周月萍 紀(jì)曉晨 朱宸 中倫律師事務(wù)所

根據(jù)《土地管理法》第58 條規(guī)定，政府基于公共利益需要，可以依法定程序提前收回國有土地使用權(quán)，但應(yīng)對土地使用權(quán)人給予適當(dāng)補(bǔ)償。但是，提前收回國有土地使用權(quán)應(yīng)遵循何種程序、適當(dāng)補(bǔ)償如何構(gòu)成，相關(guān)法律法規(guī)中缺乏明確的定義。實踐中，政府一般是根據(jù)土地的開發(fā)程度、土地使用權(quán)人實際投入的成本，來計算補(bǔ)償費用。這樣一來，就導(dǎo)致尚未正式動工開發(fā)的土地，除出讓金的投入外，沒有其他的費用投入可以作為補(bǔ)償依據(jù)。但在等待開發(fā)期間，該地塊以及周邊地區(qū)的土地價格可能已經(jīng)上漲，土地一旦被提前收回，該地塊的原使用權(quán)人則需另行通過招拍掛程序，用更高的對價來獲取新的土地，對于原使用權(quán)人而言，未免不公。這也是近些年司法實踐中，一直面臨的補(bǔ)償難題。最高人民法院最新的裁判觀點，或許能夠幫助我們解決這個問題。

一、案情簡介

【案例索引】(2020)最高法行再100 號

2002 年，恒通公司通過招拍掛程序取得日月灣旅游區(qū)內(nèi)211 畝國有土地，作為旅游用地。萬寧市政府與恒通公司簽署合同，對規(guī)劃開發(fā)條件進(jìn)行約定，同時明確該土地內(nèi)有國家青皮林保護(hù)區(qū)和海灘，要求恒通公司依法予以保護(hù)和管理。2003 年，恒通公司辦理國有土地使用證。2004 年，因該宗地所處區(qū)域規(guī)劃指標(biāo)廢止，新的控制性詳規(guī)尚未編制，恒通公司一直未動工開發(fā)。

2015 年11 月，海南省萬寧市政府以土地長期未動工開發(fā)為由，決定有償收回該宗地的國有土地使用權(quán)。恒通公司不服，提起行政復(fù)議。海南省政府經(jīng)復(fù)議審查，認(rèn)為：萬寧市政府認(rèn)定土地閑置系恒通公司原因造成，卻依據(jù)《閑置土地處理辦法》第12 條土地開發(fā)延遲系政府原因造成的法律規(guī)定，作出收地決定，屬適用依據(jù)錯誤；并且，萬寧市政府未與恒通公司協(xié)商土地處置方式、單方?jīng)Q定收回土地使用權(quán)，系程序違法。據(jù)此，海南省政府撤銷了該收地決定。

為配合中央環(huán)保督查，萬寧市國土局向恒通公司送達(dá)調(diào)查函，要求恒通公司配合做好閑置土地調(diào)查工作。因該地塊中的190 畝土地位于青皮林保護(hù)區(qū)內(nèi)，屬環(huán)保督察整改的對象，需有償收回。萬寧市國土局致函恒通公司，要求提供前期對該土地合理投入的相關(guān)憑證，以便進(jìn)行補(bǔ)償測算、確定補(bǔ)償金額。

2017 年12 月29 日，萬寧市政府以案涉土地位于青皮林內(nèi)，涉嫌占用生態(tài)保護(hù)區(qū)面積為由，作出25 號收地決定，決定有償收回恒通公司名下202.68 畝閑置國有土地，并確定補(bǔ)償價格為2335.5586 萬元。恒通公司不服該決定，提起行政復(fù)議，海南省政府作出63 號復(fù)議決定，予以維持。

2018 年6 月，恒通公司對復(fù)議決定仍不服，向海南省第一中級人民法院提起行政訴訟，要求撤銷萬寧市政府25 號收地決定和海南省政府63 號復(fù)議決定。

二、法院裁判觀點

一審海南中院觀點

1.萬寧市政府收地決定的作出程序不合法。根據(jù)《土地管理法》第58 條，萬寧市政府基于公共利益需要，有權(quán)提前回收國有土地，但應(yīng)遵循法定程序。萬寧市政府在作出決定前，未聽取恒通公司意見，也未舉行聽證，違反正當(dāng)程序原則，該收地決定依法應(yīng)判決撤銷。由于案涉土地大多不能再用作建設(shè)用地，撤銷該決定會給公共利益造成損害，故判決確認(rèn)收地決定違法。

2.收地決定補(bǔ)償數(shù)額的確定缺乏依據(jù)。雖然萬寧市政府提供了第三方會計事務(wù)出具的《審核報告》，但該《審核報告》形成于25 號收地決定之后，不應(yīng)作為25 號收地決定補(bǔ)償數(shù)額的合法依據(jù)。因此，25 號收地決定中補(bǔ)償數(shù)額的確定缺乏依據(jù)。

海南一中院據(jù)此判決確認(rèn)25 號收地決定違法，撤銷25 號收地決定中的補(bǔ)償決定，撤銷63 號復(fù)議決定，并責(zé)令萬寧市政府對恒通公司重新作出補(bǔ)償決定。恒通公司與萬寧市政府均不服一審判決，上訴至海南省高級人民法院。

二審海南高院觀點

1.萬寧市政府未按法定程序做出收地決定，程序明顯違法。

2.補(bǔ)償數(shù)額合理，符合適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)?！秾徍藞蟾妗冯m屬事后形成，但相關(guān)數(shù)據(jù)在報告正式出具前，已審核完畢并報送給萬寧市政府，最終出具報告的日期不影響報告審核數(shù)據(jù)的真實性和合法性。雖然補(bǔ)償數(shù)額的決定程序明顯不當(dāng)，但涉案土地絕大部分無法再用于開發(fā)，已不具備市場價值，萬寧市政府系參照《海南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的通知》中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出補(bǔ)償決定，應(yīng)認(rèn)定為已進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。恒通公司仍不服，向最高人民法院申請再審。

最高法院再審觀點

1、萬寧市政府的收地決定違反程序正當(dāng)原則。根據(jù)《土地管理法》第58 條，為公共利益需要使用土地，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。由于案涉土地的絕大部分位于禁止開發(fā)建設(shè)的自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)，已不適合旅游開發(fā)。萬寧市政府依法啟動收回恒通公司名下國有土地，既有利于自然保護(hù)，也有利于保護(hù)恒通公司的合法利益。但萬寧市政府在作出收地決定前，未聽取恒通公司意見，也未能遵循正當(dāng)程序要求；補(bǔ)償所依據(jù)的《審核報告》既未正式形成又未及時送達(dá)并聽取恒通公司意見。故，萬寧市政府作出25 號收地決定，程序違法。

2、收地決定補(bǔ)償數(shù)額依據(jù)不足。政府基于公共利益收回土地，依法應(yīng)對被收地公司進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。適當(dāng)補(bǔ)償不能理解為僅補(bǔ)償土地出讓金、前期投入及相應(yīng)利息，而宜考慮收回土地原因及土地的具體用途、原土地使用權(quán)剩余開發(fā)年限、土地使用權(quán)人的過錯情況與實際投入等多重因素，參考收回土地時與案涉土地類似房地產(chǎn)的市場價格，在確保補(bǔ)償金額不低于土地使用權(quán)人取得土地的成本的情況下，綜合確定公平合理的補(bǔ)償金額?！秾徍藞蟾妗穬H采用土地出讓金加利息的方式確定補(bǔ)償金額，既非專業(yè)的不動產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對案涉土地市場價格的評估，也未參考類似房地產(chǎn)的市場價格，對于補(bǔ)償金額的認(rèn)定屬事實不清，依據(jù)不足。

三、裁判規(guī)則梳理

【規(guī)則1】因公共利益需要，政府可依法提前收回國有土地使用權(quán)，但必須遵循程序正當(dāng)原則

根據(jù)《土地管理法》第58 條第1 款，為實施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建以及其他公共利益需要，確需使用土地的，由有關(guān)人民政府自然資源主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。

但收地等行政決定，必須嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序的要求?！度嫱七M(jìn)依法行政實施綱要》（國發(fā)［2004］10 號）第5 條規(guī)定，“程序正當(dāng)”是依法行政的基本要求。行政機(jī)關(guān)實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)聽取公民、法人和其他組織意見，依法保障行政管理相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。第20 條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出對行政管理相對人不利的行政決定之前，應(yīng)當(dāng)告知并給予其陳述和申辯的機(jī)會。對重大事項，行政管理相對人依法要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！笔盏刈鳛樯婕巴恋厥褂脵?quán)人切身利益的重大事項，該決定的作出必須遵循程序正當(dāng)原則，依法聽取當(dāng)事人的意見，必要時組織聽證。如果政府作出行政決定時違反程序正當(dāng)原則，相關(guān)決定將被法院依法判決撤銷或確認(rèn)違法。

【規(guī)則2】土地回收的適當(dāng)補(bǔ)償，不僅限于土地出讓金、前期投入及相應(yīng)利息，政府還應(yīng)綜合考慮土地使用權(quán)人的損失，參考市場價格，與當(dāng)事人共同協(xié)商確定

《土地管理法》第58 條第2 款規(guī)定，政府依法收回國有土地使用權(quán)的，應(yīng)對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。《城市房地產(chǎn)管理法》第20 條規(guī)定，政府在特殊情況下，可根據(jù)社會公共利益的需要提前收回土地，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)補(bǔ)償?？梢?，收地決定補(bǔ)償金額必須滿足適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

以往不論是政府征收決定，還是法院司法判例，對于適當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，大多僅局限于返還土地出讓金、實際投入及相應(yīng)利息等實際損失?？紤]到國家禁止“炒地”等正常規(guī)定，土地的增值、開發(fā)后的可得利潤等均難列入補(bǔ)償之列。這就導(dǎo)致，原土地使用權(quán)人在土地回收后，無法實現(xiàn)最初的摘地目的，無法獲取正常的投資建設(shè)利潤；而僅靠返還的出讓金及利息等費用，又很難再競拍到同等地段的新地。對原土地使用權(quán)人而言，甚為不公，有苦難言。

結(jié)合本案以及最高法院公報案例[案號(2019)瓊行終132 號]，“適當(dāng)補(bǔ)償”應(yīng)當(dāng)是公平合理的補(bǔ)償。確定補(bǔ)償數(shù)額時，應(yīng)由專業(yè)不動產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對土地價值進(jìn)行客觀合理評估，結(jié)合收回土地原因、土地用途、性質(zhì)、區(qū)位、剩余開發(fā)年限、土地使用權(quán)人的過錯等多重因素，參考土地時收回類似房地產(chǎn)的市場價格，確保補(bǔ)償金額不低于土地使用權(quán)人取得土地的成本，并綜合確定。