武占云 單菁菁 馬櫻娉

摘要：新冠肺炎在全球范圍的暴發(fā)與傳播，暴露出現(xiàn)代城市發(fā)展中的一系列健康風(fēng)險，如何有效識別城市健康發(fā)展短板、積極應(yīng)對城市治理中出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，是當(dāng)前中國城市發(fā)展面臨的嚴(yán)峻問題。健康城市是世界各國應(yīng)對城市化對人類健康挑戰(zhàn)的的重要途徑，文章在總結(jié)健康城市內(nèi)涵演變的基礎(chǔ)上，對比分析國內(nèi)外健康城市評價體系，基于健康經(jīng)濟(jì)、健康社會、健康文化、健康環(huán)境和健康管理五維評價模型，系統(tǒng)評估中國城市健康發(fā)展?fàn)顩r，進(jìn)而提出促進(jìn)城市健康發(fā)展的四點(diǎn)建議：一是構(gòu)建公共安全導(dǎo)向的健康空間格局，二是強(qiáng)化健康促進(jìn)的分區(qū)施策，三是構(gòu)建多元的健康共治機(jī)制，四是積極參與全球健康治理。

關(guān)鍵詞：健康城市;理論內(nèi)涵;評價體系;健康促進(jìn)

中圖分類號：D035.5? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）06-0047-011

隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大以及人口的高度集聚，公眾健康安全受到前所未有的威脅與挑戰(zhàn)，健康的可及性和公平性成為社會各界關(guān)注的重點(diǎn)。[1]尤其是新冠肺炎在全球范圍的暴發(fā)與快速傳播，暴露出現(xiàn)代城市發(fā)展過程中的一系列亞健康問題。新冠肺炎疫情被世界衛(wèi)生組織認(rèn)定為“國際公共衛(wèi)生緊急事件”，而城市是新冠肺炎大流行的重災(zāi)區(qū)，城市報告的病例高達(dá)90% ，我們需要進(jìn)一步反思，城市健康發(fā)展的短板在哪？如何積極應(yīng)對城市健康發(fā)展面臨的新問題和新挑戰(zhàn)？

隨著公眾健康認(rèn)知的演化和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響，從早期的健康促進(jìn)到當(dāng)前城市防疫和安全運(yùn)行能力的變化，健康城市內(nèi)涵和理念不斷拓展提升，已突破公共衛(wèi)生局限，拓展到經(jīng)濟(jì)、社會和文化等多領(lǐng)域。新冠肺炎疫情的防疫和應(yīng)對表明，健康城市不僅是醫(yī)療衛(wèi)生資源的合理配置，更是涉及城市空間的合理布局、全社會的健康共治以及良好的經(jīng)濟(jì)韌性。在這一背景下，亟須對健康城市的理念內(nèi)涵和特征進(jìn)行新的闡釋，構(gòu)建全新的健康城市評價指標(biāo)體系，對城市的健康發(fā)展水平進(jìn)行科學(xué)“診斷”，以期找準(zhǔn)城市健康發(fā)展的短板和瓶頸。

一、新冠肺炎疫情下城市健康發(fā)展面臨的

風(fēng)險與挑戰(zhàn)

（一）城市發(fā)展過程中積累的健康風(fēng)險日益凸顯

快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和全球化進(jìn)程，正在推動中國形成高密度、高強(qiáng)度、高流動的城市發(fā)展模式，城市發(fā)展過程中積累的風(fēng)險逐漸凸顯。首先，快速城鎮(zhèn)化促使城市高密度聚集，運(yùn)行系統(tǒng)日益復(fù)雜，過高的開發(fā)強(qiáng)度、過度的功能分區(qū)和人口老齡化加速，對城市公共安全造成巨大壓力。高度聯(lián)通的城市化網(wǎng)絡(luò)則加劇了疾病的傳播與擴(kuò)散，自2009—2020年，WHO已經(jīng)宣布六次“國際公共衛(wèi)生緊急事件”。其次，快速工業(yè)化隱含著各類風(fēng)險，既包括資源型產(chǎn)業(yè)帶來的環(huán)境污染、能源消耗以及公共安全風(fēng)險，也包括產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式帶來的不可預(yù)知風(fēng)險，傳統(tǒng)風(fēng)險與非傳統(tǒng)風(fēng)險的疊加聚合使得城市風(fēng)險防控難度加大。最后，全球一體化進(jìn)程促使國內(nèi)外人流、物流高頻流動，跨區(qū)域和跨國界的健康和安全風(fēng)險日漸凸顯，如何在堅(jiān)持對外開放和風(fēng)險防范的條件下，加快完善城市健康治理體系成為新時代治理能力現(xiàn)代化的重要訴求。

（二）城市規(guī)劃對突發(fā)性社會公共事件的應(yīng)對不足

城市規(guī)劃的一個重要起源就是高密度居住環(huán)境中如何防治傳染病，從19世紀(jì)中葉英國的公共衛(wèi)生事件，到21世紀(jì)的埃博拉和新冠肺炎，前瞻性、戰(zhàn)略性的合理空間布局一直是公眾健康的重要保障。當(dāng)前，城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的空間政策工具，在營造健康人居環(huán)境方面發(fā)揮著尤為重要的作用，而中國現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系在應(yīng)對各類災(zāi)害方面仍存在不足。首先，早期城市規(guī)劃高度關(guān)注公共健康，現(xiàn)代城市規(guī)劃已逐漸涵蓋城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等多個領(lǐng)域，疾病災(zāi)害隨著醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善被一定程度忽視，現(xiàn)有的防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃聚焦于氣象、水文和地質(zhì)等自然災(zāi)害，對公共衛(wèi)生事件、生產(chǎn)安全事故、大規(guī)模群體沖突等突發(fā)性社會類災(zāi)害應(yīng)對不足。其次，規(guī)劃設(shè)計與空間建設(shè)應(yīng)在重大公共突發(fā)事件下實(shí)現(xiàn)有效的空間管控和物資供應(yīng)，但城市規(guī)劃中的規(guī)劃管控單元（居住區(qū)）與城市基層治理的基礎(chǔ)單元（社區(qū)）存在錯位現(xiàn)象，從而產(chǎn)生公共資源配置與基層需求不一致的矛盾，尤其是在公共衛(wèi)生管理和疫情防治中，社區(qū)層面的基層治理既缺乏必要的公共服務(wù)設(shè)施支撐，也缺乏統(tǒng)一調(diào)配資源的協(xié)作機(jī)制。

（三）城市建設(shè)對公共健康和安全需求的重視不夠

在我國以經(jīng)濟(jì)為中心的傳統(tǒng)城市化發(fā)展時代，城市建設(shè)以物質(zhì)環(huán)境改善為主，公共健康和安全一定程度上沒有得到足夠重視，公共服務(wù)供給不足和基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)減災(zāi)能力較弱等問題長期存在。一方面，隨著城市規(guī)模的快速擴(kuò)張、城市人口結(jié)構(gòu)的變化，包括教育、醫(yī)療、住房乃至公共空間均存在著總量供給短缺、區(qū)域分布不均衡等問題;另一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施維護(hù)和管理滯后等問題普遍存在，尤其是防疫抗災(zāi)設(shè)施體系、應(yīng)急救援設(shè)施體系對重大突發(fā)公共災(zāi)害事件的應(yīng)對不足，城市安全運(yùn)行保障體系仍不健全。未來，既要著力加強(qiáng)基礎(chǔ)性、功能性、網(wǎng)絡(luò)化的城市基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，增加城市應(yīng)對突發(fā)事件的韌性，也需提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和能力，提高社會保障能力和服務(wù)水平。

（四）城市治理缺乏常態(tài)化的健康共治機(jī)制

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“城市治理搞得好，社會才能穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展”，鮮明指出了城市治理在城市發(fā)展中的關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性地位。長期以來我國城市在發(fā)展過程中十分重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已形成較為完善的應(yīng)對自然災(zāi)害的城市防災(zāi)減災(zāi)體系，但是對復(fù)雜社會問題而衍生出的威脅公共安全的城市治理體系仍然缺失。雖然不少城市已由“重建設(shè)輕管理”向“建管并重”轉(zhuǎn)型，但對城市治理的戰(zhàn)略性地位認(rèn)識仍然不足。當(dāng)前，我國城市治理體系仍存在著職能銜接部門的權(quán)責(zé)關(guān)系不清、各級政府間的常態(tài)化應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制缺失、城市治理的公眾參與與市場化機(jī)制欠缺、府際協(xié)同治理的水平較低等問題，城市常態(tài)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合的長效機(jī)制尚未建立。

二、現(xiàn)代城市發(fā)展進(jìn)程中健康城市的理念演變

（一）健康城市的理念與內(nèi)涵演變

健康城市最早源于對公共健康的研究，其理念演變大致經(jīng)歷了由公共衛(wèi)生理論主導(dǎo)的狹義健康理念、健康決定因素理論主導(dǎo)的大健康理念以及國家戰(zhàn)略主導(dǎo)的廣義健康理念，而健康決定因素和健康促進(jìn)是健康城市的重要理論基礎(chǔ)。[2]

一是公共衛(wèi)生理論主導(dǎo)的狹義健康理念。最早對公共健康的關(guān)注源于1842年英國學(xué)者Chadwick的研究，他首次系統(tǒng)研究了英國勞工人群的衛(wèi)生和生存狀況。1844年，為應(yīng)對工業(yè)革命引發(fā)的一系列城市健康問題，英國率先成立了“城鎮(zhèn)健康協(xié)會”，帶動了英國早期的公共衛(wèi)生革命通過規(guī)范建筑日照、通風(fēng)等途徑，干預(yù)和改善城鎮(zhèn)公共衛(wèi)生條件。[3]1920年成立于日內(nèi)瓦的國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織致力于促進(jìn)全球流行病的防治以及公共衛(wèi)生條件的改善。1948年，世界衛(wèi)生組織正式成立，并提出“健康是身體、精神和社會適應(yīng)性的良好狀態(tài)”。這一時期的健康理念局限于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，以優(yōu)化公共環(huán)境衛(wèi)生、加強(qiáng)人群健康服務(wù)為主要內(nèi)容。

二是健康決定因素理論主導(dǎo)的大健康理念。20世紀(jì)70年代，人們開始在更廣闊的范圍尋求健康狀態(tài)改善的方式方法，具有開創(chuàng)性意義的是Mckeown（1976）的研究，他發(fā)現(xiàn)英國等發(fā)達(dá)國家健康進(jìn)步的主要影響因素不僅僅是衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展，特定的社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)狀況變化對健康進(jìn)步的影響愈加重要。[4]這一發(fā)現(xiàn)隨后引發(fā)了諸多學(xué)者對健康決定因素的研究。例如，WHO的健康梯度模型認(rèn)為，健康是諸多因素綜合作用的結(jié)果，社會分層結(jié)構(gòu)、文化信仰和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異被統(tǒng)稱為影響健康的社會環(huán)境特征。[5-6]Whitehead and Dahlgrva的健康扇面模型從宏觀條件（整體社會經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境條件）、區(qū)域環(huán)境（生活與工作條件、社區(qū)影響）、個體層面（個人生活方式）對健康影響因素進(jìn)行剖析，認(rèn)為上述因素由外向內(nèi)逐層產(chǎn)生影響，最終作用于個體的健康狀況。[7]Laughlin and Black的健康層級模型解析了不同健康影響因素的層級關(guān)系，該模型將良好健康狀況置于層級頂端，其實(shí)現(xiàn)有賴于健康與社會關(guān)懷、疾病預(yù)防、健康意識和身體需求等不同層級的互為支撐和關(guān)聯(lián)。隨后，醫(yī)學(xué)界和學(xué)術(shù)界對健康決定因素的認(rèn)識逐漸達(dá)成了共識，即健康的決定因素包括生物學(xué)因素、醫(yī)療衛(wèi)生條件、生活和行為方式，以及經(jīng)濟(jì)社會因素，這些因素通過多層級網(wǎng)絡(luò)式的交織作用形成一定的社會生態(tài)學(xué)模式，進(jìn)而影響個體和群體健康。[8]隨著對健康決定因素認(rèn)識的深化，20世紀(jì)80至90年代，現(xiàn)代健康城市理念逐漸成熟，即一個健康的城市生態(tài)系統(tǒng)不僅包括自然環(huán)境和居民的健康完整，更包括社會環(huán)境健康。[9-12]在這一理念的影響下，世界各地開展了類型多樣的健康城市運(yùn)動，其中，歐洲的“健康城市項(xiàng)目”影響最大，其所構(gòu)建的健康城市網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)覆蓋了全球約1400個城市。[13]

三是國家戰(zhàn)略主導(dǎo)的廣義健康理念。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，人類社會面臨著人口老齡化以及疾病譜、生態(tài)環(huán)境、生活方式變化等帶來的新挑戰(zhàn)，諸多國家從提升全民健康福祉的角度出發(fā)，在國家戰(zhàn)略層面提出了健康城市的建設(shè)目標(biāo)和實(shí)施策略，認(rèn)為健康不僅僅是一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)，更是一種重要的治理能力[14]，進(jìn)而將城市健康問題納入政府的社會、經(jīng)濟(jì)和政治議程中，健康城市建設(shè)重點(diǎn)則包括全面促進(jìn)健康公平、創(chuàng)造支持性環(huán)境、健康影響評估等。[15-16]例如，美國健康公民2020戰(zhàn)略、歐盟健康歐洲戰(zhàn)略、健康日本21世紀(jì)計劃以及健康中國2030戰(zhàn)略。新時期的健康理念更加強(qiáng)調(diào)健康促進(jìn)和健康公平，將健康作為制定實(shí)施各項(xiàng)公共政策的重要考量，力求將各種健康危害因素降到最低。

（二）健康城市相關(guān)評價指標(biāo)評述

健康城市的初衷在于使城市實(shí)現(xiàn)健康的過程與保持健康的狀態(tài)并重[17]，健康城市的理念演變經(jīng)歷了狹義健康理念、大健康理念和廣義健康理念，其建設(shè)實(shí)踐也由最初的公共衛(wèi)生和醫(yī)學(xué)角度發(fā)展成為可實(shí)施于全球到地方各個層面的系統(tǒng)工程。相應(yīng)地，為了有效評價和科學(xué)量化健康城市發(fā)展?fàn)顩r，不同機(jī)構(gòu)和組織從各自領(lǐng)域出發(fā)建立了健康城市研究框架體系和評價體系，大致分為三類（如表1所示）。第一類評價體系是基于公共衛(wèi)生的健康理念，指標(biāo)設(shè)置的目標(biāo)在于促進(jìn)基本衛(wèi)生條件的改善環(huán)境、預(yù)防疾病的傳染以及提升心理健康水平。最具代表性的是世界衛(wèi)生組織20世紀(jì)80年代制定的健康城市指標(biāo)，以及中國愛國衛(wèi)生健康委員會制定的衛(wèi)生城市指標(biāo)。這類指標(biāo)體系以導(dǎo)向性為主，尚未進(jìn)行指標(biāo)體系的合成測算。第二類評價體系是基于大健康的健康理念，指標(biāo)設(shè)定不再局限于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，從評價維度來看，健康狀況、健康影響因素和健康服務(wù)三個維度重疊度較高。例如，《英國公共衛(wèi)生成果框架2013—2016》從改善健康決定因素、健康促進(jìn)、健康保護(hù)和公共衛(wèi)生保健等四個維度促進(jìn)和保護(hù)全生命周期健康，減少健康不平等[18]。第三類評價體系是基于廣義健康理念，對健康城市的衡量拓展多個維度，更加關(guān)注健康社會的評價，包括社會經(jīng)濟(jì)狀況、就業(yè)與社會保障、教育均等化和公共安全等。與此同時，評價指標(biāo)項(xiàng)的設(shè)計以綜合專家意見的定性指標(biāo)與包含統(tǒng)計數(shù)據(jù)的定量指標(biāo)相結(jié)合的方式進(jìn)行。

上述健康城市評價指標(biāo)體系與健康理念的演變一脈相承，評價維度逐漸由單一維度拓展至多元維度;評價方法由目標(biāo)導(dǎo)向性評價轉(zhuǎn)向合成測度，既有全部取自完全量化的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也有利用專家咨詢法篩選指標(biāo)體系，結(jié)合層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。其不足之處在于：一是評價對象集中于微觀層面的個體以及宏觀層面的區(qū)域和國家，城市層面的評價和測度不足，而城市是全球健康問題的重要匯聚地，根據(jù)世界衛(wèi)生組織的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)，城市地區(qū)的新冠肺炎病例占比高達(dá)90%，城市層面的健康評價尤為重要。二是不同區(qū)域、不同類型的城市健康發(fā)展水平存在較大差異，相應(yīng)的健康促進(jìn)策略也不同，既有評價和研究對這一視角的關(guān)注不足。三是評價指標(biāo)體系雖由單一維度拓展至多維度，但經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是否健康高效、社會系統(tǒng)是否和諧公平，以及文化因素對健康影響的研究仍然欠缺，與健康城市運(yùn)行的日趨系統(tǒng)性和復(fù)雜性不相吻合。

三、基于五維發(fā)展理念的健康城市

指標(biāo)體系構(gòu)建與評價

（一）健康城市指標(biāo)體系構(gòu)建

新冠肺炎疫情的全球傳播和應(yīng)對充分表明，健康城市不僅是醫(yī)療衛(wèi)生資源的合理配置，更是涉及城市空間的合理規(guī)劃布局、多元韌性的經(jīng)濟(jì)體系支撐，以及全民參與健康共治的社會文化氛圍。本文認(rèn)為健康城市是城市各個系統(tǒng)之間的健康協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，其基本特征在于擁有健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會、健康環(huán)境和健康管理，目標(biāo)在于逐步形成經(jīng)濟(jì)高效、社會和諧、環(huán)境友好、文化繁榮和宜居安全的城市健康發(fā)展格局。具體而言，健康城市應(yīng)具有以下內(nèi)涵和特征。

1.低資源消耗、低環(huán)境負(fù)荷、高產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)方式是城市健康發(fā)展的基本前提。城市的健康發(fā)展，需要具有較高的人均經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和就業(yè)水平，以及高效的投資效率和生產(chǎn)效率，即通過較低的土地、資源、人力和能源投入而獲取較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，以保障經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)健康、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.健康文化是城市健康發(fā)展的重要支撐，深厚的文化底蘊(yùn)和良好的人文環(huán)境是健康城市的核心品質(zhì)。城市的健康發(fā)展，需要具有承載各類健康文化活動的公共文化設(shè)施，以及傳播健康文化理念的載體和渠道。

3.健康社會是城市健康發(fā)展的重要保障，城市的健康發(fā)展要以共享社會建設(shè)成果為重點(diǎn)，全面提升醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、就業(yè)、養(yǎng)老等保障能力和服務(wù)水平，不斷完善城鄉(xiāng)居民社會保障體系，實(shí)現(xiàn)全體國民共享發(fā)展成果。

4.良好的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和高效的資源利用是城市健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)健康城市的重要途徑。提高水、土地等資源能源利用效率，加強(qiáng)生活污水、生活垃圾、工業(yè)固廢等的集中處理和回收利用，減少各種污染物的排放并提高空氣、水等環(huán)境質(zhì)量，有助于獲得更清潔健康的城市環(huán)境。

5.良好的生活環(huán)境和公共安全是城市健康發(fā)展的重要條件。城市的健康發(fā)展，需要具有高效的城市管理及確保城市居民生命和財產(chǎn)安全的能力。

據(jù)此，本文健康城市指標(biāo)體系設(shè)定如表2所示。需要注意的是，健康城市是城市發(fā)展的愿景，健康城市的實(shí)施過程、促進(jìn)策略與結(jié)果目標(biāo)同樣重要。健康城市的評價不在于每個城市都達(dá)到一個統(tǒng)一的、特定的標(biāo)準(zhǔn)，而是要將健康促進(jìn)作為城市發(fā)展的一個重要議題，采取積極措施促進(jìn)健康條件的改善和健康公平的實(shí)現(xiàn)。

（二）數(shù)據(jù)來源與評價方法

2018年，中國共有333個地級行政區(qū)，其中，港澳臺地區(qū)以及部分地級市由于缺少評價的系統(tǒng)數(shù)據(jù)暫未納入評價范圍，評價對象共計288座地級及以上城市。數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》、《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各省市自治區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展統(tǒng)計公報以及公開發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。為了使不同數(shù)據(jù)來源、不同量綱的樣本數(shù)據(jù)具有可比性和可相加性，本文首先對待評價數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，對于逆向指標(biāo)進(jìn)行同趨化處理，對缺失的樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸擬合獲取，各類指標(biāo)的權(quán)重通過德爾菲法、因子分析法確定和校正。分別計算得出健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會、健康環(huán)境和健康管理五項(xiàng)分指數(shù)，在此基礎(chǔ)上建立城市健康發(fā)展的綜合評價模型，計算得到各個城市的健康發(fā)展指數(shù)（Urban Health Development Index，簡寫為UHDI）。

Ih=λiλijZij? ? ? ?（1）

UHDI=AhIh? ? ? ?（2）

其中，Ih（h=1，2，3，4，5）為健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會、健康環(huán)境和健康管理五項(xiàng)分指數(shù)（表2中的五項(xiàng)一級指標(biāo)），m為分指數(shù)所含有的因子數(shù)量，n為分指數(shù)所包含的指標(biāo)數(shù)量，λi為i項(xiàng)分指標(biāo)的權(quán)重，λij為i項(xiàng)分指標(biāo)下的第j個因子變量的權(quán)重，Zij為i項(xiàng)指標(biāo)下的第j個因子變量數(shù)值，Ah（h=1，2，3，4，5）為五個分項(xiàng)指數(shù)的權(quán)重。

（三）主要結(jié)果分析

1.綜合評價：城市健康發(fā)展存在不同程度的“短板”

根據(jù)公式（1）和（2）分別計算得到各個城市的五項(xiàng)分指數(shù)以及城市健康發(fā)展綜合指數(shù)。從綜合指數(shù)來看，排名前10位的分別為深圳、北京、上海、珠海、廣州、南京、寧波、杭州、蘇州和廈門。從指數(shù)結(jié)構(gòu)來看，不同城市的分項(xiàng)指數(shù)并不均衡，例如，北京的健康文化和健康社會指數(shù)均位居全國首位，但健康環(huán)境指數(shù)則排在全國第125位;黃山市的健康環(huán)境指數(shù)位居全國首位，健康經(jīng)濟(jì)指數(shù)排名靠后;各個城市的健康發(fā)展存在不同程度的“短板”。本文通過以下計算方法評估城市各個子系統(tǒng)之間是否達(dá)到平衡協(xié)調(diào)，即以全國288座地級市為樣本分別計算五項(xiàng)分指數(shù)的中位數(shù)，然后比較各個城市的該項(xiàng)指數(shù)與全國中位數(shù)的差距，城市健康等級劃分依據(jù)與結(jié)果如圖2所示。其中，達(dá)到健康城市標(biāo)準(zhǔn)的城市有35座，僅為全國城市總量的12%，Ⅰ類、Ⅱ類和Ⅲ類亞健康城市占比則達(dá)到88%，尤其是Ⅲ類亞健康城市占比更是高達(dá)47.57%，即這些城市各個子系統(tǒng)之間尚未達(dá)到平衡和協(xié)調(diào)，健康發(fā)展存在不同程度的“短板”，如何改善亞健康狀態(tài)、實(shí)現(xiàn)各系統(tǒng)間的平衡協(xié)調(diào)是上述城市亟待解決的問題。

2.區(qū)域評價：城市健康發(fā)展水平存在顯著地域差異特征

從區(qū)域視角來看，中國城市的健康發(fā)展呈現(xiàn)地域之間發(fā)展不平衡的特征，即東部地區(qū)健康發(fā)展水平較高，中部地區(qū)和西部地區(qū)次之，東北地區(qū)最低，如表3所示。東部地區(qū)城市的健康經(jīng)濟(jì)、健康文化、健康社會和健康環(huán)境指數(shù)均高于其他城市，尤其是社會保障和民生建設(shè)水平明顯優(yōu)于其他區(qū)域，這一定程度上表明經(jīng)濟(jì)建設(shè)是城市健康發(fā)展的基礎(chǔ)，具有較高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的東部城市更有實(shí)力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，更有能力改善民生、促進(jìn)社會建設(shè)。值得注意的是，東部地區(qū)的健康管理指數(shù)位居末位，也即過多的人口和經(jīng)濟(jì)活動聚集給東部城市的健康運(yùn)行和管理帶來了較大壓力。

在省域?qū)用妫鞘械慕】蛋l(fā)展水平也存在較大差異，按照健康發(fā)展指數(shù)高低可以將全國30個省（直轄市、自治區(qū)）劃分為四大梯隊(duì)。第1梯隊(duì)的健康發(fā)展綜合指數(shù)均超過了50，北京和上海在經(jīng)濟(jì)效率、社會和文化建設(shè)方面優(yōu)勢明顯，浙江各方面發(fā)展相對比較均衡。第2梯隊(duì)健康發(fā)展綜合指數(shù)位于45～50之間，包括江蘇、福建、新疆、天津和廣東等省份，其中福建省的健康環(huán)境指數(shù)位居全國第2位，但是健康文化指數(shù)排名靠后，亟須提升公共文化服務(wù)、塑造健康的人文環(huán)境。第3梯隊(duì)的健康發(fā)展綜合指數(shù)位于40～45之間，包括海南、山東、湖南、內(nèi)蒙、江西、重慶等，其中海南省的健康環(huán)境指數(shù)位居全國第1位，但經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量、公共文化服務(wù)卻處于全國中下游水平。第4梯隊(duì)的健康發(fā)展指數(shù)均在40以下，涵蓋了中部、西部和東北等省份，且各分項(xiàng)指數(shù)之間的均衡度也相對較低。例如，山西省的健康經(jīng)濟(jì)、健康文化和健康管理指數(shù)均位于全國中游水平，但健康環(huán)境指數(shù)位居末位，亟須加大節(jié)能減排、清潔生產(chǎn)等方面的推行力度，改善影響城市健康發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量。

3.等級評價：城市健康發(fā)展水平受城市等級的影響較大

國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》將城市劃分為超大城市、特大城市、大城市、中等城市和小城市等五個等級，本文依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)對不同規(guī)模城市的健康發(fā)展水平進(jìn)行評價，結(jié)果如表4所示，城市健康發(fā)展指數(shù)隨城市規(guī)模的擴(kuò)大而提高。理論上來講，城市規(guī)模是一定經(jīng)濟(jì)技術(shù)自然條件下集聚經(jīng)濟(jì)和集聚不經(jīng)濟(jì)兩種力量權(quán)衡的產(chǎn)物[28]，集聚經(jīng)濟(jì)即經(jīng)濟(jì)活動因在地理空間上集中而產(chǎn)生成本節(jié)約和效率提升，規(guī)模大的城市由于集聚經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，具有較高的經(jīng)濟(jì)效率、創(chuàng)新活力以及高素質(zhì)的人力資源，同時也更有能力提供優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源、文化活動和教育服務(wù)，健康發(fā)展指數(shù)相對高于其他規(guī)模的城市。然而，人口和經(jīng)濟(jì)活動在空間上過度集中會導(dǎo)致土地租金和運(yùn)輸成本上升，以及擁擠和環(huán)境污染等集聚不經(jīng)濟(jì)。本文的評價結(jié)果也證實(shí)了這一點(diǎn)，即相對優(yōu)勢明顯的健康經(jīng)濟(jì)、健康社會和健康文化等3項(xiàng)指數(shù)，特大城市組的健康環(huán)境指數(shù)排名墊底，這暴露出當(dāng)前特大城市過度擴(kuò)張所帶來的資源緊缺、環(huán)境質(zhì)量下降、交通擁擠和房價上漲等“亞健康”甚至“城市病”癥狀。此外，特大城市的健康管理指數(shù)更是低于小城市7個點(diǎn)，一定程度上反映出城市安全運(yùn)行和高效管理是特大城市亟須改善的方向。小城市雖然目前的環(huán)境質(zhì)量良較好，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源環(huán)境、城市安全等維度相對均衡，但健康社會和健康文化指數(shù)墊底。如圖3所示，小城市的萬人擁有醫(yī)生數(shù)和萬人擁有病床數(shù)均低于其他城市。

從城市行政級別來看，2018年我國城市的健康發(fā)展水平在不同行政級別的城市間也存在明顯的差異，如圖4所示，直轄市組的健康發(fā)展指數(shù)為53.11，副省級城市組為53.03，一般省會城市組為49.46，一般地級市組為43.97，可見，城市健康發(fā)展水平與城市行政等級呈現(xiàn)同向變化關(guān)系，較高行政等級城市的經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量、文化教育服務(wù)、社會保障、城市運(yùn)行安全等明顯優(yōu)于低行政等級的城市。實(shí)際上，中國城市的等級設(shè)置具有明顯的資源配置行政中心偏向，這種設(shè)置架構(gòu)有利于行政等級較高的城市獲得較高權(quán)限、較多發(fā)展機(jī)會和充沛的資源，往往能為本地居民提供更多的就業(yè)機(jī)會、更高的工資收入和更加優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)。比較而言，行政級別較低的城市在優(yōu)質(zhì)資源配置、優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給，尤其是醫(yī)療衛(wèi)生保障方面的能力較為欠缺，城市健康發(fā)展水平整體較低。新冠肺炎疫情的暴發(fā)與蔓延也充分反映了當(dāng)前醫(yī)療服務(wù)體系不平衡與應(yīng)急服務(wù)提供能力不充分問題。因此，既要加快推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，包括城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及不同群體之間的均等化，也要提升醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)急服務(wù)提供能力，以防范和應(yīng)對各種潛在的、嚴(yán)重危害民眾健康的公共衛(wèi)生威脅。

四、促進(jìn)城市健康發(fā)展的對策與建議

健康城市是世界各國應(yīng)對城鎮(zhèn)化對人類健康挑戰(zhàn)的重要途徑，城市是健康促進(jìn)的核心載體，如何實(shí)現(xiàn)快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與居民健康福祉的提升并行不悖，成為新時代中國城市發(fā)展的重要問題。本文建議應(yīng)通過構(gòu)建公共安全導(dǎo)向的健康空間格局、強(qiáng)化健康促進(jìn)的分區(qū)施策、構(gòu)建多元的健康共治機(jī)制和積極參與全球健康治理等方面著手，著力改善影響城市健康發(fā)展的各種經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境因素，全面促進(jìn)健康公平。

1.構(gòu)建公共安全導(dǎo)向的健康空間格局，提升人居環(huán)境韌性

構(gòu)建安全、健康、韌性的空間格局是城市健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。一方面，加快建立以公共安全為導(dǎo)向的城市健康空間格局，將健康融入不同空間尺度的城市規(guī)劃與設(shè)計。[29]土地利用規(guī)劃、空間形態(tài)重塑、服務(wù)設(shè)施布局、交通網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、公共空間優(yōu)化、康復(fù)環(huán)境設(shè)計等均需要統(tǒng)籌考慮公眾健康和公共安全因素[30]，對城市應(yīng)急空間、綠色生命通道、城市通風(fēng)廊道等進(jìn)行前瞻性和戰(zhàn)略性布局，強(qiáng)化對重大自然災(zāi)害、突發(fā)社會安全事件、生產(chǎn)安全事件的空間預(yù)警和防控布局。另一方面，以“平災(zāi)結(jié)合”、“剛彈相濟(jì)”的理念在城市不同區(qū)域，預(yù)留多種形式、不同規(guī)模和用途的戰(zhàn)略留白空間資源，明確對戰(zhàn)略留白空間的規(guī)劃引導(dǎo)和時序安排，為包括公共健康在內(nèi)的重大公共突發(fā)事件提供應(yīng)急應(yīng)對空間。

2.強(qiáng)化健康促進(jìn)的分區(qū)施策，縮小健康水平的區(qū)域差異

城市健康發(fā)展水平、公共服務(wù)能力與城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平緊密相關(guān)，行政區(qū)劃與城市行政等級設(shè)置加劇了城市健康發(fā)展的空間不均衡性。東部城市健康發(fā)展水平整體較高，但人口過度集聚帶來的環(huán)境負(fù)荷壓力較大，應(yīng)通過綠色技術(shù)降低能源消耗水平，推進(jìn)新一代信息技術(shù)在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、城市運(yùn)行和環(huán)境治理等領(lǐng)域的應(yīng)用，加大健康城市試點(diǎn)和智慧城市試點(diǎn)的數(shù)據(jù)共享、政策協(xié)同和聯(lián)動機(jī)制。西部城市的主要短板是優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源不足，除了國家的財政支持，更重要的是積極引進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的人才和技術(shù)，形成西部地區(qū)城市健康發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)下行壓力和社會保障缺口最為突出，完善區(qū)域社會保障體系和政策設(shè)計固然重要，還應(yīng)將激發(fā)市場活力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量作為民生水平改善的重要基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)積極完善區(qū)域間協(xié)同治理機(jī)制，打破行政區(qū)劃壁壘，推動教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源在都市圈、城市群等更廣泛的地域空間進(jìn)行優(yōu)化配置。

3.構(gòu)建多元的健康共治機(jī)制，提升治理能力現(xiàn)代化水平

城市健康發(fā)展不僅僅是一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)，更是一種重要的治理能力，黨的十九大明確提出建立共建共治共享的社會治理格局，強(qiáng)大的社會凝聚力和廣泛的公眾參與正是中國新冠肺炎疫情得到有效防控的重要保障?，F(xiàn)代城市隱含的各類風(fēng)險無疑加大了治理難度，城市治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)涉及政策、制度、價值、理念、方法等多個層面的變革，更需要多部門的同步治理、多層級的聯(lián)動治理、多區(qū)域間的協(xié)同治理以及多元主體的共同治理。因此，應(yīng)該加快建立“國家—市場—社會”構(gòu)成的多主體多系統(tǒng)協(xié)同治理架構(gòu)，建立常態(tài)管理和應(yīng)急管理相結(jié)合的治理體系。[31]尤其是對于自然災(zāi)害和突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要國家部門、各級地方政府、非政府組織、企業(yè)以及居民采取共同的健康共治行動，這種多元主體參與的治理行動應(yīng)貫穿于城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)營的各個環(huán)節(jié)，通過“全生命周期”的健康治理提升全體居民的健康福祉。

4.推動健康城市的全球合作，融入全球健康治理體系

聯(lián)合國認(rèn)為新冠肺炎不僅僅是一場醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的危機(jī)，也是經(jīng)濟(jì)危機(jī)、人道主義危機(jī)、安全危機(jī)和人權(quán)領(lǐng)域的危機(jī)，需要綜合應(yīng)對的措施和全球的協(xié)同行動。[32]隨著全球一體化的深入推進(jìn)，全球治理體系已邁入相互合作的共生階段，高度聯(lián)通的全球城市網(wǎng)絡(luò)使得跨區(qū)域、跨國界的健康和安全風(fēng)險日漸凸顯，尤其是重大公共事件的突發(fā)性、傳播性和危害性會導(dǎo)致一個國家或地區(qū)無法獨(dú)立應(yīng)對，必須借助世界各國的力量進(jìn)行全球治理。[33]中國應(yīng)加強(qiáng)與相關(guān)國家尤其是“一帶一路”沿線國家的健康共治合作，加快構(gòu)建重大突發(fā)公共事件的聯(lián)合治理機(jī)制，積極參與沿線國家重大疾病防控、醫(yī)學(xué)衛(wèi)生和健康產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的合作，共同推進(jìn)衛(wèi)生健康共同體和人類命運(yùn)共同體建設(shè)。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）