王鳳春

(全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會, 北京 100805)

冷戰(zhàn)結(jié)束后, 東西方分裂的世界經(jīng)濟體系進入了加速全球化的時代。但在經(jīng)歷了20 多年的全球化擴張之后, 目前正在面臨一個重要的 “逆全球化” 的過程, 各種反對現(xiàn)有世界經(jīng)濟體系的力量, 包括各種環(huán)境運動和反環(huán)境運動在內(nèi)的力量, 正在對抗貿(mào)易和資本的全球化過程, 全球環(huán)境治理不確定性相應(yīng)增加。但在氣候變化、 生物多樣性等全球性、 區(qū)域性環(huán)境問題影響及相關(guān)新興綠色技術(shù)的推動下, 全球各國的環(huán)境治理基于技術(shù)革命和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型, 也許開始處于一個新的經(jīng)濟、 社會同環(huán)境更加融合的治理模式轉(zhuǎn)型過程。

在過去30年的全球化過程中, 中國經(jīng)歷了快速的工業(yè)化、 城市化和市場轉(zhuǎn)型的過程, 并在應(yīng)對工業(yè)化、城市化所帶來的嚴重環(huán)境挑戰(zhàn)中, 把本土經(jīng)驗做法同外來法律制度移植相結(jié)合, 參照西方環(huán)境治理模式和法律制度與標準, 逐步建立起了一套有中國特色的環(huán)境治理體系和相應(yīng)的環(huán)境法律制度及實施體系。其中中國特色主要表現(xiàn)在黨的領(lǐng)導同行政主導、 市場輔助的相互結(jié)合上, 體現(xiàn)在黨和國家有關(guān)環(huán)境保護的政策、 規(guī)劃同法律制度及其實施的 “黨政多軌體系” 中, 其中特別突出體現(xiàn)在黨在環(huán)境戰(zhàn)略方向、 目標、 重大政策及其推進上的核心領(lǐng)導作用上, 突出體現(xiàn)在環(huán)境行政管理部門在日常環(huán)境治理中的主導作用上。這種環(huán)境治理的黨政同責和中西合璧的 “混合治理模式”, 在應(yīng)對我國超常的工業(yè)化、 城市化所帶來的環(huán)境壓力, 特別是在應(yīng)對出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的大規(guī)模、 災(zāi)難性的環(huán)境事件方面, 發(fā)揮了顯著的階段性作用。但隨著中國經(jīng)濟總量及其資源消耗開始進入高平臺期, 生產(chǎn)過程的環(huán)境壓力持續(xù)不減, 消費過程的環(huán)境壓力急劇攀升, 環(huán)境問題日趨全球化、 區(qū)域化和復雜化, 原有的以污染企業(yè)和城市為主要治理對象的環(huán)境法律制度及實施體系, 在面對這些源自技術(shù)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)本身和整個生產(chǎn)消費鏈條的環(huán)境問題時, 已不能再發(fā)揮有效的環(huán)境治理作用, 出現(xiàn)了一定程度的環(huán)境行政管理 “失靈” “失效” 問題。為此, 在從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的過程中, 黨和國家在戰(zhàn)略思想和理論層面提出了 “生態(tài)文明建設(shè)” 和 “生態(tài)文明制度體系”,在規(guī)劃和實施層面推出了 “三大攻堅戰(zhàn)” 和 “中央生態(tài)環(huán)境保護督察” 等措施, 力圖通過更有效發(fā)揮黨的核心領(lǐng)導作用, 通過更嚴格實施黨政同責制度和更強硬采取黨政合一政策手段, 以期推動環(huán)境治理體系的全面轉(zhuǎn)型, 并在中短期內(nèi)在環(huán)境治理能力和效率方面取得重大進展。在這一體制和政策措施的重要轉(zhuǎn)型過程中, 新的生態(tài)文明制度的理論和政策已開始全面突破原有的環(huán)境法律框架和法律制度體系。目前從生態(tài)文明制度建設(shè)和環(huán)境法律體系調(diào)整的相互關(guān)系和相互過程的角度來看,這個轉(zhuǎn)型過程仍然面臨幾個重大的問題。

1 有關(guān)生態(tài)文明制度的概念和規(guī)范進入環(huán)境法律后, 新舊法律概念和規(guī)范的交叉重復及沖突的問題

近年來, 為適應(yīng) “三大攻堅戰(zhàn)” 和生態(tài)文明制度建設(shè)的現(xiàn)實要求, 全國人大常委會先后修改了環(huán)境保護法、 大氣污染防治法、 水污染防治法, 制定了土壤污染防治法, 并正在審議固體廢物污染環(huán)境防治法修改草案?？疾爝@些新修改和制定的法律, 可以看出基本上是把一些新的生態(tài)文明制度的概念和規(guī)范納入了法律條文中, 把一些黨中央、 國務(wù)院文件規(guī)定的內(nèi)容直接寫在了法律規(guī)定中, 這些新的概念和規(guī)范同原有的法律觀念和規(guī)范基本上還沒有重組、 融合, 尚沒有形成清晰、 協(xié)調(diào)的法律概念和制度體系。在新的法律文本框架下, 哪些是主要法律制度, 哪些是配套的法律制度, 還不夠明確; 各項法律制度如何實施, 也主要取決于當前黨政領(lǐng)導及有關(guān)部門的主要工作目標和中心工作任務(wù)。比如目前法律中有關(guān) “生態(tài)紅線” “河長制” 等規(guī)定, 同原有法律概念和制度到底有什么區(qū)別和聯(lián)系, 到底是組合還是替代的關(guān)系, 在法律實施中如何把握, 在法律文本上都沒有給出清楚的答案。這種情況客觀上帶來了新舊法律概念和規(guī)范的交叉重復及沖突問題, 增大了法律制度的破碎化和可能的實施成本。如何把生態(tài)文明制度的原則規(guī)定同原有各項具體法律銜接起來, 形成完整系統(tǒng)的法律框架和制度體系, 是今后進一步修改完善環(huán)境法律體系的一個重要課題。

2 有關(guān)黨的全面領(lǐng)導和監(jiān)督如何納入環(huán)境法律文本, 如何同環(huán)境法律的行政法基本屬性調(diào)和的問題

在我國的現(xiàn)有法律體系框架中, 環(huán)境法律在法律分類上基本屬于行政法范疇, 基本上是以規(guī)范政府及有關(guān)行政部門的行政管理行為為主要內(nèi)容的。從近現(xiàn)代國家行政管理及相關(guān)行政法的基本屬性來看, 它是以行政中立、 專業(yè)化為主要特征的。中國改革開放早期, 在構(gòu)筑環(huán)境法律的過程中基本上是參照西方的行政法模式, 按照黨政分開的原則建立環(huán)境法律框架和制度體系的, 黨的核心作用主要體現(xiàn)在領(lǐng)導法律起草和推動法律實施上, 就法律文本而言, 法律同黨規(guī)有著比較清楚的界線。當前, 在強調(diào)黨的核心領(lǐng)導作用和黨政同責、 黨政合一的環(huán)境治理體系構(gòu)架下, 如何把黨的全面領(lǐng)導和監(jiān)督體現(xiàn)、 融合到環(huán)境法律中, 并使環(huán)境法律同相關(guān)黨規(guī)有效銜接, 確定黨政環(huán)境職責和法律責任的恰當歸屬,是當前環(huán)境法律轉(zhuǎn)型所面臨的重要挑戰(zhàn)。比如中央生態(tài)環(huán)境保護督察、 河長制、 領(lǐng)導干部環(huán)境責任追究等, 在法律文本及其實施中, 都可能存在這類黨政環(huán)境職責和法律責任恰當歸屬問題。如何在環(huán)境治理體系及法律體系同國家監(jiān)察及法律體系的銜接上, 找到處理這些問題的突破口, 也是今后進一步修改完善環(huán)境法律體系的一個重要課題。

3 有關(guān)生態(tài)文明制度建設(shè)的普遍要求同地方環(huán)境治理實際能力差距擴大的問題

近年來, 隨著生態(tài)文明制度一系列概念、 理論和制度措施的提出, 隨著有關(guān)生態(tài)文明制度試點示范工作取得一定階段性成果, 隨著各種生態(tài)文明制度的普遍推行, 一系列新的生態(tài)文明制度不斷被快速引入法律, 成為強制實施的法律制度規(guī)范, 但這些制度是否能夠在全國普遍實施, 是否能在市縣基層有效實施, 就相應(yīng)地成為一個普遍存在的問題。以全國各地的情況來看, 除了經(jīng)濟發(fā)達或者環(huán)境保護領(lǐng)先的地區(qū), 大多數(shù)地區(qū)事實上很難具備相應(yīng)的環(huán)境治理能力去全面推行各項新的生態(tài)文明制度措施, 并且隨著各項生態(tài)文明制度的不斷推進, 其制度建設(shè)的普遍要求同地方環(huán)境治理實際能力差距還有擴大的問題, 特別是一些復雜的、 技術(shù)要求高的制度更難以成為市縣基層政府部門可操作的法律制度措施。比如 “自然資源資產(chǎn)離任審計” “生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究” 等, 涉及復雜的環(huán)境價值評估工作, 需要耗費大量行政經(jīng)費和大量專業(yè)人員投入, 在沒有大幅度簡化制度規(guī)范的情況下, 能否成為市縣基層部門的日常環(huán)境治理手段和措施, 是存在很大疑問的。事實上在目前生態(tài)文明制度建設(shè)中一直存在這樣一個矛盾, 即生態(tài)文明制度體系的完整體系性同行政管理簡便易行性的矛盾, 這一矛盾在試點示范階段尚可借助集中行政部門和研究單位的力量加以解決, 在全面推行后就會面臨市縣基層能力不足的困境。如何在生態(tài)文明制度建設(shè)同行政管理簡便易行的結(jié)合上, 找到解決這些問題的突破口,也是進一步修改完善環(huán)境法律體系的一個重要課題。

2020年是 “三大攻堅戰(zhàn)” 的重要節(jié)點, 也是生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要節(jié)點, 如何實事求是地總結(jié)“三大攻堅戰(zhàn)” 和生態(tài)文明體系建設(shè)的實踐經(jīng)驗和做法, 把中央頂層設(shè)計同地方實踐經(jīng)驗和做法進一步有效地結(jié)合起來, 構(gòu)筑形成中國特色的環(huán)境治理體系, 并進一步把各地實踐中行之有效的實踐經(jīng)驗和做法總結(jié)提煉并逐步納入各項環(huán)境法律, 是一項非常重要的工作, 這不僅關(guān)乎如何在近期內(nèi)經(jīng)濟有效地實現(xiàn)國家總體發(fā)展規(guī)劃的環(huán)境目標, 更關(guān)乎如何扎實推進國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長遠任務(wù)。