李 華 胤

(華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院， 武漢 430079)

現(xiàn)代化以工業(yè)化、城市化為基礎(chǔ)。在現(xiàn)代化初期，城市因各種要素聚集而成為現(xiàn)代化的重點(diǎn)，城市現(xiàn)代化快于農(nóng)村現(xiàn)代化，但同時(shí)也形成了明顯的城鄉(xiāng)差距，并構(gòu)成現(xiàn)代化前進(jìn)的制約因素。其中，公共服務(wù)差距是最重要、最突出的城鄉(xiāng)差距之一。習(xí)近平總書(shū)記在2018年中央農(nóng)村工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推進(jìn)新一輪農(nóng)村改革，加快補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板?！?1)《中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開(kāi)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月30日，第1版。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長(zhǎng)韓俊認(rèn)為，“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須要實(shí)現(xiàn)四個(gè)優(yōu)先”，其中，“在公共服務(wù)的安排上要優(yōu)先”是“四個(gè)優(yōu)先”之一。(2)《部長(zhǎng)話開(kāi)年 韓?。和瓿伞叭r(nóng)”硬任務(wù) 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)現(xiàn)“四個(gè)優(yōu)先”》，央視網(wǎng)，2019年1月8日[經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)播]，http://tv.cctv.com/2019/01/08/VIDEWGA5bChJK1Svmjwz9nMw190108.shtml。2019年，中央一號(hào)文件指出，“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”，“提升農(nóng)村公共服務(wù)水平”，“優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)”(3)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2019年第7期，第25-33頁(yè)。。可見(jiàn)，消除城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距成為新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要命題。當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制如何適應(yīng)國(guó)家“公共服務(wù)優(yōu)先安排”的戰(zhàn)略，是新時(shí)代地方政府和學(xué)術(shù)界面臨的重要命題。

一 當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制的特點(diǎn)

自建國(guó)以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)均是依托農(nóng)村基層治理體制進(jìn)入農(nóng)村，這既是基本國(guó)情，也是公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略實(shí)施的體制基礎(chǔ)。那么，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制能否與公共服務(wù)優(yōu)先安排相適應(yīng)，需要對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制精準(zhǔn)把脈。

(一)當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制是一種行政型體制

20世紀(jì)80年代，伴隨著《中華人民共和國(guó)村民自治組織法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)在全國(guó)的頒布實(shí)施，農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行以村民自治為基礎(chǔ)的自治制度，即在原來(lái)的人民公社基礎(chǔ)上設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在原來(lái)生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上設(shè)立村民自治委員會(huì)，在原來(lái)生產(chǎn)小隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立村民小組。因此，20世紀(jì)80年代后，農(nóng)村基層治理體制由原來(lái)的“人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)小隊(duì)”轉(zhuǎn)化為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會(huì)—村民小組”。應(yīng)該說(shuō)，此時(shí)設(shè)立村民委員會(huì)的“村”大多數(shù)是自然村，規(guī)模相對(duì)較小。在這一治理體制下，各級(jí)單元功能不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村基層政權(quán)單位；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的行政村實(shí)行自治，是農(nóng)民自治單位；村民小組直接面對(duì)村民群眾，是村民自治組織中最低一級(jí)的工作機(jī)構(gòu)(4)徐勇《中國(guó)農(nóng)村村民自治》(增訂本)，生活書(shū)店出版有限公司2018年版，第79頁(yè)。。張厚安、徐勇等兩位教授將這種治理格局概括為“鄉(xiāng)政村治”(5)參見(jiàn)：張厚安《鄉(xiāng)政村治——中國(guó)特色的農(nóng)村政治模式》，《政策》1996年第8期，第26-28頁(yè)；徐勇《論中國(guó)農(nóng)村“鄉(xiāng)政村治”治理格局的穩(wěn)定與完善》，《社會(huì)科學(xué)研究》1997年第5期，第33-37頁(yè)。。

1998年之后，法律規(guī)定村民委員會(huì)所在的“村”不再是“自然村”，而是“建制村”。(6)徐勇、趙德健《找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期，第1-8頁(yè)。這樣一來(lái)，“建制村”不僅承擔(dān)著村民自治的功能，更作為國(guó)家政權(quán)建設(shè)的村級(jí)單位而存在，是國(guó)家統(tǒng)一管理的村級(jí)組織，也是集體經(jīng)濟(jì)組織單位。與自然村相比，建制村的規(guī)模相對(duì)較大。建制村除了具有組織村民開(kāi)展自治事務(wù)之外，還承擔(dān)著承接國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)的行政職能。因而，村委會(huì)所在的“建制村”也叫“行政村”。建制村作為國(guó)家的基層組織單位，僅國(guó)家法律賦予其法定的行政職能就達(dá)100多項(xiàng)；加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)將包括農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的各項(xiàng)行政事務(wù)分派給行政村，大量的行政任務(wù)要通過(guò)建制村的村民委員會(huì)加以落實(shí)，由此導(dǎo)致了村民委員會(huì)的“行政化”(7)湯玉權(quán)、徐勇《回歸自治：村民自治的新發(fā)展與新問(wèn)題》，《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第6期，第62-68頁(yè)。。尤其是21世紀(jì)初，全國(guó)各地掀起了一場(chǎng)“合村并組”浪潮?！昂洗宀⒔M”之后，行政村、村民小組的規(guī)模擴(kuò)大。村民自治落地需要村民的直接參與，“合村并組”之后加大了地域規(guī)模、人口規(guī)模，導(dǎo)致村民的參與距離、參與成本提高，致使村民的參與積極性降低；加上加速的市場(chǎng)化帶來(lái)農(nóng)村的利益分化、空心化，進(jìn)一步弱化了村民委員會(huì)的自治功能。

2014年以來(lái),中央一號(hào)文件提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”(8)《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于全面深化農(nóng)村改革 加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月20日，第1版。、“擴(kuò)大村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)”等命題(9)《中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)〈關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)〉》， 中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2015年2月1日發(fā)布，2019年12月1日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2818447.htm。，黨的十九大報(bào)告提出“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”(10)《習(xí)近平：決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》， 新華網(wǎng)，2017-10-27日發(fā)布，2019年12月1日訪問(wèn)，http://www.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm。，各地農(nóng)村結(jié)合實(shí)際也進(jìn)行了創(chuàng)新探索，但是總體上看，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會(huì)—村民小組”的治理體制并沒(méi)有改變。村民委員會(huì)作為村民自治組織，具有雙重屬性，既有自治功能，也具有行政功能。在自治、行政的橫向功能組合上，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制承擔(dān)的行政功能高于自治功能，行政抑制了自治。國(guó)家的各項(xiàng)行政事務(wù)在這一體制通道下暢通無(wú)阻，而村民自治事務(wù)難以通過(guò)村民委員會(huì)這一自治組織得到有效的處理。因此，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制是一種行政型治理體制。

(二)當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制的特質(zhì)：重行政、輕服務(wù)

當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制基本成形于1998年的《村組法》頒布實(shí)施，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村民委員會(huì)—村民小組”的治理架構(gòu)(11)中國(guó)法制出版社編《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法：實(shí)用版》，中國(guó)法制出版社2010年版，第5-6頁(yè)。一直延續(xù)到現(xiàn)在，基本沒(méi)有變化。在這一治理架構(gòu)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)性單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的“行政村”實(shí)行自治。自治的組織基礎(chǔ)是村民委員會(huì)，但它同時(shí)也承擔(dān)著更多的行政功能。村民自治體系行政化的主要體現(xiàn)是村委會(huì)干部們整天忙碌于上級(jí)政府下派的各項(xiàng)行政事務(wù)，最多的時(shí)候高達(dá)100多項(xiàng)行政事務(wù)，根本沒(méi)有時(shí)間精力組織村民群眾開(kāi)展自治活動(dòng)，“村民自治的行政功能強(qiáng)于自治功能”(12)徐勇《實(shí)踐創(chuàng)設(shè)并轉(zhuǎn)換范式：村民自治研究回顧與反思——寫(xiě)在第一個(gè)村委會(huì)誕生35周年之際》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)價(jià)》2015年第3期，第4-12、125頁(yè)。。尤其是21世紀(jì)初，全國(guó)掀起了一場(chǎng)“合村并組”浪潮，鄰近的行政村合并為一個(gè)大行政村，鄰近的村民小組合并為一個(gè)村民小組。合并之后，行政村、村民小組的規(guī)模擴(kuò)大，進(jìn)一步加劇了行政村的行政化，村委會(huì)作為自治性組織，基本成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機(jī)構(gòu)。體制在運(yùn)轉(zhuǎn)上將村級(jí)組織納入國(guó)家行政體系，進(jìn)一步擴(kuò)大了村級(jí)自治組織的行政性功能，“行政的擴(kuò)大化使得村干部職業(yè)化和村級(jí)治理規(guī)范化，增強(qiáng)了村級(jí)組織的行政能力”(13)王海娟、胡守庚《新時(shí)期政權(quán)下鄉(xiāng)與雙層治理結(jié)構(gòu)的形成》，《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第5期，第78-84頁(yè)。。

但是，這種行政化的農(nóng)村基層治理體制強(qiáng)化了行政，同時(shí)也進(jìn)一步弱化了自治、弱化了服務(wù)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是農(nóng)村基層基礎(chǔ)性的政權(quán)單位，也是最低一級(jí)的行政管理單位。服務(wù)資金由縣級(jí)政府直接撥付，服務(wù)項(xiàng)目也基本由縣級(jí)政府決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅僅發(fā)揮著承接服務(wù)的管理和執(zhí)行功能，這種服務(wù)的管理與執(zhí)行功能又由鄉(xiāng)政府直接轉(zhuǎn)嫁給村委會(huì)，村委會(huì)在落實(shí)各項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目中往往以一種行政性手段進(jìn)行落實(shí)，群眾的意愿表達(dá)不暢、參與率較低。因此，服務(wù)在這種“自上而下式”的治理體制下變?yōu)橐环N行政事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)的服務(wù)功能難以發(fā)揮。另一方面，村委會(huì)的行政化導(dǎo)致其作為群眾自治性組織，很難將農(nóng)民的服務(wù)需求匯集起來(lái)，“自下而上”地反饋給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)政府。同時(shí)，行政化的村委會(huì)自治能力較低，也難以組織和發(fā)動(dòng)群眾，開(kāi)展小型公共服務(wù)的自我供給?？傊?，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制是一種行政型治理體制，既有行政功能，也有自治功能，行政壓抑自治。“重行政、輕服務(wù)”是這一體制的特質(zhì)。

二 公共服務(wù)優(yōu)先安排對(duì)農(nóng)村基層治理體制的挑戰(zhàn)

鄉(xiāng)村振興是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)入中后期提出的重要發(fā)展戰(zhàn)略，目的在于提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平。國(guó)家提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共服務(wù)優(yōu)先安排，旨在通過(guò)農(nóng)村服務(wù)振興來(lái)助力鄉(xiāng)村振興。當(dāng)前“重行政、輕服務(wù)”的農(nóng)村治理體制在國(guó)家公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，面臨著現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，體制適應(yīng)性較低。

(一)從管理型體制轉(zhuǎn)向服務(wù)型體制的挑戰(zhàn)

在公共服務(wù)優(yōu)先安排導(dǎo)向下，農(nóng)村基層治理體制的內(nèi)涵是服務(wù)的治理，而不僅僅是服務(wù)的管理。公共服務(wù)的有效，既取決于有效的管理，對(duì)提供的服務(wù)進(jìn)行規(guī)劃和考評(píng)，也取決于有效的治理，為農(nóng)民提供想要的服務(wù)事項(xiàng)?；鶎芋w制愈往下，其公共服務(wù)性愈強(qiáng)，基層政府的主要職能就是向本區(qū)域提供公共服務(wù)，因而需要基層體制從管理為主型向服務(wù)為主型轉(zhuǎn)變。(14)徐勇《國(guó)家化、農(nóng)民性與鄉(xiāng)村整合》，江蘇人民出版社2019年版，第239頁(yè)。當(dāng)前，政府是最重要的服務(wù)主體。農(nóng)村基層治理體制在公共服務(wù)供給中更多的是管理，如何從行政管理型治理體制轉(zhuǎn)向服務(wù)型治理體制，面臨著三個(gè)困難。首先，服務(wù)的管理者角色向服務(wù)的供給者轉(zhuǎn)向。當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)以“項(xiàng)目制”的方式進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)作為治理體制中最接近農(nóng)村社會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，承接著各種農(nóng)村公共服務(wù)資金、項(xiàng)目；但在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)只負(fù)責(zé)將服務(wù)資金、項(xiàng)目建設(shè)好，以完成上級(jí)考核，是一種管理者角色，服務(wù)項(xiàng)目制依附于科層制的行政體系帶來(lái)服務(wù)的碎片化和條塊分割(15)杜春林、張新文《農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目為何呈現(xiàn)出“碎片化”現(xiàn)象？——基于棉縣農(nóng)田水利項(xiàng)目的考察》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期，第31-40、156頁(yè)。。在公共服務(wù)優(yōu)先安排的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)將更多地扮演著服務(wù)供給者、建設(shè)者的角色，以一種服務(wù)思維而非管理思維、站在服務(wù)對(duì)象(農(nóng)民)的角度來(lái)建設(shè)公共服務(wù)。其次，服務(wù)的管理手段轉(zhuǎn)向服務(wù)的多元手段。在行政型治理體制下，農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目、資金、政策等成為一種行政任務(wù)，以一種行政命令、管理式的手段進(jìn)行建設(shè)，公共服務(wù)治理中的合作、協(xié)商、參與等手段較少體現(xiàn)。而在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目、資金等的落實(shí)以管理手段為基礎(chǔ)，運(yùn)用培育、吸納、合作、現(xiàn)代信息技術(shù)等多元化的手段。同時(shí)，注重建構(gòu)農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制、政府政策表達(dá)機(jī)制、第三方主體的利益表達(dá)機(jī)制(16)夏玉珍、楊永偉《淡漠與需求：農(nóng)村公共服務(wù)表達(dá)問(wèn)題研究》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014第6期，第88-92頁(yè)。，以“服務(wù)”手段推進(jìn)“服務(wù)”質(zhì)量。最后，服務(wù)的單向輸入轉(zhuǎn)向服務(wù)的雙向互動(dòng)。在行政型治理體制下，農(nóng)村公共服務(wù)的路徑是“自上而下”的單向度輸送，以供給者(政府)為中心，較少與供給對(duì)象(農(nóng)民)進(jìn)行互動(dòng)；公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略則要求建立一種雙向互動(dòng)路徑，既有“自上而下”的服務(wù)輸送與建設(shè)，也有“自下而上”的服務(wù)需求反饋與服務(wù)效果評(píng)估，所建立的是一種以滿足基層群眾服務(wù)需要為目標(biāo)的服務(wù)體系。

(二)從低水平服務(wù)轉(zhuǎn)向高水平服務(wù)的挑戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，國(guó)家加快了農(nóng)村現(xiàn)代化的建設(shè)步伐，通過(guò)向農(nóng)村提供公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)服務(wù)性建構(gòu)和整合，大量的惠農(nóng)政策、資金、項(xiàng)目等進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，行政型治理體制承接公共服務(wù)，某種程度上推進(jìn)了農(nóng)村基層的公共服務(wù)水平。但是，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制下的公共服務(wù)治理仍然是一種低水平性的服務(wù)，面臨著向高水平公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。

一方面，服務(wù)內(nèi)容的低水平向高水平轉(zhuǎn)變。目前，農(nóng)村公共服務(wù)與城市公共服務(wù)存在著巨大差距，東中西部農(nóng)村公共服務(wù)也存在巨大差距。在公共服務(wù)內(nèi)容上，側(cè)重于審批性的行政性服務(wù)，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)最緊密的公共服務(wù)較為滯后。首先，基礎(chǔ)性公共服務(wù)水平較低(如大多數(shù)農(nóng)村的水、電、路、氣、交通、信息網(wǎng)絡(luò)等服務(wù)設(shè)施，或不能很好地滿足農(nóng)民需求，或設(shè)施落后不能適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要)，基本公共服務(wù)存在顯著的空間結(jié)構(gòu)、類別結(jié)構(gòu)和供求結(jié)構(gòu)差異(17)尹欒玉《基本公共服務(wù)：理論、現(xiàn)狀與對(duì)策分析》，《政治學(xué)研究》2016年第5期，第83-96、127頁(yè)。，服務(wù)內(nèi)容低水平化。其次，發(fā)展性公共服務(wù)供給量少。與城市社區(qū)不同的是，農(nóng)村是一個(gè)集生活、生產(chǎn)為一體的地域空間，以生產(chǎn)設(shè)施、市場(chǎng)信息、災(zāi)害預(yù)警為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的供給較為滯后。最后，社會(huì)性服務(wù)“零供給”狀態(tài)。與農(nóng)村“三留守”等社會(huì)問(wèn)題高度相關(guān)的社會(huì)性服務(wù)，如志愿者服務(wù)、社會(huì)工作介入等，農(nóng)村社會(huì)亟需但無(wú)力供給。公共服務(wù)優(yōu)先要求為農(nóng)村提供高水平性的服務(wù)，在保障行政性服務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)性服務(wù)，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)和社會(huì)性服務(wù)，進(jìn)一步縮短城鄉(xiāng)差距。

另一方面，服務(wù)技術(shù)的低水平向高水平轉(zhuǎn)變。信息技術(shù)是提高公共服務(wù)供給的“倍增器”，有助于解決農(nóng)村公共服務(wù)最后一公里問(wèn)題。(18)鐘裕民、邵海亞《農(nóng)村公共服務(wù)信息化：現(xiàn)實(shí)困境與治理圖景》，《溫州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017第5期，第110-116頁(yè)。目前，農(nóng)村現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)較為滯后，在一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村，光纖電纜、通信線路基本沒(méi)有鋪設(shè)到行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、行政村等基本沒(méi)有設(shè)立公共服務(wù)自主客戶端。無(wú)論是政府供給的服務(wù)，還是農(nóng)民主動(dòng)申請(qǐng)和獲取的服務(wù)，均依賴于制度性通道，無(wú)法利用“數(shù)據(jù)通道”，公共服務(wù)的技術(shù)化、數(shù)據(jù)化、信息化還處于低水平狀態(tài)。公共服務(wù)優(yōu)先安排的戰(zhàn)略，目的就是要在農(nóng)村建立現(xiàn)代化的高水平服務(wù)體系，以現(xiàn)代信息技術(shù)使服務(wù)數(shù)據(jù)多跑路，將公共服務(wù)的末端延伸到家戶，以現(xiàn)代信息技術(shù)解決“最后一公里”的服務(wù)難題。

(三)從行政管理型服務(wù)轉(zhuǎn)向協(xié)作型服務(wù)的挑戰(zhàn)

自改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村公共服務(wù)一直是依托行政型治理體制進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)。行政型治理體制鏈條上的縣政府及其所屬職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)等構(gòu)成農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體(或是服務(wù)項(xiàng)目的決策機(jī)構(gòu)，或是服務(wù)資金的撥付機(jī)構(gòu)，或是公共服務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu))。一方面，在農(nóng)村公共服務(wù)供給主體上，以行政性主體——政府部門(mén)為主，其他社會(huì)組織、市場(chǎng)組織或基層農(nóng)民較少介入或參與，導(dǎo)致服務(wù)性主體較為單一。即使有所參與，參與的服務(wù)領(lǐng)域也較為有限，參與方式也是一種被動(dòng)性的(如政府購(gòu)買(mǎi))，而不是一種主動(dòng)性參與。政府仍然居于主體角色，其他主體參與農(nóng)村公共服務(wù)的體制通道并未打通，常態(tài)化的參與平臺(tái)并未建立。另一方面，以政府為主的行政性供給主體，在提供公共服務(wù)時(shí)是一種行政性思維，高度表現(xiàn)為“單向輸入、碎片供給”，公共服務(wù)的供給缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃。這種“科層式”供給模式很大程度上導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給內(nèi)容與農(nóng)民需求發(fā)生錯(cuò)位和缺位，農(nóng)民在服務(wù)輸入、輸出中缺乏話語(yǔ)權(quán)。(19)王彥《農(nóng)村公共服務(wù)供給中的村民參與：供給過(guò)程與服務(wù)類型的二元分析》，《求實(shí)》2017年第1期，第77-86頁(yè)。公共服務(wù)優(yōu)先安排則要求更多的主體參與到農(nóng)村公共服務(wù)供給體系中來(lái)，政府仍然扮演著主導(dǎo)角色，但更多地與其他組織合作與協(xié)作，合作的手段也不再是“管理”而是“服務(wù)”(20)羅萬(wàn)純、陳怡然《農(nóng)村公共物品供給：研究綜述》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2015年第6期，第84-91、97頁(yè)。。

綜上所述，在加強(qiáng)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)代，農(nóng)村農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)的需求越來(lái)越迫切，對(duì)生活性服務(wù)和社會(huì)性服務(wù)的需要越來(lái)越多，如何從服務(wù)振興切入助力鄉(xiāng)村振興，從服務(wù)能力現(xiàn)代化切入實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，建構(gòu)新的鄉(xiāng)村治理體系，是農(nóng)村面臨的緊迫性難題。但是，在當(dāng)前行政型治理體制下，農(nóng)村公共服務(wù)表現(xiàn)為一種行政管理型服務(wù)。公共服務(wù)優(yōu)先安排將加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的資金、項(xiàng)目和政策的投入和支持，需要突出基層體制的服務(wù)職能，建立一種政府主導(dǎo)，市場(chǎng)、社會(huì)組織和農(nóng)民主體等多元主體共同參與、彼此協(xié)作的現(xiàn)代服務(wù)性體制。這需要對(duì)當(dāng)前的行政型治理體制進(jìn)行調(diào)整，突出農(nóng)村基層治理體制的服務(wù)職能，將服務(wù)重心向農(nóng)戶延伸，并建立與公共服務(wù)優(yōu)先安排相適應(yīng)的服務(wù)性農(nóng)村基層治理體制，以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的多樣性需要。

三 公共服務(wù)優(yōu)先安排導(dǎo)向下農(nóng)村基層治理體制的調(diào)整

公共服務(wù)優(yōu)先安排，首先需要財(cái)政優(yōu)先，保障財(cái)政資金、服務(wù)政策和項(xiàng)目等更多地向農(nóng)村傾斜，但如何有效承接和高效利用資金、政策、項(xiàng)目等，關(guān)鍵在于體制上的優(yōu)先安排。從體制上著手和突破，是公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略落地的基礎(chǔ)。

(一)橫向功能重構(gòu)：突出服務(wù)重心

農(nóng)村基層治理體制具有行政、自治、組織、服務(wù)等多種職能和功能(21)李華胤《農(nóng)村基層治理體制實(shí)踐與發(fā)展70年：有效的視角》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期，第73-81頁(yè)。，公共服務(wù)職能是農(nóng)村基層治理體制現(xiàn)代化的一個(gè)重要指標(biāo)。在現(xiàn)代化中高級(jí)階段，基層與地方治理的功能由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層治理體制都是以服務(wù)為重心運(yùn)轉(zhuǎn)的。(22)徐勇《以服務(wù)為重心：基層與地方治理的走向——以日本為例及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第1期，第98-103頁(yè)。在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，要突出農(nóng)村基層治理體制的服務(wù)功能，就必須從體制的橫向功能入手，對(duì)體制進(jìn)行功能重構(gòu)，突出服務(wù)重心，建構(gòu)一種“以服務(wù)為重心”的服務(wù)型農(nóng)村基層治理體制。

第一，服務(wù)功能分離，賦予體制更加明細(xì)的服務(wù)功能。當(dāng)前的行政性治理體制下，原本以自治為主要功能的村民委員會(huì)“總是自覺(jué)或不自覺(jué)地被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)”(23)吳理財(cái)《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理40年：從“鄉(xiāng)政村治”到“村社協(xié)同”——湖北的表述》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期，第1-11頁(yè)。，行政壓抑著服務(wù)和自治，加之人員的服務(wù)意識(shí)薄弱，導(dǎo)致體制的服務(wù)能力較低。因而，以公共服務(wù)優(yōu)先為原則，將體制的自治功能、行政功能、服務(wù)功能進(jìn)行分離，尤其要突出基層自治組織(村委會(huì))的日常服務(wù)功能。2019年,中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)：“提升農(nóng)村公共服務(wù)水平”，“發(fā)展鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)”，“發(fā)揮農(nóng)村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，全面加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)”，“強(qiáng)化村級(jí)組織服務(wù)功能”。(24)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展 做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2019年第7期，第25-33頁(yè)。這取決于農(nóng)村基層治理體制的服務(wù)能力。實(shí)踐中，在分離和突出體制的服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，要賦予體制更多的、更新的服務(wù)內(nèi)容，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)、社會(huì)性服務(wù)以及基礎(chǔ)性服務(wù)設(shè)施。同時(shí)，加強(qiáng)體制人員在服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、內(nèi)容等方面的考核，以提升體制的服務(wù)能力。

第二，服務(wù)功能窗口化，建立公共服務(wù)窗口化機(jī)制。在功能分離的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，建立與行政體系相平行的服務(wù)體系?？梢栽诳h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村三級(jí)單元分別設(shè)立“縣級(jí)公共服務(wù)大廳、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心、行政村公共服務(wù)站”等服務(wù)窗口。如廣東省清遠(yuǎn)市在每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了相對(duì)獨(dú)立的公共服務(wù)中心，在每一個(gè)行政村均建立了公共服務(wù)站。(25)材料來(lái)自于筆者2018年12月20-25日在廣東省清遠(yuǎn)市的農(nóng)村調(diào)查。2014年11月，清遠(yuǎn)市被確定為國(guó)家農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，并開(kāi)始推行以“三個(gè)重心(基層黨建重心、村民自治重心、公共服務(wù)重心)下移”為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。在村民小組(自然村)一級(jí)建立黨支部、村民理事會(huì)(議事會(huì))，在黨建和自治下移中推動(dòng)有效治理。同時(shí)，將服務(wù)功能和服務(wù)重心下移，在行政村設(shè)立公共服務(wù)站、在自然村設(shè)立服務(wù)代辦員，從而推進(jìn)服務(wù)效力。在此基礎(chǔ)上，一方面，賦予各級(jí)服務(wù)窗口相應(yīng)的服務(wù)事項(xiàng)，將農(nóng)民越急需、程序越簡(jiǎn)單的服務(wù)放在距離農(nóng)民最近的那一層級(jí)服務(wù)窗口；另一方面，賦予各個(gè)服務(wù)窗口單位一定的服務(wù)自主權(quán)，主動(dòng)服務(wù)群眾。如各個(gè)窗口單位可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)服務(wù)情況，開(kāi)展“申報(bào)式、獎(jiǎng)勵(lì)式、評(píng)獎(jiǎng)式”等多樣式、多層性的個(gè)性服務(wù)項(xiàng)目，以滿足差異化的服務(wù)需求。

第三，服務(wù)功能提質(zhì)增效，構(gòu)建常態(tài)多元的參與平臺(tái)。突出體制的服務(wù)功能，不僅僅是提供服務(wù)，而是要“政社協(xié)同”提供高質(zhì)量的服務(wù)。高質(zhì)量的服務(wù)以滿足農(nóng)民需要為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、市場(chǎng)推進(jìn)、民眾參與”的“一主多元”農(nóng)村公共服務(wù)多元差異化供給模式(26)范和生、唐惠敏《新常態(tài)下農(nóng)村公共服務(wù)的模式選擇與制度設(shè)計(jì)》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第1期，第1-9頁(yè)。。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府要積極引導(dǎo)并建立常態(tài)化的公共服務(wù)參與平臺(tái)，如公共服務(wù)基金會(huì)、公共服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)拍平臺(tái)、公共服務(wù)懇談會(huì)、公共服務(wù)民意征集箱、公共服務(wù)項(xiàng)目申請(qǐng)制度等，積極吸納市場(chǎng)主體、社會(huì)組織以及農(nóng)民主體參與到公共服務(wù)之中。在行政村層面，加強(qiáng)村級(jí)黨組織的引領(lǐng)，積極培育各種類型的志愿者組織，開(kāi)展小型公共服務(wù)的自治；同時(shí)，建立“村莊新鄉(xiāng)賢庫(kù)”，吸納新鄉(xiāng)賢參與村莊公共服務(wù)項(xiàng)目，提供資金支持、智力支持、服務(wù)規(guī)劃等，以重塑服務(wù)資源的內(nèi)生機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)外輔與內(nèi)生的有機(jī)結(jié)合(27)曹海林、任貴州《農(nóng)村基層公共服務(wù)設(shè)施共建共享何以可能》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期，第51-59、145-146頁(yè)。。

第四，服務(wù)技術(shù)現(xiàn)代化，在農(nóng)村建立數(shù)字化服務(wù)系統(tǒng)?；ヂ?lián)網(wǎng)的使用可以增強(qiáng)公眾參與，提高農(nóng)村公共服務(wù)的滿意度。(28)曾鳴《互聯(lián)網(wǎng)使用與農(nóng)村公共文化服務(wù)滿意度》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第4期，第84-94頁(yè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村兩級(jí)公共服務(wù)中心配置公共服務(wù)終端，依托計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建立“數(shù)字多跑路、農(nóng)民少跑路”的現(xiàn)代服務(wù)體系；同時(shí)，開(kāi)發(fā)以公共服務(wù)發(fā)布、預(yù)約、上傳辦理、服務(wù)進(jìn)度跟蹤等為主要內(nèi)容的三農(nóng)服務(wù)APP或微信公眾號(hào)，定期發(fā)布農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)信息、市場(chǎng)信息等。2019年，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)指出：“全面推進(jìn)信息進(jìn)村入戶，依托‘互聯(lián)網(wǎng)+’推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。”(29)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2019年第7期，第25-33頁(yè)。很多地方也進(jìn)行了探索和實(shí)踐，如浙江在全省進(jìn)行“最多跑一次”改革，湖北巴東縣建立“農(nóng)民辦事不出村”服務(wù)系統(tǒng)。這些實(shí)踐都是利用信息技術(shù)對(duì)體制的服務(wù)功能進(jìn)行高度整合，建構(gòu)現(xiàn)代服務(wù)體系，提升體制服務(wù)功能的現(xiàn)代化水平。

(二)縱向結(jié)構(gòu)重組：服務(wù)重心下移

農(nóng)村基層治理體制是一種垂直型的縱向體系。同時(shí)，農(nóng)村基層治理體制也是距離農(nóng)村農(nóng)民最近的地方。在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，要將基層治理體制進(jìn)一步向農(nóng)村延伸，使體制的服務(wù)末梢貼近農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活，從而建立“公共服務(wù)重心下移”的服務(wù)型治理體制。

首先，服務(wù)財(cái)權(quán)和事權(quán)的下放。財(cái)政是服務(wù)的支撐(30)李升、石長(zhǎng)慧《構(gòu)建“自立型地域社會(huì)”：近代日本的基層社會(huì)治理及對(duì)中國(guó)的啟示》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第5期，第16-20、27頁(yè)。，對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，尤為如此。在公共服務(wù)優(yōu)先安排下，擺在首位的是公共服務(wù)財(cái)政資金的優(yōu)先投入，公共服務(wù)財(cái)政資金重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜、向公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施落后的農(nóng)村區(qū)域傾斜，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。同時(shí)，建立公共服務(wù)財(cái)權(quán)下放機(jī)制。當(dāng)前，“財(cái)權(quán)過(guò)于向上集中造成基層財(cái)力緊張、公共服務(wù)嚴(yán)重依賴省級(jí)以上專項(xiàng)資金”(31)林萬(wàn)龍《中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供求的結(jié)構(gòu)性失衡：表現(xiàn)及成因》，《管理世界》2007年第9期，第62-68頁(yè)。，是鄉(xiāng)村公共服務(wù)結(jié)構(gòu)性失衡的主要原因。因而，公共服務(wù)優(yōu)先安排，首先是公共服務(wù)財(cái)權(quán)的優(yōu)先安排。通過(guò)體制通道，將公共服務(wù)財(cái)政資金的使用權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，使基層能夠在有效回應(yīng)農(nóng)民需要、吸納公眾參與的基礎(chǔ)上，因地制宜地提高公共服務(wù)資金的使用效率，而縣級(jí)政府保留對(duì)公共服務(wù)財(cái)政資金的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其次是公共服務(wù)事權(quán)的下放。整合縣級(jí)各行政部門(mén)，打包農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目清單，將公共服務(wù)事權(quán)逐漸下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心承接各項(xiàng)審批性服務(wù)，縮短服務(wù)距離，提高農(nóng)民獲取服務(wù)的效率。

其次，服務(wù)重心下沉。當(dāng)前的行政型體制下，越往基層，體制的資源越少，基層體制人少事多、權(quán)小責(zé)大，行政多于服務(wù)，行政的重心在縣級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。但經(jīng)過(guò)21世紀(jì)初“合村并鎮(zhèn)”以及各個(gè)省自己開(kāi)展的合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)行動(dòng)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模普遍較大。這種大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“可能是世界上規(guī)模最大的基層政權(quán)單位，它保運(yùn)轉(zhuǎn)就很困難，更談不上為社會(huì)管理和為農(nóng)民服務(wù)”(32)項(xiàng)繼權(quán)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大化及其限度》，《開(kāi)放時(shí)代》2005年第5期，第135-150頁(yè)。，而農(nóng)民卻迫切需要政府增強(qiáng)鄉(xiāng)村的公共管理及服務(wù)能力。在這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)先，在扭轉(zhuǎn)體制的行政功能向服務(wù)功能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，要把服務(wù)的重心往距離農(nóng)民最近的層級(jí)下移。在實(shí)踐中，按照有利于村級(jí)組織建設(shè)、有利于服務(wù)群眾的原則，將適合村級(jí)組織代辦或承接的工作事項(xiàng)交由村級(jí)組織(33)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2019年第7期，第25-33頁(yè)。。具體來(lái)說(shuō)，可以將服務(wù)的重心下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間的某個(gè)單元組織、行政村一級(jí)組織，甚至是村民小組或自然村一級(jí)組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)服務(wù)的辦理審批、統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，行政村負(fù)責(zé)服務(wù)的具體落地以及向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達(dá)農(nóng)民的服務(wù)需求，自然村或村民小組負(fù)責(zé)服務(wù)的具體建設(shè)與執(zhí)行等。

再次，服務(wù)單元重組。公共服務(wù)追求規(guī)模效應(yīng)和服務(wù)效益。目前“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”體系是基于行政效率的邏輯而設(shè)立，而不是基于服務(wù)優(yōu)先的邏輯。公共服務(wù)優(yōu)先安排下的單元體系，既要將服務(wù)的末梢下移至距離農(nóng)民最近的地方，也要保證服務(wù)體系的運(yùn)行通暢。依托“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—行政村—村民小組”這一行政性體制建立服務(wù)性體制，就要對(duì)當(dāng)前的單元體系進(jìn)行重組。服務(wù)單元既要下移，以滿足農(nóng)民需要；也要上移，保證行政上的統(tǒng)一規(guī)劃、管理和服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)。最好的單元合并或重組必須兼顧行政、自治與服務(wù)，既要實(shí)現(xiàn)行政有效，也要實(shí)現(xiàn)自治有效，更要實(shí)現(xiàn)服務(wù)有效。(34)李華胤《走向治理有效：農(nóng)村基層建制單元的重組邏輯及取向——基于當(dāng)前農(nóng)村“重組浪潮”的比較分析》，《東南學(xué)術(shù)》2019年第4期，第89-97、247頁(yè)。在實(shí)踐中，以服務(wù)優(yōu)先原則重構(gòu)服務(wù)單元體系，可以考慮以大行政村為單位，或?qū)⑧徑^小規(guī)模的行政村合并為片區(qū)，或?qū)⒁?guī)模過(guò)大的行政村拆分為幾個(gè)片區(qū)，在這樣的服務(wù)單元上建立公共服務(wù)站，在自然村或村民小組設(shè)立公共服務(wù)點(diǎn)，由此形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)中心—片區(qū)公共服務(wù)站、行政村公共服務(wù)站—自然村(村民小組)公共服務(wù)點(diǎn)”的服務(wù)單元體系。廣東省清遠(yuǎn)市在服務(wù)下沉的改革中，對(duì)農(nóng)村單元進(jìn)行重組，建立了突出服務(wù)的服務(wù)單元體系，解決了服務(wù)進(jìn)自然村的難題。(35)材料來(lái)自筆者2018年12月20—25日在廣東省清遠(yuǎn)市的農(nóng)村調(diào)查。

最后，服務(wù)延伸至戶。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度，尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，在新農(nóng)村建設(shè)背景下，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基本公共服務(wù)的“村村通”,但是并未解決公共服務(wù)的“最后一公里”難題。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)不僅存在城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，更存在公共服務(wù)“入戶”的問(wèn)題。公共服務(wù)優(yōu)先安排就是要解決和實(shí)現(xiàn)“服務(wù)延伸至戶”的難題和目標(biāo)，建立農(nóng)村公共服務(wù)“戶戶通”機(jī)制。在實(shí)踐上，除了要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將基礎(chǔ)性公共服務(wù)延伸至家戶門(mén)口，同時(shí)，還要通過(guò)在自然村或村民小組建立服務(wù)代辦制度，建立服務(wù)代辦點(diǎn)，進(jìn)一步將服務(wù)半徑延伸到家戶。廣東省清遠(yuǎn)市在有條件的自然村，設(shè)立服務(wù)代辦員，由代辦員集中收集和辦理服務(wù)，切實(shí)將服務(wù)帶進(jìn)了家戶。一方面，農(nóng)民“足不出村”就可以獲取和享受高效便捷的審批性服務(wù)；另一方面，服務(wù)代辦員將農(nóng)戶們的服務(wù)訴求進(jìn)行匯總，并反饋給片區(qū)公共服務(wù)站，為下一階段農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。(36)材料來(lái)自筆者2018年12月20-25日在廣東省清遠(yuǎn)市的農(nóng)村調(diào)查。在村民小組(自然村)單元設(shè)立服務(wù)代辦員，是清遠(yuǎn)市“三個(gè)重心下移”農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容之一，目的在于延伸公共服務(wù)半徑，提高公共服務(wù)效率。公共服務(wù)代辦員或由村民推選，或由村委會(huì)選任，或由村民小組長(zhǎng)兼任。

綜上所述，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制是一種行政型治理體制，重行政、輕服務(wù)，不能適應(yīng)于公共服務(wù)優(yōu)先安排的戰(zhàn)略。如圖1所示，不適應(yīng)性的具體體現(xiàn)有兩個(gè)方面：橫向功能的不適應(yīng)、縱向結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)。因此，要在這兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)橫向功能重構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)重組，使農(nóng)村基層體制由“重行政、重管理”轉(zhuǎn)向“重服務(wù)、強(qiáng)服務(wù)”，建立服務(wù)型治理體制。公共服務(wù)優(yōu)先安排是中國(guó)進(jìn)入現(xiàn)代化中后期提出來(lái)的重要發(fā)展戰(zhàn)略，其目標(biāo)就在于解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。增強(qiáng)和提高農(nóng)村基層治理體制的服務(wù)性和服務(wù)能力，正是以體制優(yōu)先適應(yīng)和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)優(yōu)先安排的重要舉措，也是提高農(nóng)村公共服務(wù)供給精準(zhǔn)性的有效路徑。

圖1.公共服務(wù)優(yōu)先安排下農(nóng)村基層治理體制的轉(zhuǎn)型邏輯

但是，從縱向和橫向?qū)r(nóng)村基層治理體制進(jìn)行調(diào)整，希求建立突出服務(wù)重心和職能的服務(wù)型治理體制，還必須積極發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的引領(lǐng)作用。農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，必然要在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域有所作為。(37)劉蓓《以基層黨建為引領(lǐng) 優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)體系》，《當(dāng)代廣西》2019年第6期，第52頁(yè)。在實(shí)踐中，要進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，全面加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)。在橫向上，強(qiáng)化村級(jí)組織的服務(wù)功能，在發(fā)揮農(nóng)村黨支部引領(lǐng)作用的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際著力構(gòu)建各種不同類型的“基層服務(wù)型黨組織”(38)中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見(jiàn)》，中央政府門(mén)戶網(wǎng)站，2014年5月28日發(fā)布，2019年10月2日訪問(wèn)，http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/28/content_2689259.htm。，增強(qiáng)黨組織的服務(wù)能力，以服務(wù)型村級(jí)黨組織提升“有效服務(wù)”(39)趙大朋《城鄉(xiāng)一體化背景下的服務(wù)型村級(jí)黨組織建設(shè)——基于有效服務(wù)供給的視角》，《探索》2017年第6期，第93-98頁(yè)。。在縱向上，進(jìn)一步落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中“以村為基本單元設(shè)置黨組織、堅(jiān)持支部建在村上”(40)《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例〉》，《光明日?qǐng)?bào)》2019年1月11日，第1版。的要求，在農(nóng)村探索有效的黨建單元，以增強(qiáng)黨組織的凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力，縮短黨組織距離農(nóng)民群眾的距離的基礎(chǔ)上，提高黨組織為農(nóng)民服務(wù)的意識(shí)和能力。服務(wù)性黨建與服務(wù)性治理體制是公共服務(wù)優(yōu)先戰(zhàn)略落地的兩個(gè)有力的助推器，二者的融合必然推進(jìn)農(nóng)村基層服務(wù)體系的現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)代化。

四 結(jié)論與討論

在公共服務(wù)優(yōu)先安排視角下對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行深度解析，不僅可以找到服務(wù)優(yōu)先與體制的不適應(yīng)表現(xiàn)，也可以結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)村實(shí)際得出一些結(jié)論。

(一)公共服務(wù)優(yōu)先安排取決于體制機(jī)制創(chuàng)新

公共服務(wù)優(yōu)先安排是鄉(xiāng)村振興背景下提出來(lái)的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略。與以往的農(nóng)村建設(shè)不同，鄉(xiāng)村振興不是單一某個(gè)方面的振興，而是全面振興。作為綜合性的鄉(xiāng)村振興，其持續(xù)性、發(fā)展性依賴于農(nóng)村全面而系統(tǒng)性的公共服務(wù)體系的建構(gòu)。因此，公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略不僅旨在補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板，縮小城鄉(xiāng)服務(wù)差距，而且在于夯實(shí)公共服務(wù)基礎(chǔ)，以服務(wù)振興鄉(xiāng)村、推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)程。進(jìn)入現(xiàn)代化中后期，城市的現(xiàn)代化基本完成，積累了大量的物質(zhì)財(cái)富，可以用來(lái)支持農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，大量公共服務(wù)資金、公共服務(wù)政策和項(xiàng)目等以農(nóng)業(yè)農(nóng)村為優(yōu)先。農(nóng)村基層如何承接并且使用好這些財(cái)政資金，讓農(nóng)村農(nóng)民享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù),這是目前以行政為主要功能的行政型治理體制所不能解決的。同時(shí)，國(guó)家優(yōu)勢(shì)集中在硬件建設(shè)和基本公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)農(nóng)民多樣化的服務(wù)需求的理解和滿足能力則是有限的。(41)黃俊堯《“服務(wù)下鄉(xiāng)”的再思考——農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心諸問(wèn)題探討》，《浙江學(xué)刊》2014年第3期，第194-200頁(yè)。而距離農(nóng)民最近的基層體制則具有這一能力，但前提是建構(gòu)以服務(wù)為主的基層體制。從發(fā)達(dá)國(guó)家看，農(nóng)村公共服務(wù)體系之所以建設(shè)完備，農(nóng)村比城市享有更好的公共服務(wù)，主要在于農(nóng)村建立了以服務(wù)為重心的服務(wù)型體制，以滿足農(nóng)民服務(wù)需求為主要職能。因此，要真正落實(shí)公共服務(wù)優(yōu)先安排，必須從體制機(jī)制入手，加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，突出體制的服務(wù)職能，將服務(wù)重心下移至離農(nóng)民最近的地方，使之適應(yīng)于公共服務(wù)優(yōu)先安排。

(二)“從行政到服務(wù)”是基層體制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)

在現(xiàn)代化初期，物質(zhì)要素、經(jīng)濟(jì)收入成為農(nóng)村農(nóng)民選擇生產(chǎn)生活的主要因素，農(nóng)村基層治理體制也以行政、管理為主要功能，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心。進(jìn)入現(xiàn)代化中后期，農(nóng)村農(nóng)民的溫飽得到解決并日益達(dá)到小康水平，人們對(duì)公共服務(wù)的要求也愈來(lái)愈高(42)徐勇《論現(xiàn)代化中后期的鄉(xiāng)村振興》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第2期，第36-41頁(yè)。，這也要求基層治理體制越來(lái)越具有更多的服務(wù)功能。增強(qiáng)基層體制的服務(wù)能力，也是提升鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

目前，我國(guó)農(nóng)村基層也逐漸認(rèn)識(shí)到了強(qiáng)化服務(wù)職能和增強(qiáng)服務(wù)能力的重要性，農(nóng)村各級(jí)組織也設(shè)立了方便群眾辦事的服務(wù)大廳、服務(wù)中心，“最多跑一次”、“農(nóng)民辦事不出村”的服務(wù)體系也在逐漸形成。但是，當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制依然以行政為主，在行政的思維邏輯下，以提供行政性服務(wù)為主，與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的服務(wù)較少，服務(wù)還處于低層次狀態(tài)，而且服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)數(shù)量、服務(wù)功能等也存在嚴(yán)重的區(qū)域不平衡、城鄉(xiāng)不平衡，農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)代化水平總體較低。一個(gè)現(xiàn)代化水平較高的農(nóng)村基層治理體制，也必然是能為人們提供高質(zhì)量公共服務(wù)的體制。從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，治理體制越往基層，距離民眾越近，服務(wù)的功能也就越多，表現(xiàn)出多層次的“大服務(wù)”。因此，從行政轉(zhuǎn)向服務(wù)，是農(nóng)村基層治理體制現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必然趨勢(shì)，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的必然要求?；鶎芋w制從以管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透將更加突出，注重服務(wù)滲透，更要注重服務(wù)效能(43)徐勇《“服務(wù)下鄉(xiāng)”：國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的服務(wù)性滲透——兼論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的走向》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第1期，第64-70頁(yè)。。依托“鄉(xiāng)政村治”體制，建立和完善現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系，以服務(wù)振興助力鄉(xiāng)村振興，也是農(nóng)村基層體制改革的落腳點(diǎn)。

(三)體制調(diào)整要均衡“行政、自治、服務(wù)、組織”四者關(guān)系

農(nóng)村基層治理體制距離民眾較近，具有“行政管理、群眾自治、提供服務(wù)、組織建設(shè)”等多種功能。在公共服務(wù)優(yōu)先安排戰(zhàn)略下，對(duì)當(dāng)前農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行橫向功能、縱向結(jié)構(gòu)的調(diào)整，突出體制的服務(wù)重心，建構(gòu)與公共服務(wù)優(yōu)先安排相適應(yīng)的服務(wù)型治理體制。這是基于公共服務(wù)優(yōu)先安排與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來(lái)考量的。這并不是要抹殺掉或虛化掉農(nóng)村基層治理體制的行政功能、自治功能和組織建設(shè)功能。中國(guó)的農(nóng)村基層治理體制是一種具有多重功能屬性的混合型體制。有效的農(nóng)村基層治理體制既要能夠有效地進(jìn)行行政管理，有效地開(kāi)展群眾自治，也要有效地向農(nóng)村群眾提供服務(wù)，更要有效地組織和整合基層群眾。因此，以公共服務(wù)優(yōu)先安排為原則，對(duì)農(nóng)村基層治理體制進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整時(shí)，要注意均衡“行政、自治、服務(wù)、組織”四者之間的關(guān)系。具體而言，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)，要注意均衡“行政與服務(wù)”，突出服務(wù)功能。在行政村一級(jí)，行政村不僅具有行政功能，承擔(dān)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)行政事務(wù)，具有自治功能，要組織和發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾開(kāi)展公共事務(wù)的自治活動(dòng)，也具有基層政權(quán)組織建設(shè)功能，作為黨在農(nóng)村的基層組織而存在。同時(shí)，行政村還具有公共服務(wù)職能，必須方便人們辦事(44)黨國(guó)英《不可盲目推行“大村莊制”》，《村委主任》2009年第12期，第11頁(yè)。。因此，對(duì)于行政村來(lái)說(shuō)，要注意均衡“行政與自治、服務(wù)與組織建設(shè)”等關(guān)系。對(duì)此，鄧大才教授提出較有價(jià)值的建議，行政村單元規(guī)模可以綜合考慮由經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定的治理單元規(guī)模和行政與自治均衡、行政與參與制衡決定的治理單元規(guī)模，前者是“最大可能性規(guī)?！保笳呤恰白钚】赡苄砸?guī)?！?。(45)鄧大才《均衡行政與自治：農(nóng)村基本建制單位選擇邏輯》，《中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2019年第1期，第35-42頁(yè)。但是，具體如何在實(shí)踐上平衡，還必須結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理環(huán)境、歷史文化因素、社會(huì)因素等，綜合考慮建立既突出服務(wù)功能，又均衡行政、自治與組織建設(shè)的農(nóng)村基層治理單元體系，在此基礎(chǔ)上實(shí)行單元重構(gòu)、功能分離，建構(gòu)現(xiàn)代化的農(nóng)村基層治理體制。