劉智超, 楊姝影, 王宇, 文秋霞, 夏揚(yáng)

(生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心, 北京 100029)

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱, 政府在節(jié)能環(huán)保與污染防治方面真金白銀的投入是盡職履責(zé)的標(biāo)志,是撬動(dòng)全社會(huì)環(huán)境保護(hù)投入的前提, 是打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵一招?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》 明確提出要加大財(cái)政投入力度, 逐步建立常態(tài)化、 穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制, 對(duì)各省區(qū)市黨委、 人大、 政府以及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的資金投入使用情況開展考核。針對(duì)這一要求, 本研究以財(cái)政211 科目作為評(píng)判地方政府節(jié)能環(huán)保投入的重要依據(jù), 對(duì)近十年來全國(guó)除港澳臺(tái)以外的31 個(gè)省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出進(jìn)行了評(píng)估并予以排名, 同時(shí)提出了對(duì)策建議。

1 地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出結(jié)構(gòu)評(píng)估

節(jié)能環(huán)保支出項(xiàng)目共分為14 個(gè)子項(xiàng)目。2010年至2016年, 財(cái)政211 科目各子項(xiàng)目支出中, 污染防治支出總量占比最高, 為29.87%, 總體保持占比穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)。其他節(jié)能環(huán)保支出由2010 的101.04 億上升至2016年的 701.51 億元, 占節(jié)能環(huán)保支出的比例由4.26%上升至15.8%; 環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)支出、 環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察支出和污染防治支出的增速與節(jié)能環(huán)保支出增速接近, 占比總體保持穩(wěn)定; 污染減排支出增速遠(yuǎn)小于節(jié)能環(huán)保支出增速, 占比由2010年的12.55%下降至2016年的 6.87%。可以看出, 2010年至 2016年, 財(cái)政211 科目支出結(jié)構(gòu)并未發(fā)生明顯變化, 財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)管理事務(wù)、 環(huán)境監(jiān)測(cè)與監(jiān)察和污染防治等項(xiàng)目的支持穩(wěn)定, 并有小幅提高, 但對(duì)污染減排支持力度明顯不足,占節(jié)能環(huán)保支出的比例呈現(xiàn)出明顯的下降趨勢(shì)。

2 各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量評(píng)估

2.1 各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量

2012年至2016年各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出年平均水平為119.63 億元, 其中15 個(gè)省份高于全國(guó)平均水平, 16 個(gè)省份低于全國(guó)平均水平。廣東、 江蘇、 北京、河北等省份年平均節(jié)能環(huán)保支出處于全國(guó)領(lǐng)先水平, 均超過200 億元, 海南、 西藏、 寧夏等省份年平均節(jié)能環(huán)保支出較少, 均不足50 億元。

2.2 各省區(qū)市省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量

2012年至2016年, 各省區(qū)市省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出年均值同樣表現(xiàn)出較大的差異性。北京、 黑龍江、江蘇和上海4 個(gè)省份的省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的平均值超過40 億, 其節(jié)能環(huán)保支出總和占全國(guó)總量的48%,而福建、 云南、 山東、 海南、 浙江和湖北 6 個(gè)省份的年均支出低于5 億?？傮w來看, 各省區(qū)市省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出近五年平均值為20.39 億元, 陜西、 吉林、 四川、 青海、 甘肅、 湖南、 貴州、 安徽、 廣東、 河南、 廣西、 遼寧、 河北、 江西、 新疆、 福建、 云南、 寧夏、 山東、 海南、 浙江、 河北等省份均未達(dá)到全國(guó)平均水平。

2.3 各省區(qū)市省本級(jí)財(cái)政污染防治支出總量

各省區(qū)市省本級(jí)財(cái)政污染防治支出不升反降。在可獲得數(shù)據(jù)的各省份中, 2012年至2016年, 省本級(jí)財(cái)政污染防治支出的全國(guó)平均水平為5.22 億元, 北京、 天津和上海超過全國(guó)平均水平, 其累計(jì)支出總和占到全國(guó)總量的84.9%。大多數(shù)省份的年平均支出小于1 億元。從2015年至2016年度省本級(jí)財(cái)政污染防治支出的數(shù)據(jù)來看, 吉林、 福建、 青海、 甘肅、 內(nèi)蒙古、 新疆、 廣東、 河北、 海南、 遼寧、 湖南11 個(gè)省份都出現(xiàn)了下滑, 下降幅度分別為87.96%、75.6%、 51.03%、 46.95%、 43.2%、 41.36%、 30.17%、26.92%、 26.66%、 11.15%、 5.56%。

3 各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比評(píng)估

為了能夠更好地反映地方財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支持力度[2], 我們對(duì)全國(guó)31 個(gè)省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政一般預(yù)算支出的比重進(jìn)行了測(cè)算, 以觀察各地財(cái)政支出中生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入占比。

2007年至2016年, 各省區(qū)市節(jié)能環(huán)保支出總量占財(cái)政支出總量比重的全國(guó)平均水平為2.82%, 其中13個(gè)省份高于全國(guó)平均水平, 18 個(gè)省份低于全國(guó)平均水平。青海、 吉林、 內(nèi)蒙古、 寧夏4 個(gè)省份財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比超過 4%, 分別為 4.91%、 4.1%、 4.09%、4.07%; 上海、 天津的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比較低, 不足財(cái)政支出的2%, 分別為1.45%與1.83%。

2007年至2016年, 從時(shí)間趨勢(shì)看, 省級(jí)節(jié)能環(huán)保支出占比均值顯著下滑(2013年占比較高)。具體來說,全國(guó)31 個(gè)省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占地方財(cái)政一般預(yù)算支出的比重分化嚴(yán)重[3]。北京、 天津、 河北、 上海、江蘇、 浙江、 福建、 江西、 山東、 廣東、 廣西、 西藏等省份財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì), 其中北京、 福建、 河北和廣東4 個(gè)省份上升趨勢(shì)最為明顯,分別從2007年的1.79%、 1.07%、 2.91%和0.85%上升至2016年的 5.67%、 3.05%、 4.34%和 2.21%。山西、內(nèi)蒙古、 安徽、 河南、 重慶、 四川、 貴州、 陜西、 甘肅、 青海、 寧夏、 新疆等省份呈現(xiàn)下降趨勢(shì), 其中寧夏、 內(nèi)蒙古、 四川、 甘肅和陜西5 個(gè)省份占比下降趨勢(shì)明顯, 分 別 從 2007年的 5.28%、 5.7%、 4.05%、4.98%、 4.63% 下 降 至 2016年的 2.95%、 3.53%、2.08%、 3.02%、 2.89%。黑龍江、 吉林、 遼寧、 湖南、湖北、 云南等省份財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重變化不大。

進(jìn)一步結(jié)合各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政支出比重的核密度圖來看, 2007年至2016年, 各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比的省際差距顯著拉大, 并且均值在經(jīng)歷短暫上漲后急劇下滑。

4 各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出增長(zhǎng)情況評(píng)估

4.1 增量絕對(duì)值

整體看來, 2007年至2016年間, 全國(guó)31 個(gè)省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出普遍上升, 但增幅顯著放緩、 甚至微弱下滑。按省份來看, 增幅差異化明顯, 但增幅差距出現(xiàn)了一定程度的降低。其中, 福建、 北京、 廣東、 天津4 個(gè)省份增長(zhǎng)較快, 分別從2007年的9.7 億元、 29.58億元、 26.71 億元、 5.91 億元增至 2016年的 130.35 億元、 363.38 億元、 297.45 億元、 65.63 億元, 分別增長(zhǎng)了 12.44 倍、 11.28 倍、 10.14 倍、 10.1 倍。四川、 陜西、 山西、 內(nèi)蒙古、 遼寧、 新疆和寧夏等省份的增速緩慢, 增長(zhǎng)了不到2 倍, 四川、 陜西和山西分別增長(zhǎng)了1.34 倍、 1.60 倍和 1.57 倍。

從時(shí)間趨勢(shì)看, 2012年至2016年間, 半數(shù)以上省份省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出上升, 但差異化明顯。其中, 北京由 2012年的 65.12 億元上漲至 2016年的240.00 億元, 上海由2012年的32.00 億元上漲至2016年的67.20 億元, 河南由 2012年的 2.23 億元上漲至2016年的24.73 億元。除此之外, 另有12 個(gè)省份省本級(jí)節(jié)能環(huán)保支出不僅未能伴隨著經(jīng)濟(jì)總量、 財(cái)政支出的上升而上漲, 反而顯著下滑。江蘇下滑96.54 億元, 重慶下滑38.08 億元。

2012年至2016年污染防治支出主要體現(xiàn)出兩方面特征。(1)省本級(jí)污染防治支出省際分化明顯。北京市、上海市、 天津市污染防治支出增幅分別高達(dá)88.71 億元、 21.70 億元、 10.55 億元。山西、 甘肅、 內(nèi)蒙古、吉林等8 個(gè)省份均顯著下滑, 山西下滑5.40 億元, 甘肅下滑1.42 億元, 內(nèi)蒙古下滑0.45 億元, 吉林下滑0.42 億元。(2)省本級(jí)污染防治支出信息公開不及時(shí)不完備, 截至目前, 僅半數(shù)省份公開了相關(guān)數(shù)據(jù)。

4.2 增速

分析2007年至2016年數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn), 盡管各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出絕對(duì)數(shù)量基本持續(xù)增長(zhǎng), 但增速卻呈現(xiàn)整體下降趨勢(shì), 與當(dāng)前污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的大背景顯著背離。

從時(shí)間趨勢(shì)上看, 2012年至2016年各省區(qū)市省本級(jí)節(jié)能環(huán)保支出未能表現(xiàn)出穩(wěn)中有升態(tài)勢(shì), 盡管年平均增長(zhǎng)值為6.54%, 但各省份之間該項(xiàng)指標(biāo)差距較大, 仍有近一半的省份省本級(jí)節(jié)能環(huán)保支出的年平均增長(zhǎng)率小于0。部分省份的省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出出現(xiàn)斷崖式下降, 與本級(jí)一般公共預(yù)算支出表現(xiàn)出的總體平穩(wěn)上升態(tài)勢(shì)嚴(yán)重不匹配。

在可獲得的數(shù)據(jù)中, 近五年來, 省本級(jí)財(cái)政污染防治支出增長(zhǎng)率為正的地區(qū)占50%左右。青海、 內(nèi)蒙古、云南、 四川、 山東、 河北、 吉林、 山西、 甘肅、 新疆等下降幅度較大。

5 綜合分析評(píng)估

5.1 靜態(tài)和動(dòng)態(tài)態(tài)勢(shì)

從2007年至2016年各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政支出的年均增長(zhǎng)率來看, 31 個(gè)省區(qū)市可分為四個(gè)象限：

第一象限：與全國(guó)平均水平相比雙高, 即節(jié)能環(huán)保支出占全部財(cái)政支出占比高, 同時(shí)增長(zhǎng)率也高。河北、北京、 云南、 江蘇4 個(gè)省份的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比的年均增長(zhǎng)率為正, 且財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量占比超過全國(guó)平均水平。即這4 個(gè)省份的 “財(cái)政綠色化” 水平較高, 節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入的改善能力較強(qiáng)。

第二象限：與全國(guó)平均水平相比靜態(tài)占比高, 但增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)偏低。青海、 內(nèi)蒙古、 寧夏、 吉林、 甘肅、 重慶、 山西、 黑龍江、 陜西9 個(gè)省份的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量占比超過全國(guó)平均水平, 但財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比年均增長(zhǎng)率為負(fù)。即這9 個(gè)省份 “財(cái)政綠色化” 水平較高, 但節(jié)能環(huán)保財(cái)政投入的改善能力較弱。

第三象限：與全國(guó)平均水平相比雙低, 即節(jié)能環(huán)保支出占全部財(cái)政支出占比低, 同時(shí)增長(zhǎng)率也低。四川、新疆、 河南、 安徽、 貴州5 個(gè)省份不僅節(jié)能環(huán)保支出占比的年均增長(zhǎng)率為負(fù), 且財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量占比顯著低于全國(guó)平均水平。即這5 個(gè)省份 “財(cái)政綠色化” 水平較低, 且節(jié)能環(huán)保投入的改善能力較弱。

第四象限：與全國(guó)平均水平相比靜態(tài)占比低, 但增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)相對(duì)較高。廣東、 福建、 山東、 天津、 上海、 廣西、 江西、 浙江、 西藏、 湖南、 海南、 遼寧、 湖北 13個(gè)省份雖然節(jié)能環(huán)保支出總量占比顯著低于全國(guó)平均水平, 但節(jié)能環(huán)保支出占比的年均增長(zhǎng)率顯著為正。即這13 個(gè)省份 “財(cái)政綠色化” 水平雖然較低, 但節(jié)能環(huán)保投入的改善能力較強(qiáng)。

5.2 各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出資金來源分析

中央對(duì)地方節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付資金是地方節(jié)能環(huán)保支出的重要組成部分, 但對(duì)污染防治的轉(zhuǎn)移支付資金嚴(yán)重不足。2010年至2016年, 中央轉(zhuǎn)移支付資金占地方節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目資金的比例平均為49.76%。而污染防治作為節(jié)能環(huán)保下的一個(gè)子項(xiàng)目, 來自中央轉(zhuǎn)移支付的比重從2010年到2014年不斷下降, 2014年占比僅為9.04%, 從2015年開始比重有所上升, 但仍主要集中在能源節(jié)約利用、 基建支出等項(xiàng)目。建議進(jìn)一步提高并逐步加大在污染防治方面的中央轉(zhuǎn)移支付力度。

5.3 各省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與攻堅(jiān)戰(zhàn)任務(wù)匹配度評(píng)估

總體來看, 地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與主要污染物排放量相關(guān)性較低。具體分析全國(guó)31 個(gè)省份省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與主要污染物排放量的相關(guān)性, 發(fā)現(xiàn)北京和云南的地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與煙(粉)塵、 二氧化硫、 廢水、 生活垃圾4 種污染物排放量都呈現(xiàn)顯著相關(guān), 即地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出越大, 越有利于降低以上主要污染物的排放量; 河南、 湖北、 湖南、 浙江、 安徽、 海南、 廣西、 寧夏8 個(gè)省份的地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出僅與4 種污染物中的生活垃圾清運(yùn)量顯著相關(guān); 天津、 新疆、 江蘇、 陜西、 四川5 個(gè)省份的地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出僅與4 種污染物中的廢水排放量顯著相關(guān); 上海、 山西、 福建3 個(gè)省份的地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出僅與4 種污染物中的二氧化硫排放量顯著相關(guān); 江西和貴州的地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出同時(shí)與二氧化硫排放量和生活垃圾清運(yùn)量顯著相關(guān); 西藏、 遼寧、 吉林、 青海、 河北、 山東、 黑龍江、 甘肅、 內(nèi)蒙古、 廣東、 重慶 11 個(gè)省份的地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與4 種污染物排放量均不存在相關(guān)性。

地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出相對(duì)地方財(cái)政支出增長(zhǎng)不穩(wěn)定。2012年至2016年, 大部分省份省本級(jí)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出對(duì)財(cái)政支出彈性的均值為0.9112, 即地方財(cái)政支出每增長(zhǎng)1 個(gè)百分點(diǎn), 節(jié)能環(huán)保支出的增長(zhǎng)不到1 個(gè)百分點(diǎn), 而且全國(guó)31 個(gè)省份的差異較大。彈性大于1 的省份有14 個(gè), 小于0 的省份有7 個(gè), 僅有5 個(gè)省份的標(biāo)準(zhǔn)偏差小于1。

北京、 江西、 福建3 個(gè)省份的節(jié)能環(huán)保支出彈性均值大于 2, 上海、 河北、 貴州、 西藏、 河南、 云南、 湖南、 山東、 廣西、 天津10 個(gè)省份的節(jié)能環(huán)保支出彈性均值大于1, 浙江、 海南、 安徽3 個(gè)省份的節(jié)能環(huán)保支出彈性均值大于26 個(gè)省份的均值, 但小于1。新疆、 甘肅、 湖北、 吉林、 四川、 江蘇、 內(nèi)蒙古 7 個(gè)省份由于個(gè)別年份在地方財(cái)政增長(zhǎng)的情況下, 節(jié)能環(huán)保支出不升反降, 而且節(jié)能環(huán)保支出下降幅度大于地方財(cái)政增長(zhǎng)幅度, 使得其彈性小于全國(guó)大部分地區(qū)的均值。陜西、 重慶、 青海、 遼寧、 黑龍江、 廣東、 寧夏 7 個(gè)省份也由于個(gè)別年份地方財(cái)政支出增長(zhǎng)時(shí), 節(jié)能環(huán)保支出下降幅度更大, 使得其彈性均值小于0; 山西則由于2016年在地方財(cái)政支出微弱增長(zhǎng)的情況下, 節(jié)能環(huán)保支出大幅增加, 才使得其彈性均值驟增至18.86。

地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模不盡匹配。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模越大, 財(cái)政支出也相應(yīng)越大, 但用于節(jié)能環(huán)保的財(cái)政支出并未表現(xiàn)出隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模的變化而顯著變化的態(tài)勢(shì)。對(duì)31 個(gè)省份的地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出和地方財(cái)政一般支出以及地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之間的相關(guān)性進(jìn)行檢驗(yàn), 計(jì)算結(jié)果顯示, 財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出與財(cái)政一般支出和地區(qū)生產(chǎn)總值同時(shí)呈現(xiàn)顯著相關(guān)的省份有14個(gè), 分別是北京、 上海、 湖南、 浙江、 安徽、 海南、 河南、 福建、 湖北、 貴州、 廣西、 云南、 天津、 江蘇; 節(jié)能環(huán)保支出僅與地方財(cái)政一般支出呈現(xiàn)顯著相關(guān)的省份有3 個(gè), 分別是河北、 甘肅、 陜西; 節(jié)能環(huán)保支出僅與地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值呈現(xiàn)顯著相關(guān)的是遼寧; 而吉林、 黑龍江、 西藏、 青海、 新疆、 內(nèi)蒙古、 寧夏、 山東、 山西、廣東、 四川、 重慶、 江西13 個(gè)省份的節(jié)能環(huán)保支出與地方財(cái)政一般支出和地區(qū)生產(chǎn)總值均無顯著相關(guān)性。

地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出從全國(guó)范圍來看不具有常態(tài)化特點(diǎn)。對(duì)2012年至2016年全國(guó)31 個(gè)省份地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的增速和占本省份一般財(cái)政支出的比重進(jìn)行排序, 以箱線圖表示, 不同年份的異常值、 中位數(shù)、最大值和最小值差異顯著, 且不同年份各省份在全國(guó)的次序也發(fā)生劇烈變化, 與財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出常態(tài)化的要求明顯不符。

一方面, 地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出增速的中位數(shù)明顯表現(xiàn)出先降后升再降低, 最大值以及最小值變動(dòng)趨勢(shì)與中位數(shù)的變動(dòng)趨勢(shì)明顯不同, 且最小值的波動(dòng)幅度大于最大值的波動(dòng)幅度, 各年所對(duì)應(yīng)的省份也發(fā)生變化; 另一方面, 地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占財(cái)政支出比重的中位數(shù)雖然各個(gè)年份的數(shù)值較為接近, 但各年份處于中位數(shù)水平的省份發(fā)生明顯變化, 最大值和最小值沒有明顯的變化趨勢(shì), 但所對(duì)應(yīng)的省份發(fā)生了變化。無論對(duì)地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的增速還是對(duì)占財(cái)政支出的比重進(jìn)行衡量, 均與常態(tài)化的要求不符。

6 結(jié)論與對(duì)策建議

近十年來全國(guó)31 個(gè)省區(qū)市財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出的評(píng)估結(jié)果表明：

(1)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總體上升, 但差異化明顯,穩(wěn)定性不強(qiáng)。2007年至2016年, 全國(guó)31 個(gè)省區(qū)市的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出普遍上升, 其中, 福建、 北京、 廣東、天津4 個(gè)省份增長(zhǎng)最快, 福建從2007年的9.7 億元增至2016年的 130.35 億元、 北京從 29.58 億元增至363.38 億元, 廣東從 26.71 億元增至 297.45 億元, 天津從5.91 億元增至65.63 億元, 分別增長(zhǎng)了12.44 倍、11.28 倍、 10.14 倍和 10.1 倍。四川、 陜西、 山西、 內(nèi)蒙古、 遼寧、 新疆和寧夏的增速相對(duì)緩慢, 增長(zhǎng)了不到2 倍。以2016年地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出增長(zhǎng)速度為例,除了北京、 云南、 貴州、 海南、 湖南、 河南、 山東、 江西、 福建、 上海、 山西 11 個(gè)省份之外, 將近三分之二的省份財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出是負(fù)增長(zhǎng)的, 西藏、 黑龍江、遼寧、 寧夏和陜西分別下降了 41.84%、 27.06%、25.30%、 19.34%和15.91%。

(2)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出每年增速呈現(xiàn)整體下降趨勢(shì),且財(cái)政支出未明顯向污染防治項(xiàng)目?jī)A斜。2011年至2013年, 地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出增長(zhǎng)率在8%～15%之間, 而2014年則下降至 4.1%, 2015年增長(zhǎng)率高達(dá)26.8%, 2016年又降至0.8%。2010年至2016年地方財(cái)政污染防治支出占節(jié)能環(huán)保支出的比重為29.87%, 低于2010年的29.99%。

(3)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占地方財(cái)政一般預(yù)算支出的比重分化嚴(yán)重。北京、 天津、 河北、 上海、 江蘇、 浙江、 福建、 江西、 山東、 廣東、 廣西、 西藏的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重呈明顯的上升趨勢(shì), 其中北京、 福建、 河北和廣東4 個(gè)省份上升最快, 分別從2007年的1.79%、1.07%、 2.91% 和 0.85% 上 升 至 2016年的 5.67%、3.05%、 4.34%和 2.21%。山西、 內(nèi)蒙古、 安徽、 河南、重慶、 四川、 貴州、 陜西、 甘肅、 青海、 寧夏、 新疆 12個(gè)省份的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重呈現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì),其中寧夏、 內(nèi)蒙古、 四川、 甘肅和陜西的占比下降更多。黑龍江、 吉林、 遼寧、 湖南、 湖北、 云南 6 個(gè)省份的財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出比重變化不大。

(4)財(cái)政污染減排支出占節(jié)能環(huán)保支出比重下降趨勢(shì)明顯。2010年至2016年, 財(cái)政211 科目各子項(xiàng)目支出中, 污染減排支出增速遠(yuǎn)小于節(jié)能環(huán)保支出增速, 占比由2010年的12.55%下降至2016年的6.87%。

(5)中央對(duì)地方節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付資金是地方節(jié)能環(huán)保支出的重要組成部分, 但對(duì)污染防治的轉(zhuǎn)移支付資金嚴(yán)重不足。2010年至2016年, 中央轉(zhuǎn)移支付資金占地方節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目平均高達(dá)49.76%。而污染防治作為節(jié)能環(huán)保下的一個(gè)子項(xiàng)目, 來自中央轉(zhuǎn)移支付的比重從2010年至2014年不斷下降, 2014年占比僅為9.05%。

綜合上述分析, 要建立常態(tài)化、 穩(wěn)定的財(cái)政資金污染防治投入機(jī)制, 需對(duì)現(xiàn)有財(cái)政污染防治投入使用情況進(jìn)行評(píng)估, 建立污染防治投入評(píng)估機(jī)制, 定期評(píng)估各省區(qū)市財(cái)政污染防治資金的投入使用情況。建議如下：

(1)建議財(cái)政部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)政府財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出數(shù)據(jù)的公開要規(guī)范、 完整。一方面, 財(cái)政部印發(fā)的政府收支分類科目中, 反映政府節(jié)能環(huán)保支出的211 科目名稱為 “節(jié)能環(huán)保支出”, 但國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的該項(xiàng)數(shù)據(jù)名稱為 “環(huán)境保護(hù)支出”。支出科目名稱的不統(tǒng)一容易給評(píng)估帶來概念上的混淆, 應(yīng)盡快統(tǒng)一規(guī)范。另一方面,從數(shù)據(jù)公開的全面性來看, 很多省份對(duì)211 科目下各子項(xiàng)數(shù)據(jù)的公開是不完整和不全面的。這種現(xiàn)象在省本級(jí)節(jié)能環(huán)保支出子項(xiàng)目的數(shù)據(jù)公開方面尤為突出, 這為全面、 準(zhǔn)確評(píng)估地方政府節(jié)能環(huán)保投入情況帶來困難。

(2)為貫徹落實(shí) 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》 的相關(guān)要求, 強(qiáng)化公眾監(jiān)督, 建議定期對(duì)31 個(gè)省區(qū)市政府節(jié)能環(huán)保投入情況進(jìn)行評(píng)估, 按 “確保地方節(jié)能環(huán)保支出增速不低于財(cái)政支出增速、 地方財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出占比逐年上升, 力爭(zhēng)財(cái)政節(jié)能環(huán)保支出總量穩(wěn)定增長(zhǎng)” 的要求進(jìn)行評(píng)估, 對(duì)未實(shí)現(xiàn) “兩個(gè)確保、 一個(gè)力爭(zhēng)” 的省份進(jìn)行排名, 將全部評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開。充分發(fā)揮 “排名” 對(duì)地方政府加大對(duì)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)財(cái)政投入力度的“倒逼” 作用, 為推動(dòng)全國(guó)建立常態(tài)化、 穩(wěn)定的財(cái)政資金投入機(jī)制發(fā)揮積極作用。