任佳藝，沈開舉

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

一、問題的提出

網(wǎng)約車作為共享經(jīng)濟(jì)中的衍生物，很大程度上改變了人們的生活方式。網(wǎng)約車平臺(tái)通過信任機(jī)制將社會(huì)閑置人員以及碎片化的資源進(jìn)行整合，使得那些未被充分利用的資源可以得到有效的利用，同時(shí)提供給消費(fèi)者更多樣化的選擇。網(wǎng)約車作為一種新的商業(yè)模式，其發(fā)展規(guī)避了原有的出租車與約租車的管制。由于缺乏對(duì)該商業(yè)模式的監(jiān)管，很容易發(fā)生市場(chǎng)主體的套利行為。哈佛大學(xué)商學(xué)院克里斯坦森教授于1995 年提出了“顛覆性創(chuàng)新”理論。該理論指出，當(dāng)新的消費(fèi)范式出現(xiàn)，如果傳統(tǒng)公司或企業(yè)無法對(duì)這種新出現(xiàn)的范式進(jìn)行預(yù)見性調(diào)整，那么這種創(chuàng)新主體將一步步蠶食傳統(tǒng)企業(yè)的市場(chǎng)份額，最終取代傳統(tǒng)企業(yè)的統(tǒng)治地位。在科學(xué)技術(shù)快速發(fā)展的背景下，“零工經(jīng)濟(jì)”“按需經(jīng)濟(jì)”“共享經(jīng)濟(jì)”的模式不斷出現(xiàn)，商業(yè)模式的變化發(fā)展也對(duì)政府監(jiān)管產(chǎn)生了很大影響。從實(shí)踐中看，不管是立法機(jī)關(guān)還是行政機(jī)關(guān)，應(yīng)對(duì)各種新的商業(yè)模式和突發(fā)事件的回應(yīng)速度正在逐漸放緩，這種監(jiān)管放緩與科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)所產(chǎn)生的差距會(huì)隨著時(shí)間的推移而大幅加大，這種差距不斷變化就會(huì)產(chǎn)生“節(jié)奏問題”①。這種科技創(chuàng)新與政府規(guī)制分配的結(jié)構(gòu)性失衡，最終又會(huì)直接影響企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新。如何解決創(chuàng)新與監(jiān)管之間步調(diào)的結(jié)構(gòu)性失衡問題？如何在沒有借鑒的基礎(chǔ)上對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行規(guī)制？如何做好網(wǎng)約車多個(gè)規(guī)制主體的協(xié)調(diào)合作問題？本文認(rèn)為在共享經(jīng)濟(jì)模式下，網(wǎng)約車與以往的出租車相比存在根本性的結(jié)構(gòu)變化，應(yīng)當(dāng)根據(jù)共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)模式下的網(wǎng)約車監(jiān)管方法進(jìn)行調(diào)整。本文嘗試以“動(dòng)態(tài)”“合作”“實(shí)效性”為關(guān)鍵詞，試圖從政府規(guī)制的角度出發(fā)，探討建立政府-網(wǎng)約車平臺(tái)相協(xié)作的動(dòng)態(tài)合作監(jiān)管體制。動(dòng)態(tài)合作的監(jiān)管不僅僅是對(duì)創(chuàng)新的回應(yīng)，同時(shí)也是對(duì)創(chuàng)新所改變的價(jià)值的一種回應(yīng)。

二、我國網(wǎng)約車現(xiàn)有規(guī)制的理論框架

傳統(tǒng)的規(guī)制模式已經(jīng)被共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所擊潰，而共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也已經(jīng)侵蝕到監(jiān)管的基礎(chǔ)。我國政府對(duì)網(wǎng)約車的發(fā)展從“剛性監(jiān)管、打擊黑車”到“鼓勵(lì)創(chuàng)新，完善監(jiān)管”，政府對(duì)網(wǎng)約車態(tài)度的轉(zhuǎn)變也催生了相關(guān)法律制度層面的發(fā)展。2016 年7月，交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、公安部等共同發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），該文件代表著網(wǎng)約車以及其他類似服務(wù)的提供商在中國有了合法化的地位，同時(shí)明確了網(wǎng)約車平臺(tái)的承運(yùn)人責(zé)任。之后的3年時(shí)間，各省區(qū)市政府根據(jù)自身的實(shí)際情況紛紛出臺(tái)了有關(guān)的實(shí)施細(xì)則。

（一）我國網(wǎng)約車規(guī)制中的理論爭(zhēng)鳴

筆者通過梳理現(xiàn)有相關(guān)理論，得知關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)約車納入規(guī)制范圍主要有兩種觀點(diǎn)，分別是“推定規(guī)制說”和“限制規(guī)制說”。

1.推定規(guī)制說

推定規(guī)制說認(rèn)為，政府規(guī)制能夠有效地矯正和改善市場(chǎng)失靈情況下所產(chǎn)生的壟斷、通貨膨脹以及信息不對(duì)稱等情況。對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行規(guī)范與制約的行為，是宏觀調(diào)控中政府管理經(jīng)濟(jì)的重要手段②。鑒于網(wǎng)約車在現(xiàn)實(shí)中所產(chǎn)生的潛在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化效果，我國政府試圖將其納入公共治理與政府規(guī)制范疇的政策性考量不失為一種合理選擇。實(shí)踐中，交通運(yùn)輸部和各地監(jiān)管部門將網(wǎng)約車視為傳統(tǒng)行業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)化，推定其應(yīng)當(dāng)受到法律監(jiān)管③。目前，針對(duì)我國網(wǎng)約車的監(jiān)管主要采取多部門聯(lián)合監(jiān)管的模式，各機(jī)構(gòu)實(shí)行分業(yè)多頭監(jiān)管。這些機(jī)構(gòu)之間的很多監(jiān)管職能產(chǎn)生了重疊，而監(jiān)管規(guī)則又不盡相同，現(xiàn)有的針對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管主要集中在準(zhǔn)入許可方面，對(duì)于其他方面的監(jiān)管較弱；由于各機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管規(guī)則與法律框架不同，監(jiān)管的強(qiáng)度和重點(diǎn)也不同。保護(hù)消費(fèi)者的利益一直是政府規(guī)制的主要理由之一，傳統(tǒng)規(guī)制理論在“公共利益”主導(dǎo)下，認(rèn)為政府規(guī)制的目的是為了保護(hù)消費(fèi)者免受外部的、不充分的競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格欺詐以及信息不對(duì)稱等的不利影響。

2.限制規(guī)制說

限制規(guī)制說認(rèn)為，采用經(jīng)營許可證、運(yùn)輸證以及互聯(lián)網(wǎng)專車駕駛證實(shí)際上是將網(wǎng)約車納入出租車的規(guī)制政策之中，這就意味著既定的利益相關(guān)者可能會(huì)要求規(guī)制機(jī)構(gòu)制定符合自身利益而不是整個(gè)社會(huì)利益的規(guī)則，規(guī)制機(jī)構(gòu)往往被傳統(tǒng)的既得利益者所“俘獲”。共享經(jīng)濟(jì)主要依托于互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)約車平臺(tái)應(yīng)用程序提供的用戶“反饋評(píng)級(jí)機(jī)制”在很大程度上解決了因信息不對(duì)稱所產(chǎn)生的問題，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展主要依靠持續(xù)不斷的創(chuàng)新來吸引更多的社會(huì)人員參與，企業(yè)通過改善服務(wù)來滿足消費(fèi)者的需求，這些都需要“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的競(jìng)技場(chǎng)”才能夠?qū)崿F(xiàn)。市場(chǎng)失靈往往是暫時(shí)的，隨著技術(shù)的發(fā)展，曾經(jīng)具有重要意義的政策可能會(huì)變得不合時(shí)宜。因此，只有當(dāng)規(guī)制機(jī)關(guān)能夠證明網(wǎng)約車平臺(tái)的商業(yè)模式對(duì)有限的公共資源的過度利用會(huì)降低公共資源的使用效率，反而不利于社會(huì)福利時(shí)，才可對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)施加規(guī)制要求④。

（二）我國當(dāng)前網(wǎng)約車規(guī)制的路徑依賴

我國針對(duì)網(wǎng)約車的規(guī)制模式，主要是在以往監(jiān)管框架的基礎(chǔ)上結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)形成的治理結(jié)構(gòu)。我國網(wǎng)約車的規(guī)制、監(jiān)管模式與我國的行政管理體制以及經(jīng)濟(jì)管理體制密不可分。受傳統(tǒng)規(guī)制模式的影響，過去我國政府的監(jiān)管手段較為單一和僵硬，大多使用事前審批以及行政命令的模式進(jìn)行監(jiān)管，而柔性的軟法治理模式使用較少。目前來看，是否應(yīng)引入網(wǎng)約車準(zhǔn)入許可制度是網(wǎng)約車規(guī)制的最主要的爭(zhēng)議點(diǎn)⑤?！稌盒修k法》對(duì)網(wǎng)約車的運(yùn)營設(shè)置了嚴(yán)格的準(zhǔn)入規(guī)則，分別要求網(wǎng)約車平臺(tái)、車輛以及駕駛員具有網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證。除此之外，要求服務(wù)車輛必須具有合格的營運(yùn)資格，并購買相應(yīng)的保險(xiǎn)以及按照經(jīng)營年限報(bào)廢。從相關(guān)規(guī)定上看，我國網(wǎng)約車的規(guī)制模式依然沒有逃脫以行政許可為主要手段的行政管理模式。長(zhǎng)期以來，我國行政機(jī)關(guān)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象一直廣受詬?、?。行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中往往慣用行政許可的形式，這是因?yàn)樾姓S可實(shí)施過程中行政機(jī)關(guān)往往承擔(dān)較少的監(jiān)管責(zé)任。正因如此，我國《行政許可法》對(duì)許可的設(shè)定和權(quán)限作了明確的規(guī)定，防止行政機(jī)關(guān)隨意創(chuàng)設(shè)行政許可，避免行政許可泛濫成災(zāi)。

綜上所述，本文認(rèn)為在共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，政府規(guī)制需要保持適度的節(jié)制與謙抑。一方面，共享經(jīng)濟(jì)為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一種新的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，市場(chǎng)需要通過技術(shù)創(chuàng)新以及技術(shù)發(fā)展來解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中遇到的一些問題；政府對(duì)某一領(lǐng)域進(jìn)行過度干預(yù)，可能會(huì)產(chǎn)生“直接”或者“間接”的、“看得見”或者“看不見”的成本，這些成本可能會(huì)阻礙某一領(lǐng)域的發(fā)展。另一方面，政府的任何規(guī)制手段都不可能一勞永逸地解決所有問題，政府決策者在解決問題之前，應(yīng)當(dāng)更多地用寬容的態(tài)度來看待問題。

（三）引入動(dòng)態(tài)合作監(jiān)管的意義

當(dāng)社會(huì)規(guī)范體系發(fā)生變化時(shí)，就需要在規(guī)制過程中進(jìn)行監(jiān)管更新，這樣才能理順監(jiān)管與創(chuàng)新之間的關(guān)系。動(dòng)態(tài)合作的規(guī)制模式通過靈活運(yùn)用各種規(guī)制手段，并通過私人主體與公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中的內(nèi)在缺陷以及短期矛盾進(jìn)行區(qū)分處理，在把握網(wǎng)約車發(fā)展特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行規(guī)制。從實(shí)踐中看，科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)速度正在不斷加快，但是立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定規(guī)制策略的速度卻逐漸放緩。制定規(guī)制策略速度的放緩以及越來越多的突發(fā)事件的發(fā)生，使得過去那種以制定明確的、穩(wěn)定的且推定最優(yōu)的監(jiān)管規(guī)則無法應(yīng)對(duì)這種快速創(chuàng)新的發(fā)展模式。因此鑒于創(chuàng)新的步伐不斷加快，必須通過動(dòng)態(tài)監(jiān)管策略的完善來對(duì)偶發(fā)性事件進(jìn)行規(guī)制。

動(dòng)態(tài)的合作規(guī)制模式并不是一種“烏托邦式”的規(guī)制策略，需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)的密切配合。動(dòng)態(tài)的規(guī)制是一種漸進(jìn)的、靈活的、合作的、高質(zhì)量的規(guī)制方式，其通過互聯(lián)網(wǎng)的反饋機(jī)制來對(duì)行業(yè)的變化進(jìn)行掌控。這種規(guī)制方式加強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)與企業(yè)之間的互動(dòng)，使行政機(jī)關(guān)能夠更有效地掌握行業(yè)的相關(guān)信息。除此之外，這種動(dòng)態(tài)的規(guī)制也使得行業(yè)更加透明，反饋更加及時(shí)。美國學(xué)者理查德·蘇斯金德強(qiáng)調(diào)，動(dòng)態(tài)規(guī)制是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新效益最大化和危害最小化的重要平衡因素，是一種“基于風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制”⑦。

三、美國網(wǎng)約車發(fā)展中的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)

由于社會(huì)發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式以及政權(quán)組織結(jié)構(gòu)不同，我國和美國關(guān)于網(wǎng)約車的監(jiān)管模式和規(guī)制方式存在明顯的差別。但是兩國網(wǎng)約車的發(fā)展過程中面臨相似的困境，都面臨著既要有效保護(hù)新興的經(jīng)濟(jì)模式的發(fā)展，又要保證社會(huì)公眾的安全等問題。經(jīng)過近10年的探索，美國各州基本形成了較為完善的監(jiān)管體系，這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覈W(wǎng)約車監(jiān)管提供有益的借鑒。

（一）美國網(wǎng)約車規(guī)制的基本框架

眾所周知，美國聯(lián)邦政府和各州政府都有立法權(quán)。截至2017年6月，全美48個(gè)州以及哥倫比亞特區(qū)都通過《交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸公司法》來監(jiān)管網(wǎng)約車，各級(jí)州政府也都進(jìn)行了本州范圍內(nèi)的監(jiān)管立法。在聯(lián)邦一級(jí)，對(duì)交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸公司主要通過安全、保險(xiǎn)以及費(fèi)率等方面進(jìn)行規(guī)制，而地方一級(jí)的政府則通過制定規(guī)則并與相關(guān)條例相結(jié)合的方式進(jìn)行規(guī)制。美國最早肯定網(wǎng)約車合法地位的是加利福尼亞州（下稱“加州”）。2013 年該州公共事業(yè)委員會(huì)作出規(guī)定，將網(wǎng)約車公司統(tǒng)一稱為“交通運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)公司”（TNC），將其定義為利用在線平臺(tái)將乘客與司機(jī)連接起來的公司，這些司機(jī)使用的是私人的、非商業(yè)的車輛。并根據(jù)加州國民議會(huì)對(duì)網(wǎng)約車的定義，將網(wǎng)約車界定為“一種新型的續(xù)租車”。

為了保障乘客的安全，加州公共事業(yè)委員會(huì)要求對(duì)網(wǎng)約車進(jìn)行監(jiān)管。交通運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)公司要想開展業(yè)務(wù)，必須向公共事業(yè)委員會(huì)申請(qǐng)TCP 項(xiàng)下的P類型許可，但是進(jìn)入運(yùn)營的私家車往往無需像出租車那樣申請(qǐng)?jiān)S可。公共事業(yè)委員會(huì)要求，TNC必須對(duì)接入平臺(tái)的私家車以及司機(jī)進(jìn)行嚴(yán)格的安全檢查，并對(duì)車輛的司機(jī)和責(zé)任保險(xiǎn)提出要求。在監(jiān)管分工上，綜合部門負(fù)責(zé)制定實(shí)施政策，限制地方政府?dāng)U權(quán)，為平臺(tái)提供便利。美國網(wǎng)約車的準(zhǔn)入采取一種最低的篩選標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為保障網(wǎng)約車乘客的安全主要依靠對(duì)司機(jī)與車輛的篩選和無縫隙覆蓋的責(zé)任保險(xiǎn)，并認(rèn)為對(duì)司機(jī)和車輛的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是一種持續(xù)的監(jiān)管過程，不能依靠嚴(yán)格的準(zhǔn)入許可。美國這種政府與平臺(tái)的合作治理模式既減少了政府的監(jiān)管成本，同時(shí)也提高了監(jiān)管效率。

（二）通過嚴(yán)格的駕駛員背景審查保障消費(fèi)者權(quán)益

由于建立了政府-交通網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸公司合作治理的模式，美國政府將對(duì)網(wǎng)約車駕駛員的監(jiān)管責(zé)任交給了平臺(tái)。Uber公司主要通過4項(xiàng)措施來保障消費(fèi)者的安全：（1）對(duì)駕駛員進(jìn)行背景審查；（2）設(shè)置雙向的評(píng)價(jià)系統(tǒng)；（3）要求車輛符合一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；（4）要求司機(jī)購買責(zé)任保險(xiǎn)。一些州通過立法加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的背景調(diào)查。當(dāng)一名司機(jī)申請(qǐng)成為網(wǎng)約車司機(jī)時(shí)，必須通過交通運(yùn)營網(wǎng)絡(luò)公司規(guī)定的背景審查。TNC 會(huì)通過犯罪歷史和性侵犯者注冊(cè)數(shù)據(jù)庫對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行背景調(diào)查，并審查申請(qǐng)人的駕駛記錄。其審查主要包括申請(qǐng)人的年齡、駕駛執(zhí)照、車輛要求以及有無犯罪記錄等。這里以美國內(nèi)華達(dá)州為例子進(jìn)行說明。內(nèi)華達(dá)州針對(duì)網(wǎng)約車司機(jī)的背景審查規(guī)定了嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，其中包括8項(xiàng)內(nèi)容，分別是：（1）成為本州公民的時(shí)間必須超過30 天；（2）具有有效的駕駛證；（3）提供醫(yī)生出具的符合成為一名司機(jī)的健康證明；（4）列出所有定罪和未決的法庭案件；（5）通過參加測(cè)試來衡量申請(qǐng)人的語言和閱讀能力；（6）收集指紋；（7）提供兒童撫養(yǎng)狀況的記錄；（8）參加一門有關(guān)司機(jī)職業(yè)道德的課程。最后，還需要通過州內(nèi)的犯罪記錄核查來對(duì)比申請(qǐng)人的指紋，然后將資料轉(zhuǎn)交給聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行更詳細(xì)的審查，以便對(duì)司機(jī)的犯罪史進(jìn)行全面審查。

（三）網(wǎng)約車平臺(tái)與執(zhí)法機(jī)關(guān)的合作

網(wǎng)約車平臺(tái)與監(jiān)管機(jī)關(guān)合作治理模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于如何將相關(guān)信息進(jìn)行對(duì)接。除上文司機(jī)的背景審查需要與相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)接外，美國網(wǎng)約車公司還通過以下四個(gè)方面與執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行合作。

第一，美國Uber 公司在每次乘客結(jié)束行程之后，會(huì)立即通過電子郵件向其發(fā)送此次行程的收據(jù)。這些收據(jù)上有關(guān)于行程的詳細(xì)信息，包括日期、時(shí)間、接送地點(diǎn)、路線、距離、持續(xù)時(shí)間、票價(jià)細(xì)目、付款方式等。這些電子郵件為執(zhí)法部門進(jìn)行下一步的調(diào)查提供了最直接的證據(jù)。

第二，當(dāng)乘客向網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行投訴時(shí)，首先要向Uber執(zhí)法響應(yīng)小組提交請(qǐng)求，執(zhí)法人員應(yīng)該創(chuàng)建一個(gè)賬戶，該賬戶建立后，相關(guān)的數(shù)據(jù)記錄將被保存90 天；如果執(zhí)法部門申請(qǐng)延長(zhǎng)時(shí)間，可以在此基礎(chǔ)上延長(zhǎng)90天。在提交保存請(qǐng)求后，該賬戶是執(zhí)法人員與乘客進(jìn)行溝通的中心場(chǎng)所，執(zhí)法響應(yīng)小組的工作人員可以將乘客投訴問題的處理情況同步傳輸?shù)皆撡~戶上，乘客也可以在該賬戶上提出問題以及接收?qǐng)?zhí)法響應(yīng)小組的新信息。一般情況下，州的執(zhí)法部門若要求Uber 披露相關(guān)信息以及車輛GPS 定位信息，必須根據(jù)《聯(lián)邦刑事訴訟規(guī)則》搜查程序要求出具搜查令。但對(duì)于一些經(jīng)過用戶同意的情形或緊急情況，可適用例外程序。

第三，在程序中設(shè)置緊急呼救按鈕。乘客在遇到危險(xiǎn)時(shí)，在撥打報(bào)警電話的同時(shí)，GPS定位的實(shí)時(shí)警報(bào)將直接發(fā)送到當(dāng)?shù)鼐炜刂剖摇＿@一項(xiàng)技術(shù)的加入，需要平臺(tái)與當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門的密切配合。2015 年，Uber 首先在印度推出了新的緊急呼救SOS技術(shù)。緊急呼救按鈕一旦按下，乘客幾乎立刻就能與當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門取得聯(lián)系。當(dāng)乘客進(jìn)入車輛時(shí)，其手機(jī)會(huì)顯示駕駛員及車輛相關(guān)信息，包括駕駛員姓名、車輛類型和車牌號(hào)碼以及車輛當(dāng)前位置的地圖等。SOS 按鈕位于主屏幕上，當(dāng)乘客感到有危險(xiǎn)時(shí)，按下這個(gè)按鈕就會(huì)立即將自己與執(zhí)法部門聯(lián)系起來。

第四，當(dāng)司機(jī)出現(xiàn)被定罪、發(fā)生交通事故、駕駛執(zhí)照被暫?；虺蜂N以及被采取其他限制手段時(shí)，機(jī)動(dòng)車管理部門就會(huì)將消息發(fā)送給網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸平臺(tái)。網(wǎng)約車平臺(tái)就會(huì)禁止該司機(jī)進(jìn)入該系統(tǒng)平臺(tái)，這樣可以做到信息的及時(shí)更新。

四、我國網(wǎng)約車規(guī)制模式的探索與展望

前文討論了在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)背景下我國網(wǎng)約車的規(guī)制現(xiàn)狀，并介紹了美國網(wǎng)約車規(guī)制中的一些成功經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上筆者提出建立動(dòng)態(tài)合作的規(guī)制模式，但是如何將動(dòng)態(tài)合作規(guī)制模式真正運(yùn)作起來，還需要審慎的、完善的制度設(shè)計(jì)。

（一）加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作

1.公私合作

由于互聯(lián)網(wǎng)具有輕資產(chǎn)、跨區(qū)域、高隱蔽性等特征，政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管困難重重，除要加快相關(guān)法律法規(guī)的完善外，監(jiān)管部門還要盡快解決管理技術(shù)等問題，需要加強(qiáng)監(jiān)管部門與網(wǎng)約車平臺(tái)之間的合作。當(dāng)前，我國企業(yè)以及社會(huì)組織內(nèi)部的自我監(jiān)管還不完善，政府放松管制可能會(huì)引發(fā)投機(jī)主義控制下的欺詐行為，最終損害企業(yè)的發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)建立一種橫向的公私合作治理模式，即政府-網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)合作模式，這就要求將政府監(jiān)管機(jī)關(guān)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的監(jiān)管結(jié)合起來。要使平臺(tái)真正肩負(fù)起對(duì)車輛以及駕駛員監(jiān)管的責(zé)任，政府部門應(yīng)該配合互聯(lián)網(wǎng)專車平臺(tái)的監(jiān)管，對(duì)于平臺(tái)監(jiān)管中出現(xiàn)的問題及時(shí)制定相應(yīng)的政策來解決。政府監(jiān)管部門既要監(jiān)管平臺(tái)，同時(shí)也要對(duì)平臺(tái)監(jiān)管中產(chǎn)生的問題及時(shí)進(jìn)行處理。

本文認(rèn)為，協(xié)同經(jīng)濟(jì)模式下，政府可以聯(lián)合網(wǎng)約車平臺(tái)共同進(jìn)行監(jiān)管。與以往合作治理不同，網(wǎng)約車平臺(tái)能夠有效地約束消費(fèi)者和服務(wù)提供者，以保障各方主體有效遵守制定的規(guī)則。換句話說，要想讓企業(yè)能夠有效地控制其成員，必須使其具有有效的制裁手段。例如，滴滴公司作為規(guī)制主體就擁有強(qiáng)大的控制能力。它作為數(shù)字平臺(tái)，可以切斷駕駛員與乘客之間交易的鏈接渠道，控制著司機(jī)獲取消費(fèi)者信息的渠道。正是因?yàn)樵撈脚_(tái)具有有效的控制手段，其可以通過有效的規(guī)制完成對(duì)相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管。為了保障網(wǎng)約車乘客的安全，需要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)與交通部門、公安部門進(jìn)行密切協(xié)作，當(dāng)乘客面臨安全威脅時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)需要及時(shí)將車量GPS信息以及司機(jī)的情況報(bào)告給公安機(jī)關(guān)。

2.平行部門之間的合作

就網(wǎng)約車的規(guī)制而言，其涉及交通、公安、通信、工商、質(zhì)檢等多個(gè)部門。當(dāng)多個(gè)部門協(xié)調(diào)一個(gè)問題時(shí)，若無法處理好職權(quán)劃分問題，將大大影響動(dòng)態(tài)規(guī)制的效率。在我國的行政體制中，平行機(jī)構(gòu)的行政職能交叉與重疊的現(xiàn)象十分普遍，需要通過具體的制度以及程序來明確各監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限與法律地位。要實(shí)現(xiàn)平行部門之間的相互合作，就必須制定具體的實(shí)施步驟。美國政府問責(zé)辦公室針對(duì)部門協(xié)作的特點(diǎn)，總結(jié)出了六個(gè)方面的具體實(shí)施方法：第一，明確合作目標(biāo)和績(jī)效評(píng)估機(jī)制；第二，進(jìn)行有效的文化交流；第三，建立穩(wěn)定的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制；第四，明確參與各方的角色分工；第五，具備充足的資源；第六，訂立書面的合作指南和協(xié)議⑧。

既然涉及多個(gè)部門，那么在協(xié)作分工時(shí)就需要有牽頭部門，實(shí)踐中可以由公安機(jī)關(guān)和交通運(yùn)輸管理部門作為牽頭部門。公安機(jī)關(guān)除了作為預(yù)防、制止違法犯罪的執(zhí)法機(jī)關(guān)，還掌握全國車輛信息系統(tǒng)、違章查詢系統(tǒng)、毒酒駕查詢系統(tǒng)等。而交通運(yùn)輸管理部門掌握著全國的交通數(shù)據(jù)平臺(tái)，可以迅速、有效地對(duì)接網(wǎng)約車平臺(tái)數(shù)據(jù)。根據(jù)網(wǎng)約車數(shù)據(jù)平臺(tái)的特點(diǎn)，需要加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車的數(shù)據(jù)監(jiān)管，保證傳入信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性、完整性，確保傳輸?shù)馁|(zhì)量。2018 年2 月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車監(jiān)管信息交互平臺(tái)運(yùn)行管理辦法》，要求網(wǎng)約車平臺(tái)公司在取得相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營許可證后，應(yīng)自次日零時(shí)起向部級(jí)平臺(tái)傳輸相關(guān)基礎(chǔ)靜態(tài)信息以及訂單信息、經(jīng)營信息、定位信息、服務(wù)質(zhì)量信息等運(yùn)營數(shù)據(jù)，且在線保存期限不少于6 個(gè)月。因此可以由公安機(jī)關(guān)和交通運(yùn)輸部門牽頭建立網(wǎng)約車信息共享平臺(tái)，由多個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，做到實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程監(jiān)測(cè)以及平臺(tái)監(jiān)測(cè)。

3.中央與地方之間的合作

實(shí)踐中，網(wǎng)約車的規(guī)制還涉及中央與地方以及地方多個(gè)層級(jí)之間的關(guān)系。在制定網(wǎng)約車相關(guān)法律文件的過程中，曾有過關(guān)于網(wǎng)約車到底是應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一進(jìn)行管理還是放權(quán)地方進(jìn)行管理的討論。經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁認(rèn)為：“網(wǎng)約車問題屬于城市管理方面的問題，是一個(gè)地方性事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由城市來進(jìn)行管理?！雹徇@種觀點(diǎn)得到了學(xué)界的普遍認(rèn)可，但是有學(xué)者認(rèn)為，盡管網(wǎng)約車新規(guī)已落地，仍需要各地政府根據(jù)實(shí)際情況具體實(shí)施，能否有效實(shí)施還取決于地方政府在整個(gè)行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標(biāo)追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術(shù)的限制等因素⑩。

在地方進(jìn)行試驗(yàn)性探索，涉及中央與地方的事權(quán)劃分。我國目前網(wǎng)約車監(jiān)管的基本思路是中央提供基本框架，地方政府進(jìn)行試驗(yàn)性探索。與過去那種尋找單一的、最優(yōu)的監(jiān)管策略不同，根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中利益多元化的特點(diǎn)，應(yīng)該探索動(dòng)態(tài)的、多元化的監(jiān)管方式，這就需要將更多管理權(quán)限下放給地方，鼓勵(lì)地方政府大膽探索。權(quán)力下放可以讓地方政府根據(jù)自身的實(shí)際情況制定相關(guān)的政策或規(guī)范性文件，地方政府也可以對(duì)這些政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整。在資本市場(chǎng)上，好的政策導(dǎo)向是資本流動(dòng)的一個(gè)因素，但是也要防止地方政府為了爭(zhēng)奪商業(yè)投資的資源，而競(jìng)相設(shè)定“最低限度的標(biāo)準(zhǔn)”○1（race the bottom）。中央需要在鼓勵(lì)地方政府進(jìn)行試驗(yàn)性探索的同時(shí)，建立相關(guān)的“測(cè)試基準(zhǔn)”。該基準(zhǔn)屬于一種最低限度的要求，地方政府不得突破。

（二）完善網(wǎng)約車平臺(tái)的自我監(jiān)管

傳統(tǒng)的命令-控制式監(jiān)管模式長(zhǎng)期占主導(dǎo)地位，互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代需要強(qiáng)化被監(jiān)管者的自我監(jiān)管。有學(xué)者指出，自我監(jiān)管與傳統(tǒng)的監(jiān)管手段最主要的區(qū)別就是是否給被監(jiān)管者保留一定的“自由裁量權(quán)”。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式被認(rèn)為極大地削減了被監(jiān)管者的自由裁量權(quán)，它明確地告訴被監(jiān)管者必須完成的事情和實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。自我監(jiān)管不同于放松管制，它只是將監(jiān)管責(zé)任重新分配給政府以外的各方。

1.加強(qiáng)網(wǎng)約車平臺(tái)的內(nèi)部監(jiān)管

元規(guī)制（meta-regulation），又被稱為“基于管理的規(guī)制”“過程規(guī)制”“基于體系的規(guī)制”“基于績(jī)效的規(guī)制”“為實(shí)施法律展開的自我規(guī)制”，其核心要義在于對(duì)自我規(guī)制的規(guī)制○12。元規(guī)制被認(rèn)為是保留了一些實(shí)質(zhì)性的自由裁量權(quán)并將其賦予被監(jiān)管者。該理論鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)展內(nèi)部的監(jiān)管體系，并賦予其制定規(guī)則的權(quán)力。傳統(tǒng)上，我們將政府視為監(jiān)管的最主要的主體，但是當(dāng)科技創(chuàng)新的速度使得政府規(guī)制的方法手段應(yīng)對(duì)不足，政府缺乏對(duì)監(jiān)管問題以及解決方案的現(xiàn)成的信息時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行自我監(jiān)管。在網(wǎng)約車公司提供長(zhǎng)期服務(wù)的過程中，網(wǎng)約車平臺(tái)的自我監(jiān)管可以通過以下幾個(gè)方面開展：第一，建立完善的規(guī)章制度，規(guī)定網(wǎng)約車平臺(tái)建設(shè)的社會(huì)宗旨和任務(wù)。只有建立有效的社會(huì)責(zé)任管理體系，才能保障網(wǎng)約車公司的發(fā)展方向，保障網(wǎng)約車公司積極履行社會(huì)責(zé)任。第二，網(wǎng)約車平臺(tái)應(yīng)當(dāng)不斷提升自身的專業(yè)性、競(jìng)爭(zhēng)力和公信力。應(yīng)該加大對(duì)網(wǎng)約車平臺(tái)從業(yè)人員的培養(yǎng)力度，通過完善的薪酬制度、福利政策以及社會(huì)保障等手段吸引專業(yè)人才，提供專業(yè)化的服務(wù)，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。第三，建立公開透明的管理機(jī)制，對(duì)于網(wǎng)約車規(guī)制中出現(xiàn)的問題及時(shí)向社會(huì)公眾公開。

2.建立有效的聲譽(yù)反饋機(jī)制

信息技術(shù)的發(fā)展提升了聲譽(yù)反饋機(jī)制在線上經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。例如，產(chǎn)品的評(píng)級(jí)機(jī)制和產(chǎn)品反饋機(jī)制，讓消費(fèi)者在選購商品時(shí)了解到更多的信息以及評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。從第一代電子商務(wù)網(wǎng)站eBay 和亞馬遜，再到我國的淘寶、京東等在線購物平臺(tái)，顧客對(duì)商品的評(píng)價(jià)對(duì)后來顧客選購商品至關(guān)重要?？梢哉f聲譽(yù)反饋機(jī)制是消費(fèi)者與供應(yīng)商之間建立信任關(guān)系的一個(gè)重要載體。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·弗萊德曼指出：“聲譽(yù)反饋機(jī)制通過傳播有關(guān)不良行為的真實(shí)信息而起作用，收到這些信息的人們會(huì)相應(yīng)地改變他們的行為，這就使得那些有不良行為的商家增加了相應(yīng)的成本。”○13聲譽(yù)反饋機(jī)制可以通過一只看不見的手的操作來讓消費(fèi)者做出更好的決定。

在具體實(shí)施時(shí)，網(wǎng)約車平臺(tái)可以通過建立信息共享系統(tǒng)，使得乘客和司機(jī)在每次乘車后可以進(jìn)行雙向評(píng)分。乘客可以對(duì)司機(jī)的服務(wù)態(tài)度進(jìn)行評(píng)價(jià)，如是否故意繞路以及汽車狀況和司機(jī)的駕駛技術(shù)等。而司機(jī)也可以對(duì)乘客進(jìn)行評(píng)分，例如乘客是否系安全帶，是否有在車上亂丟垃圾、抽煙等不良行為。除此之外，可以在留言區(qū)進(jìn)行評(píng)論，以供其他乘客在選擇司機(jī)或其他司機(jī)在選擇乘客時(shí)進(jìn)行參考。信息和信任對(duì)于共享經(jīng)濟(jì)模式下的交易是非常重要的，可以在一定程度上解決雙方的信息不對(duì)稱問題。而建立良好的信息反饋機(jī)制可以有效地約束雙方行為，讓雙方自覺遵守良好的行為準(zhǔn)則。

3.建立長(zhǎng)效的信任機(jī)制

在前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，由于信息不對(duì)稱的存在，消費(fèi)者難以區(qū)分商品質(zhì)量的好壞，人們將希望寄托于監(jiān)管機(jī)構(gòu)。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)為消費(fèi)者提供了強(qiáng)大的搜索功能，人們可以借助互聯(lián)網(wǎng)收集相關(guān)信息，企業(yè)的品牌、商譽(yù)成為競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要因素。好的商品人們口口相傳，共享經(jīng)濟(jì)依靠企業(yè)建立的信任機(jī)制來控制供應(yīng)商和消費(fèi)者。共享經(jīng)濟(jì)通過建立一系列監(jiān)督機(jī)制來保障這種信任機(jī)制，例如Uber和Lyft允許消費(fèi)者看到他們乘坐的汽車的GPS路線，這樣乘客就可以驗(yàn)證司機(jī)走的路線是否合理。在市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的經(jīng)濟(jì)氛圍下，為了保證企業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)力，企業(yè)本身會(huì)比監(jiān)管者更快地指出競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的不足，那么有不良行為者很快就會(huì)被淘汰出市場(chǎng)。

網(wǎng)約車是基于共享經(jīng)濟(jì)模式而誕生的產(chǎn)物，其核心優(yōu)勢(shì)就體現(xiàn)在解決傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中信息不對(duì)稱的問題。在網(wǎng)約車提供服務(wù)的過程中，建立長(zhǎng)效的信任機(jī)制可以從以下幾個(gè)方面做起：一是建立信息共享系統(tǒng)，在進(jìn)行網(wǎng)約車司機(jī)的信息收集、審核后，公開司機(jī)的有效信息，讓乘客及公眾進(jìn)行有效監(jiān)督；二是共享乘客的評(píng)價(jià)體系，能夠讓乘客查看過往乘客對(duì)司機(jī)的評(píng)價(jià)；三是建立有效的失信遴選及懲罰機(jī)制，每年對(duì)于網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行評(píng)定，對(duì)于不合格的司機(jī)不予頒發(fā)許可證。

五、結(jié)語

我國對(duì)網(wǎng)約車的規(guī)制，應(yīng)當(dāng)在不阻礙創(chuàng)新的基礎(chǔ)上進(jìn)行，鼓勵(lì)企業(yè)的動(dòng)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)，完善監(jiān)管體系。網(wǎng)約車市場(chǎng)的快速發(fā)展和高額利潤(rùn)推動(dòng)了我國經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，網(wǎng)約車公司只有積極保護(hù)乘客安全以及提高公司的經(jīng)營服務(wù)水平，才能持續(xù)發(fā)展下去。實(shí)施有效的監(jiān)管政策并建立完善的危機(jī)與應(yīng)急處理體系，才能真正實(shí)現(xiàn)安全出行的目標(biāo)。從目前看，我國針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)專車的監(jiān)管還不完善，監(jiān)管理念和監(jiān)管方式還存在問題。文本希望借助動(dòng)態(tài)合作監(jiān)管的模式來解決創(chuàng)新與監(jiān)管之間的矛盾。動(dòng)態(tài)的監(jiān)管體系要求對(duì)一些過時(shí)的政策進(jìn)行修改或廢除，為各種商業(yè)發(fā)展模式提供良好的發(fā)展環(huán)境。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到網(wǎng)約車平臺(tái)在共享經(jīng)濟(jì)模式下占有大量的信息以及技術(shù)，應(yīng)積極發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的“總樞紐”作用。應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)約車平臺(tái)的自我規(guī)范，加強(qiáng)平臺(tái)與監(jiān)管機(jī)關(guān)之間的合作，從而建立一個(gè)完備、規(guī)范的網(wǎng)約車環(huán)境。

注釋：

①Kaal Wulf, Dynamic regulation of the financial services industry，Wake Forest Law Review 48（3），791-828（2013）.

②曹會(huì)勤、儲(chǔ)小平：《地方政府規(guī)制、企業(yè)家能力與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究》2009 年第4期。

③④彭樂：《共享經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)制問題——以互聯(lián)網(wǎng)專車為例》，《行政法學(xué)研究》2016年第1期。

⑤王軍：《出租汽車經(jīng)營行政許可之合憲性分析》，《行政法學(xué)研究》2016年第2期。

⑥周佑勇：《行政法原論》，北京大學(xué)出版社2018 年版，第269頁。

⑦Susskind Richard, The future of law, Oxford University Press,Oxford（1996）.

⑧See Government Accountability Office:Managing for Result: Key Considerations for Implementing Interagency Collaborative Mechanisms,GAO-12-1022（Washington,D.C.:Sep.27,2017）.

⑨周其仁：《網(wǎng)約車本就合法，但亦需管理規(guī)范》，人民 稅 聞 網(wǎng)：http：//renminshuiwen.com/laixinxuan deng/2016-08-15/1962.html,2020年2月10日訪問。

⑩王錫鋅：《在糾結(jié)中前行的網(wǎng)約車改革》，《人民論壇》2016年第S1期。

[11] See Wallace E. Oates & Robert M. Schwab,Economic Competition Among Jurisdiction:Efficiency Enhancing or Distortion Inducing?, 35 J.PUB.ECON.333（1988）.

[12]宋華琳：《論政府規(guī)制中的合作治理》，《政治與法律》2016年第8期。

[13]David Friedman, Addressing the Commercialization of Business Reputation, 80 L.& Contemp. prob.73（2017）.