何躍軍 ， 陳淋淋

建設(shè)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是目前海洋可持續(xù)發(fā)展的重要共識(shí)。當(dāng)下學(xué)界對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍睢⒅骺腕w、損害程度判別和評價(jià)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了較多研究，但無論是理論研究還是實(shí)際運(yùn)用，都無法滿足海洋生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)的實(shí)際需求。①龔洪波、馮佰香：《海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究綜述》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017 年第3 期，第18～26 頁。尤其值得關(guān)注的是，學(xué)界對實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰抑黧w與地方主體在海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知問題研究不足，由此也導(dǎo)致國家層面與地方層面對建構(gòu)更加積極的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的動(dòng)力認(rèn)識(shí)不足，從而整體上導(dǎo)致海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)的滯后。本文擬從對國家和地方層面的海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知分析入手，分析當(dāng)下法律體系存在的問題，并提出構(gòu)建積極主動(dòng)的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建議，以期對實(shí)踐有較大助益。

一、中央層面對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知與實(shí)踐

隨著陸地資源日趨減少，藍(lán)色國土——海洋在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越重要，各沿海國逐漸向藍(lán)色國土謀求空間資源和發(fā)展動(dòng)能。向海洋“進(jìn)軍”“搶占”新一輪發(fā)展資源等口號(hào)已經(jīng)成為各國海洋競爭的主導(dǎo)性話語，海洋開發(fā)利用成為主流與優(yōu)勢話語。國家層面和地方層面重視海洋的主要目的在于海洋資源開發(fā)利用，而環(huán)境保護(hù)話語雖因近年來海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)損害情況日趨嚴(yán)重而引發(fā)重視，但這種重視，從一開始便是附隨于海洋資源的開發(fā)利用語境，具有先天不足。

從現(xiàn)實(shí)角度而言，近三年來海洋生態(tài)環(huán)境的基本情況值得高度重視。根據(jù)《中國海洋環(huán)境狀況公報(bào)》（2016 年），①《2016 年中國海洋環(huán)境公報(bào)》，http://www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyhjzlgb/201703/t20170323_55328.html，下載日期：2017 年8 月12 日。近年來海洋生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康和不健康狀態(tài)的占86%左右；2010-2015 年大中型號(hào)海灣中全年均出現(xiàn)劣四類海水的占 47%以上，陸源入海污染仍然是重要污染源。海平面和近海水溫持續(xù)升高，由此引發(fā)的海岸侵蝕、咸潮與土壤鹽漬化等各種海洋生態(tài)災(zāi)害加劇。兩年之后，《2018 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》指出，在44 個(gè)海灣中，占37%的海灣仍然出現(xiàn)劣四類水質(zhì)，改善幅度僅達(dá)到10%，其中遼東灣、渤海灣等局部海域污染依然突出，21 個(gè)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)中河口和海灣生態(tài)系統(tǒng)均處于亞健康和不健康狀態(tài)，海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況改善并不十分明顯。②《2018 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》由生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部共同編寫。2019 年5 月29 日，生態(tài)環(huán)境部在京召開新聞發(fā)布會(huì)，發(fā)布了《2018 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》和《2018 年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》。由此可見，創(chuàng)新海洋生態(tài)保護(hù)機(jī)制，建立健全海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對受損的海洋要素及其功能本身予以補(bǔ)償，抑制海洋生態(tài)環(huán)境惡化，改善海洋生態(tài)環(huán)境，已成為當(dāng)前發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)亟待解決的重大課題。

針對上述海洋環(huán)境污染問題，2016 年修改的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3 章第24 條已經(jīng)明確指出，國家承擔(dān)構(gòu)建海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的義務(wù)，要求各地在開發(fā)海洋資源的同時(shí)，必須遵守三個(gè)基本前提條件：一是根據(jù)海洋功能區(qū)的布局進(jìn)行開發(fā)，不得隨意打破海洋功能區(qū)的布局，二是嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線，不得打破生態(tài)紅線，三是不得造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞。只要滿足這三個(gè)條件，海洋開發(fā)利用就可以有效進(jìn)行。從這一條的規(guī)定看，國家的目的首先在于開發(fā)利用海洋資源，否則國家就欠缺保護(hù)海洋生態(tài)的積極動(dòng)因，但又不能因?yàn)殚_發(fā)利用而全然不顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因此國家設(shè)定了“底線思維”，也就是說必須遵守上述三個(gè)基本前提，否則不能進(jìn)行海洋開發(fā)利用。從立法者的基本思路可以看出，在這一條中海洋生態(tài)保護(hù)并沒有被當(dāng)做優(yōu)先考慮的要素，這一條的立法思路中仍然貫徹的是海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，兼顧海洋生態(tài)保護(hù)的理念。其最有可能產(chǎn)生的并已經(jīng)實(shí)際產(chǎn)生的問題是：在按照海洋功能區(qū)開發(fā)利用海洋資源時(shí)，只要嚴(yán)格遵守海洋生態(tài)保護(hù)紅線，那么就不屬于破壞海洋生態(tài)環(huán)境，只要沒有破壞海洋生態(tài)環(huán)境，那么海洋開發(fā)利用就可以持續(xù)不斷進(jìn)行。這一問題很鮮明地體現(xiàn)在當(dāng)下政府的海洋生態(tài)保護(hù)思路中，并反映在下文所要批評的海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的消極行動(dòng)上。

在 2018 年國家機(jī)構(gòu)改革之前，國家海洋局③根據(jù)2018 年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的既定安排，我國已經(jīng)設(shè)立自然資源部，對內(nèi)不再保留國家海洋局，但自然資源部對外仍然掛牌國家海洋局。為了論述方便，本文沿襲這一稱呼。作為全國海洋主管部門，采取的最為重要的實(shí)踐措施之一就是全面建設(shè)和實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度，并以嚴(yán)格考核加以督促。這一生態(tài)紅線制度發(fā)展脈絡(luò)主要分為三個(gè)階段：一是啟動(dòng)階段。始于2012 年10 月國家海洋局印發(fā)《關(guān)于建立渤海海洋生態(tài)紅線制度的若干意見》，并配套印發(fā)《渤海海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》。第二階段是意見實(shí)施階段?；谏鲜鲆庖姾椭改?，其后2年內(nèi)渤海三省一市全面建立了海洋生態(tài)紅線制度。第三階段是全面貫徹階段。2016 年5 月30 日國家發(fā)展改革委、國家海洋局等9 部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見1》），再次強(qiáng)調(diào)了生態(tài)保護(hù)紅線的基本要求，并以9 部委聯(lián)合名義限定各類社會(huì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生態(tài)保護(hù)要求。2016 年6 月16 日，國家海洋局依據(jù)上述文件印發(fā)《關(guān)于全面建立實(shí)施海洋生態(tài)紅線制度的意見》（以下簡稱《意見2》），并配套印發(fā)《海洋生態(tài)紅線劃定技術(shù)指南》（以下簡稱《指南》），這兩份文件作為全國海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)性文件，全面貫徹了海洋生態(tài)保護(hù)紅線的理念與具體工作。

海洋生態(tài)紅線制度已經(jīng)成為國家海洋主管部門的主要工作思路，如國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護(hù)司在說明2017 年國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體思路中明確指出，要嚴(yán)守生態(tài)紅線制度，加強(qiáng)管控考核。①2017 年4 月18 日中國海洋報(bào)報(bào)導(dǎo)國家海洋局海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體思路：“全面貫徹落實(shí)全國海洋工作會(huì)議部署要求，以海洋生態(tài)文明建設(shè)為主題主線，以健全完善制度體系和夯實(shí)打牢能力基礎(chǔ)為主攻方向，以作風(fēng)建設(shè)和黨風(fēng)廉政建設(shè)為根本保證，扎實(shí)做好海洋生態(tài)保護(hù)、監(jiān)測評價(jià)、監(jiān)督管理、污染防治與應(yīng)急回應(yīng)等業(yè)務(wù)工作，進(jìn)一步強(qiáng)化國際交流合作與宣傳報(bào)導(dǎo)，推動(dòng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作立根固本、創(chuàng)新前行。”參見國家海洋局生態(tài)環(huán)境保護(hù)司：《立根固本 力促海洋生態(tài)文明建設(shè)》，載《中國海洋報(bào)》2017 年 4 月 18 日，第 A1 版。這一思路在新組建的自然資源部2019 年12 項(xiàng)重點(diǎn)工作中也獲得體現(xiàn)。這12 項(xiàng)重點(diǎn)工作之一是推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，嚴(yán)格圍填海管控，提升海洋災(zāi)害防治能力。②推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施！自然資源部：《2019 年重點(diǎn)做好12 項(xiàng)工作/全國自然資源工作會(huì)議在京召開》，http://www.sohu.com/a/290017558_811190，下載日期：2019 年8 月27 日。這一重點(diǎn)工作中同樣強(qiáng)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目標(biāo)，也極為關(guān)注海洋生態(tài)管控的重要地位，一以貫之的是開發(fā)利用有限，生態(tài)保護(hù)兼顧的思路。③張震、 禚鵬基、霍素霞：《基于陸海統(tǒng)籌的海岸線保護(hù)與利用管理》，載《海洋開發(fā)與管理》2019 年第4 期，第3～8 頁。沿著這一思路，可以繼續(xù)從反向角度追問：在紅線以外的均是地方海洋經(jīng)濟(jì)可以作為的“有效法律/行政空間”？從海洋生態(tài)紅線制度的內(nèi)在意涵看應(yīng)有此意。

海洋生態(tài)紅線制度全面貫徹實(shí)施，意味著我國海洋環(huán)境保護(hù)的底線思維已經(jīng)獲得確立。但這一紅線制度，同樣也意味著，目前海洋生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)仍然在于以行政手段促進(jìn)各沿海省份建立健全海洋生態(tài)紅線制度。這一手段與上文分析的法條的思路一脈相承。由此可見，作為海洋生態(tài)保護(hù)的主管單位，國家海洋局乃至現(xiàn)在的自然資源部的主要思路和行動(dòng)策略仍然是趨向于保守的——以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為主，以防治與管控為輔的思路和行動(dòng)，這種行政化的運(yùn)作模式在嚴(yán)防再度出現(xiàn)比較重大的海洋環(huán)境污染層面確實(shí)有較強(qiáng)行動(dòng)力，在短期內(nèi)確實(shí)能夠建構(gòu)起海洋生態(tài)紅線，如同建構(gòu)陸地耕地保護(hù)紅線一般。④耕地保護(hù)紅線曾經(jīng)屢遭批評，有學(xué)者認(rèn)為這是政府懶政的表現(xiàn)，相關(guān)觀點(diǎn)可以參見茅于軾的論著。

中央層面對海洋資源開發(fā)利用與海洋生態(tài)保護(hù)的認(rèn)知基礎(chǔ)，將直接構(gòu)成建構(gòu)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度的認(rèn)知前提，也正是因?yàn)橹醒雽用娴膹?qiáng)勢認(rèn)知直接影響了學(xué)界對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知分歧。有學(xué)者認(rèn)為海洋生態(tài)補(bǔ)償是“海洋資源開發(fā)利用中協(xié)同保護(hù)海洋生態(tài)的一種手段，是通過政府調(diào)控、市場社會(huì)調(diào)節(jié)等方式，依據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)對利益相關(guān)者做出的經(jīng)濟(jì)利益填補(bǔ)的制度安排”。⑤黃秀蓉：《我國海洋生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢探析》，載《新經(jīng)濟(jì)》2016 年第9 期，第1～2 頁。也有學(xué)者認(rèn)為“海洋生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、海洋生態(tài)保護(hù)成本以及發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋資源利用相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策”。⑥俞虹旭、余興光、陳克亮：《海洋生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展及實(shí)踐》，載《環(huán)境科學(xué)與技術(shù)》2013 年第5 期，第100～104 頁。這兩種觀點(diǎn)最重要的區(qū)別是，前者將海洋生態(tài)補(bǔ)償作為海洋開發(fā)利用中保護(hù)海洋生態(tài)的一種手段，其目的更加趨向于海洋開發(fā)利用，后者則更為凸顯海洋環(huán)境保護(hù)的根本目的。因?yàn)閮烧吣康恼J(rèn)知上的偏差，將會(huì)直接導(dǎo)致對海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度的價(jià)值分歧與制度設(shè)計(jì)分歧。

上述學(xué)界觀點(diǎn)的分歧，實(shí)際上是受到中央層面較為強(qiáng)勢的海洋開發(fā)利用話語的影響。因?yàn)橹醒雽用娴恼J(rèn)知在觀念上更多的是將海洋生態(tài)補(bǔ)償作為海洋開發(fā)利用中的一種手段和工具，因此在海洋環(huán)境保護(hù)的總體思路上，便是以配合海洋開發(fā)利用為內(nèi)在邏輯前提。這一前提雖然并未直接寫入在工作思路上，但從工作內(nèi)容和方式上可以看出。受此影響，國家層面有關(guān)海洋生態(tài)補(bǔ)償理念的實(shí)踐仍然是相對滯后的，與2014年修改的《環(huán)境保護(hù)法》中提到的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的理念尚有不小距離。這也是為什么生態(tài)環(huán)境部在2018 年提出將健全完善國內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系；以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善作為衡量海洋生態(tài)環(huán)境工作的基本目標(biāo)，將修訂《海洋環(huán)境保護(hù)法》，強(qiáng)化與《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)內(nèi)容的銜接。①環(huán)境部：《將修訂海洋環(huán)境保護(hù)法 六個(gè)方面加強(qiáng)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)》，http://www.h2o-china.com/news/284163.html，下載日期：2019 年 8 月 27 日。未來修法的一個(gè)重要方向就是圍繞全面貫徹《環(huán)境保護(hù)法》第 5 條所規(guī)定的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的理念，修訂相關(guān)的海洋法律法規(guī)。

二、地方層面對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知與實(shí)踐

隨著藍(lán)色國土這一概念的展開，海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為沿海地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新的重要增長點(diǎn)。近年來，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)示范圈、構(gòu)建陸海經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展成為諸多沿海省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要內(nèi)容，這一內(nèi)容直接體現(xiàn)在地方海洋立法層面。目前國內(nèi)地方海洋立法較為值得關(guān)注的主要是廣西、廣東、山東、福建和浙江等省份。限于篇幅，下文只例舉廣西壯族自治區(qū)（以下簡稱廣西）和福建省。

以廣西為例。廣西2017 年的海洋經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到1300 億元，可以說近年海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果極為豐碩。但與現(xiàn)實(shí)不相匹配的是，廣西的海洋立法并沒有及時(shí)跟進(jìn)。廣西的地方海洋立法工作簡要分為兩個(gè)階段，第一個(gè)階段的時(shí)間點(diǎn)是1989 年，在此之前廣西并無實(shí)質(zhì)意義上的地方海洋立法，在此之后，因應(yīng)國家海洋與漁業(yè)立法的發(fā)展，廣西才逐漸依據(jù)上位法頒布了自身的漁業(yè)管理法規(guī)，其后十多年的時(shí)間里，也僅在與海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的方面頒布了相關(guān)的管理法規(guī)，可以說一直到2010 年，廣西的海洋環(huán)境立法仍然未受到足夠重視，相關(guān)立法缺位。不過自從2010 年國家提出海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略之后，地方在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也逐漸關(guān)注到必須同時(shí)加強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)，由此地方也產(chǎn)生了保護(hù)海洋環(huán)境立法的積極行動(dòng)。2013 年廣西出臺(tái)第一部海洋環(huán)境保護(hù)地方立法條例。該條例內(nèi)容涉及到污染防治、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境監(jiān)管等，這部條例在承襲上位法的根本原則和基本目標(biāo)后，針對實(shí)際情況，明確了海洋和環(huán)保部門的職權(quán)。該條例共7 章45 條，內(nèi)容涵蓋海洋環(huán)境監(jiān)督管理、海洋生態(tài)保護(hù)、海洋環(huán)境污染防治、海洋環(huán)境影響評價(jià)以及法律責(zé)任等。此條例的出臺(tái)不僅填補(bǔ)了廣西海洋環(huán)境保護(hù)立法的空白，也為后續(xù)專項(xiàng)立法提供了一個(gè)總目標(biāo)和有效指導(dǎo)。②廣西目前有各類海洋法律法規(guī)共14 部，其中自治區(qū)法規(guī)7 部，自治區(qū)規(guī)章7 部，其中海洋環(huán)境類的有1 部，漁業(yè)管理類3 部，自然保護(hù)區(qū)類3 部，海洋管理類5 部，海洋經(jīng)濟(jì)類2 部。但問題在于，在2013 年的海洋環(huán)境立法中，并未見對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)總結(jié)，遍尋整部條例，未見有海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖盅酆捅硎觯布丛诤Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償問題上，廣西并未在地方立法上有所突破，其中原因或許在于當(dāng)時(shí)海洋生態(tài)補(bǔ)償理念尚未進(jìn)入立法者的視野。

第二個(gè)例子是福建省。福建省海洋經(jīng)濟(jì)自2010 年之后占全省GDP 的25%左右，到2015 年海洋經(jīng)濟(jì)總值比2010 年增長了90%，達(dá)到了6880 億元。在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的過程中，福建省堅(jiān)持“在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)”的工作方針。從2001 年開始探索生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，逐漸從內(nèi)部的江河湖等的生態(tài)補(bǔ)償延伸到海洋生態(tài)補(bǔ)償，如在海岸建設(shè)工程開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，在閩南地區(qū)開展海域退養(yǎng)還灘生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目以及海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)項(xiàng)目。2002 年福建省制定了全國第一部海洋環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》，由此在海洋環(huán)境保護(hù)方面跨出了立法上的重要一步。十二五期間，福建省率先在全國實(shí)行海洋環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制考核制度，并持續(xù)海洋生態(tài)與漁業(yè)資源保護(hù)行動(dòng)，2016 年修訂了上述地方立法條例。①本次修改主要針對的是海洋工程建設(shè)的海洋環(huán)境影響報(bào)告書，共修改3 條。參見http://www.fujian.gov.cn/zc/flfg/dfxfg/201604/ t2016 0419_1163666.htm，下載日期：2017 年8 月10 日。

從時(shí)間上看，福建省海洋環(huán)境保護(hù)的探索在全國都是比較早開展的，但從地方立法的內(nèi)容上看，立法主要內(nèi)容在于海洋污染防治而不是海洋生態(tài)補(bǔ)償，可以說，立法者的主要思路是從事后型的角度進(jìn)行海洋生態(tài)保護(hù)的。盡管在十二五期間逐漸意識(shí)到海洋生態(tài)保護(hù)不能只從被動(dòng)角度入手，因此在2013 年福建省將海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法、入海污染物溯源追究管理辦法等從事前型角度確立海洋生態(tài)補(bǔ)償與海洋生態(tài)保護(hù)的地方立法列入了年度立法計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目。但迄今為止，還沒有成功制定出上述辦法。在2017 年福建省的立法規(guī)劃中，海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法仍然是預(yù)備項(xiàng)目，而入海污染物溯源追究管理辦法則不見蹤影。②福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省人民政府2017 年立法計(jì)劃的通知（閩政辦〔2016〕201 號(hào)）。而在2018 年和2019 年的立法計(jì)劃中則連海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法也沒有發(fā)現(xiàn)蹤跡。③福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省人民政府2018 年立法計(jì)劃的通知，福建省人民政府，http://www.fujian gov.cn/zc/. zxwj/szfbgtwj/201801/t20180126_1145349.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)福建省人民政府2019 年立法計(jì)劃的通知，http://www.fujian.gov.cn/zc/zxwj/szfbgtwj/201903/t20190319_4832511.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。福建省級(jí)并未制定海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法，但廈門市人民政府制定了這一管理辦法，參見：廈門市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廈門市海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法的通知，http://www.siming.gov.cn/xxgk/xwgg/szfxx/201804/t20180412_212357.htm，下載日期：2019 年6 月5 日。與此同時(shí)，福建省在進(jìn)行《福建省海洋環(huán)境保護(hù)條例》修改的調(diào)研。截止目前我們未能從福建省海洋環(huán)境立法中找到海洋生態(tài)補(bǔ)償損害界定、判斷方法和標(biāo)準(zhǔn)，④雖然福建省并未出臺(tái)省一級(jí)層面的海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法，但是廈門市出臺(tái)了廈門本級(jí)的海洋生態(tài)補(bǔ)償管理辦法。即便是已有關(guān)于海洋生態(tài)損害的補(bǔ)償和賠償金的征收、使用和管理，所采用的也是“排污費(fèi)”這樣的行政執(zhí)法用語，并沒有明確地指出這是一種海洋生態(tài)損害補(bǔ)償，⑤采用傾倒費(fèi)、排污費(fèi)很容易被誤解為只要交費(fèi)就可以傾倒和排污，而采用補(bǔ)償和賠償，其法律責(zé)任就更加清晰，因損害而引發(fā)的補(bǔ)償和賠償。缺乏較為明確的補(bǔ)償取向，這也導(dǎo)致類似“排污費(fèi)”這樣的費(fèi)用并不一定會(huì)被用于海洋生態(tài)補(bǔ)償，而是有可能成為“行政其他收入”用于其他方面的支出。

從廣西和福建省的例子可以看出，即便在海洋環(huán)境保護(hù)立法已走出重要一步的沿海省份，同樣并未對海洋生態(tài)補(bǔ)償有較為清楚的認(rèn)知，也并未建構(gòu)起更加重要的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。這與當(dāng)下海洋生態(tài)保護(hù)的重要地位并不匹配。究其原因，主要有以下兩個(gè)方面：

首先，地方層面的認(rèn)知與行動(dòng)受中央層面的影響較為深刻。中央層面對海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建構(gòu)起步較晚，系統(tǒng)性整體性立法工作和制度構(gòu)建缺乏布局，較為滯后，這成了地方層面認(rèn)知與行動(dòng)滯后的重要原因。當(dāng)然起步晚并不是未能建構(gòu)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的全部理由，更加關(guān)鍵的問題在于，海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制所涉及的利益關(guān)系較為復(fù)雜，涉及到政府——市場主體——其他利益相關(guān)者的一系列利益平衡問題，政府的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展（目前也較為關(guān)注生態(tài)環(huán)保問題），市場主體的目標(biāo)是盈利，其他利益相關(guān)者的目標(biāo)可能是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，也可能是環(huán)保目標(biāo)，因此在未能理清上述主體之間的利益狀態(tài)并提出具體措施保持平衡時(shí)，海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建構(gòu)就顯得較為困難。另一個(gè)關(guān)鍵的問題是，即便已經(jīng)理清了上述主體之間的利益狀態(tài)，但在技術(shù)上對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)律性和科學(xué)性認(rèn)知尚較為缺乏時(shí)，尤其是在缺乏一套科學(xué)化的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系時(shí)，⑥只有建立起一套科學(xué)化的海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系，根據(jù)目標(biāo)海域的生態(tài)變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)人口水平， 綜合核算生態(tài)損害事件造成的直接損害、間接損害和其他損害，以及生態(tài)治理與修復(fù)成本，科學(xué)計(jì)量海洋生態(tài)損害，才能最大限度地保證補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合生態(tài)現(xiàn)實(shí)。 只有保證補(bǔ)償過程的合理性才能體現(xiàn)實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意義。參見：龔洪波、馮佰香：《海洋生態(tài)損害補(bǔ)償研究綜述》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2017 年第3 期，第18～26 頁。想要在立法層面建構(gòu)海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制無疑也是較為困難的。①徐紹史：《國務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》，載《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2013 年第3 期，第 466～473 頁。

其次，地方層面的認(rèn)知與行動(dòng)受自身思維慣性的影響較深。地方行政管理過程中，以權(quán)力的單向度方式進(jìn)行行政管理是極為便利的，通過設(shè)定一個(gè)從上到下的目標(biāo)責(zé)任制考核制度，能夠以較快的方式完成短期性的海洋環(huán)境保護(hù)任務(wù)，從而為海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)提供一個(gè)基礎(chǔ)性條件。這種單方向的行政管理體系易于出成效，但最大的問題是缺乏生態(tài)治理的現(xiàn)代理念，缺少除政府之外其他主體的參與渠道，很容易造成社會(huì)其他主體的誤解——“海洋生態(tài)保護(hù)是政府的事情，與我無關(guān)”。因此也極不利于其他社會(huì)主體參與海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

三、海洋生態(tài)補(bǔ)償制度滯后的主要表現(xiàn)

基于中央層面與地方層面在過去十多年乃至現(xiàn)在仍然秉持的比較滯后的海洋生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知，實(shí)踐中與之相匹配的是事后型的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)即先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，后進(jìn)行污染防治。這種事后型的環(huán)境保護(hù)理念與行動(dòng)和當(dāng)下注重海洋生態(tài)保護(hù)的理念格格不入。海洋生態(tài)保護(hù)應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先進(jìn)行的，這是目前生態(tài)保護(hù)的基本理念。事后型環(huán)境保護(hù)理念，對于海洋生態(tài)的補(bǔ)償是一種被動(dòng)型補(bǔ)償，即有損害才有補(bǔ)償，無損害則無補(bǔ)償。這種補(bǔ)償本身是對已經(jīng)遭受損害的海洋環(huán)境的一種搶救式補(bǔ)償，其意義不小，卻非根本之道。

認(rèn)知決定制度建設(shè)的行動(dòng)。在事后型補(bǔ)償認(rèn)知的基礎(chǔ)上，無論是中央層面還是地方層面的立法，都不符合海洋生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)且迫切的法律需求。從現(xiàn)有的國家立法和地方立法的條款即反映出這一現(xiàn)狀。梳理已有立法可以發(fā)現(xiàn)，目前規(guī)定較多的是對各種有害海洋生態(tài)的行為的處罰，相關(guān)條款主要反映的是污染防治的基本理念。這是對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)負(fù)外部性的一種懲罰，確實(shí)在短期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)污染防治的目標(biāo)，但問題是，在這種事后型懲罰的制度設(shè)計(jì)下，法律條款甚少考慮到對那些有益于海洋生態(tài)環(huán)境的行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行何種補(bǔ)償?shù)膯栴}，也即對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正外部性是否要進(jìn)行補(bǔ)償以及如何補(bǔ)償問題，并沒有獲得應(yīng)有的重視，這就極為容易導(dǎo)致利益相關(guān)者不愿意對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行更多的有益行動(dòng)。

認(rèn)知的滯后也相應(yīng)地反映到了制度建設(shè)的滯后上，目前已有法律制度在海洋生態(tài)補(bǔ)償上的制度滯后主要體現(xiàn)在以下方面：

首先，現(xiàn)行法律制度在海洋生態(tài)補(bǔ)償上的針對性有所欠缺。目前地方海洋生態(tài)補(bǔ)償中最為主要的實(shí)踐體現(xiàn)為對海洋漁業(yè)資源的補(bǔ)償。但梳理法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，即便是最集中體現(xiàn)漁業(yè)管理與開發(fā)利用的《漁業(yè)法》也并未對漁業(yè)這一特殊領(lǐng)域進(jìn)行更加特殊的考量，如《漁業(yè)法》第 14 條②《漁業(yè)法》第14 條：國家建設(shè)征用集體所有的水域、灘涂，按照《中華人民共和國土地管理法》有關(guān)征地的規(guī)定辦理。將用于漁業(yè)資源生產(chǎn)的灘涂與水域資源等同于土地資源，這條的規(guī)定有效處理了在目前征用灘涂與水域中存在的補(bǔ)償難題，但問題是，灘涂既是水域也是土地，其性質(zhì)與土地確實(shí)還存在一定差別，水域更加不同于土地，為了解決征用困難的問題而將兩者等同，實(shí)際上就是簡單地將陸地生態(tài)保護(hù)等同于海洋生態(tài)保護(hù)，并沒有深入挖掘海洋生態(tài)保護(hù)的特殊性。由此延伸開，我國地方實(shí)踐中開展的海洋生態(tài)保護(hù)，很多都是從陸地生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償實(shí)踐展開的，如從礦產(chǎn)資源、森林等的生態(tài)補(bǔ)償延伸到海洋，這種從陸地轉(zhuǎn)移到海洋的思維，確實(shí)會(huì)導(dǎo)致將陸地生態(tài)保護(hù)與海洋生態(tài)保護(hù)等同的結(jié)果。這也難怪有人批評我國的《環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》《農(nóng)業(yè)法》等的規(guī)定在更多意義上是拼湊出了一部海洋漁業(yè)資源的“污染防治法”。③洪標(biāo)榮、鄭冬梅著：《海洋保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論與實(shí)證研究》，海洋出版社2010 年版，第34 頁。

其次，現(xiàn)行法律制度無法實(shí)現(xiàn)事前型的海洋生態(tài)補(bǔ)償。事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦砟畈煌谑潞笮秃Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償，事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康脑谟诤Ｑ笊鷳B(tài)損害發(fā)生前提供海洋生態(tài)系統(tǒng)和利益相關(guān)者足夠的應(yīng)對損害的能力。之所以是以上兩者，是因?yàn)槟壳拔覈Ｑ笊鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定中，既有對海洋生態(tài)系統(tǒng)的事后直接補(bǔ)償，也有對海洋生態(tài)系統(tǒng)之外的漁民以發(fā)放資助補(bǔ)助方式實(shí)現(xiàn)的事后間接補(bǔ)償，如《農(nóng)業(yè)法》第 63 條的規(guī)定。①《農(nóng)業(yè)法》第63 條：各級(jí)人民政府依法執(zhí)行捕撈限額和禁漁、休漁制度，增殖漁業(yè)資源，保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境；對根據(jù)當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)一規(guī)劃轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的漁民，應(yīng)按照國家規(guī)定予以補(bǔ)助。那么中央與地方投入巨量資金進(jìn)行事后補(bǔ)償，是否達(dá)到了補(bǔ)償?shù)哪康?？對海洋生態(tài)系統(tǒng)而言，從近年來的海洋環(huán)境公報(bào)上看，補(bǔ)償投入確實(shí)取得了一定成效，但公報(bào)也同時(shí)指出還有不少問題需要解決。對漁民而言，這些資金補(bǔ)助是否能夠彌補(bǔ)其喪失的機(jī)會(huì)成本，是否能夠滿足他們進(jìn)行再生產(chǎn)的需要？從現(xiàn)實(shí)狀況而言，因?yàn)檠a(bǔ)助不高，對漁民進(jìn)行轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)的困難重重，甚至一些地方出現(xiàn)了不少漁民領(lǐng)取補(bǔ)助后“回轉(zhuǎn)”漁業(yè)捕撈的現(xiàn)象。

現(xiàn)行法律制度未能實(shí)現(xiàn)事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)典型做法就是采取簡單征收傾倒費(fèi)和排污費(fèi)的規(guī)定。無論是《環(huán)境保護(hù)法》還是《海洋環(huán)境保護(hù)法》均有關(guān)于征收排污費(fèi)的規(guī)定。②如《環(huán)境保護(hù)法》第28 條規(guī)定排放污染物超標(biāo)的企事業(yè)單位要依規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi)并負(fù)責(zé)治理；《海洋環(huán)境保護(hù)法》第12條規(guī)定直接向海洋排放污染物的單位和個(gè)人，必須按照國家規(guī)定繳納排污費(fèi)。依照法律規(guī)定繳納環(huán)境保護(hù)稅的，不再繳納排污費(fèi)。通過征收相關(guān)排污費(fèi)用作為海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源，是國際社會(huì)的通行做法，我國采用這種方式也是對海洋生態(tài)負(fù)外部性的一種有效懲戒。不過，征收多少排污費(fèi)能夠有效阻止污染海洋生態(tài)環(huán)境的沖動(dòng)？征收后的費(fèi)用又補(bǔ)償給誰，如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)葐栴}在法律法規(guī)上并未明確，法律法規(guī)僅僅是分配了各個(gè)補(bǔ)償主體應(yīng)當(dāng)交納的補(bǔ)償費(fèi)比例，既沒有在科學(xué)的評估基礎(chǔ)上做出征收依據(jù)的規(guī)定，也沒有對征收后資金的使用和配置進(jìn)行規(guī)定，因此很容易使得被征收的費(fèi)用成為“黑箱中的黃金”——誘人但誰也不知道怎么回事。甚而，這些被征收來的傾倒費(fèi)會(huì)以簡單的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式被地方性財(cái)政支出再次轉(zhuǎn)移了，如此更有可能連被動(dòng)型海洋生態(tài)補(bǔ)償都做不到。③王金南、萬軍、張惠遠(yuǎn)：《關(guān)于我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)》，載《環(huán)境保護(hù)》2006 年第10A 期，第24～28 頁。

通過排污費(fèi)或傾倒費(fèi)的征收，對海洋開發(fā)行為的負(fù)外部性進(jìn)行內(nèi)部化的制度安排，而后將這些征收獲得的資金用于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、對失業(yè)漁民的補(bǔ)償?shù)?，是一種目前較為有效的事后型生態(tài)補(bǔ)償模式。在海洋生態(tài)環(huán)境已經(jīng)受到嚴(yán)重破壞，海洋資源自我恢復(fù)有困難的時(shí)候，在政府不堪承擔(dān)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)某林刭Y金負(fù)擔(dān)時(shí)，通過要求海洋開發(fā)行為的負(fù)外部性制造者承擔(dān)部分補(bǔ)償資金，是一種可行的減輕政府資金壓力的方式，這種模式確實(shí)對于已經(jīng)造成的污染或被破壞的環(huán)境具有一定成效。但以稅費(fèi)的方式是否真的能夠抵消經(jīng)濟(jì)開發(fā)行為的負(fù)外部性？轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)如何確定，是否真的能夠?qū)崿F(xiàn)漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)？這些問題很顯然需要更進(jìn)一步明確在法律制度中。

再次，現(xiàn)行法律制度并未設(shè)計(jì)其他社會(huì)主體參與海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤臻g。海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獙ο笫鞘艿綋p害的海洋生態(tài)環(huán)境，這其中直接影響和間接影響的漁民不計(jì)其數(shù)，所涉及的利益極為重大，而這些受到影響的漁民的利益究竟在多大程度上被考慮進(jìn)海洋生態(tài)補(bǔ)償制度？在進(jìn)行海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候，又如何確保這些漁民原有的生活水平不會(huì)大幅度下降？如果缺乏漁民對海洋生態(tài)補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)的參與，那么如何確保這些制度能夠獲得廣大漁民的接受？這是事后型海洋生態(tài)補(bǔ)償必須認(rèn)真對待的問題。但另一個(gè)角度而言，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境不僅僅是政府的職責(zé)，同時(shí)也是漁民應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重要議題。海洋生態(tài)環(huán)境是漁民賴以生存生活的自然條件，如果受到損害，影響最為直接的就是漁民。因此漁民比政府具有更加直接的保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的動(dòng)力。從事前角度而言，發(fā)揮漁民的積極參與作用，對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)而言具有重要現(xiàn)實(shí)意義，因此極有必要在未來制度設(shè)計(jì)中明確漁民的參與渠道。

最后，從制度的區(qū)域協(xié)同而言，區(qū)域性的海洋立法協(xié)同還存在不少問題。區(qū)域性海洋立法的協(xié)同實(shí)際上就是不同區(qū)域之間在海洋立法上能夠相互協(xié)調(diào)，平衡區(qū)域利益，避免因?yàn)槔鏇_突而導(dǎo)致相互沖突的立法。以長三角為例，海洋立法存在不少差異性問題。有學(xué)者對此進(jìn)行了專門研究，并指出長三角海洋法規(guī)中存在不同程度的差異沖突現(xiàn)象，這些沖突性的立法均是從各自利益角度出發(fā)進(jìn)行的規(guī)定，具有一定的合理性，但是如果將這些沖突立法放到整個(gè)區(qū)域角度理解，就可以發(fā)現(xiàn)這些沖突立法實(shí)際上一種非合作博弈，對區(qū)域整體乃至各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展均是不利的，極大地影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法治進(jìn)程，也成為了長三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化實(shí)現(xiàn)的制度性障礙。因此，需要采取有效措施和對策改變這一現(xiàn)狀。①易凌：《長三角海洋法規(guī)差異沖突與協(xié)調(diào)研究》，載《法治研究》2010 年第12 期，第52～63 頁。目前國家實(shí)行長三角一體化戰(zhàn)略，正是實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法協(xié)同的一個(gè)重要契機(jī)。

四、海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制由事后型向事前型的改進(jìn)

國內(nèi)在最近 5 年以來的海洋生態(tài)補(bǔ)償中，補(bǔ)償實(shí)踐漸漸趨向于事前型補(bǔ)償，其典型方式有增殖放流、休漁禁漁、投放人工魚礁等，這些事前型補(bǔ)償方式，其目的在于恢復(fù)海洋生態(tài)本身的機(jī)能。事后型與事前型的補(bǔ)償，正符合很多學(xué)者強(qiáng)調(diào)的造血式補(bǔ)償和輸血式補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別。②李京梅、楊雪：《海洋生態(tài)補(bǔ)償研究綜述》，載《海洋開發(fā)與管理》2015 年第8 期，第85～91 頁。國內(nèi)已有不少研究者指出，海洋生態(tài)補(bǔ)償不應(yīng)當(dāng)僅僅是事后型的補(bǔ)償，更應(yīng)當(dāng)向事前型補(bǔ)償改進(jìn)。不過，要建立事前型補(bǔ)償機(jī)制并非易事，本文認(rèn)為，在建構(gòu)事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)審慎考慮以下因素：

首先必須考慮事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K目的是什么，這是制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)所在。事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償具有三層目的：第一層目的在于實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)與機(jī)能的恢復(fù)。海洋生態(tài)系統(tǒng)具有自身的恢復(fù)力，但因?yàn)槌?fù)荷或某些原因無法主動(dòng)恢復(fù)，通過事前型生態(tài)補(bǔ)償幫助其恢復(fù)機(jī)能。第二層目的是支付環(huán)境代價(jià)——對受到環(huán)境損害的漁民的生存利益給予合理補(bǔ)償。因生態(tài)環(huán)境損害而遭受影響的漁民可以通過生態(tài)補(bǔ)償獲得繼續(xù)生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。第三層目的是實(shí)現(xiàn)人類與海洋生態(tài)環(huán)境的和平共處，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)保護(hù)與利用，這是最終目的，也即海洋生態(tài)補(bǔ)償意在海洋生態(tài)環(huán)境與人類之間塑造一種更加積極主動(dòng)的發(fā)展關(guān)系，有效改變之前被動(dòng)型海洋生態(tài)補(bǔ)償時(shí)海洋環(huán)境與人類之間的掠奪與被掠奪、損害與被損害、補(bǔ)償與被補(bǔ)償之間的消極關(guān)系。在明確補(bǔ)償?shù)淖罱K目的的基礎(chǔ)上，實(shí)行事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制就必須認(rèn)真考慮補(bǔ)償方式的問題，不能簡單地重復(fù)事后型補(bǔ)償方式，而是可以通過多種方式，如環(huán)境治理費(fèi)用、執(zhí)行抵押金等形式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也可以采取實(shí)物、技術(shù)、政策等非經(jīng)濟(jì)形式的補(bǔ)償。③王格芳：《現(xiàn)代生態(tài)補(bǔ)償研究綜述》，載《資源開發(fā)與市場》2010 年第5 期，第447～450 頁。繼續(xù)探索諸如項(xiàng)目補(bǔ)償、技術(shù)研發(fā)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)?，通過多樣化的補(bǔ)償方式，避免出現(xiàn)已有的資金補(bǔ)助存在的弊端，實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)型補(bǔ)償?shù)街鲃?dòng)型補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)變。

其次是必須認(rèn)真考慮什么樣的主體制度能實(shí)現(xiàn)事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償，這是制度設(shè)計(jì)中的重中之重。在海洋生態(tài)補(bǔ)償法律制度中主體要素是基礎(chǔ)性前提、關(guān)鍵性要素。如何發(fā)揮政府在海洋生態(tài)保護(hù)方面的積極義務(wù)和主動(dòng)責(zé)任、如何通過制度設(shè)計(jì)促成企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行“生態(tài)化”生產(chǎn)、如何引導(dǎo)和促成被補(bǔ)償主體主動(dòng)參與海洋生態(tài)保護(hù)等，是主體制度設(shè)計(jì)時(shí)必須詳加考察和認(rèn)真回答的問題。

從目前實(shí)踐情況看，我國地方海洋生態(tài)補(bǔ)償大多以補(bǔ)償金轉(zhuǎn)移支付到漁民手中為主，這種事后型補(bǔ)償，短期內(nèi)能夠達(dá)到一定保護(hù)目的，但一旦經(jīng)濟(jì)來源消失，漁民很可能會(huì)喪失或減弱生態(tài)保護(hù)的主動(dòng)意識(shí)，重新陷入一個(gè)開發(fā)利用與損害的困境中。由此可見，我國目前海洋生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在制度目的上仍然停留于第一層和第二層，在制度安排上仍然缺乏政府、企業(yè)與居民之間有效互動(dòng)的設(shè)計(jì)，也就遠(yuǎn)未能發(fā)展出一種良性平衡關(guān)系。

雖然海洋生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)端于海洋生態(tài)污染和損害，但從整體而言，海洋生態(tài)補(bǔ)償所要保護(hù)的絕非是單一環(huán)境利益或單一主體利益，它涉及的是復(fù)雜的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的平衡和協(xié)調(diào)問題，更多涉及到海洋生態(tài)的地位、陸海資源開發(fā)平衡問題、人海和平共處健康發(fā)展的問題，因此構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，不能再沿襲傳統(tǒng)的、簡單的被動(dòng)型思維方式，而應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地展開思考和行動(dòng)，構(gòu)建起事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕貜?fù)功能，這才是破解我國當(dāng)下海洋生態(tài)保護(hù)與資源開發(fā)利用沖突困境的理性選擇和有效方式。也正是在這個(gè)意義上，我們必須認(rèn)識(shí)到單一補(bǔ)償機(jī)制的局限性，為達(dá)到海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡、社會(huì)公平包容和海洋生態(tài)可持續(xù)的目的，構(gòu)建“政府——市場——社會(huì)”多元耦合均衡的海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制，通過政府、市場、社會(huì)三個(gè)補(bǔ)償子系統(tǒng)之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)海洋資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及利益相關(guān)者之間的共贏。①黃曉鳳、王廷惠：《創(chuàng)新海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制》，載《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2017 年3 月8 日，第6 版。

因此在未來制度設(shè)計(jì)中，政府是海洋生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的當(dāng)然主體，但企業(yè)也應(yīng)當(dāng)積極參與（到）進(jìn)這一法律關(guān)系中。企業(yè)既有可能是破壞者，要承擔(dān)“破壞者補(bǔ)償”的責(zé)任，也有可能是受益者，要承擔(dān)“受益者補(bǔ)償”的義務(wù)，當(dāng)然也有可能是保護(hù)者，可以享受“保護(hù)者受補(bǔ)償”的權(quán)利。企業(yè)的參與是實(shí)現(xiàn)事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾贫葍?nèi)容，如果僅僅是政府的主導(dǎo)，缺乏企業(yè)的積極參與，那么構(gòu)建的海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制仍然將持續(xù)以往的效果，再次成為簡單的事后型補(bǔ)償，缺乏長期效果。

當(dāng)然，居民（漁民）也是海洋生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的重要主體，只是目前屬于比較被動(dòng)的主體，是接受補(bǔ)償?shù)闹黧w，如何促成居民（漁民）在海洋生態(tài)補(bǔ)償中積極行動(dòng)起來，也是未來法律制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)基礎(chǔ)問題。

最后是必須認(rèn)真考慮海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題。這是構(gòu)建海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制最為困難的問題。從國內(nèi)外研究現(xiàn)狀看，目前并未形成一個(gè)核算海洋生態(tài)損害的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，海洋生態(tài)補(bǔ)償需要考慮的影響因素實(shí)在太多，海洋生態(tài)損害要獲得恢復(fù)、未被破壞的獲得改進(jìn)、依賴海洋經(jīng)濟(jì)的地區(qū)獲得發(fā)展、居民（漁民）原有生存利益不受影響等等，這些都是必須考慮的因素。我們很難用貨幣的形式直接計(jì)算出必須給予多少資金補(bǔ)償才能平衡上述利益，也不存在一個(gè)準(zhǔn)確的公式能夠幫助我們做出上述計(jì)算。因此必須尋找妥適的科學(xué)方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并不斷根據(jù)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行調(diào)整，這是構(gòu)建這一法律機(jī)制的關(guān)鍵所在。

未來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分對海洋經(jīng)濟(jì)開發(fā)利用正外部性與負(fù)外部性的不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。負(fù)外部性的補(bǔ)償主要是對損害的補(bǔ)償，包括對環(huán)境損害的補(bǔ)償和對漁民損害的補(bǔ)償。環(huán)境損害的補(bǔ)償必須采用科學(xué)方式評估受損的海洋生態(tài)環(huán)境和資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，包括直接經(jīng)濟(jì)損失、間接經(jīng)濟(jì)損失等等，對漁民損害的補(bǔ)償可以參考近三年的收入水平、物價(jià)水平確定標(biāo)準(zhǔn)，可以采用“階梯”形式對不同地區(qū)進(jìn)行不同檔次的補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可采用一刀切的固定化標(biāo)準(zhǔn)，①馮艷芬、王芳、楊木壯：《生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究》，載《地理與地理信息科學(xué)》2009 年第4 期，第84～88 頁。在缺乏科學(xué)計(jì)算方案的情況下，一刀切的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成海洋生態(tài)損害主體的威懾力下降的不利結(jié)果，因?yàn)楣潭ǖ难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或懲罰措施對破壞行為的懲罰性會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展而成本不斷下降。正外部性的補(bǔ)償一般依照誰受益誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t進(jìn)行，向受益者征收一定費(fèi)用，是國際通行做法。另一種正外部性的補(bǔ)償會(huì)相對容易，即保護(hù)者受補(bǔ)償，一般可以依據(jù)其投入的成本核算進(jìn)行比例補(bǔ)償。不過，這種補(bǔ)償不能過低，如果過低，很有可能會(huì)打擊保護(hù)者的行動(dòng)，長期而言反而不利于實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

結(jié)語

本文極為關(guān)心如何建構(gòu)一個(gè)真正有效發(fā)揮海洋生態(tài)補(bǔ)償作用的法律機(jī)制，以此平衡人海關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。但從目前研究而言，本文僅僅是指出了中央層面和地方層面在海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知滯后與制度滯后，本文希望通過建構(gòu)事前型海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制以改變上述雙重滯后問題，有效實(shí)現(xiàn)海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹ｋm然因?yàn)槟壳罢w性研究在如何科學(xué)核算海洋生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上的卡殼，也是海洋生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制建構(gòu)較為緩慢的原因之一，但本文認(rèn)為更加重要的應(yīng)當(dāng)是有效提升中央與地方層面對海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w性認(rèn)知，以利于今后更進(jìn)一步貫徹落實(shí)海洋生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念。