周蘭萍 張留雨 中倫律師事務(wù)所

2020 年11 月5 日，自然資源部以《通知》形式（自然資規(guī)〔2020〕5 號(hào),以下簡稱“新規(guī)”）印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，厘定了土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)，完善了新《土地管理法》的配套制度，消除了此前業(yè)界對(duì)“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)是否具備科學(xué)性、可操作性的疑慮。

一、新規(guī)明確土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)，既是對(duì)留白立法援引的回應(yīng)，又有效推進(jìn)了土地征收制度的改革步伐

1、根據(jù)新《土地管理法》第四十五條的授權(quán)規(guī)定，新規(guī)明確“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)

2019 年8 月，新《土地管理法》在土地征收制度上作出了重大改革，對(duì)土地征收所涉的“公共利益”做出了明確界定、確立了土地征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、完善了土地征收的法定程序。但，對(duì)于“成片開發(fā)”的標(biāo)準(zhǔn)，做了留白的立法援引，即“符合國務(wù)院自然資源主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。新規(guī)的出臺(tái)，填補(bǔ)了這一空白。

2、新規(guī)明確“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)，有效推進(jìn)了土地征收制度的改革步伐

在新《土地管理法》修訂過程中，對(duì)于“成片開發(fā)建設(shè)”里是否屬于公共利益的一種情形、是否會(huì)侵害農(nóng)民土地權(quán)益、能否作為征收事由等一直存在爭議，直至被納入新《土地管理法》。但，如何在新法將“成片開發(fā)”列為征地事由的基礎(chǔ)上，對(duì)“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)加以明確，防范“成片開發(fā)”成為泛化理解“公共利益”的遮羞布，成為土地立法和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，新規(guī)通過對(duì)“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)的明確，讓土地征收工作更科學(xué)、也更具可操作性，由此有效推進(jìn)了土地征收制度的改革步伐。

二、新規(guī)厘定的土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)體與程序并重，重點(diǎn)紛呈

1、清晰界定何謂土地征收“成片開發(fā)”

新規(guī)第一條即開宗明義，對(duì)“成片開發(fā)”的內(nèi)涵作出界定：“指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級(jí)以上地方人民政府組織的對(duì)一定范圍的土地進(jìn)行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動(dòng)”。

上述“成片開發(fā)”的內(nèi)涵，兼顧了“多規(guī)合一”要求，將新《土地管理法》第四十五條項(xiàng)下的“多規(guī)”，統(tǒng)一表述為“國土空間規(guī)劃”；同時(shí)，重點(diǎn)將“成片開發(fā)”限定在了城鎮(zhèn)規(guī)劃的“集中建設(shè)區(qū)”，為后續(xù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市預(yù)留了空間。

2、確立土地征收“成片開發(fā)”的原則，劃定了“成片開發(fā)”的禁區(qū)

新規(guī)第二條規(guī)定，確立了土地征收成片開發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的理念和基本原則，并著重強(qiáng)調(diào)四個(gè)“注重”：注重保護(hù)耕地，注重維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，注重節(jié)約集約用地，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對(duì)“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)作出定性的提綱要求，也與“土地征收成片開發(fā)方案”審批所涉的程序性和實(shí)體性要求相呼應(yīng)。其中，“注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)”也是在貫徹《民法典》（2021 年1 月1 日施行）提出的“綠色”原則。

同時(shí)，新規(guī)第六條規(guī)定，存在“（一）涉及占用永久基本農(nóng)田的”、“（二）市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”、“（三）各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”和“（四）已批準(zhǔn)實(shí)施的土地征收成片開發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的”情形之一的，不得批準(zhǔn)土地征收成片開發(fā)方案，劃定了“成片開發(fā)”的四個(gè)禁區(qū)，但上述四種情形的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，仍有賴于后續(xù)部委或地方政府政策進(jìn)一步細(xì)化和完善。鑒于此，無論是政府方在策劃土地成片開發(fā)，還是社會(huì)資本方投資參與該類項(xiàng)目，事前進(jìn)行項(xiàng)目策劃時(shí)，均應(yīng)當(dāng)以上述四個(gè)禁區(qū)為紅線，審慎確定。

3、細(xì)化了省級(jí)政府審批流程，兼顧實(shí)體和程序性要求

新規(guī)第三條至第五條規(guī)定，分別從土地征收成片開發(fā)方案的組織編制、意見征求、方案批準(zhǔn)等方面，作出實(shí)體和程序性要求。其中，在土地征收成片開發(fā)方案內(nèi)容上，定量性地提出成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例“一般不低于40%”的原則性要求，作為衡量成片開發(fā)是否具備公益性的標(biāo)準(zhǔn)之一，并滿足成片開發(fā)的功能配套需求。同時(shí)，賦予省級(jí)人民政府因地制宜調(diào)整該比例的權(quán)限，并將“成片開發(fā)”的可量化衡量標(biāo)準(zhǔn)（如成片開發(fā)的位置、面積、范圍等）放權(quán)給地方政府。

此外，就成片開發(fā)方案的編制及審批要求方面，提出應(yīng)當(dāng)征詢?nèi)舜?、政協(xié)、有關(guān)專家和社會(huì)公眾的意見，作為編制和審批時(shí)的重要依據(jù)，充分尊重了權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)管權(quán)和社會(huì)公眾的知情監(jiān)督權(quán)，也在一定程度上防范“成片開發(fā)”被濫用和泛化。

4、強(qiáng)化了農(nóng)民權(quán)益保障

新規(guī)第四條規(guī)定，遵從注重維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的原則，提出土地征收成片開發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，并經(jīng)三分之二以上成員或村民代表同意方可進(jìn)行，否則，不得申請(qǐng)土地征收成片開發(fā)。新規(guī)提出的該程序性要求，充分尊重了農(nóng)民的意愿，保障了農(nóng)民的自主決定權(quán)利，也在一定程度上防范出現(xiàn)借“成片開發(fā)”之名行侵害農(nóng)民土地增值權(quán)益之實(shí)的不公現(xiàn)象。

三、結(jié)語

目前，新規(guī)僅就土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)做出了較為原則性的定性規(guī)定，以增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的地方適應(yīng)性和可操作性。在此基礎(chǔ)上，地方政府如何根據(jù)各地情況差異，因地制宜組織編制本地的土地征收成片開發(fā)方案、推行成片開發(fā)項(xiàng)目，尚有賴于后續(xù)部委或地方政府立法的細(xì)化和支持，以及土地征收成片開發(fā)項(xiàng)目實(shí)踐操作的進(jìn)一步總結(jié)和提煉。

【注】自然資規(guī)〔2020〕5 號(hào)文新規(guī)相較于《土地管理法(2019 修正)》就土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)方面，有以下方面差異：

（1）清晰界定何謂土地征收“成片開發(fā)”；

（2）兼顧“多規(guī)合一”要求，將新《土地管理法》第四十五條項(xiàng)下的“多規(guī)”，統(tǒng)一表述為“國土空間規(guī)劃”；

（3）確立土地征收“成片開發(fā)”的原則；

（4）分別從土地征收成片開發(fā)方案的組織編制、意見征求、方案批準(zhǔn)等方面，作出實(shí)體和程序性要求；

（5）保障了權(quán)力機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)管權(quán)和社會(huì)公眾的知情監(jiān)督權(quán)；

（6）強(qiáng)化了農(nóng)民權(quán)益保障；

（7）劃定了“成片開發(fā)”的禁區(qū)；

（8）土地征收“成片開發(fā)”標(biāo)準(zhǔn)有明確的試行期限（三年）。