柳建龍

中國社會科學(xué)院大學(xué)政法學(xué)院副教授

雖然憲法和法律規(guī)定人大主席團(tuán)由選舉產(chǎn)生，但實踐中卻系由“一攬子” 表決辦法產(chǎn)生，事實上變更了產(chǎn)生辦法，限縮了代表的選擇權(quán)。鑒于在確定主席團(tuán)名單草案時確保了代表平等的知情權(quán)和參與權(quán)，表決符合平等原則和多數(shù)決原則，主席團(tuán)的構(gòu)成也具有充分代表性，為降低主席團(tuán)產(chǎn)生辦法與民主原則的緊張程度，且為確保人大功能的有效發(fā)揮，可以在充分權(quán)衡人大會期長短、人大和主席團(tuán)的規(guī)模、主席團(tuán)的權(quán)力性質(zhì)、代表的同質(zhì)性和政黨的影響力等因素的情形下，以效率原則作為阻卻其違反民主原則的事由。于此，可經(jīng)由解釋、承認(rèn)憲法和法律變遷或者修改相關(guān)立法解決主席團(tuán)產(chǎn)生辦法與憲法和法律之間的不一致性。

引言

依照憲法和法律規(guī)定，各級人大會議主席團(tuán)（以下簡稱主席團(tuán)）應(yīng)由各級人大會議預(yù)備會議選舉產(chǎn)生，實踐中卻是由其采“一攬子”表決的辦法通過的，這實際上將主席團(tuán)產(chǎn)生辦法由“選舉” 變更為“決定”，從而產(chǎn)生合法性和合憲性疑問。由于其在民主政治生活，尤其是人民代表大會制度的運作過程中發(fā)揮著重要作用，為此，理論界和實務(wù)界對主席團(tuán)產(chǎn)生辦法也給予了一定關(guān)注，但是不少問題有待深化，例如主席團(tuán)職權(quán)性質(zhì)，產(chǎn)生辦法是否應(yīng)遵循民主原則和效率原則以及在多大程度上遵循了這兩個原則，能否以效率原則正當(dāng)化主席團(tuán)產(chǎn)生辦法之違反民主原則，是否應(yīng)當(dāng)對不同層級人大主席團(tuán)作出區(qū)別對待，等等。本文將試圖進(jìn)一步拓展和深化相關(guān)討論，具體而言：首先擬介紹主席團(tuán)職能和產(chǎn)生辦法，明確主席團(tuán)產(chǎn)生辦法可能存在的問題，而后詳細(xì)分析主席團(tuán)產(chǎn)生辦法是否違背民主原則和效率原則，進(jìn)而提出可行的解決方案。

一、主席團(tuán)的職能、產(chǎn)生辦法及其問題

主席團(tuán)的職能和具體產(chǎn)生辦法是探討其產(chǎn)生辦法合憲性和合法性的事實基礎(chǔ)和出發(fā)點，故在進(jìn)一步展開討論前，有必要對此做簡單的介紹，由此并進(jìn)一步明確其中爭議。

（一）主席團(tuán)的職能

盡管主席團(tuán)性質(zhì)上是人大會議臨時機(jī)構(gòu)，不過，《憲法》《全國人民代表大會組織法》《代表法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《立法法》以及相關(guān)人大議事規(guī)則等卻賦予其多項職能，主要有：（1）主持和組織人大會議的權(quán)力，具體而言，包括決定會議進(jìn)行、選舉和表決議案的方式；主持人大會議；決定發(fā)言順序和許可代表在人大全體會議上作臨時發(fā)言；主持大會選舉和表決，宣布和公布選舉或者表決結(jié)果；組織憲法宣誓；決定議案、罷免案、質(zhì)詢案審議程序，組織各代表團(tuán)審議列入人大會議議程的議案。（2）提名權(quán)。提名應(yīng)由人大選舉產(chǎn)生的中央或者地方國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人和各專門委員會主任委員、副主任委員和委員的人選，經(jīng)代表團(tuán)醞釀協(xié)商后確定正式候選人名單。（3）提案權(quán)。主席團(tuán)可以向本級人大提出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的議案和罷免案。（4）在人大開會期間，許可對人大代表的逮捕和刑事審判。此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不設(shè)常務(wù)委員會，故法律賦予主席團(tuán)更多職能，包括召集下次人大會議；“在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關(guān)系本地區(qū)群眾切身利益和社會普遍關(guān)注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進(jìn)行檢查，開展視察、調(diào)研等活動；聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團(tuán)在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告”。1《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第15條。

從前文看，主席團(tuán)并非通常所謂“虛權(quán)”臨時機(jī)構(gòu)，它同時承擔(dān)程序性和實質(zhì)性職能，故有人認(rèn)為它是人大領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)2劉玉新：《中國人大主席團(tuán)制度研究》，中國人民大學(xué)法學(xué)院2005年碩士學(xué)位論文，第17頁?；蛘摺拔⑿痛h機(jī)構(gòu)”，3文學(xué)佳：《我國全國人大主席團(tuán)的性質(zhì)》，中國青年政治學(xué)院法學(xué)院2016年法律碩士（法學(xué)）學(xué)位論文，第23頁。甚或?qū)⑵渲糜诖髸希《?周怡、許錫珠：《大會主席團(tuán)職權(quán)探討之一》，載《人大研究》1997年第2期。不過，此類觀點有待商榷。首先，從人民代表大會制度的原理看，不能認(rèn)為主席團(tuán)和人大會議之間存在實質(zhì)性隸屬關(guān)系，否則，必然掏空各級人大作為“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”的內(nèi)涵，從而抵觸人民主權(quán)原則；其次，無論是從理論還是從實踐看，主席團(tuán)雖然承擔(dān)著諸多實質(zhì)性職能，但主要仍是負(fù)責(zé)會議期間的程序性事務(wù)，易言之，其并未改變它的法律地位。就此而言，應(yīng)區(qū)分以下三種情形予以對待：（1）就提出議案或者罷免案等實質(zhì)性權(quán)力而言，主席團(tuán)的法律地位與人大常委會、“一府一委兩院”、代表團(tuán)或者代表聯(lián)名等主體相當(dāng)，且其提案也只具有啟動立法程序或者罷免程序的功能，不同于人大的最終決定，故不能認(rèn)為它有凌駕于大會之上的權(quán)力；（2）就提名權(quán)而言，僅從字面出發(fā)，似可以認(rèn)為主席團(tuán)有一定實質(zhì)性權(quán)力，但這顯然不符合實際政治過程——候選人名單實由執(zhí)政黨經(jīng)民主協(xié)商后確定的，主席團(tuán)的提名權(quán)毋寧只是名義的而已；（3）雖然從表面上看，就決定會議進(jìn)行、選舉和表決議案的方式，決定議案、罷免案、質(zhì)詢案審議程序以及許可對人大代表的逮捕和刑事審判而言，主席團(tuán)仍可對大會產(chǎn)生實質(zhì)影響，5文學(xué)佳：《我國全國人大主席團(tuán)的性質(zhì)》，中國青年政治學(xué)院法學(xué)院2016年法律碩士（法學(xué)）學(xué)位論文，第23頁。但其實受到了相當(dāng)嚴(yán)格的限制。以質(zhì)詢案為例，全國人大法制工作委員會在1989年4月18日對四川省人大財經(jīng)委員會和1989年9月16日對四川省人大常委會的答復(fù)中已明確指出，主席團(tuán)只決定對質(zhì)詢案答復(fù)的形式、場合，而不決定質(zhì)詢案是否成立、交不交受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，6劉玉新：《中國人大主席團(tuán)制度研究》，中國人民大學(xué)法學(xué)院2005年碩士學(xué)位論文，第36頁。這一定程度上也使前述職能趨向于“程序化”?？傊?，主席團(tuán)雖然承擔(dān)一定實質(zhì)性職能，但主要仍是程序性的。

（二）主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法

在實定法上，《憲法》第61條第2款、《全國人民代表大會組織法》第5條第1款以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第13條第1款和第15條規(guī)定：縣級以上人大主席團(tuán)由各級人大在舉行會議前舉行預(yù)備會議選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大舉行會議時選舉產(chǎn)生。全國人大和地方人大議事規(guī)則對此予以進(jìn)一步具體化。在實務(wù)上，各級人大主席團(tuán)的產(chǎn)生一般經(jīng)歷如下四個階段：

1.提出名單草案?？h級以上地方人大一般先由黨委組織部門和人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)提出主席團(tuán)人選，經(jīng)主任會議討論，報黨委原則同意，再提請人大常委會（換屆時為上屆人大常委會）會議討論、確定名單草案。7陳道喜等：《人代會主席團(tuán)成員要不要投票表決？》，載《浙江人大》2012年第9期。至于全國人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)名單草案是如何形成的，難以找到直接相關(guān)資料，不過，鑒于執(zhí)政黨在國家政治生活中的作用以及中央和地方政治過程的同構(gòu)性，尤其是考慮到下級人大通常會參考和模仿上級人大運作方式，8張玉華：《人民代表大會會議主席團(tuán)發(fā)揮作用的實踐與思考》，載《人大研究》2017年第11期；武春：《主席團(tuán)主持人代會的實現(xiàn)形式——兼析人代會的三個“主持”》，載《人大研究》2017年第11期?；蚩杀日湛h級以上地方人大主席團(tuán)名單草案和國家機(jī)關(guān)組成人員候選人名單草案形成過程揣度其主席團(tuán)名單草案形成過程。換言之，有理由相信其與縣級以上地方人大大致相當(dāng)。

2.醞釀并形成最終名單草案。名單草案形成之后，則由人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則由主席團(tuán)）在人大召開預(yù)備會議前提交各代表團(tuán)討論，提出意見，如果較多代表團(tuán)對主席團(tuán)名單草案有不同意見，常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則由主席團(tuán)）可以提出調(diào)整意見。9喬曉陽主編：《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法導(dǎo)讀與釋義》，人民出版社2010年版，第78、79頁。常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大則由主席團(tuán)）可以根據(jù)代表意見作出解釋，在必要情形下也可能進(jìn)行調(diào)整。不過，一般而言，代表并不提名主席團(tuán)候選人。

3.表決通過主席團(tuán)名單草案。主流觀點認(rèn)為，主席團(tuán)只是會議主持者，所以其選舉不能過于煩瑣，采用“一攬子”表決方式難謂不當(dāng)。易言之 ，最終名單草案形成后，常委會或者主席團(tuán)提請預(yù)備會議對整個名單進(jìn)行表決而非逐人表決。10需要指出的是歷史上最早的幾次全國人大會議并沒有預(yù)備會議，及至1958年1月一屆人大五次會議始召開預(yù)備會議，此后成為慣例。1982年12月修訂《全國人民代表大會組織法》時，方將預(yù)備會議作為固定的制度明確地用法律規(guī)定下來。參見許崇德主編：《中國憲法》，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第155頁。正因如此，在官方文件和新聞報道中容易把預(yù)備會議選舉主席團(tuán)報道為預(yù)備會議通過主席團(tuán)名單，11張玉華：《人民代表大會會議主席團(tuán)發(fā)揮作用的實踐與思考》，載《人大研究》2017年第11期。如《第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團(tuán)和秘書長名單》中就表述為“2018年3月4日第十三屆全國人民代表大會第一次會議預(yù)備會議通過”。至于主席團(tuán)名單草案的表決方式也不一，主要包括鼓掌通過、舉手表決或者電子表決器表決，至今未發(fā)現(xiàn)采無記名投票者。

4.公布主席團(tuán)名單。有關(guān)法律和議事規(guī)則并未規(guī)定由誰公布主席團(tuán)和秘書長名單，實踐中一般由預(yù)備會議予以公告。

（三）現(xiàn)有主席團(tuán)產(chǎn)生辦法引發(fā)的合憲性問題

從前文可以發(fā)現(xiàn)，主席團(tuán)實際產(chǎn)生辦法與相關(guān)規(guī)定之間存在沖突——實踐中對主席團(tuán)名單草案采用“一攬子”表決的辦法予以決定，使代表無從對其中部分候選人表示贊同、反對或者棄權(quán)，更無從另選他人，大幅限縮了代表的選擇權(quán)，事實上將“選舉”變更為“決定”，即代表既不能提名候選人，也不能選擇性地投票，只是概括表示同意、反對或者棄權(quán)，12蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第346頁。從而產(chǎn)生疑問：這是否不當(dāng)限縮了代表選舉權(quán)，違反民主原則，以致違憲或者違法？盡管表面上看，的確存在疑問，但現(xiàn)行主席團(tuán)產(chǎn)生辦法是否實質(zhì)違反憲法和法律，則應(yīng)綜合考量它是否會影響人大功能的有效發(fā)揮予以確定。易言之，它應(yīng)當(dāng)兼顧民主原則和效率原則，即應(yīng)當(dāng)綜合考量主席團(tuán)權(quán)力性質(zhì)，主席團(tuán)人選確定過程，對人大功能能力的影響，人大和主席團(tuán)規(guī)模、會期長短以及代表的性質(zhì)和政黨影響力等多項因素予以判斷，下文將就此予以討論。

二、主席團(tuán)產(chǎn)生辦法與民主原則

民主是憲法存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，13韓大元、林來梵、鄭賢君：《憲法學(xué)專題研究》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第141頁。民主原則是政治過程秩序的指導(dǎo)原則。14［德］康拉德·黑塞：《聯(lián)邦德國憲法綱要》，李輝譯，商務(wù)印書館2007年版，第104頁；Konrad Hesse: Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl., C. F. Müller, S.59.憲法不僅在序言中申明民主是國家合法性的基礎(chǔ)、追求的目標(biāo)，更在正文中重申人民主權(quán)原則，規(guī)定和保障人民行使主權(quán)的方式，確立國家機(jī)關(guān)組織和活動的基本原則——民主集中制原則?？偠灾耙磺袡?quán)力屬于人民這是我國國家制度的核心內(nèi)容和根本準(zhǔn)則”，15彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社1989年版，第148頁。而人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，也是人民當(dāng)家做主的主要制度形式，必須堅持和體現(xiàn)民主原則。16張慶福、高強(qiáng)：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的原則》，載徐秀義主編：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社1995年版，第43頁。與之相應(yīng)，作為人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，各級人大是民主原則具象化的主要途徑，唯有人大本身以及其所屬各種常設(shè)或者臨時機(jī)構(gòu)的組織和活動都堅持和體現(xiàn)民主原則，才能確保人民當(dāng)家作主，主席團(tuán)也不例外。不過，其產(chǎn)生辦法究竟合憲、合法與否，個人以為應(yīng)當(dāng)從以下三個方面予以判斷。

1.主席團(tuán)名單草案的確定是否合乎民主原則

這應(yīng)當(dāng)從兩方面加以考慮：一是代表們對候選人是否充分知情，即在合理時間范圍內(nèi)，所有代表是否有平等、有效的機(jī)會了解各種備選項及其可能后果；17Robert A Dahl, On Democracy, Yale University Press(1998), p.37；［美］羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書館1999年版，第44頁。二是代表們是否有效地參與了名單的設(shè)定，即在作成決定之前，所有成員應(yīng)有平等、有效的機(jī)會讓其他成員知道其對政策的看法。18參見Robert A Dahl, Ibid, p.37；［美］羅伯特·達(dá)爾：《論民主》，李柏光、林猛譯，商務(wù)印書館1999年版，第43、44頁；［美］羅伯特·A.達(dá)爾：《民主及其批評者》，曹海軍、佟德志譯，吉林人民出版社2006年版，第143頁。就實務(wù)而言，馮國海認(rèn)為：“從主席團(tuán)成員候選人產(chǎn)生背景看，一般由黨委組織部門和人大常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)提出，經(jīng)主任會議討論，報黨委原則同意，再提請人大常委會會議討論，確定名單草案。在人代會預(yù)備會議選舉前，將名單草案提交各代表團(tuán)醞釀，征求代表意見，確定正式候選人后，才提交預(yù)備會議表決選舉。由此可以看出，主席團(tuán)候選人的提出，程序上已經(jīng)相當(dāng)完美，對代表依法行使職權(quán)已有充分的保障。如果代表對其中個別候選人確有不同意見，人大常委會可以作出解釋，甚至進(jìn)行調(diào)整?！?9陳道喜等：《人代會主席團(tuán)成員要不要投票表決？》，載《浙江人大》2012年第9期。易言之，經(jīng)由提出名單草案—討論、醞釀—確定名單草案，代表對主席團(tuán)候選人已有充分了解，同時也有平等、有效的機(jī)會就候選人名單發(fā)表意見，甚至提出替代方案——這在一定程度上也可以視為代表參與主席團(tuán)候選人提名的一種方式。20施友松、陳熒編：《〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉釋義及問題解答》，中國民主法制出版社2010年版，第18頁。正是考慮到在確定主席團(tuán)名單草案時，代表們在對候選人已有充分了解的情形下，平等、有效地參與了其他候選人方案的討論和名單草案的確定，在一定程度上實現(xiàn)了選舉的目的，確保了主席團(tuán)的民主基礎(chǔ)，降低了“一攬子”表決方式的違法程度，有相當(dāng)一部分人大工作人員主張可以采用“表決”方式，乃至鼓掌通過或者舉手通過決定主席團(tuán)人選。

不過，也有人指出：“在實踐中，地方人代會預(yù)備會議一般安排時間較短，選舉大會主席團(tuán)……先由工作人員宣讀名單草案，再由主持人直接以同意、不同意、棄權(quán)等舉手方式確定通過……過程過于簡單，有走形式之嫌。有些代表對名單草案中的人員并不了解，有分歧也不便表達(dá)，難以體現(xiàn)真實意愿。倘若此種情形大量存在，將嚴(yán)重減損主席團(tuán)名單確定的民主基礎(chǔ)，從而影響其合憲性和合法性，應(yīng)當(dāng)給予關(guān)注。為了落實人大代表的知情權(quán)，體現(xiàn)選舉人的意志，也為了體現(xiàn)于法周延、于事簡便的原則， 應(yīng)在選舉前增加介紹主席團(tuán)構(gòu)成和人選基本情況環(huán)節(jié)。先逐一介紹情況，說明推薦理由和選舉方式，代表有不同意見可以當(dāng)場發(fā)表，然后舉手或按表決器進(jìn)行合并表決，選舉結(jié)果以簡單多數(shù)表決同意通過?！?1張玉華：《人民代表大會會議主席團(tuán)發(fā)揮作用的實踐與思考》，載《人大研究》2017年第11期。

2.主席團(tuán)名單的表決方式是否合乎民主原則

“一攬子”表決雖然具有便利性，但也滋生疑問：這是否違反民主原則？《代表法》第11條第6款規(guī)定：“代表對確定的候選人，可以投贊成票，可以投反對票，可以另選他人，也可以棄權(quán)。”就此而言，采用“一攬子”表決的辦法，已將主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法由“選舉”變更為“決定”，這無疑限縮了代表的選擇自由，使其無從實現(xiàn)“另選他人”的意愿。不過，這在實質(zhì)上是否違反了民主原則呢？個人以為不無商榷的余地。恰如有學(xué)者所指出的，“民主國家既系以人民為主而要求國家統(tǒng)治權(quán)限的行使，則民主政治當(dāng)以獲得多數(shù)的支持為基礎(chǔ)，即政府統(tǒng)治的正當(dāng)性應(yīng)來自于多數(shù)人的支持”。22吳信華：《憲法釋論》，三民書局股份有限公司2015年版，第120頁。羅伯特·A.達(dá)爾（Robert A.Dahl）更是明確指出，在理論和實務(wù)上，和人民民主唯一相容的是多數(shù)決規(guī)則，23［美］達(dá)爾：《民主理論的前言》，顧昕、朱丹譯，三聯(lián)書店、牛津大學(xué)出版社1999年版，第51頁。即由多數(shù)人決定管理自己的公共政策，這也是民主的核心特征之一。在許多場合下，民主原則與多數(shù)決可以交替使用，為此，即便采取決定而非選舉的方式產(chǎn)生主席團(tuán)，只要仍然遵循多數(shù)決原則，則尚不能認(rèn)為它實質(zhì)違反了民主原則。因為盡管它一定程度上限縮了代表的選擇自由，但就主席團(tuán)人選進(jìn)行表決時，它并未背離“一人一票，票權(quán)平等” 的一般原則。易言之，它在相當(dāng)程度上保障了所有代表表達(dá)其選擇的平等機(jī)會，而且在確定結(jié)果時也予以平等考量。24參見［美］羅伯特·A.達(dá)爾：《民主及其批評者》，曹海軍、佟德志譯，吉林人民出版社2006年版，第144頁。此外，如果代表不滿意其中部分候選人，仍可以通過棄權(quán)或者反對予以表示，并非完全喪失了選擇機(jī)會。

不過，即便抽象而言，“一攬子”表決未實質(zhì)抵觸民主原則，但對其具體操作方式，尤其是鼓掌通過和舉手表決，仍應(yīng)保持高度警惕：（1）就鼓掌通過而言，平湘、錦長認(rèn)為它：25平湘、錦長：《“鼓掌通過”質(zhì)疑》，載《楚天主人》2001年第4期。①缺乏法律依據(jù)。人大組織法、選舉法以及議事規(guī)則均未對之予以規(guī)定；②不符合人大工作的法治化、規(guī)范化要求；③難以全面反映代表的意見。個人以為，除前述三點理由，尚可補(bǔ)充兩點理由：①不利于樹立正確的民主意識，尤其是監(jiān)督和被監(jiān)督意識。無論是從代表抑或是從主席團(tuán)成員的角度看，強(qiáng)調(diào)大會和主席團(tuán)之間的選舉和被選舉（或者決定和被決定）的關(guān)系，有助于提高代表的法律地位，擺正關(guān)系，26比照胡錦光、韓大元：《中國憲法》，法律出版社2016年版，第204頁。樹立正確民主意識，尤其是監(jiān)督和被監(jiān)督意識，確保對主席團(tuán)的有效監(jiān)督，在主要由黨政領(lǐng)導(dǎo)出任主席團(tuán)成員的情形下更是如此。而鼓掌通過不僅不利于確立前述意識，還會令人誤以為大會從屬于主席團(tuán)，扭曲二者之間關(guān)系，進(jìn)而損害人大的功能能力。②難以保障代表意思的真實表達(dá)。這是因為：一則它并不計算反對或棄權(quán)的情形，遮蔽了部分代表的真實意思；二則即便身為代表，也不免和他人一樣有從眾心理，接受來自提出名單的領(lǐng)導(dǎo)或者其他代表的暗示，背離本心而投票，27［法］古斯塔夫·勒龐：《烏合之眾》，馮克利譯，中央編譯出版社2005年版，第160頁。在民主程度仍有較大提升空間的情形下，這尤其值得注意。此外，在這種情形下發(fā)生信息級聯(lián)（information cascade），個人在觀察他人先于自己的行為后，倘若認(rèn)為隨大流更加有利，也可能將自己已經(jīng)掌握的信息棄之不顧。28Sushil Bikhchandani, David Hirshleifer & Ivo Welch, "A Theory of Fads, Fashion, Custom, and Cultural Change as Informational Cascades", 100 The Journal of Political Economy 994(1992).易言之，即便是持不同意見的人未受到暗示影響而改變立場，在眾目睽睽之下，要表示不同意見仍有較大壓力，更何況主席團(tuán)人選的確定源于集體決定，相當(dāng)程度上分散了個人責(zé)任，為此，在權(quán)衡利弊后，個人在裹挾下表示同意的可能性很高。（2）至于舉手表決，馮國海認(rèn)為“由于會前已對主席團(tuán)成員進(jìn)行了充分醞釀……再進(jìn)行投票表決，從實際操作層面來說，意義實在不大”，用一次性舉手表決就好。29陳道喜等：《人代會主席團(tuán)成員要不要投票表決？》，載《浙江人大》2012年第9期。盡管較之鼓掌通過，舉手表決可以統(tǒng)計反對和棄權(quán)情況，可以全面反映代表意志，對主席團(tuán)形成一定壓力，提示他們有向大會負(fù)責(zé)的義務(wù)。不過，這一方面同樣可能產(chǎn)生信息級聯(lián)問題，代表同樣可能由于存在從眾心理，接受來自提出名單領(lǐng)導(dǎo)和其他成員的暗示，從而背離自己的決定而舉手表示贊同；另一方面舉手表示反對和棄權(quán)無異于記名表決而且更加突出，其面臨的壓力遠(yuǎn)大于鼓掌通過情形下的不鼓掌，而同樣由于集體決定分散了個人責(zé)任，為此，個人權(quán)衡利弊之后，在裹挾之下表示同意的可能性也很高。綜上而言，無論是鼓掌通過抑或是舉手表決都違反了民主原則，為此，應(yīng)該改采不記名、秘密投票。它可以保守秘密，保證選舉人能夠消除顧慮，自由表達(dá)自己意志，以便更好地發(fā)揚民主，30秦前紅主編：《新憲法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2009年版，第208頁。更何況它也是我國選舉的基本原則之一。

3.主席團(tuán)構(gòu)成是否合乎民主原則

代表是否具有代表性，即代表與其所代表的人民之人口統(tǒng)計學(xué)上的特征應(yīng)當(dāng)具有相似性，31Kenneth Janda，Jeffrey Berry & Jerry Goldman, The Challenge of Democracy: Government in America, Houghton Mifflin Company(2009)(9), p.335.是判斷議會的組成是否合乎民主原則的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。為了確保人大的代表性，我國確立了以地域代表制為主、與職業(yè)代表制相結(jié)合的原則，只要主席團(tuán)的構(gòu)成符合該原則，或可降低產(chǎn)生辦法的違法程度。就實務(wù)而言，“充分體現(xiàn)廣泛的代表性” 是有關(guān)部門在確定主席團(tuán)名單時所應(yīng)遵循的一項重要原則。32參見王保存：《關(guān)于河南省第十二屆人民代表大會第三次會議主席團(tuán)、秘書長建議名單（草案）、議案審查委員會建議名單（草案）和列席人員名單（草案）的說明》——2014年1月7日在河南省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上。以全國人大為例，其主席團(tuán)構(gòu)成“可分為七個方面：（1）黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人（包括中共中央領(lǐng)導(dǎo)，國家主席、副主席，全國人大常委會委員長、副委員長）；（2）各民主黨派負(fù)責(zé)人、全國工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無黨派愛國人士；（3）中央黨、政、軍機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人、人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人；（4）全國人大各專門委員會負(fù)責(zé)人；（5）工、農(nóng)、兵等方面的勞動模范、先進(jìn)人物以及知識分子方面的代表和知名人士；（6）人口在 100 萬以上的少數(shù)民族的代表；（7）各省、自治區(qū)、直轄市、香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)和解放軍代表團(tuán)負(fù)責(zé)人”。33蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第429、430頁；劉玉新：《中國人大主席團(tuán)制度研究》，中國人民大學(xué)法學(xué)院2005年碩士學(xué)位論文，第39頁。地方人大與此相似，“以地級市為例，一般由市委書記、副書記，市人大常委會組成人員，市政協(xié)主席，各代表團(tuán)團(tuán)長（主要是縣、區(qū)委書記），各縣、區(qū)人大常委會主任或主持工作的副主任，個別有影響、有代表性的人大代表組成。除了換屆時略有些變化，大致都在這個框架內(nèi)操作”。34陳道喜等：《人代會主席團(tuán)成員要不要投票表決？》，載《浙江人大》2012年第9期。盡管不能認(rèn)為主席團(tuán)較之人大具有更顯著的代表性，35文學(xué)佳：《我國全國人大主席團(tuán)的性質(zhì)》，中國青年政治學(xué)院法學(xué)院2016年法律碩士（法學(xué)）學(xué)位論文，第6頁。但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)它在相當(dāng)程度上滿足了以地域代表制為主、與職業(yè)代表制相結(jié)合原則的要求，確保了其構(gòu)成的代表性和民主性，是可接受的。

三、主席團(tuán)產(chǎn)生辦法與效率原則

盡管憲法并未明文規(guī)定效率原則，但從《憲法》第3條第1款、第27條第1款及分工原則的要求來看，效率原則無疑是我國國家機(jī)構(gòu)組織和活動應(yīng)遵循的重要原則，人大及包括主席團(tuán)在內(nèi)的人大機(jī)構(gòu)的組織和活動也不例外，何況確保議會正常運行對國家而言極為重要，也是憲法，尤其是民主原則的要求。36Pierre Thielb?rger & Tobias Ackermann, "On the Constitutionality of a Hauptausschuss (Main Committee) in the German Bundestag", German Law Journal, 16(01),(2015), pp.13-14.此外，考慮到各級人大，尤其是全國人大的規(guī)模以及與此相關(guān)的食宿、交通、安保等各項開支巨大，都需要公共財政予以支持，于此只有提高人大運作效率，方能避免浪費、節(jié)約開支。37比照Robert Rogers & Rhodri Walters, How Parliament Works, Routledge(2015)(7), p.57。為此，較有說服力的觀點在一定程度上承認(rèn)，既有做法雖然有抵觸民主原則的嫌疑，但是由于主席團(tuán)沒有實質(zhì)性權(quán)力，只有程序性和事務(wù)性權(quán)力，基于效率原則的考慮，主席團(tuán)選舉應(yīng)當(dāng)盡量簡化，不宜過于煩瑣，故而偏離《憲法》和《代表法》等有關(guān)規(guī)定而采取既有的辦法產(chǎn)生主席團(tuán)的做法具有正當(dāng)性，存在阻卻違憲事由。38李飛主編：《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法解讀》，中國法制出版社2010年版，第63頁。不過，這一論證能否成立呢？考慮到主席團(tuán)產(chǎn)生辦法所具有的民主價值和憲法重要性，只有在為了同等重要或者更為重要的憲法價值而且不至于損害民主過程的固有或者本質(zhì)內(nèi)容的情形下，才能證成偏離憲法和法律規(guī)定的產(chǎn)生方式，否則，就可能構(gòu)成違憲。于此而言，首先必須明確效率原則是否是憲法的基本原則，或者是否至少是憲法所追求的重要價值之一。如果答案是肯定的，則設(shè)計和考量主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法時可以在民主價值和效率價值之間進(jìn)行適當(dāng)權(quán)衡，即在不實質(zhì)性損害民主原則的前提下，可以適當(dāng)優(yōu)先考慮效率原則。

不過，就主席團(tuán)產(chǎn)生辦法的合憲性而言，應(yīng)當(dāng)兼顧民主原則與效率或者效能原則，充分考量各級人大會期的長短、代表和主席團(tuán)的規(guī)模、主席團(tuán)權(quán)力的性質(zhì)和規(guī)模、人大和主席團(tuán)的同異質(zhì)性、政黨的影響力而予以決定。具體而言：

1.會期的長短

絕大多數(shù)情形下，法律對各級人大會期長短未作規(guī)定。不過，習(xí)慣上，各級人大會期均較短，全國人大約11天，省級人大約7天，縣級人大約3天，鄉(xiāng)級人大通常1—2天。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會期甚至只有半天，以至于流于形式，不得不用地方性法規(guī)加以限制，《安徽省各級人民代表大會及其常務(wù)委員會執(zhí)行地方組織法的若干規(guī)定》之“二”第2款就規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會換屆選舉本級國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時，從提名、醞釀候選人到選舉開始的時間不得少于一天?！倍鄶?shù)人大會議議程密集，短短幾天內(nèi)要聽取和審議本級人大常委會、政府及兩院工作報告，審查上一年度國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展計劃和預(yù)算執(zhí)行情況以及下一度計劃，審議法律、地方性法規(guī)草案以及在換屆或者需要補(bǔ)選時，選舉相應(yīng)國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人……倘若花大量時間選舉主席團(tuán)，必然進(jìn)一步擠壓人大有效工作時間，影響其功能發(fā)揮，故尚不能認(rèn)為現(xiàn)做法完全不當(dāng)。

2.人大和主席團(tuán)的規(guī)模

主席團(tuán)產(chǎn)生辦法在一定程度上也取決于人大和其自身規(guī)模。雖然法律對各級人大的規(guī)模作了統(tǒng)一規(guī)定，但對主席團(tuán)卻未作統(tǒng)一規(guī)定，為此，盡管不少地方人大議事規(guī)則都對主席團(tuán)規(guī)模作了規(guī)定，但無論上下級還是同一級人大之間，主席團(tuán)規(guī)模都存在相當(dāng)差異。不過，鑒于實踐中人大的規(guī)模和主席團(tuán)的規(guī)模之間存在相當(dāng)匹配性，為此，可以粗略地區(qū)分如下三種情形加以討論：

（1）全國人大的規(guī)模自第一屆會議以來幾經(jīng)變遷，最少時僅1222人（二屆人大），最多時則有3497人（五屆人大）。不過，自1982年憲法施行以來全國人大代表人數(shù)基本保持穩(wěn)定，1983年第六屆全國人大第一次會議以來均維持在2900人至3000人，盡管直至1986年修正時才將全國人大的代表名額上限由3500人減少至3000人。（見附表1）全國人大主席團(tuán)規(guī)模的變化軌跡大抵相似，最多時270人（五屆四次），最少時79人（一屆二次），自第六屆全國人大一次會議以來基本維持在160人左右，除換屆時主席團(tuán)名額有所增加外，最近三屆基本維持在170人左右。39劉玉新：《中國人大主席團(tuán)制度研究》，中國人民大學(xué)法學(xué)院2005年碩士學(xué)位論文，第37—38頁。（見附表1）鑒于全國人大及其主席團(tuán)規(guī)模都相當(dāng)龐大，依一般經(jīng)驗而言，若逐一選舉主席團(tuán)成員，必然耗費大量人力、物力以及時間成本，這無疑會影響人大功能的發(fā)揮。此外，政治心理學(xué)的研究表明，候選人數(shù)量越多，需要處理的信息量越大，或者由于怠惰或者時間和精力的限制，選民更難以甄別候選人之間的差異，40Richard R. Lau & David P. Redlawsk, How Voters Decide: Information Processing during Election Campaigns, Cambridge University Press, 2006, p.148.表決更恣意。易言之，在該情形下，逐一選舉既不具有可操作性，也明顯不符合效率原則，因此現(xiàn)行做法具有一定合理性。

（2）依照《選舉法》（2015年修正）的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人大的代表名額在450—1000人，就2018年而言，青海最少，383人，河南最多，935人，除港澳特別行政區(qū)外，各省級人大平均有代表652人；至于主席團(tuán)人數(shù)，寧夏最少，59人，河南最多，149人，各省級人大會議平均有主席團(tuán)成員79人。設(shè)區(qū)的市、自治州人大代表的名額在240—650人，就隨機(jī)選樣的情況來看，拉薩最少，250人，成都最多，643人；至于主席團(tuán)人數(shù)，三亞最少，24人，長春最多，82人。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的代表名額在120—450人，人口不足5萬的，代表總名額可以少于120人，就隨機(jī)選樣的情況來看，祁連縣最少，97人，固始縣最多，442人；至于主席團(tuán)，除了難以查核的各縣以外，通渭縣最少，27人，滕州市最多，88人。（見附表2）從以上情形來看，省、市、縣三級人大及其主席團(tuán)的規(guī)模盡管比全國人大小很多，在一定程度上并呈逐級遞減的趨勢，但是各自的基數(shù)仍然較大，在這種情形下，與全國人大相似，由大會預(yù)備會議逐一選舉主席團(tuán)成員同樣既不具可操作性，也不符合效率原則。

（3）就鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大而言，一方面根據(jù)《選舉法》第11條第1款第4項的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額在40—120人，人口不足2000的，代表總名額可以少于40人；合并本條第3款解讀，在例外情形下，至多126人，較之縣級以上人大而言，規(guī)模適中；另一方面從各省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的規(guī)定來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的規(guī)模約在5—13人，數(shù)量不多。依照一般經(jīng)驗，在這種情況下經(jīng)由選舉而非“一攬子”表決的方式產(chǎn)生主席團(tuán)成員也具有很高的可操作性，而且不至于嚴(yán)重影響人大會議的效率。

綜上，全國人大和縣級以上地方人大，其代表和主席團(tuán)的規(guī)模多數(shù)情形下都較大，選舉可操作性較弱，或不符合效率原則；而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大二者的規(guī)模都較小，選舉可操作性較強(qiáng)，且不會嚴(yán)重影響會議的效率，故應(yīng)行選舉以確保主席團(tuán)和人大運作的民主基礎(chǔ)和合法性。

3.主席團(tuán)權(quán)力的性質(zhì)

有無、有多少實質(zhì)性權(quán)力，乃是決定能否以效率為由而阻卻現(xiàn)有主席團(tuán)產(chǎn)生辦法違憲或者違法的核心要素。如前所述，較有說服力的觀點認(rèn)為，主席團(tuán)沒有實質(zhì)性權(quán)力，只有程序性和事務(wù)性權(quán)力，故應(yīng)優(yōu)先考慮效率原則。不過，也有批評指出，在實踐中主席團(tuán)侵害代表民主權(quán)利，乃至架空人大的現(xiàn)象時有發(fā)生，如河北省唐縣九屆人大一次會議主席團(tuán)拒絕將代表依法提出的候選人名單交代表團(tuán)討論，時任主席團(tuán)常務(wù)主席的縣委書記馮某甚至認(rèn)為另提出候選人的原縣委辦公室副主任“搞非組織活動”“造成與會代表思想混論”，決定將其開除黨籍，并以破壞選舉罪指令政法部門予以逮捕，41劉政：《對違憲違法的事，人大常委會就要管》，載劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》（增訂版），中國民主法制出版社2014年版，第218、219頁。故而有必要經(jīng)由民主選舉對主席團(tuán)加以事前的控制，防止其濫用權(quán)力。不過，個人以為這類主張雖然有合理性，但就個案來看，問題應(yīng)不在于主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法，乃在于主席團(tuán)的構(gòu)成以及如何確實有效地踐行民主原則，規(guī)范黨委權(quán)力的行使，于此，尚難謂效率優(yōu)先的現(xiàn)行做法違反憲法和法律規(guī)定。

不過，應(yīng)當(dāng)注意的是，由于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大不設(shè)常委會，且其主席團(tuán)的職能與縣級以上人大常委會存在不少相似處，因此，或許可以認(rèn)為其主席團(tuán)實際上承擔(dān)著常委會的功能，并非完全虛權(quán)的組織。42徐秀義：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的職權(quán)和工作方式》，載徐秀義主編：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的理論與實踐》，中國人民公安大學(xué)出版社1995年版，第264頁。故而就產(chǎn)生辦法而言，應(yīng)將它與縣級以上人大會議主席團(tuán)作不同處理，應(yīng)優(yōu)先考慮其民主合法性而非效率性。易言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)由選舉而非決定產(chǎn)生，而現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法違反《選舉法》規(guī)定。

4.代表的同質(zhì)性和政黨影響力

據(jù)觀察，目前人大代表結(jié)構(gòu)上普遍存在“三多三少”的現(xiàn)象：“黨員代表多，非黨員代表少；干部代表多，工農(nóng)代表少；黨政領(lǐng)導(dǎo)干部多，一般干部少?！?3孫少衡：《論人大代表結(jié)構(gòu)中“三多三少”現(xiàn)象的成因及對策》，載《人大研究》2001年第10期。主席團(tuán)的構(gòu)成亦然。44劉玉新：《中國人大主席團(tuán)制度研究》，中國人民大學(xué)法學(xué)院2005年碩士學(xué)位論文，第39—41頁。于此，盡管代表或者主席團(tuán)成員之間的性別、民族、年齡、居住地、教育背景、職業(yè)等情況各異，但共同的政治信仰使他們具有高度同質(zhì)性，從而很可能作出統(tǒng)一的選擇，況且必要時還可通過人大中的黨組織強(qiáng)調(diào)組織紀(jì)律，進(jìn)行表決前動員等一系列具體措施以防止跑票。45參照劉妤：《秘密還是公開——代議機(jī)關(guān)的表決方式研究》，載《人大研究》2016年第9期。對此存在兩種截然相反的意見：其一主張主席團(tuán)和人大代表的同質(zhì)性（同源性）一定程度上降低了對“代表性”的要求，從而使得現(xiàn)有做法得以正當(dāng)化；另一則主張由于其中黨政干部所占比重過高，而他們或為人大的直接監(jiān)督對象成員，或與人大的監(jiān)督對象之間存在隸屬關(guān)系或者被監(jiān)督關(guān)系，很可能借由自己在主席團(tuán)的地位而影響人大會議，弱化人大監(jiān)督功能，故有必要通過選舉予以制約。此外，近些年來政治體制改革的重要內(nèi)容之一就是降低人大中黨政官員比例，使之更具多元性、代表性以及合法性，而主席團(tuán)構(gòu)成并未作出相應(yīng)調(diào)整，二者之間差異日益明顯，難謂既有主席團(tuán)產(chǎn)生方式合乎憲法和法律規(guī)定。

總之，在設(shè)計主席團(tuán)產(chǎn)生辦法或者審查其合憲性和合法性時，應(yīng)當(dāng)綜合考量前述因素，兼顧民主原則和效率原則，并做出合乎事理的安排：人大會期越短，人大及主席團(tuán)規(guī)模越大，主席團(tuán)權(quán)力越形式化，代表同質(zhì)性越高、政黨影響越小，則對效率的要求越高，主席團(tuán)產(chǎn)生方式越應(yīng)簡化，既有做法正當(dāng)性越強(qiáng)；反之，人大會期越長，人大和主席團(tuán)規(guī)模越小，主席團(tuán)權(quán)力越實質(zhì)化，代表同質(zhì)性越低、政黨影響越大，則對民主性要求越高，主席團(tuán)產(chǎn)生辦法越應(yīng)符合選舉程序的特征，既有做法正當(dāng)性越弱。而從前述分析來看，除代表同質(zhì)性和政黨影響力一項各級人大相當(dāng)外，各級人大在會期長度、人大和主席團(tuán)規(guī)模以及主席團(tuán)權(quán)力性質(zhì)方面可為采“一攬子”表決產(chǎn)生主席團(tuán)的做法提供支撐的強(qiáng)度并不相同，于此宜更多注意主席團(tuán)權(quán)力性質(zhì)，以確保其合法性基礎(chǔ)。就此而言，較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，全國人大以及縣級以上地方人大采用“一攬子”表決辦法產(chǎn)生主席團(tuán)的做法對民主原則的沖擊更弱些。

四、結(jié)語

綜上，雖尚不能認(rèn)為以表決取代選舉產(chǎn)生主席團(tuán)的做法實質(zhì)違反民主原則和效率原則，從而違憲、違法，但在表面上疑問仍在，應(yīng)如何解決呢？筆者以為，以下解決方案可供參考：

首先，對“選舉”作歷史或者擴(kuò)大解釋。盡管從法律解釋方法上講，對同一概念原則上應(yīng)作同一解釋，以確保法的統(tǒng)一性和可預(yù)見性，即應(yīng)對選舉主席團(tuán)的“選舉”作通常意義上之選舉理解，而不應(yīng)作“決定”理解；但是，考慮到現(xiàn)在的主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法其實早于共同綱領(lǐng)時代，或許會有不同的結(jié)論?！斑x舉”的歧義早在第一屆全國政治協(xié)商第一次會議中就已經(jīng)存在，當(dāng)時政協(xié)全國委員會委員采取“一攬子”表決的辦法產(chǎn)生，而中央人民政府委員會的主席、副主席和委員則采用無記名聯(lián)記投票的辦法產(chǎn)生，除了反對、棄權(quán)之外，也可以另選他人。46《中國人民政協(xié)第一屆全體會議勝利閉幕》，載《人民日報》1949年10月1日 。雖然對該次會議主席團(tuán)如何產(chǎn)生未有直接報道，但是鑒于鼓掌通過和舉手表決是當(dāng)時主要的表決方式，則主席團(tuán)產(chǎn)生辦法很可能是其中之一。而之后盡管1954年憲法取代了共同綱領(lǐng)并于第26條明文規(guī)定“全國人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團(tuán)主持會議”，但實踐中這種以“一攬子”表決方式產(chǎn)生主席團(tuán)的做法從未變過，“選舉”的二元含義延續(xù)至今。在這種情形下：一方面或許可以認(rèn)為1954年《憲法》、1982年《憲法》以及其他相關(guān)法律中的“選舉主席團(tuán)”條款只是此前的“一攬子”表決的方法的映像，盡管就通常意義上的“選舉”而言，它或許詞不達(dá)意，但毋寧這就是本來的意思；另一方面或許可以回歸選舉“選賢舉能”的一般含義，而不去考慮其所需要承載的民主原理。在這種情形下，“選舉”本身會變得更具開放性和可塑性，從而為結(jié)合民主原理和國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)設(shè)計不同的選任辦法提供支持。在這兩種情形下，都可以消除現(xiàn)有主席團(tuán)產(chǎn)生辦法的違憲疑慮。

其次，承認(rèn)憲法和法律變遷。但是，倘若采納前一意見，不免要擔(dān)心法律概念失去應(yīng)有規(guī)范內(nèi)涵，以致不具確定性和可預(yù)見性，侵蝕法的統(tǒng)一性，并危及現(xiàn)代民主法治國家的存在基礎(chǔ)，故仍應(yīng)對“選舉”一詞作通常理解，同時突出其所應(yīng)承載的民主原理。不過，在這種情形下，仍須就現(xiàn)有主席團(tuán)的產(chǎn)生辦法與憲法和法律規(guī)定之間的不一致給出解決辦法。就此而言，個人以為，承認(rèn)憲法和法律變遷，即憲法和法律的文字雖然未作修改，但由于長期的憲法和法律實踐，其內(nèi)涵實際上已經(jīng)改變，或許是可行的解決方案。畢竟正如此前所指出的，現(xiàn)有主席團(tuán)產(chǎn)生辦法自第一屆全國政治協(xié)商第一次會議以來至今已有七十年，已為地方各級人大所借鑒，在相當(dāng)程度上形成了法的確信，從而成為憲法和法律慣例，由此并改變了憲法和法律中“選舉主席團(tuán)”之“選舉”一詞內(nèi)涵，故而不應(yīng)認(rèn)為其違反憲法和法律規(guī)定。

最后，修改相關(guān)法律規(guī)定表述或者產(chǎn)生辦法。第二種方案并非沒有商榷的余地，畢竟憲法或者法律變遷也有邊界：當(dāng)實際做法已經(jīng)抵觸憲法和法律明文規(guī)定時，原則上不得承認(rèn)憲法和法律變遷，否則，可能損害民主原則和法治國原則。就現(xiàn)有主席團(tuán)產(chǎn)生辦法而言，它業(yè)已將產(chǎn)生辦法由“選舉”變更為“決定”，從而限縮了代表的選舉權(quán)，并違反憲法和法律明文規(guī)定，不宜認(rèn)可憲法和法律變遷。于此則有兩種可選方案：其一是鑒于現(xiàn)有方式具有合理性，總體上有利于人大功能能力的有效發(fā)揮，為此，修改憲法和法律相關(guān)規(guī)定，使與實務(wù)相契合；不過，應(yīng)區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和縣級以上人大，畢竟鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在相當(dāng)程度上扮演著常委會的角色，采選舉較為妥當(dāng)。其二則是堅持憲法和法律規(guī)定，改變主席團(tuán)產(chǎn)生辦法，使之符合“選舉”的通常含義，于此可以減少主席團(tuán)人數(shù)，以確?？刹僮餍裕?7劉玉新：《中國人大主席團(tuán)制度研究》，中國人民大學(xué)法學(xué)院2005年碩士學(xué)位論文，第53頁；文學(xué)佳：《我國全國人大主席團(tuán)的性質(zhì)》，中國青年政治學(xué)院法學(xué)院2016年法律碩士（法學(xué)）學(xué)位論文，第23頁。也可以比照人大常委會委員產(chǎn)生辦法，改采無記名、差額的聯(lián)記投票進(jìn)行選舉。