夏光

生態(tài)環(huán)境政策是國家為了完成生態(tài)環(huán)境保護目標和任務而制定的各種制度規(guī)范和保障條件。本文所說的生態(tài)環(huán)境政策主要是指法律法規(guī)之外、 由政府機關制定實施的生態(tài)環(huán)境政策。制定和實施生態(tài)環(huán)境政策是一項需要從宏觀構架和微觀落地等多層面進行統(tǒng)籌思考的系統(tǒng)性工作, 是一篇需要集中廣泛智慧共同來做的 “大文章”。

1 生態(tài)環(huán)境政策是重要的 “傳動系統(tǒng)”

生態(tài)環(huán)境政策在當前具有特殊重要性, 這是由生態(tài)環(huán)境政策的特定功能和作用決定的。

生態(tài)環(huán)境保護是具有許多新的歷史特點的偉大斗爭和宏大事業(yè)。如果我們把生態(tài)環(huán)境保護看作是一部不斷前進的 “戰(zhàn)車”, 那么高層決策部署是 “發(fā)動機”, 改善環(huán)境是 “車輪轉動”, 生態(tài)環(huán)境政策就是連接發(fā)動機與車輪之間的 “傳動系統(tǒng)” — “擋位”。我們知道, 對于一部完整的戰(zhàn)車, 必須各個系統(tǒng)功能完善才能正常作戰(zhàn)。如果傳動系統(tǒng)缺失(掛空擋), 那么即使馬達轟鳴,車輛也紋絲不動。可以說, 中央關于污染防治攻堅戰(zhàn)和建設美麗中國的決策部署相當于提供了強大動力, 制定和實施生態(tài)環(huán)境政策就相當于 “掛擋”, 把這個動力傳輸?shù)桨ǖ胤健?部門、 企業(yè)、 公眾等在內的各個行動主體上去。

當前, 我國已進入打好污染防治攻堅戰(zhàn)決勝之年和為 “十四五” 生態(tài)環(huán)境保護謀篇布局之年, 生態(tài)環(huán)境政策擔負著實現(xiàn)既有目標任務、 同時為未來生態(tài)環(huán)保發(fā)展提供儲備措施的重任。特別是當前處在打好污染防治攻堅戰(zhàn)的最后階段, 《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護

堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》 提出了明確的理念、 目標和任務, 尤其需要生態(tài)環(huán)境政策的支撐?？梢哉f, 污染防治攻堅戰(zhàn)的理念、 目標、 任務等大政方針已定, 政策的重要性凸顯, 這是一個政策為“王” 的時代。

目前我國已經(jīng)建立了比較完整的生態(tài)環(huán)境政策體系, 發(fā)揮了重要的作用, 就是說, “政策” 這個傳動系統(tǒng)是存在的, 但政策完善永無止境, 打好污染防治攻堅戰(zhàn)和建設美麗中國的新目標新任務要求進一步完善生態(tài)環(huán)境政策體系。

2 按 “三大動力” 思路完善生態(tài)環(huán)境政策體系

中央關于污染防治攻堅戰(zhàn)和建設美麗中國的決策部署提供了開展生態(tài)環(huán)境保護工作的強大動力, 這些動力可以分為 “推動力、 拉動力、 行動力”, 相應地, 完善生態(tài)環(huán)境政策就是要從完整地傳遞這三大動力來著手。

(1)推動力是指以各種制度規(guī)范來推動各級黨政領導者、 企業(yè)家等承擔生態(tài)環(huán)境保護責任, 其特點是限制性和強制性, 具有底線要求的含義, 又稱為 “從嚴從緊的管制政策”。這些政策的實現(xiàn)形式是產(chǎn)業(yè)政策、 生態(tài)環(huán)境管理政策(如環(huán)評、 達標管理、 生態(tài)紅線等)、 生態(tài)環(huán)境保護督察、 黨政領導干部責任追究制度等。這類政策通常以政治約束、 行政管理和法治管理等方式來實施, 需要付出較高的監(jiān)管成本。

(2)拉動力是指對人們的生態(tài)環(huán)境保護行為給予正面激勵, 引導出現(xiàn) “誰環(huán)保誰受益, 越環(huán)保越受益” 的局面, 其特點是引導性和自愿性等, 又稱為 “綠色環(huán)保的激勵政策”。這類政策包括生態(tài)環(huán)境保護創(chuàng)建活動(生態(tài)文明試驗區(qū)、 生態(tài)工業(yè)示范園區(qū)等)、 生態(tài)補償、環(huán)境治理優(yōu)惠政策、 財政補貼、 環(huán)保裝備減免稅、 環(huán)境損害賠償、 綠色金融、 綠色環(huán)保創(chuàng)新獎勵、 干部升遷激勵等。通常以經(jīng)濟獎勵、 技術支持、 干部任用等方式來實施, 政策實施的成本較低。

(3)行動力是指增強全社會的生態(tài)環(huán)境意識, 鼓勵公眾參與生態(tài)環(huán)保行動, 其特點是基礎性和持久性, 又稱為 “綠色導向的社會政策” (俗稱 “群眾路線”)。這類政策包括綠色環(huán)境教育、 環(huán)境信息公開、 環(huán)境信用評價、 社會輿論監(jiān)督、 環(huán)保公益訴訟、 綠色生活實踐、 綠色(社區(qū)、 學校、 家庭)創(chuàng)建、 鼓勵公眾參與環(huán)?；顒拥?。這類政策通常以公共教育、 社會動員的方式進行,需要較高的政策成本, 但成本被社會所分散和攤薄。

總之, 生態(tài)環(huán)境政策作為 “傳動系統(tǒng)”, 主要功能是把中央生態(tài)環(huán)境保護的決策部署(動力)轉化為具體的落實行動(效果), 因此, 對這個傳動系統(tǒng)的要求就是把動力最大限度地傳輸出去, 盡可能減少動力損耗。

3 “協(xié)同推進、 整體優(yōu)化” 的政策發(fā)展路徑

推動力、 拉動力、 行動力三者合一, 共同形成生態(tài)環(huán)境保護的驅動力。以此為出發(fā)點而制定的三類政策分別對應了強勢環(huán)保、 智慧環(huán)保、 全民環(huán)保的生態(tài)環(huán)境保護工作取向。這些政策是結構性組合方式, 各有側重,都很重要, 應相機而用。

(1) “協(xié)同推進” 是生態(tài)環(huán)境政策發(fā)展的方式方法, 指本著與時俱進、 不斷改革的精神, 對三類政策都有所完善, 有的以鞏固提升為主, 有的以擴大范圍為主, 有的以加強探索為主, 避免主觀排斥和人為偏廢。

對于從嚴從緊的管制政策, 主要方向是優(yōu)化。這是依據(jù)我國政治特色和優(yōu)勢所采取的政策, 在生態(tài)環(huán)境問題嚴重、 違法亂象突出的時候, “治重癥用猛藥”, 果斷推行, 效果明顯, 應予堅持, 同時要看到其監(jiān)管成本較高, 應控制規(guī)模和范圍, 提升效率。

對于綠色環(huán)保的激勵政策, 主要方向是深化。這是未來主要的政策發(fā)展領域, 要擴大生態(tài)環(huán)境保護的經(jīng)濟和技術支持, 同時要看到財政支持的難度比較大, 應努力開拓市場的潛力。

對于綠色導向的社會政策, 主要方向是強化。這是生態(tài)環(huán)保的長久之計, 要努力構筑綠色環(huán)保的社會基礎, 同時要看到社會動員的風險因素, 注重對公眾參與的有序引導和法治管理。

(2) “整體優(yōu)化” 是生態(tài)環(huán)境政策發(fā)展的總體目標, 指用盡量小的政策成本達到盡量好的政策效果。如同行車一樣, 路況好的時候掛高擋, 快速前進, 路況差的時候掛低擋, 保證安全。在當前國際貿易形勢不利、經(jīng)濟運行面臨困難的特殊時刻, 生態(tài)環(huán)境政策也應相機而動, 調節(jié)速度, 保持力度, 最終的結果是使生態(tài)環(huán)保工作度過困難時間, 重新進入快行道, 這是整體思維的結果。

4 完善生態(tài)環(huán)境政策工作機制

為了做到生態(tài)環(huán)境政策整體優(yōu)化, 必須對整個生態(tài)環(huán)境政策體系進行機制化管理, 在這方面, 主要有儲備、 評估和清理等幾項工作。

生態(tài)環(huán)境政策儲備, 就是進行前瞻性的政策研究和試點, 為未來生態(tài)環(huán)境保護工作提供可能使用的政策手段。例如, 未來生態(tài)環(huán)境保護工作將更加重視經(jīng)濟結構調整的作用, 那么為了激發(fā)行業(yè)和企業(yè)對結構調整的積極性, 就需要提前研究價格、 補貼、 獎勵等相應的經(jīng)濟激勵政策, 及時把綠色環(huán)保要求納入以供給側結構性改革為主線的經(jīng)濟工作中去。

生態(tài)環(huán)境政策評估, 就是指對將要出臺或已經(jīng)出臺的生態(tài)環(huán)境政策進行分析評價, 對政策出臺的必要性、相關依據(jù)、 實施效果、 疊加影響、 成本效益、 社會風險、出臺時機等進行事先或事中的研判, 提出預防性或修正性的對策措施。政策評估是對政策體系的 “體檢”, 以及時調整政策偏差, 防止政策空轉或政策副作用過大。

生態(tài)環(huán)境政策清理, 就是不斷對生態(tài)環(huán)境政策進行梳理和甄別, 對由于歷史條件變化或出現(xiàn)新形勢新要求而不再適用的政策進行淘汰或調整。政策清理的目的是減輕政策體系負擔, 降低政策成本, 提高政策效率, 因此主要做法是做減法。前面所說的政策協(xié)同推進, 包含的重要內容之一就是政策清理, 通過把過時和冗余的政策進行去除, 有利于政策體系的清晰和有效。

為了做到以上政策的機制化管理, 必然提出兩個生態(tài)環(huán)境政策的能力保障需求：一是強化相關組織機構的統(tǒng)合職能, 加強對生態(tài)環(huán)境政策制定出臺工作的統(tǒng)籌,改變政出多門局面。二是注重建設生態(tài)環(huán)境政策研究力量, 按照新形勢下高端人才隊伍建設標準, 培養(yǎng)壯大視野開闊、 理論扎實和面向實踐的政策人才隊伍。

總體來看, 我國生態(tài)環(huán)境政策經(jīng)過多年發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模, 效果彰顯, 今后的工作重點應放在優(yōu)化結構、深化內容、 強化力度上, 使生態(tài)環(huán)境政策產(chǎn)生更好的實踐效果。