王倫剛 紀麟芮

內容提要： 勞動人事爭議仲裁院是準司法機構還是行政機構？學界對此還缺乏關注，但三十多年對勞動仲裁機構/委員會性質的探索奠定了堅實的理論基礎。對全國50家省、市、縣級人社局的調研結果表明，各地大多設有三個勞動人事仲裁機構——勞動人事爭議仲裁委員會、勞動人事爭議仲裁院和調解仲裁管理處/科/股；勞動人事爭議仲裁院具有準司法性和泛行政性，它強制仲裁案件酷似法院，卻又承擔了調解仲裁管理、勞動保障監(jiān)察、工傷認定等廣泛的行政職能，這是它只有模糊的法定職能又設在人社部門受管理的結果。建議勞動人事爭議仲裁院職能法治化，修訂《調解仲裁法》，更其名，明其職，合兩署，升其位。

一、導論：問題、方法與數(shù)據

勞動仲裁的性質好像天然容易受到干擾，中美兩國都如此。美國學者指責聯(lián)邦最高法院越來越混淆勞動仲裁和商業(yè)仲裁，重申勞動仲裁自產生以來就是支撐集體談判過程的工具，而不像商業(yè)仲裁是訴訟的替代。1Allison Anderson, "Labor and Commercial Arbitration: The Court's Misguided Merger", Boston College International and Comparative Law Review, Vol.36(2013), pp.1237-1276.中國勞動（人事）爭議仲裁的性質，迄今為止法律也沒有明確，只有人力資源和社會保障部（以下簡稱人社部）的一個部門規(guī)章有所提及。2人力資源和社會保障部、最高人民法院、司法部等《關于進一步加強勞動人事爭議調解仲裁完善多元處理機制的意見》（人社部發(fā)〔2017〕26號）。原文是“完善勞動人事爭議調解制度和仲裁準司法制度”。這是筆者見到的唯一稱勞動人事爭議仲裁為“準司法”的文件。學者至今還在努力辨別其性質。

勞動人事爭議仲裁院的性質則更為復雜難辨。它被立法界定為地方各級人民政府成立的勞動人事爭議仲裁委員會的辦事機構，同時又被設立在各級人力資源和社會保障廳/局（以下簡稱人社廳/局）之下，受其領導管理。人們難以捉摸它究竟是司法機構還是行政機構，頗像一則寓言中蝙蝠是鳥類還是獸類那樣難以分辨。身在其中的仲裁員們也頗為苦惱。珠三角GS市勞動人事爭議仲裁院一位仲裁員說：“我們知道它不是什么，但不知道它是什么。”3訪談編號：20170822GSZ-L。本文訪談編號方法請參見本文“導論”文末。不止一位仲裁員陷入這種尷尬。SC市勞動人事爭議仲裁院長感慨道：“我們在不明不白干工作！（好像）自身（機構）是男是女都不明確?！?訪談編號：20180812SCZ-W。

勞動人事爭議仲裁院的性質尚無專題探索，但我國學界對勞動爭議仲裁以及勞動爭議仲裁機構/委員會的探索已為本文積累了豐富的理論資源。新中國勞動仲裁制度恢復之初，人們就開始探討勞動爭議仲裁和勞動爭議仲裁機構/委員會的性質，至今持續(xù)三十余年之久?？偨Y而言，學界有三種觀點：

第一種是“準司法（機構）論”。勞動仲裁委員會恢復設立，就有學者指出它不是司法機構也不是行政機構，有自己的特點，但仲裁活動反映一定的司法性質。5王玉山：《試論我國勞動爭議仲裁機構的性質和仲裁工作的特點》，載《中國勞動科學》1987年第11期。33年后，有學者進一步論證指出，勞動爭議仲裁準司法性的實質內涵是它符合司法的基本特征，但與傳統(tǒng)司法的區(qū)別在于其裁決結果不具有完全終局性和裁決過程缺乏完全的強制性。6沈建峰、姜穎：《勞動爭議仲裁的存在基礎、定性與裁審關系》，載《法學》2019年第4期。這種觀點多從勞動仲裁與法院司法比較角度來論證其準司法特點。

第二種是“行政（機構）論”。這種觀點一般從勞動爭議仲裁委員會設置在行政機構內部且受其管理的現(xiàn)實來進行論證。比如，有人指出，勞動爭議仲裁委員會是設在勞動行政部門內部的機構，具有官方性。7賈俊玲：《勞動法學》，中國廣播電視大學出版社2003年版，第36頁。甚至有人說，實踐中各級勞動爭議仲裁委員會的辦事機構和勞動行政部門的勞動仲裁處(科)合署辦公,且勞動爭議仲裁委員會專職委員由勞動行政部門代表組成,它實際上是勞動行政機關的一個部門。8謝增毅：《我國勞動爭議處理的理念、制度與挑戰(zhàn)》，載《法學研究》2008年第5期。還有人提出，由于我國勞動爭議仲裁體制是受行政高度控制的，因此我們必須承認勞動爭議仲裁的行政屬性是我國現(xiàn)實。9涂永前：《我國特色的勞動爭議仲裁終局化之理念和制度架構——〈勞動爭議調解仲裁法〉第47 條釋正》，載《法律科學》2013年第3期。

第三種觀點是“雙重屬性（機構）論”。實務部門人士指出，勞動仲裁委員會行使仲裁權的行為具有一定的司法屬性；同時它由政府設立，隸屬同級政府又向政府報告工作，在某種意義上也具有行政屬性。10楊志明：《勞動人事爭議仲裁調解》，中國勞動社會保障出版社2012年版，第28頁。有學者也指出，目前的仲裁辦兼有勞動爭議仲裁委員會辦事機構和勞動行政部門職能機構雙重身份。11王全興、侯玲玲：《我國勞動爭議處理體制模式的選擇》，載《中國勞動》2002年第6期。有學者則更為細致地論證道，我國勞動仲裁機構在機構、場所、設備、經費等方面受制于政府，在實踐中也依附于勞動行政部門，仲裁員也是由仲裁委員會指定而非當事人選定，勞動仲裁機構兼具準司法性和行政性。12王斐民、李慈強：《勞動爭議“裁審機制”的問題檢討與協(xié)調之道——兼評〈關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（四）〉》，載《政治與法律》2013年第4期。

上述研究不僅提出了“勞動仲裁或勞動爭議仲裁/委員會的性質”這個極有價值的問題，而且提供了諸多理論學說。但就本文討論的“勞動人事爭議仲裁院的性質”而言，還須事先弄清兩個前提性問題：一是分析對象?！皠趧樱幾h）仲裁”這個概念可以指稱勞動（爭議）仲裁的行為、機構、程序、制度等，因此使用這個概念時還須自覺分辨和準確界定。二是判斷國家機構性質的標準是什么？如果沒有使用大體一致的標準，論辯者之間很難形成實質性對話。既有研究對這個問題似乎有些疏忽。

本文先解決兩個前提性問題。一是本文的分析對象是我國的勞動人事爭議仲裁院（機構）。勞動人事爭議仲裁院是一個歷經了34年歷史發(fā)展的機構，它的稱呼至少有三次變化。從1986年恢復以來，它長期被稱為“勞動爭議仲裁委員會辦公室（仲裁辦）”；后來有的地方改稱為“勞動爭議仲裁院”；2008年國務院組建人力資源和社會保障部以后，各地陸續(xù)組建“勞動人事爭議仲裁院”，2017年全國統(tǒng)一稱呼。勞動人事爭議仲裁院不是勞動（人事）爭議仲裁委員會，也不是地方各級人民政府人社部門的調解仲裁管理處/科/股。既有研究對象“勞動爭議仲裁（行為）”或者“勞動爭議仲裁委員會（機構）”，和本文要討論的“勞動人事爭議仲裁院”關聯(lián)度很高但絕不相同（本文第二部分還將詳細區(qū)分三個勞動人事仲裁機構）。

二是本文判斷國家機關/機構性質的標準是它實際行使的權力或者職能的種類。這符合政治學和法哲學學術傳統(tǒng)。自孟德斯鳩明確提出三權分立并依據職權來稱呼國家機關以來，這一學術傳統(tǒng)承繼至今。13［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上卷），許明龍譯，商務印書館2017年版，第183—196頁。比如，通常所說的立法機關就享有立法權。我國政體與西方不同，但學者們還是沿續(xù)了依職權來區(qū)分機關/機構的理論傳統(tǒng)。比如，中國共產黨是國家領導機關，是以她對整個國家擁有一元化領導權為基礎的。14景躍進、陳明明、肖濱：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第18—33頁。

還有一個問題是，采用什么研究方法來判斷國家機關/機構的性質？可以依據法律規(guī)定進行規(guī)范判斷，也可以基于對機構實際權力運行的了解進行實證分析。本文擬采用法律社會學實證方法，近距離考察了解勞動人事爭議仲裁院行使了什么職權、發(fā)揮了什么職能，然后在獲得的數(shù)據基礎上判斷其性質。

我們考察了中國西南、東北、華東、長三角、珠三角地區(qū)6個省50家勞動人事爭議仲裁院（包括4家省級、10家地市級和36家區(qū)縣級）。其中，西南S省是調研的核心區(qū)域，我們不僅考察了S省省、市、縣三級35家勞動人事爭議仲裁院，而且連續(xù)多年調查SY市、SY1縣人社局，甚至跟蹤調研SC2縣和SM2縣人社局長達11年（2008—2018年）之久。

我們采取了實地參與觀察、非結構訪談兩種方法進行調研。對于長期跟蹤調研的單位，我們采取實地參與觀察和非結構訪談兩種方法；沒有長期跟蹤但是我們去調研過的單位，我們采取非結構訪談的方法，包括集體訪談和個別訪談。另外，大規(guī)模的交流座談會有兩次。一次是2017年3月，S省勞動保障監(jiān)察總隊和本課題組聯(lián)合主辦了兩個機構合署辦公的專題交流培訓會。S省21家地市級和縣級勞動人事爭議仲裁院和勞動保障監(jiān)察支/大隊的代表參加了本次會議。另一次是2018年11月，我們參加了華東A省H市七個區(qū)縣勞動人事仲裁院的交流座談會。此外，我們還針對某些個別問題，以電話、QQ和微信方式進行數(shù)次個別訪談交流。訪談對象包括各地人社廳/局相關領導、調解仲裁管理機構人員、勞動人事爭議仲裁院的仲裁員、勞動保障監(jiān)察總/支/大隊的監(jiān)察員和中基層人民法院的法官，等等。

本文分析寫作的數(shù)據基礎包括第一手原始書面資料、電子文檔、現(xiàn)場照片、會議記錄、訪談筆記，以及在被訪談者允許的情況下保存的訪談錄音。為保護被訪談的單位和人員，我們隱去了書面文件和電子文檔中相應的地名和行政機關名稱。本文訪談編號方法是，“訪談年月日+省、市/州（副省級或地級）、區(qū)/縣三級地名拼音的第一個大寫字母+被訪談機構代號（人社局為R，勞動人事爭議仲裁院Z，勞動監(jiān)察總/支/大隊J，法院F）+隔斷號（-）+被訪談者姓氏的第一個大寫字母（如果是集體訪談，被訪者意見相同，那就疊加姓氏并以符號‘/’隔開；被訪者意見不同，則各自單獨編號）”。比如，“20180512SCDZ-Y”表示2018年5月12日訪談S省C市D縣勞動人事爭議仲裁院一位楊姓院長或者仲裁員。

本文結構是，第二部分將區(qū)分三個勞動人事仲裁機構，第三部分將闡述勞動人事爭議仲裁院的仲裁職能及準司法性，第四、五部分將描述其泛行政性，第六部分將對勞動人事爭議仲裁院的雙重屬性進行總結和解釋，第七部分將檢視既有理論研究并提出相應的法律建議，第八部分將闡述本文的理論創(chuàng)新即“新雙重屬性機構論”及其限度。

本文將揭示，目前我國有三個勞動人事仲裁機構：勞動人事爭議仲裁委員會、勞動人事爭議仲裁院和各級政府人社局的內設機構調解仲裁管理處/科/股。根據實際行使的職能，勞動人事爭議仲裁院既享有勞動人事爭議的仲裁職能而有準司法性，同時又擁有多項行政職能而具有泛行政性。這種雙重屬性還具有地域和歷史的多樣性。

二、三個勞動人事仲裁機構的區(qū)分

數(shù)據表明，目前我國省、地（市）、縣三級人民政府一般有三個勞動人事仲裁機構：一是勞動人事爭議仲裁委員會、二是勞動人事爭議仲裁院、三是調解仲裁管理處/科/股。實際生活里，勞動人事爭議仲裁院并非不言自明，它往往容易與其他兩個機構混淆；學術研究中，學者們常常說“勞動仲裁機構”，但其所指并不明確。因此，本文首先區(qū)分這三個勞動人事仲裁機構。

勞動（人事）爭議仲裁委員會及其辦事機構勞動（人事）爭議仲裁辦/院是在新中國改革開放后復興的。1986年7月20日，國務院《關于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》（國發(fā)〔1986〕77號）第2條規(guī)定：“要加強勞動人事部門的組織建設，相應地建立勞動爭議仲裁和社會勞動保險機構，并充實和加強勞動業(yè)務公司?！边@是恢復建立勞動爭議仲裁機構最早的文件。兩個機構的法律依據雖然經過更替，包括從《國營企業(yè)勞動爭議處理暫行規(guī)定》（國發(fā)〔1987〕69號）到《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》(國務院令〔1993〕第117號)再到 《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》（主席令〔2007〕80號，以下簡稱《調解仲裁法》）的變化，但有關規(guī)定并沒有實質性變化。

第一個機構是勞動（人事）爭議仲裁委員會。它是由省市縣級黨委政府相關職能部門、工會和企業(yè)的代表組成的管轄本轄區(qū)勞動人事爭議的機構。它的核心職責是“負責管轄本區(qū)域內發(fā)生的勞動爭議”（《調解仲裁法》第21條）。調研表明，勞動人事爭議仲裁委員會實踐中一般都是按省、市、縣行政區(qū)劃層層設立的，并沒有遵循《調解仲裁法》第17條的規(guī)定，即勞動爭議仲裁委員會不按行政區(qū)劃層層設立。各級勞動人事爭議仲裁委員會履職的組織方式有兩層。第一層是由各成員單位代表組成的（協(xié)調議事）全體會議?！秳趧尤耸聽幾h仲裁組織規(guī)則》（人力資源和社會保障部令〔2010〕第5號）第9條和《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》（人力資源和社會保障部令〔2017〕34號）第8條均規(guī)定，仲裁委員會應當每年至少召開兩次全體會議，研究本會職責履行情況和重要工作事項；仲裁委員會主任或者1/3以上的仲裁委員會組成人員提議召開時也可召開會議。第二層是勞動人事爭議仲裁委員會下設辦事機構，負責辦理的日常工作（《調解仲裁法》第19條第3款）。

第二個機構是勞動人事爭議仲裁院，即勞動人事爭議仲裁委員會下設的辦事機構。《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》（人力資源和社會保障部令〔2017〕34號）第9條規(guī)定：“仲裁委員會下設實體化的辦事機構，具體承擔爭議調解仲裁等日常工作。辦事機構稱為勞動人事爭議仲裁院（以下簡稱仲裁院），設在人力資源社會保障行政部門。仲裁院對仲裁委員會負責并報告工作。”這條規(guī)定闡明了勞動人事爭議仲裁委員會與勞動人事爭議仲裁院之間的基本關系。所謂實體化是指機構主體實、人員編制實、經費保障實和辦公場地實。15楊志明：《勞動人事爭議仲裁調解》，中國勞動社會保障出版社2012年版，第38—41頁。從2010年開始，我國各地勞動（人事）爭議仲裁院就開始了實體化進程，但迄今尚有地方沒有完成，如SG2縣。16訪談編號：20190729SGLJ-S。在人社局內部，人們經常把勞動人事爭議仲裁院稱為“（仲裁）業(yè)務單位”。

第三個機構是調解仲裁管理處/科/股。它是各級人社廳/局承擔調解仲裁行政管理職能的內設機構，被稱為“（仲裁）行政處/科/股室”。調研可知，從中央到地方的人力資源和社會保障部/廳/局大多存在一個名為“調解仲裁管理司/處/科/股” 的內設機構(見表1)。即使有的縣級人社局沒有設立這個機構，但也會有其他內設機構從事相同職能，比如SM2縣的“勞動關系股”。17《中共SM2縣委編制委員會關于縣人力資源和社會保障局勞動人事爭議仲裁和勞動監(jiān)察股更名的通知》（SM2編發(fā)〔2014〕86號）。

表1 調解仲裁管理司（處、科、股）職責一覽

續(xù)表

從表1可見，中央到地方的調解仲裁管理司（處、科、股）均有四項大體相同的職能：（1）擬訂勞動、人事爭議調解仲裁制度的實施規(guī)范；（2）指導勞動、人事爭議調解工作；（3）指導開展勞動、人事爭議預防工作；（4）依法組織處理重大勞動、人事爭議等。

表1還表明，中央到地方層級往下，調解仲裁司、處、科、股的職能逐級增加。相比調解仲裁管理司，調解仲裁管理處就多一項職能，即“貫徹執(zhí)行國家和省勞動、人事爭議調解仲裁法律、法規(guī)、規(guī)章、政策”；相比調解仲裁管理處，調解仲裁管理科的職責又多了兩項，包括承擔勞動、人事爭議仲裁員、調解員的有關培訓和管理工作以及負責全市勞動、人事爭議處理情況的統(tǒng)計分析和上報工作；在調解仲裁管理科的基礎上，調解仲裁管理股還要多兩項職能，包括負責本部門法制工作、信訪工作等。

我國三個勞動人事仲裁機構的區(qū)分在邏輯上是很清楚的：（1）勞動人事爭議仲裁委員會是各級人民政府解決勞動人事爭議的機構；（2）勞動人事爭議仲裁院是它的實體化辦事機構；（3）調解仲裁處/科/股室是人社廳/局主管勞動人事仲裁行政工作的內設機構。這三個機構及其關系如圖1所示。

圖1 我國三個勞動人事仲裁機構及其關系

這三個勞動人事仲裁機構常被混淆。比如，有學者指出：“勞動人事爭議仲裁委員會辦事機構負責辦理勞動人事爭議仲裁委員會的日常工作，其有兩種主要形式：一是設在勞動行政部門內部的辦事機構，二是實體化的辦事機構。”18林嘉：《勞動和社會保障法》（第四版），中國人民大學出版社2016年版，第262、263頁。這就混淆了勞動人事爭議仲裁院和調解仲裁處/科/股室。上述兩個機構都設在人力資源和社會保障局下，往往合署辦公，的確很難區(qū)分清楚，連勞動人事爭議仲裁院的仲裁員們有時也驚奇還有調解仲裁管理股室的存在。19訪談編號：20190618ZWLZ-W。

三、勞動人事糾紛仲裁與準司法性

現(xiàn)行立法沒有直接規(guī)定勞動人事爭議仲裁院的職責，但明確規(guī)定了勞動人事爭議仲裁委員會的職責?！墩{解仲裁法》第19條第2款賦予了勞動人事爭議仲裁委員會四項職責，包括“（一）聘任、解聘專職或者兼職仲裁員；（二）受理勞動爭議案件；（三）討論重大或者疑難的勞動爭議案件；（四）對仲裁活動進行監(jiān)督”。前已述及，各級勞動人事爭議仲裁委員會履職組織有兩層，包括第一層全體會議和第二層勞動人事爭議仲裁院。立法并沒有明確這兩層履職組織的具體職責分工，這就導致了實踐中兩層組織職責履行不明。

實證調查表明，勞動人事爭議仲裁委員會第一層組織履職情況很不好，六省各級勞動人事爭議仲裁委員會極少召開全體會議。眾多勞動人事爭議仲裁院院長表示，自上任以來沒有召開過勞動人事爭議仲裁委員會全體會議。沒有全體會議，就不可能組織討論重大或者疑難的勞動爭議案件，也不可能監(jiān)督仲裁活動。難怪有勞動人事爭議仲裁院長說：“離開了勞動人事爭議仲裁院，仲裁委員會就是空架子！”20訪談編號：20190726SMSZ-J。不過，現(xiàn)在有的地方如S省各級勞動人事爭議仲裁委員會主任是人社廳/局長，廳/局長管理過問勞動人事爭議仲裁院事務似乎也可以看作勞動人事爭議仲裁委員會在行使職能。21訪談編號：20190512SCDZ-Y；20181030SLJZ-L。但這畢竟不是以其名義和全體會議的形式在進行。

因此，勞動人事爭議仲裁委員會的職責幾乎全部落在了第二層履職組織——勞動人事爭議仲裁院頭上。除了不可能監(jiān)督自己的仲裁活動外，勞動人事爭議仲裁院承擔了勞動人事爭議仲裁委員會其他全部法定職能，而且這些履職活動對外都以勞動人事爭議仲裁委員會名義進行。如此看來，雖然學者們未曾言明，但他們探索勞動（人事）爭議仲裁委員會性質，其實就是在研究勞動（人事）仲裁院的性質。22關于勞動人事爭議仲裁委員會實際怎樣履職，是另一個還需要深入實證研究的問題。勞動人事爭議仲裁委員會的職責有“聘任、解聘專職或者兼職仲裁員”，但這不可能是天天都有的日常工作。此外，勞動爭議仲裁委員會的職責還剩下“受理勞動爭議案件”和“討論重大或者疑難的勞動爭議案件”兩項。結合《調解仲裁法》第21條第1款規(guī)定“勞動爭議仲裁委員會負責管轄本區(qū)域內發(fā)生的勞動爭議”，我們發(fā)現(xiàn)，勞動爭議仲裁委員會的日常工作就只能是仲裁案件。這樣，仲裁勞動人事爭議案件（包括受理、審理、調解、裁決和討論重大或者疑難案件等）就是勞動人事爭議仲裁院的基本職能。

實地考察表明，勞動人事爭議仲裁院實際行使的基本職能就是依照《調解仲裁法》仲裁勞動人事爭議案件。無論哪個地域哪個層級，沒有一家勞動人事爭議仲裁院不解決糾紛；同時也沒有發(fā)現(xiàn)人社廳/局中有其他機構有這種職能，勞動人事爭議仲裁院是唯一依照《調解仲裁法》的仲裁程序解決勞動人事爭議糾紛的機構。誠如SC1勞動人事爭議仲裁院院長所說：“每天忙得很，還不就是整案子嘛！”23訪談編號：20190716SCDZ-Y；20190726SYZ-J; 20190726SMZ-J等。幾乎每個勞動人事爭議仲裁院院長都會自豪地介紹他們在仲裁案件上的成就和趣聞，并堅持要帶我們去參觀他們剛建好不久的或者配備與科技升級的仲裁庭。

幾家勞動（人事）爭議仲裁院多年的工作總結也證明，勞動人事爭議案件的受理和仲裁的確是它們最基本的職能。SM2勞動人事爭議仲裁院2013—2017年工作總結的第1條第1款總是說，今年的工作業(yè)績是“加大勞動人事爭議案件處理力度，當事人合法權益得以維護”。24而SC市勞動人事爭議仲裁院2008—2017年的工作總結中“工作目標落實”內容的第一條總會寫到：“我院接收勞動爭議案件×件，其中案前處理×件，受理立案×件……”25SC市勞動人事爭議仲裁院2008—2017年的工作總結。人社部每年發(fā)布的《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》都會記載上一年全國各地勞動（人事）爭議仲裁機構共處理多少數(shù)量的爭議（案件）。26可以參見人社部官網發(fā)布的歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。其實，這就是全國各地各級勞動人事爭議仲裁院的業(yè)績。

基于勞動人事爭議仲裁院的仲裁職能，我們來討論它的性質。為了不陷入抽象討論，我們可以借用法律社會學家已有的對于人類爭議解決方式區(qū)分的理論框架。美國法律社會學大家馬丁·夏皮羅（Martin Shapiro）研究指出，世界各國法院的基本邏輯都是達到爭議解決目的的三方結構。當然，其他很多爭議解決方式包括斡旋、調解、仲裁，都具備這種三方結構。但如果從糾紛解決的規(guī)則和機構是爭議雙方當事人同意還是由法律強制來看，上述所有爭議解決方式正好構成從同意到強制的連續(xù)統(tǒng)一體。在這個統(tǒng)一體中，法院是包含最少同意因素和最多強制因素的三方結構的爭議解決機構。27［美］馬丁·夏皮羅：《法院：比較法上和政治學上的分析》，張生、李彤譯，中國政法大學出版社2005年版，第1—17頁。（見圖2）

圖2 從同意到強制的爭議解決方式連續(xù)統(tǒng)一體

這個框架經過了世界不同國家法院比較法和政治學分析運用的驗證，也可以用來分析當今中國勞動人事爭議仲裁和法院審理的異同。中國法院和勞動人事爭議仲裁院都采用三方結構來解決勞動人事爭議糾紛。在糾紛解決的規(guī)則是當事人同意還是法律強制上，二者相似之處在于都屬于后者。當然兩者的法律強制中都包含同意的因素，那就是糾紛解決過程中當事人同意都可以隨時調解結案。我國勞動人事爭議仲裁院的仲裁權行使和法院司法權行使的確非常類似。這個結論契合仲裁員們的工作體驗。當我們問及勞動人事爭議仲裁與法院審判的區(qū)別時，有幾個勞動人事仲裁院院長脫口而出：“有什么區(qū)別？我們辦案和法院沒得啥子區(qū)別！”28訪談編號：20190726SYZ-J; 20190726SMZ-J；20190716SCDZ-Y等。甚至有個市級勞動人事爭議仲裁院院長說：“我們就是法院的門衛(wèi)，給他們減少案件（數(shù)量）?！?9訪談編號：20190730AHZ-H。正因為這種相似性，有學者指出，我國勞動（人事）爭議仲裁的特點之一是“仲裁的訴訟化”。30董保華：《論我國勞動爭議處理立法的基本定位》，載《法律科學》2008年第2期。

在法律強制的共同特點之下，我國勞動人事爭議仲裁院的仲裁員和人民法院的法官們還是普遍感受到了案件仲裁和法院審判的區(qū)別。一是辦案的實體依據有差別。兩者都要依據國家制定的勞動人事法律法規(guī)，但勞動人事仲裁的依據還有人社部/廳等上級的勞動人事政策。他們就在人社廳局里，必須服從上級。這也導致他們和法官對同一法律規(guī)則的理解常常不一致。我們收集到的勞動人事爭議仲裁院和法院共同協(xié)商的裁審銜接文件的內容多是關于法律理解和具體適用的，如勞動關系認定、仲裁時效等。31SL市中級人民法院《關于勞動爭議案件法律適用問題研討會會議紀要》； J省高級人民法院《關于審理勞動爭議案件法律適用問題的解答》（一）（J高法〔2017〕144號）。二是辦案程序推進有無法定強制措施。兩者都要遵守或參照《民事訴訟法》，但勞動人事仲裁要優(yōu)先使用《調解仲裁法》和人社部發(fā)布的《勞動人事爭議仲裁辦案規(guī)則》，因此仲裁就沒有《民事訴訟法》規(guī)定的那種訴訟強制措施。32訪談編號：20190726SYZ-J; 20190726SMZ-J；20190716SCDZ-Y；20190731SLF-W；20190802SCPF-Z等。

基于案件仲裁和法院審判的異同，我們的結論是，勞動人事爭議仲裁院是準司法機構。這個結論和“準司法（機構）論”看來沒有什么不同，但論證上卻有很大差異，它們對準司法中的“準” 和“司法”的判斷標準都不相同。我們對“司法” 的判斷已如前述。就“準”而言，“準司法機構論”認為，勞動爭議仲裁準司法性的實質內涵在于它與傳統(tǒng)司法機關的兩點區(qū)別，即裁決結果的非終局性和裁決過程缺乏完全的強制性。33沈建峰、姜穎：《勞動爭議仲裁的存在基礎、定性與裁審關系》，載《法學》2019年第4期。我們不能同意這兩位學者所說區(qū)別的第一點，即裁決結果的非終局性，因為一審法院的裁決也不具有終局性，況且勞動人事爭議仲裁一裁終局的法定效力還勝過一審法院的司法判決。基于實證研究，我們認為準司法性質的“準”表現(xiàn)在，對同一勞動人事爭議糾紛案件審理的實體依據不同和仲裁程序缺乏強制推進措施。

四、調解仲裁管理職能與行政性

勞動人事爭議仲裁院和調解仲裁處/科/股是兩個不同的機構，前者是仲裁糾紛的“業(yè)務單位”，后者是調解仲裁管理的“行政處/科/股室”。在地方各級黨委編制委員會批復文件中，這兩個機構一般都是單獨設立的。S省調解仲裁管理處和省級勞動人事爭議仲裁院（2012年成立）就是單獨分設、分行職能的，SC市調解仲裁管理科和市級勞動人事爭議仲裁院在2008年分離以后也屬于這種情形。但像S省和SC市這樣的情況，屬于極少數(shù)。

絕大多數(shù)被調研的勞動人事爭議仲裁院和調解仲裁管理處/科/股兩機構形式獨立設置，但職能行使并未分開。我們在網上可以查到，吉林省人社廳將兩個機構這樣稱呼——“調解仲裁管理處（勞動人事爭議仲裁院）”。34參見吉林省人力資源和社會保障廳官網：http://hrss.jl.gov.cn/jgzn/nsjg/200905/t20090522_2391900.html，2019年7月25日訪問。這說明兩個機構是合署辦公的。S省地市級和區(qū)縣級所有調研過的勞動人事爭議仲裁院大都承擔了調解仲裁管理科/股的行政工作，只是方式和事務范圍各有不同。如果細分，有兩種情況：

一種情況是兩個機構合署辦公，共擔職責，俗稱“科/股院合一”。勞動人事爭議仲裁院和調解仲裁科/股“兩塊牌子，一套人馬”，勞動人事爭議仲裁院院長兼任科(股)長，統(tǒng)籌安排兩類工作，統(tǒng)一調配人員。勞動人事爭議仲裁院承擔著上文表1展示的調解仲裁科/股對應的全部職能。SC（2008年前）、SY、SL、SG（2018年前）、AH等市級勞動人事爭議仲裁院，35訪談編號：20180812SCZ-W;20190726SYZ-J;20180823SLZ-Y；20190729SGR-L;20190730AHZ-H。和SY2、SL1、SL2、SG2等縣的勞動人事爭議仲裁院都屬于這種情形。36訪談編號：20161012SYMZ-D;20181030SLJZ-Z；20181030SLMR-C；20170508SGKZ2。

另一種情況是兩個機構分署辦公，院里兼理。勞動人事爭議仲裁院和調解仲裁科/股兩個機構“兩塊牌子，兩套人馬”，兩位領導，但勞動人事爭議仲裁院實際兼任著調解仲裁科/股兩類工作。勞動人事爭議仲裁院事實上承擔著本文表1展示的調解仲裁科/股對應的全部職能。SM市、SM2、SM1、SC2縣等勞動人事爭議仲裁院屬于這種情形。37訪談編號：20190726SMZ-J;20190726SMSZ-J;20181113SMZR-L；20190726SCDZ-Y。

無論共擔職責還是院里兼理，調解仲裁管理司/處/科/股的職能工作均有四項，即：（1）擬訂勞動、人事爭議調解仲裁制度的實施規(guī)范；（2）指導勞動、人事爭議調解工作；（3）指導開展勞動、人事爭議預防工作；（4）依法組織處理重大勞動、人事爭議（見表1）。實踐中，最重要的工作其實是后三項，而且第2、3項一般工作內容相同，因為指導企業(yè)和基層勞動人事爭議調解工作也就是重要的預防工作，所以可以合稱為“指導開展勞動人事爭議調解預防工作”。這里重點舉例描述勞動人事爭議仲裁院如何開展第2、4項工作。

1.指導開展勞動人事爭議調解預防工作。省市一級的勞動人事爭議仲裁院只承擔著企業(yè)的爭議預防調解工作，因為它沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層?？h級勞動人事爭議仲裁院同時承擔著基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)的爭議預防工作。在SM2縣勞動人事爭議仲裁院看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事爭議調解預防工作要做得好一些。到2017年，SM2縣的60多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了勞動人事爭議調解組織——鎮(zhèn)鄉(xiāng)勞動保障所。不僅如此，在勞動人事爭議仲裁院的努力下，SM2縣人社局聯(lián)合總工會和工商聯(lián)合出臺《關于加強基層勞動人事爭議調解組織建設的通知》和《關于進一步加強勞動人事爭議調解組織建設工作的通知》兩個文件，這為自己貫徹上級文件精神提供了操作規(guī)范。此外，SM2縣勞動人事爭議仲裁院每年都要培訓鎮(zhèn)鄉(xiāng)勞動保障所的相關人員（調解員）。每年鎮(zhèn)鄉(xiāng)勞動保障所的相關工作人員都要到縣人社局集中開會。趁集中開會之際，勞動人事爭議仲裁院就對他們進行法規(guī)政策宣傳和業(yè)務培訓，目的在于提高基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)調解員調解處理矛盾糾紛的能力和水平。38訪談編號：20170811SMSZ-J/L。

比較而言，SM2縣勞動人事爭議仲裁院對企業(yè)調解組織的指導工作卻不盡如人意。L副股長介紹說，2017年之前，企業(yè)調解組織勞動人事爭議的報表顯示，調解情況好，案件多達幾百件，但他們認為企業(yè)有謊報。2017年他們提高要求后，企業(yè)上報的調解案件數(shù)量明顯減少。2017年，全縣企業(yè)共調解案件48件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道勞動保障所爭議組織調解案件25件，機關、事業(yè)單位人事爭議調解組織調解17件。39數(shù)據來源：SM2縣勞動人事爭議仲裁院。

其他地方的勞動人事爭議仲裁院也承擔著這種工作。比如，SC1縣勞動人事爭議仲裁院2017年工作總結中寫到，“2018年繼續(xù)加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、經開區(qū)調解組織的指導和考核”。40《SC1縣人事勞動爭議仲裁院2017年工作總結及2018年工作計劃》。

2.依法組織或參與處理重大勞動人事爭議。勞動人事爭議仲裁院組織或參與處理重大勞動人事爭議，這在全國各地均有案例。比如，“上海市金橋出口加工區(qū)建立區(qū)域性重大勞資矛盾預警機制，成立了包括浦東新區(qū)仲裁院在內的區(qū)域勞資矛盾處置小組，做到從源頭上參與勞資矛盾的協(xié)調和處理”。41張良、?；哿幔骸秴^(qū)域性重大勞資矛盾預警機制構建中組織資源整合研究》，載《華東理工大學學報》（社會科學版）2012年第1期。2017年SM2縣勞動人事爭議仲裁院作為縣政府領導小組成員，參與協(xié)調解決LB蠶種場改制中的職工安置工作，也是一個非常典型的例子。42訪談編號：20170811SMSZ-J；20170811SMSZ-L。

調研表明，勞動人事爭議仲裁院普遍共擔或者兼理調解仲裁行政管理事務。這雖然使它具有顯著的行政性，但卻多為人接受。勞動人事爭議仲裁院做案件業(yè)務，而調解仲裁管理工作多是業(yè)務指導和協(xié)調性工作，兩項工作需要的知識結構比較接近，而且前者的業(yè)務經驗可以說是后者的必要前提。沒有業(yè)務經驗的調解仲裁管理負責人的確無法有力指導基層勞動人事爭議仲裁院開展調解預防事務，更無法組織協(xié)調重大疑難的勞動人事爭議。兼理調解仲裁工作的勞動人事爭議仲裁院工作人員多少都會帶著自豪的口氣說道，（調解仲裁管理科/股的人）沒搞過業(yè)務，怎么指導下邊和協(xié)商處理爭議？43訪談編號：20190512SCDZ-J；20170811SMSZ-J。

五、勞動保障監(jiān)察等職能與泛行政

數(shù)據表明，除調解仲裁管理職能外，勞動人事爭議仲裁院還會承擔很多其他行政職能。這些職能包括：（1）勞動保障監(jiān)察。下文將詳述。（2）信訪處理職能。比如，SM2縣勞動人事爭議仲裁院在2013年工作總結中說：“積極穩(wěn)妥地參與處理勞動人事調解仲裁信訪問題，確保社會穩(wěn)定。今年由我辦受理的11件群眾來信來訪，已全部辦理答復……”44《SM2縣勞動人事爭議仲裁院2013年度工作總結》。在2019年機構調整中，ZW1區(qū)勞動人事爭議仲裁院的職能調整為“主要負責來信來訪和政務咨詢投訴、舉報事項，處理本轄區(qū)的勞動人事爭議案件等工作”。45《關于調整區(qū)人力社保局下屬事業(yè)單位設置的批復》（ZW1機編〔2019〕21號）。（3）法律、政策咨詢和宣傳。46《關于設立SY市勞動人事爭議仲裁院的批復》（SY編發(fā)〔2009〕56號）；《關于設立SM2縣勞動人事爭議仲裁院的批復》（SM2編發(fā)〔2014〕85號）；《關于設立SC市勞動人事爭議仲裁院的通知》（SC機編 〔2008〕36號）。例如，SC1市勞動人事爭議仲裁院在2018年工作總結中提出，2019年要加大宣傳力度，推動企業(yè)落實《企業(yè)勞動爭議協(xié)商調解規(guī)定》，從源頭上減少勞動爭議的發(fā)生。47《SC1市人事勞動爭議仲裁院關于2018年工作總結及2019年工作計劃的報告》。（4）參與協(xié)調處理涉及勞動人事突發(fā)事件及群體、疑難、重大案件的調解。48《關于設立SM1縣勞動人事爭議仲裁院的通知》（SM1編發(fā)〔2015〕25號）；《關于設立SY市勞動人事爭議仲裁院的批復》（SY編發(fā)〔2009〕56號）。（5）工傷認定職能。49訪談編號：20170508SGKJ-H。（6）負責勞動人事爭議仲裁信息統(tǒng)計。50《關于設立SM2縣勞動人事爭議仲裁院的批復》（SM2編發(fā)〔2014〕85號）。（7）上級交辦的其他事項。51《關于設立SY市勞動人事爭議仲裁院的批復》（SY編發(fā)〔2009〕56號）；《關于設立SM2縣勞動人事爭議仲裁院的批復》（SM2編發(fā)〔2014〕85號）。比如，2012年，SC2縣勞動人事爭議仲裁院J院長被人社局安排到深圳富士康廠家待了幾個月，防止SM2縣籍民工產生不穩(wěn)定因素。勞動人事爭議仲裁院簡直是一個具有廣泛行政職能的機構，本文概括為“泛行政”。

在勞動人事爭議仲裁院承擔的廣泛行政職能中，最值得關注的是它與勞動保障監(jiān)察總/支/大隊的交叉職能。這是因為它們的交叉職能及其存廢是學界持續(xù)二十多年的話題。52王倫剛、唐麗娟：《改革條件論：中國勞動監(jiān)察解決糾紛職能的實證分析》，載《社會科學研究》2016年第5期。不過，既有研究重點關注的大都是勞動保障監(jiān)察總/支/大隊是否應該解決勞動人事爭議案件糾紛（包括作者本人的研究），而相對疏忽了勞動人事爭議仲裁院參加勞動保障監(jiān)察執(zhí)法的研究。數(shù)據表明，勞動人事爭議仲裁院參加勞動保障監(jiān)察執(zhí)法存在兩種形式：

第一種形式是與勞動保障監(jiān)察大隊分署辦公，共同或者參與其執(zhí)法。我們至少可以列舉出以下三種情況。

第一種情況是，勞動人事爭議仲裁院共同參加每年一度的企業(yè)勞動保障信用評級。例如，根據企業(yè)一年守法表現(xiàn)，SM市的區(qū)縣勞動監(jiān)察大隊每年都要組織對所管轄企業(yè)進行勞動保障信用評級，每家企業(yè)都將被評為A、B、C、D四級。筆者現(xiàn)場參加過SM2縣2014年的企業(yè)社會保障信用評級會議。當天到會的有SM2縣人社局勞動保障監(jiān)察大隊、就業(yè)、社保等幾個職能部門的負責人和勞動人事爭議仲裁院院長。會議根據企業(yè)名單逐一展開評級，每個參會者根據自己部門掌握的企業(yè)守法信息，針對每個企業(yè)評級發(fā)表意見。每提到一個企業(yè)時，勞動爭議仲裁院院長都會介紹，過去一年里企業(yè)有沒有仲裁案件、有多少件、案件有沒有涉及違法行為、企業(yè)是否配合處理案件等，并提出自己的評級意見，給該企業(yè)的信用評級提供材料信息支持。53訪談編號：20140909SMSL-G。SM1縣勞動人事爭議仲裁院、勞動監(jiān)察大隊和社保局從2017年也開始共同開展企業(yè)勞動保障守法信用等級評價。54訪談編號：20181113SMZZ-L。

第二種情況是，勞動人事爭議仲裁院常常和勞動監(jiān)察大隊等部門一起協(xié)調處理勞動人事爭議糾紛。SM2縣勞動人事爭議仲裁院院長就給我們介紹了他在2017年主導協(xié)調處理的工傷糾紛案件。重慶某建設公司職工張某某在SM2縣工地上發(fā)生事故受傷，治療結束時，他要求單位給他一次性賠償。他沒有經過工傷認定，只提供了傷殘司法鑒定書，被用人單位拒絕。于是，張某某的家屬合計20多人從重慶來到SM2縣政府反映情況?？h政府責成人社局處理，人社局把任務交給勞動人事爭議仲裁院、勞動監(jiān)察大隊和工傷認定股三個部門。通過SM2縣勞動人事爭議仲裁院主導，幾個部門共同組織雙方協(xié)調，用人單位支付了張某某十多萬元賠償金，包括他家屬的差旅費，最后案結事了。SM2縣勞動人事爭議仲裁院院長介紹說：“這個事情沒有走法定（仲裁）程序，但幾個部門都參與了，最終是我這兒把它調解成功的?！驗樗◤埬衬常┎皇亲哒５某绦颍覀冞@兒沒有留下文書?！?5訪談編號：20170811SMSZ-J。這種協(xié)調解決方式實踐中被稱為“調解仲裁前移”。

第三種情況是，部分勞動仲裁員經常參與勞動保障監(jiān)察執(zhí)法。在地市級或者區(qū)縣級的勞動人事爭議仲裁院，有很多仲裁員既有仲裁員證，也有監(jiān)察員證和行政執(zhí)法證。在勞動監(jiān)察大隊工作需要時，這些仲裁員就會參與勞動監(jiān)察大隊的執(zhí)法活動。這些仲裁員平時參與勞動保障監(jiān)察大隊的日常巡查和專項檢查，“兩節(jié)期間”（春節(jié)和中秋節(jié)）更會參與民工討薪案件的處理。56訪談編號：20181113SMZR-L；《SM1縣勞動爭議仲裁工作發(fā)展及運行情況匯報》（2018年11月13日）。

勞動人事爭議仲裁院與勞動保障監(jiān)察大隊職能交叉的第二種形式，是合署辦公，共同履行兩機構職責。這是二者職能交叉運行的極端情形。西南S省普遍存在這種情況，比如SY市（2017年以前）、SM2縣（2000—2012年）。SG1縣、SY2縣的勞動人事爭議仲裁院和勞動保障監(jiān)察大隊至今各自都只有一人，兩個人必須合作才能辦理兩個機構的全部事務。57訪談編號：20190727SYMZ-D；20170508SGKL-H。最突出的是SN2縣級市，勞動人事爭議仲裁院甚至被設置在勞動保障監(jiān)察大隊下邊，作為勞動監(jiān)察大隊的內設機構，受勞動保障監(jiān)察大隊長統(tǒng)一領導管理！58訪談編號：20161215SNLJ-F/C。關于二者合署辦公的研究，我們另行撰文，此不贅述。

六、勞動人事爭議仲裁院雙重屬性解釋

從行使職能類型看，勞動人事爭議仲裁院具有準司法性和泛行政性，本文簡稱為“雙重屬性”?；趯嵶C考察，我們發(fā)現(xiàn)勞動人事爭議仲裁院（尤其是地市級和區(qū)縣級）不僅承擔著仲裁勞動人事爭議糾紛的職能，還承擔著廣泛的行政職能，包括勞動人事調解仲裁管理、勞動保障監(jiān)察、工傷認定、信訪等。

不僅如此，勞動人事爭議仲裁院的雙重屬性還呈現(xiàn)多樣性，包括地域和歷史的多樣性。地域多樣性，是指不同地區(qū)的勞動人事爭議仲裁院的職能并不一致，呈現(xiàn)多種職能的不同組合。歷史多樣性，指同一個勞動人事爭議仲裁院的職能隨著歷史發(fā)展而不時變化。

那么，勞動人事爭議仲裁院為什么會形成雙重屬性？首先要明確的是，勞動人事爭議仲裁院的設立和職能最終源于社會需求。如果社會沒有這種職能和機構的需求，即使是立法規(guī)定和上級要求也不會有效果。SG2縣的勞動人事爭議仲裁院未設立就是一個例證。SG2縣勞動保障監(jiān)察大隊隊長告訴我們，單位只有她一個人，每年立案調查也只有1—2起案件；縣里雖有勞動人事爭議仲裁委員會，但還沒有設立勞動人事爭議仲裁院，因為案件太少了。59訪談編號：20190729SGLJ-S。這種說法得到了SG市調解仲裁科科長的證實，她說這幾年勞動爭議案件多了，下屬十多個縣的勞動人事爭議仲裁院才慢慢建立起來。60訪談編號：20190729SGR-L。

勞動人事爭議仲裁院具有準司法性質，是因為它的職能基于國家法律模糊規(guī)定同時又設立在人社部門之下。一是因為它的職能源于法律模糊規(guī)定?！墩{解仲裁法》賦予勞動人事爭議仲裁委員會對勞動人事爭議的仲裁權，這使它的辦事機構獲得可以不經過糾紛當事人同意而運用國家法律裁決爭議的權力，從而獲得“訴訟化”或“司法” 的名聲。但是，《調解仲裁法》等立法并沒有賦予勞動人事爭議仲裁院類似于法院那種強行推行辦案程序的強制措施，這讓它在辦案程序上與法院有較大差異。二是因為勞動人事爭議仲裁院設在政府人社部門。它事實上接受著人社系統(tǒng)從中央到地方權力的約束，因此必須遵循人社部門的上級政策和工作安排，這導致它在辦案實體依據以及法律理解適用上和法院又存在明顯差異?？梢灶A計，隨著各地各級勞動人事爭議仲裁院和法院裁審銜接機制的健全，勞動人事爭議仲裁院在辦案實體依據上會越來越靠近法院，因為法院有著法定的權力優(yōu)勢（可以撤銷仲裁裁決）和文化優(yōu)勢（法官法律素養(yǎng)普遍高）。

為什么勞動人事爭議仲裁院具有泛行政性？換言之，為什么它實際承擔了這么多行政職能？這要分兩類職能來分析：一是地方各級黨委機構編制委員會“三定”(定職能、定機構、定編制)文件賦予它的職能，可稱為“文件明定職能”；二是它在“三定”文件之外實際承擔的職能，可稱為“實際承擔職能”。

首先，文件明定職能是國家法律規(guī)定、上級政策要求以及地方黨政（包括人社局）工作分配安排的結果。2014年成立的SM2縣勞動人事爭議仲裁院職能確立過程就是很好的例證。成立前，SM2縣人社局要給縣委機構編制委員會遞交一個書面請示。這個請示是SM2縣勞動人事爭議仲裁院院長起草的。他根據現(xiàn)行立法關于勞動人事爭議仲裁委員會職責的規(guī)定、上級人社部門的相關政策、SM市的勞動人事爭議仲裁院職能和局里的要求起草了請示書，其中就包括職能的內容。根據工作程序，這個請示的內容必須事先與人社局領導、縣委機構編制委員會請示溝通，經過同意后才能確定具體內容。正式程序是人社局領導初步核定請示報告以后，報縣委機構編制委員會核定批準，機構編制委員會批準后會下達相應的紅頭文件批復。這個紅頭文件就記載了批復的依據以及勞動人事爭議仲裁院的事業(yè)單位屬性、級別編制、領導職數(shù)、人員配備、職責，等等。61中共SM2縣委機構編制委員會：《關于設立SM2縣勞動人事爭議仲裁院的批復》（SM2編發(fā)〔2014〕85號）。“三定”過程比較復雜，這里只是分析了勞動人事爭議仲裁院職能的決定因素有哪些。

其次，實際承擔職能主要源于地方黨政尤其是人社局領導的工作安排。在地方黨政領導眼中，勞動人事爭議仲裁院屬于“勞動口”的機構。只要涉及“勞動口”的事務，包括勞動人事爭議、勞動監(jiān)察、工傷認定等均可以管理，職能部門分工并不重要，主要取決于地方黨政和人社局領導的想法和工作需求。例如，本文前述的縣政府派下來的那個工傷案件的解決；又如，農民工討薪案件的協(xié)調處理等。這些勞動口的事務，地方黨政一般指定人社局辦理，人社局領導完全可能指派勞動人事爭議仲裁院參加。

至于合署辦公或者分署辦公實際承擔某種職能，則完全可以取決于人社局局長的工作決定。定編以后的崗位安排和人員使用，就由人力資源和社會保障局局長安排。人社局職能是相對恒定的，機構人員減少，只能合署辦公；即使分署辦公，但人員有限，也只能在現(xiàn)有人員基礎上加派工作。因此，合署還是分署，誰干什么工作，由局長統(tǒng)一整合調配資源。比如，2012年SM2的勞動仲裁辦和勞動監(jiān)察大隊合署辦公，局長為了解決人事上矛盾，“就根據上面的工作要求、SM2縣的實際情況，叫監(jiān)察大隊不管仲裁的事情了，人員也分開，股室也分開了”。62訪談編號：20170716SMSR-L。又如，調解仲裁處/科/股的工作量不大，與勞動人事爭議仲裁院工作內容的關聯(lián)度最高，各地人社局也就傾向于“科院合一”合署辦公或者院里兼理。

勞動人事爭議仲裁院具有泛行政性，最根本的原因還在于政府機構職能沒有實現(xiàn)法治化。一名干編制工作23年的老員工告訴我們，最大的感受是機構編制沒有依據，法律依據不充分，工作起來主觀方面的決斷要多一些。對某個機構的設置，人為因素要多一些（受有決定權的人影響大一些，比如編制委員會主任）。例如，一個機構的人員編制究竟多少合適，沒有一個編制標準和比例系數(shù)。63訪談編號：20181112SMSB-W。同樣，某個機構具有什么樣的職能，由于沒有法律的明確規(guī)定，地方黨政或者本部門領導完全可能人為增加一些職能，類似勞動人事爭議仲裁院這樣的內設機構根本不可能拒絕。

七、既有研究檢視與法律對策建議

本文雖然是針對勞動人事爭議仲裁院的實證研究結果，但是勞動人事爭議仲裁院實際上承擔了勞動人事爭議仲裁委員會最主要的甚至是全部的職能，因此這種研究結果仍然可以檢驗既有研究對于勞動人事爭議仲裁機構/委員會性質的結論。

“準司法機構論”抓住了勞動人事爭議仲裁院（委員會）的基本性質，可以大體適用于勞動人事爭議仲裁機構完全實體化并且分工明確的地方，主要是省級和絕大部分地市一級的勞動人事爭議仲裁院。這種觀點的不足之處在于，在實踐層面未曾觀照到現(xiàn)實生活中勞動人事爭議仲裁院擁有行政職能或者承擔了行政事務的事實；在理論層面未能令人信服地準確闡述勞動人事爭議仲裁院的準司法內涵。

“行政機構論”看到了勞動人事爭議仲裁院（委員會）設立和運行在行政機關的事實，但遺漏了其“準司法”的基本屬性。同時，這種觀點僅憑勞動人事爭議仲裁院（委員會）機構設置和日常運行依靠行政部門，就斷定其具有行政屬性，甚至斷定其是行政機構的一部分，這不僅沒有能夠觀察到勞動人事爭議仲裁院實際行使大量仲裁職能的事實，更關鍵的還在于這種判斷偏離了政治學判斷國家機構性質的傳統(tǒng)標準。

“雙重屬性機構論”的觀點最接近現(xiàn)實，它注意到勞動人事爭議仲裁院（委員會）的雙重屬性。但這種最接近現(xiàn)實的觀點恰恰不是基于現(xiàn)實的考察，而只是其他兩種學術觀點的簡單折中或者混合。

總之，離開了對勞動人事爭議仲裁院（委員會）實際行使職能的近距離考察，就不可能有對其性質的精準判斷。沒有對勞動人事爭議仲裁院的調查研究，就沒有對其性質的正確判斷。

基于本文的實證研究，為實現(xiàn)勞動人事爭議仲裁院職能的法治化，我們對勞動人事爭議仲裁院提出如下法律和政策建議。

1.更其名，即改變其名稱?！墩{解仲裁法》應將“勞動仲裁委員會”更名為“勞動人事仲裁委員會”，并明確其辦事機構是“勞動人事爭議仲裁院”。將《勞動人事爭議仲裁組織規(guī)則》（人力資源和社會保障部令〔2017〕34號）第9條規(guī)定，即“辦事機構稱為勞動人事爭議仲裁院”，上升為《調解仲裁法》的規(guī)定就可以了。

2.明其職，即明確其職能?！墩{解仲裁法》已經明確了勞動人事仲裁委員會的職責，應該進一步明確勞動人事仲裁委員會兩層履職組織的職責，包括成員單位代表的協(xié)商議事會議和勞動人事爭議仲裁院的職責。這樣可以為勞動人事爭議仲裁院的實體化建設增加職權清單，也避免地方黨政隨意為其增加法律沒有規(guī)定的職能。

3.合兩署，即勞動人事爭議仲裁院和調解仲裁管理機構兩個機構完全合署辦公。兩個機構合署辦公有現(xiàn)實基礎，很多地方早已合署辦公。從業(yè)務上來講，合署辦公可以使行政管理工作和業(yè)務指導工作相得益彰。業(yè)務工作能夠讓行政工作“內行管理內行”，而行政工作能夠讓勞動人事仲裁院具有權威，這樣知識權威和行政權威結合更有利于兩種仲裁工作的開展。調研發(fā)現(xiàn)，兩個機構分署辦公一般都不利于兩種工作的協(xié)調，反而多會造成兩種工作的矛盾甚至沖突。

4.升其位。要避免其承擔調解仲裁管理之外的行政職能，只有通過提升勞動人事爭議仲裁院的職級職位才能達到目的。因為目前它承擔的行政職能都是屬于人社廳/局下屬的勞動口的職能，多取決于人社廳/局的工作需要及安排。如果說上面第1—3個措施容易實施，第4個措施則是一個長期目標，因為這涉及勞動人事爭議仲裁院在我國地方黨政體制中地位的重構。

八、余論：新雙重屬性機構論及其限度

本文描述和揭示了勞動人事爭議仲裁院是具有準司法性質和廣泛行政性的機構。相對于既有三種學術觀點尤其是“雙重屬性機構論”，本文研究成果可稱為“新雙重屬性機構論”。新舊“雙重屬性機構論”有如下不同：（1）理論對象不同。前者對象是勞動人事爭議仲裁院，后者是勞動爭議仲裁機構/委員會。（2）理論標準不同。前者以國家機構實際行使的職權或者職能判斷其性質，后者判斷標準并不一致。（3）理論方法不同。前者主要是實證研究方法，后者主要是規(guī)范分析。（4）理論結論不同。前者是準司法性和泛行政性，后者是準司法性和行政性。泛行政性不同于行政性；即使是準司法性的內容，也與既有研究存在較大差異。

必須承認，沒有既有研究對于勞動爭議仲裁機構/委員會性質的探索，沒有“舊雙重屬性機構論”，就不可能有“新雙重屬性機構論”?！靶码p重屬性機構論”僅僅是基于6省50家三級勞動人事爭議仲裁院調研數(shù)據初步定性研究的結果。我們期望同人們更深入、更廣泛的實證研究。