是我國(guó)全面依法治國(guó)過程中實(shí)踐邏輯的自然要求。雖然《監(jiān)察法》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查進(jìn)行了法治化表達(dá)、制度構(gòu)建和程序設(shè)計(jì)，但是我們?nèi)匀恍枰獜奈覈?guó)法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和邏輯出發(fā)，審慎思考對(duì)監(jiān)察權(quán)尤其是職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的有效監(jiān)督和制約。唯有如此，才能積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國(guó)的監(jiān)察全覆蓋工作，同時(shí)保證監(jiān)察權(quán)規(guī)范化地在法治軌道上有序運(yùn)行。