周澤興，劉貽新，張光宇

（1. 廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 廣州 510520；2. 廣東省決策咨詢研究基地 廣東工業(yè)大學(xué)創(chuàng)新理論與創(chuàng)新管理研究中心，廣東 廣州 510520）

近年來，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為一種新興的研發(fā)組織業(yè)態(tài)，在科學(xué)研究與技術(shù)研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化與科技企業(yè)孵化、高端人才集聚和培養(yǎng)等方面呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)研發(fā)機(jī)構(gòu)不一樣的功能，在填補(bǔ)創(chuàng)新價值鏈缺失環(huán)節(jié)，促進(jìn)科技成果跨越“死亡之谷”，破解科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”等方面發(fā)揮了重要作用，引發(fā)了政府、業(yè)界和學(xué)界的熱切關(guān)注。不少學(xué)者提出新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是當(dāng)前我國創(chuàng)新體系中不可忽視的生力軍，將成為我國實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的助推器和科技體制改革的突破口[1-2]。但目前新型研發(fā)機(jī)構(gòu)同時存在著多種類型的法人身份，國家法律尚未明確其法人屬性，從而使得新型研發(fā)機(jī)構(gòu)面臨著機(jī)構(gòu)注冊困難、職能定位不清、扶持政策不到位等困境[3-4]。因此，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人屬性，是當(dāng)前促進(jìn)其高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

目前，國內(nèi)對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人屬性尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。廖穎寧[5]提出必須解決新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人身份問題，明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在國家創(chuàng)新體系中的職能定位，才能實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。海安縣事業(yè)單位登記管理局[6]認(rèn)為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)應(yīng)登記為事業(yè)單位。鄧路遙等[7-8]認(rèn)為民辦非企業(yè)身份有助于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，改進(jìn)其公共服務(wù)。章熙春等[9]指出新型研發(fā)機(jī)構(gòu)必須堅持去行政化、非盈利的企業(yè)化運(yùn)作，實質(zhì)上是鼓勵新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展為民辦非企性質(zhì)的法人身份。上述相關(guān)研究為探討新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人屬性提供了參考，但缺乏系統(tǒng)剖析和可行對策，尤其是對不同類型的法人資格是如何影響新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率和管理成效方面的研究不多。因此，本文將在分析新型研發(fā)機(jī)構(gòu)法人屬性的現(xiàn)狀及其資格認(rèn)定的必要性基礎(chǔ)上，從政府引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)發(fā)展和職能定位3個維度，揭示當(dāng)前多樣化法人身份共存的現(xiàn)狀對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展所造成的困境，進(jìn)而厘清新型研發(fā)機(jī)構(gòu)法人資格認(rèn)定的路徑，并提出相關(guān)對策建議。

1 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)獨立法人資格認(rèn)定的必要性

目前，許多新設(shè)立的研發(fā)組織都被泛稱為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其中包括在已有法律和科研體系中有清晰定位的組織，如高新科技企業(yè)、科研事業(yè)單位等，導(dǎo)致新型研發(fā)機(jī)構(gòu)內(nèi)涵和邊界越來越模糊，亟需制定法律法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)引導(dǎo)，這就要求新型研發(fā)機(jī)構(gòu)必須獲得法律認(rèn)可的獨立法人身份。我國《民法通則》指出，獨立法人是“具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”，并根據(jù)不同組織性質(zhì)及特點劃分為4種類型的法人身份：機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社會組織，如圖1所示。

圖1 我國法人種類Fig.1 Chinese legal person types

1.1 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)法人身份現(xiàn)狀

目前新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人身份共有3類：事業(yè)法人、企業(yè)法人和社會組織法人。其中，事業(yè)法人身份的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)由相關(guān)的機(jī)構(gòu)編制部門按照分級管理原則，根據(jù)事業(yè)單位相關(guān)法律法規(guī)的要求審批設(shè)立，一般由地方政府聯(lián)合大學(xué)或科研院所建立，如清華大學(xué)深圳研究院、深圳華大基因研究院等[10]。企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主要專注于成果轉(zhuǎn)化和技術(shù)服務(wù)等，與市場接觸較深，一般由企業(yè)和高校聯(lián)合組建，如中山大學(xué)南沙研究院。社會組織法人身份的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主要是民辦非企業(yè)單位，由政府、企業(yè)、高校、民間資本等共同或單獨出資組建的非營利社會組織，如深圳光啟研究院、廣州超級計算中心等[11]。

以廣東省認(rèn)定的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為例(截止到2018年11月份)，企業(yè)法人身份的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有116家，占所有新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的48%；事業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)73家，占所有新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的31%；民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)占21%，如圖2所示。從法人屬性分布來看，擁有企業(yè)法人身份的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)幾乎占了所有研發(fā)機(jī)構(gòu)的一半，這表明將創(chuàng)新技術(shù)向市場轉(zhuǎn)化、提供科技服務(wù)以獲取利潤對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)具有較大的吸引力。相反，雖然公益性(民辦非企業(yè)法人和事業(yè)法人)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)總和為118家，超過以盈利為目標(biāo)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，但以民間資本為主的民辦非新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量比較少，只占總數(shù)的21%，這表明社會力量參與公益性創(chuàng)新的動力不足。

圖2 廣東省新型研發(fā)機(jī)構(gòu)法人身份分布Fig.2 Distribution of legal person status in new research and development institutions in Guangdong Province

1.2 政府管理和機(jī)構(gòu)發(fā)展的雙重需要

1) 政府管理引導(dǎo)角度

首先，多樣化的法人身份不利于政府有效支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。政府支持措施主要分為資金和政策兩類[12]。其中，資金支持包括撥款進(jìn)行直接支持和稅收減免進(jìn)行間接支持，政策支持包括用地審批、人才引進(jìn)落戶等。在沒有獨立法人身份的情況下，根本無法衡量政府的資助到底是給到了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)還是其他組織。此外沒有獨立的法人身份，就不會有獨立的會計審核，從而無法判斷政府的稅收補(bǔ)貼是否真正落實到新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展上。其次，多樣化的法人身份不利于政府對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管。不同法人身份的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)需要在不同的政府部門登記，導(dǎo)致監(jiān)管者和研發(fā)機(jī)構(gòu)信息不對稱，讓主管新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的部門很難全面、及時地了解和掌握其業(yè)務(wù)范圍、開辦資金、資產(chǎn)損益和人員結(jié)構(gòu)等重要事項，進(jìn)而無法進(jìn)行有效監(jiān)管。

2) 機(jī)構(gòu)自身發(fā)展角度

政府要求研發(fā)機(jī)構(gòu)必須擁有獨立的法人身份，才允許申報為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)[13]。除了申報時的硬性規(guī)定外，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)擁有法人身份對自身發(fā)展也有許多益處，主要體現(xiàn)在：第一，進(jìn)行法人登記管理是新形勢下產(chǎn)學(xué)研科研機(jī)構(gòu)自我發(fā)展的要求，只有具有獨立的法人身份，才能使新型研發(fā)機(jī)構(gòu)成為不受地域限制的合法主體，充分發(fā)揮其科技創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化、孵化育成的作用，為建立科技成果轉(zhuǎn)化的運(yùn)行機(jī)制奠定基礎(chǔ)。第二，便于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)參與市場競爭。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)往往是由政府、高校、企業(yè)一方或者多方參與的機(jī)構(gòu)，如果沒有法律上認(rèn)可的獨立主體，參與法律交易訂立的是契約而不是合同，并且常常由于各方利益和訴求不同，很難達(dá)成統(tǒng)一意見，造成極高的溝通成本。相反，具有獨立的法人身份，便是法律認(rèn)可的自然人，能夠根據(jù)自身的意志簽訂合同，而不是達(dá)成與其他利益主體妥協(xié)的契約。第三，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和責(zé)任清晰。具有獨立法人身份的研發(fā)機(jī)構(gòu)使各個主體僅以其出資額為限，對行為所產(chǎn)生債務(wù)負(fù)責(zé)，而不是像契約型研發(fā)機(jī)構(gòu)那樣要求主體對其所產(chǎn)生債務(wù)負(fù)無限責(zé)任，大大減少了企業(yè)、高等院校、科研院所組建聯(lián)盟進(jìn)行科技研發(fā)的風(fēng)險，激發(fā)其共同創(chuàng)新的熱情。

2 新型研發(fā)機(jī)構(gòu)多樣化法人身份所帶來的困境

2.1 政府管理引導(dǎo)的困境

科技創(chuàng)新主要包括基礎(chǔ)科學(xué)、應(yīng)用科學(xué)、實驗技術(shù)、共性技術(shù)、應(yīng)用技術(shù)、專有技術(shù)和商業(yè)應(yīng)用7個過程[14]，如圖3所示。越靠近基礎(chǔ)科學(xué)部分公益性越強(qiáng)，這一部分的研究工作投資大、周期長，企業(yè)法人的研發(fā)機(jī)構(gòu)參與動力不足，一般是由注重社會公益性的事業(yè)單位承擔(dān)，政府可以通過《科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等法規(guī)進(jìn)行調(diào)控；與此相反，靠近商業(yè)應(yīng)用的科技創(chuàng)新公益性較弱，但是可觀的回報促使擁有大量市場資源的機(jī)構(gòu)積極參與，政府能夠根據(jù)《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》等相關(guān)法規(guī)引導(dǎo)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)向提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力的方向發(fā)展；占據(jù)科技創(chuàng)新c區(qū)域的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)偏向社會公益性，由于介入的范圍包括共性技術(shù)、應(yīng)用技術(shù)和專業(yè)技術(shù)等可獲利的部分，使得市場的參與度比較高，這就兼具了事業(yè)和企業(yè)法人的“基因”。然而，現(xiàn)實中的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)卻同時擁有事業(yè)、企業(yè)、民辦非企業(yè)3種不同的法人身份，而且當(dāng)前沒有明確的法律法規(guī)引導(dǎo)。如果不同法人身份的機(jī)構(gòu)按不同的法規(guī)來管理，將會造成同類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)處于不同的競爭環(huán)境。比如，同樣是研究材料的研發(fā)機(jī)構(gòu)，事業(yè)法人的研發(fā)機(jī)構(gòu)比企業(yè)法人的研發(fā)機(jī)構(gòu)在稅收政策、機(jī)構(gòu)用地等方面擁有更強(qiáng)的競爭力。

圖3 科技體系中法人身份情況Fig.3 Status of legal persons in the science and technology system

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)多樣化的法人身份，導(dǎo)致不少機(jī)構(gòu)以新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為名，套取優(yōu)惠條件的行為無法得到有效遏制。個別企業(yè)法人組織申報新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，并不是想提高科技成果轉(zhuǎn)化和研發(fā)的效率，而是為了得到政府的高額補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，使市場上的其他企業(yè)處于不公平競爭的環(huán)境中。部分地方借助建立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的契機(jī)，來保護(hù)本身沒有競爭力的傳統(tǒng)研發(fā)機(jī)構(gòu)，這些重新“包裝”的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)并沒有改變落后的體制機(jī)制，政府對其扶持并不會提高其創(chuàng)新能力和成果轉(zhuǎn)化的效率。此外，很多新型研發(fā)機(jī)構(gòu)集大學(xué)、科研院所、科技中介、企業(yè)多種形態(tài)于一體，擾亂了市場公平競爭秩序。正是相互混雜的法人身份，給政府管理引導(dǎo)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展帶來了諸多困境，從長遠(yuǎn)來看不利于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的困境

1) 申報困境

目前申報新型研發(fā)機(jī)構(gòu)時，法律上并沒明確要求有具體的法人身份，然而實際上政府出臺的各種扶持政策會對研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人屬性造成潛在的影響，使機(jī)構(gòu)只能按照符合自身利益的角度去注冊相關(guān)的法人資格。

政府對不同法人身份新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的支持措施和力度不同。對于企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，政府給予企業(yè)研發(fā)經(jīng)費投入后補(bǔ)助，部分地區(qū)還給予科技用房產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓、建設(shè)用地指標(biāo)等政策支持，如東莞市在不改變服務(wù)用途的前提下，允許其將部分產(chǎn)業(yè)用房進(jìn)行產(chǎn)權(quán)分割轉(zhuǎn)讓。民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，可減免科研設(shè)備進(jìn)口稅。事業(yè)單位法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等得到銀行融資的便利，如東莞市支持事業(yè)單位法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)融資，籌集技術(shù)成果轉(zhuǎn)化及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金，允許其依法將固定資產(chǎn)以資產(chǎn)抵押的方式向銀行機(jī)構(gòu)融資，如表1所示。這種不成體系的扶持政策，一方面使得研發(fā)機(jī)構(gòu)陷入到底要注冊何種法人身份的困境，另一方面研發(fā)機(jī)構(gòu)有機(jī)會注冊為使投資者利益最大化的法人身份。

表1 政府支持措施表Table 1 Government support measures

2) 運(yùn)行困境

多樣化的法人身份對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)自身運(yùn)行也造成了諸多問題。譬如事業(yè)單位法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，首先，從體制上來說和其他事業(yè)單位具有同等的地位、享受同樣的權(quán)利，接受政府撥款和監(jiān)督，但是實際上這類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)獲得的政府經(jīng)費并不多，在資金用途上還受制于政府部門。其次，在運(yùn)作上采用市場化的方式，這必然導(dǎo)致研發(fā)機(jī)構(gòu)在市場中追求利潤最大化，與事業(yè)單位的公益性相沖突。實際上，事業(yè)單位法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)既沒有充分得到一般事業(yè)單位的優(yōu)勢，同時由于法人身份的制約，也沒有完全獲得市場的優(yōu)勢，反而面臨著行政約束和市場風(fēng)險，這種雙重約束嚴(yán)重制約了新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。又如，企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，雖然能夠利用科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化獲得豐厚的利潤以促進(jìn)自身發(fā)展，但由于企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)追求利益最大化，與建立新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的初衷背離。因此政府對企業(yè)法人的研發(fā)組織支持措施相對較弱，并且在運(yùn)營資金支持渠道、進(jìn)口儀器減稅等方面存在無法突破的政策障礙。如果是民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，由于其自身的公益性，實際運(yùn)行中面臨著較多的困難，首先，公益的屬性決定了民間資本參與積極性不高，資金來源困難；其次，民辦公益性研發(fā)機(jī)構(gòu)在國家創(chuàng)新體系中的職能定位不清，政府和研發(fā)機(jī)構(gòu)自身都不知道這類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向，導(dǎo)致其發(fā)展動力不足。

2.3 職能定位不清的困境

多樣化的法人身份導(dǎo)致新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在國家科技創(chuàng)新體系中的職能定位不清。路雨祥將國家創(chuàng)新體系分為知識創(chuàng)新系統(tǒng)、技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)、知識傳播系統(tǒng)、創(chuàng)新應(yīng)用系統(tǒng)[15]。其中知識創(chuàng)新系統(tǒng)主要實施者為政府管轄的科研機(jī)構(gòu)和研究型大學(xué)，從事基礎(chǔ)研究獲得新的技術(shù)知識；技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)的主要參與者是企業(yè)，它們學(xué)習(xí)運(yùn)用知識，創(chuàng)造出新技術(shù)；知識傳播系統(tǒng)的主要實施主體是高等教育系統(tǒng)，主要作用是培育擁有專業(yè)素質(zhì)的人才；創(chuàng)新應(yīng)用系統(tǒng)是指將創(chuàng)新運(yùn)用于實際，讓創(chuàng)新產(chǎn)生效益的網(wǎng)絡(luò)，主要實施主體是政府、社會和企業(yè)，如圖4所示。

圖4 國家創(chuàng)新體系與實施主體Fig.4 National Innovation System and Implementation Subject

各實施主體在國家創(chuàng)新體系中都有相應(yīng)的職能定位，事業(yè)法人的科研機(jī)構(gòu)、高校和高等教育系統(tǒng)定位于服務(wù)社會，不追求利潤最大而是致力于促進(jìn)國家整體科技水平提升。事業(yè)法人的機(jī)構(gòu)資金來源和人員雇傭受政府控制，對政府和社會大眾負(fù)責(zé)，進(jìn)行周期長、收益低的基礎(chǔ)科學(xué)研究。企業(yè)法人的組織定位于實現(xiàn)科研成果的經(jīng)濟(jì)效益，運(yùn)用市場機(jī)制配置優(yōu)勢資源，逼迫企業(yè)法人組織必須提高科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的效率。近年來，基于大學(xué)、政府和企業(yè)的“三螺旋”創(chuàng)新架構(gòu)產(chǎn)生的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)兼顧技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化，通過引入市場機(jī)制加快科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化的效率。不同法人身份的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，其資金來源、控制主體、運(yùn)營方式、扶持政策和社會屬性都不相同，單純地把新型研發(fā)機(jī)構(gòu)劃入事業(yè)法人或者企業(yè)法人都是不合理的，難以厘清新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在國家創(chuàng)新體系中的職能定位。政府部門只能把新型研發(fā)機(jī)構(gòu)暫時視為我國科技創(chuàng)新發(fā)展中出現(xiàn)的新興事物，相關(guān)的支持措施穩(wěn)定性差，不可持續(xù)。然而，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)完全參與技術(shù)創(chuàng)新系統(tǒng)，部分參與創(chuàng)新應(yīng)用系統(tǒng)，旨在提高科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化效率而不直接參與市場競爭，在提高企業(yè)特別是中小企業(yè)研發(fā)能力方面，彌補(bǔ)了我國當(dāng)前科技與經(jīng)濟(jì)“兩張皮”的短板，對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有舉足輕重的作用，所以亟需明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人身份，從而明確其在國家科技創(chuàng)新體系中的職能定位。

3 民辦非企業(yè)法人的界定及其優(yōu)勢

國外著名的技術(shù)或產(chǎn)業(yè)研究機(jī)構(gòu)(如日本工業(yè)技術(shù)研究院、弗勞恩霍夫協(xié)會、韓國產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院等)均是非營利組織，主要原因是該類機(jī)構(gòu)以研究應(yīng)用技術(shù)為目標(biāo)。事實上，營利性組織和國立科研機(jī)構(gòu)不能有效促進(jìn)應(yīng)用技術(shù)研發(fā)。一方面，應(yīng)用技術(shù)如果由營利性組織承擔(dān)，則市場會選擇投資周期短、投資回報率高的技術(shù)進(jìn)行研發(fā)，而對于技術(shù)壁壘高、能促進(jìn)整個產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)水平的研發(fā)由于風(fēng)險大、回報慢而被放棄，出現(xiàn)“市場失靈”的情況。另一方面，如果由政府完全控制的國立科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)用技術(shù)研發(fā)，會因其遠(yuǎn)離創(chuàng)新前沿，以及管理方式與理念的不適應(yīng)而出現(xiàn)“政府失效”的狀況[16]。

3.1 民辦非企業(yè)法人的界定

1) 民辦非企業(yè)單位與法人的區(qū)別

民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織[17]。而民辦非企業(yè)法人，是指公民(兩人以上)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量舉辦，擁有獨立法人資格，依法享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事責(zé)任的組織[18]。民辦非企業(yè)單位是一個非專業(yè)法律名詞，含有較大的行政性質(zhì)。而民辦非企業(yè)法人的法人資格必須在民政部門登記之后才能夠取得。民辦非企業(yè)單位是不能作為一個主體參與法律交易，只有取得法人資格的民辦非企業(yè)單位才能根據(jù)自主意愿與其他機(jī)構(gòu)簽訂合同，這也是民辦非企業(yè)單位要注冊為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)必須具有法人身份的原因之一。

2) 民辦非企業(yè)的管理

1998年10月25日，國務(wù)院頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，確保了民政部門登記管理民辦非企業(yè)單位的職能。2016年，國務(wù)院頒布《社會服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理暫行條例》(以下簡稱條例)，進(jìn)一步完善民辦非企業(yè)單位的管理，使得民辦非企單位有可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在：第一，規(guī)定國有資產(chǎn)可參與到組建非營利機(jī)構(gòu)中，為非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供了一定的支撐作用。在我國捐助意愿低于國外的大背景下，國有資產(chǎn)的參與無疑會加快非營利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。第二，將“民辦非企業(yè)單位”改為“社會服務(wù)機(jī)構(gòu)”(本文為了避免引起混淆，仍然使用民辦非企業(yè)單位)，直接將社會服務(wù)機(jī)構(gòu)定位為法人，這一規(guī)定強(qiáng)制非營利機(jī)構(gòu)必須擁有法人身份，使得政府補(bǔ)貼能夠完全為非營利機(jī)構(gòu)所用，同時避免沒有法人身份，發(fā)展受地域限制的缺陷。第三，將“從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織”修改為“為了提供社會服務(wù)”，這為民辦非企業(yè)單位提供科技成果及服務(wù)收取相應(yīng)的費用提供了法律依據(jù)。

3.2 民辦非企業(yè)法人的優(yōu)勢

民辦非企業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)不僅可以承擔(dān)一部分政府職能，促進(jìn)社會公益的發(fā)展，同時，由于自身的非營利性，能夠有效地避免“市場失靈”，提高新型研發(fā)機(jī)構(gòu)成果轉(zhuǎn)化的效率。雖然民辦非企業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是非營利性組織，但是非營利的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)具有的相對優(yōu)勢也使其自身有源源不斷的發(fā)展動力。

1) 營而非利

民辦非企業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)作為一種非營利機(jī)構(gòu)，能夠?qū)崿F(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。非營利與營利組織不是以賺不賺錢來區(qū)分，而是以是否以賺錢為目的來區(qū)分。詹姆斯·P·蓋拉特清楚地界定了“營利”和“非營利”機(jī)構(gòu)的區(qū)別，指出營利性機(jī)構(gòu)的目的是為了獲得生產(chǎn)經(jīng)營的利潤；而非營利性機(jī)構(gòu)的目的是致力于向社會提供服務(wù)，通過實現(xiàn)財務(wù)上的營利來更好地達(dá)到公益目的[19]。簡言之，創(chuàng)造財務(wù)上的利潤對于營利機(jī)構(gòu)來說是最主要目的，而對于非營利機(jī)構(gòu)來說則是一種為達(dá)到目的而采取的手段。非營利機(jī)構(gòu)為了維持機(jī)構(gòu)自身的良性發(fā)展，提供服務(wù)、技術(shù)收費是必然的，這也為促進(jìn)機(jī)構(gòu)持續(xù)創(chuàng)新，將內(nèi)部的創(chuàng)新成果輸出到為外界提供了動力。通過服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化使民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)有了更廣闊的資金來源。

民辦非企業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)雖然本身是非營利的，但是其工作人員也要有合理的工資收入、晉升機(jī)會和福利保障，這才能吸引優(yōu)秀人才，有效地激發(fā)員工的積極性，完成為公共服務(wù)的使命。在內(nèi)部運(yùn)行管理制度上，理事會是最高決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人由理事會選聘產(chǎn)生，工作和業(yè)務(wù)自主展開，人員聘用實行合同制，人員收入不直接與其創(chuàng)造的效益掛鉤。合理的資金收入匹配和內(nèi)部運(yùn)行管理制度，能夠幫助新型研發(fā)機(jī)構(gòu)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，致力于提高科技助力經(jīng)濟(jì)增長的公益目的。

2) 可行性

準(zhǔn)公共物品兼具公共物品和私人物品的屬性，名義上是向全社會提供，即誰都可以得到服務(wù)，同時在使用上又能實現(xiàn)排他，例如教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)院。目前，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)絕大部分是準(zhǔn)公共物品，人們通常對于公共物品和準(zhǔn)公共物品在量和質(zhì)方面的偏好不可能一摸一樣，一部分人愿意為更好的服務(wù)提供更高的溢價，這為民辦非企業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)通過成果轉(zhuǎn)化和服務(wù)獲得收益提供了可能。

3) 公益性

科研準(zhǔn)公共物品具有非競爭和自然壟斷的特征，只適合適度競爭?？蒲袦?zhǔn)公共物品會產(chǎn)生正的外部效益，通常不會無償供給，一般利用市場價格機(jī)制進(jìn)行分配。但是如果由企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)提供，則這類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)為了謀取利益不會考慮科研準(zhǔn)公共物品的外部效益，而是使科研準(zhǔn)公共物品的利潤最大化。企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)會大量研發(fā)經(jīng)濟(jì)利益較高的科研準(zhǔn)公共物品，減少研發(fā)經(jīng)濟(jì)利益較少的科研準(zhǔn)公共物品?？萍假Y源得不到合理有效的配置，致使科技資源浪費。事業(yè)單位法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)雖然也是非營利機(jī)構(gòu)，但是由于有體制機(jī)制的制約，不適合參與市場競爭。而民辦非企業(yè)的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在法律屬性上，規(guī)定了其非營利性，從根源上解決了財務(wù)利潤用途的問題。此外，沒有事業(yè)單位的體制束縛，通過市場機(jī)制的運(yùn)行，使得民辦非新型研發(fā)機(jī)構(gòu)能夠提供高質(zhì)量的科研準(zhǔn)公共物品，同時保持適當(dāng)?shù)母偁帯?/p>

4 對策建議

民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)能夠避免部分機(jī)構(gòu)借機(jī)套利，使得政府補(bǔ)貼落到實處，并且在創(chuàng)新體系中彌補(bǔ)“政府失效”和“市場失靈”的科技創(chuàng)新盲區(qū)，使得科技創(chuàng)新體系更加完整，但是目前民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展仍然面臨著諸多困難，政府對民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在科技創(chuàng)新中的作用不夠重視，相關(guān)的法律法規(guī)不完善，在科技創(chuàng)新體系中找不到合適的位置，民辦非企業(yè)法人融資困難等。本文針對這些問題，提出相關(guān)的對策建議。

4.1 鼓勵注冊為非營利性的民辦非企業(yè)法人資格

新型研發(fā)機(jī)構(gòu)認(rèn)定為民辦非企業(yè)法人具有以下優(yōu)勢：(1) 有利于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)更好地發(fā)揮在科技創(chuàng)新過程中的作用。新型研發(fā)機(jī)構(gòu)主要覆蓋科技創(chuàng)新過程中的c區(qū)域，如圖3所示，這部分科技創(chuàng)新不會涉及到巨量的資金投入和較長的研發(fā)周期，同時也不直接參與終端產(chǎn)品生產(chǎn)，所以事業(yè)法人和企業(yè)都會制約新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。此外，民辦非企業(yè)的公益性，要求組織的收益不能用于分配，使得想用新型研發(fā)機(jī)構(gòu)之名謀取利益的組織望而卻步，避免有些地方政府將一些本沒有創(chuàng)新力和競爭力的科研機(jī)構(gòu)重新“包裝上市”。(2) 有利于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。作為民辦非企業(yè)單位，一方面切斷了與政府資金的直接聯(lián)系，避免了“政府失效”的狀況，是發(fā)展壯大還是萎縮淘汰取決于市場競爭，強(qiáng)迫研發(fā)機(jī)構(gòu)直面市場，在競爭中不斷提高科技成果轉(zhuǎn)化率和服務(wù)水平，激發(fā)創(chuàng)新活力，同時仍然發(fā)揮著國有科研機(jī)構(gòu)的公益性屬性，避免“市場失效”，提高整個社會的科技創(chuàng)新效率[20]。(3) 有利于促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的職能定位。明確民辦非企新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的法人屬性，劃清與事業(yè)單位、企業(yè)的界限，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)是致力于促進(jìn)科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化的社會公益性機(jī)構(gòu)而不是追求市場利益最大化的企業(yè)。

因此，本文認(rèn)為政府應(yīng)該改變對所有法人一視同仁的現(xiàn)行態(tài)度，將政府補(bǔ)貼和政策支持傾向于民辦非企法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，鼓勵其向非營利的社會組織發(fā)展，同時鼓勵有條件的民辦非企新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展分支機(jī)構(gòu)，促進(jìn)自身的發(fā)展壯大[8]。

4.2 完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策

許多學(xué)者提出，我國關(guān)于民辦非企業(yè)單位的相關(guān)法律法規(guī)和配套政策不完善是限制民辦非企業(yè)類新型研發(fā)機(jī)構(gòu)快速發(fā)展的根本原因，如科技類民辦非企業(yè)單位嚴(yán)格的利益分配機(jī)制等相關(guān)規(guī)定，客觀上限制了具有民辦非企法人新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展[12]。因此，必須完善相關(guān)法律法規(guī)和配套措施來促進(jìn)民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)良性發(fā)展。

(1) 完善民辦非企業(yè)單位相關(guān)法律法規(guī)。關(guān)于民辦非企業(yè)單位的法律條文僅有1998年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，隨著民辦非企業(yè)單位的發(fā)展，現(xiàn)有的法律顯然不能很好地滿足民辦非企業(yè)的健康發(fā)展。政府管理部門已經(jīng)意識到需要適當(dāng)修改部分條例，2018年9月《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的“升級版”《社會組織登記管理條例》已經(jīng)結(jié)束征求意見，該條例完善了非營利機(jī)構(gòu)管理中不合理的部分，對促進(jìn)非營利機(jī)構(gòu)發(fā)展有極大的鼓勵作用。雖然新條例中明確了民辦非企業(yè)法律地位，但是沒有構(gòu)建民辦非企業(yè)法治的配套政策，缺乏使其穩(wěn)固、可預(yù)期的生存發(fā)展環(huán)境。政府應(yīng)該盡快制定適合當(dāng)下民辦非企業(yè)單位發(fā)展規(guī)律的法律法規(guī)，形成法律體系，圍繞新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的組建、運(yùn)行、創(chuàng)新等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央和地方行動一致，聯(lián)合出臺一系列相關(guān)的配套措施，比如出臺民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)稅收優(yōu)惠、進(jìn)口儀器補(bǔ)貼、人才落戶等，避免政策文件多，實施可行性低，甚至是自相矛盾的情況。構(gòu)建新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫，用智能算法來構(gòu)建指標(biāo)評價體系，加強(qiáng)績效考核，實施動態(tài)調(diào)整，用“鯰魚效應(yīng)”激活新型研發(fā)機(jī)構(gòu)自身的積極性。

(2) 完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法。我國法律體系相比于西方國家還不完善，特別是知識產(chǎn)權(quán)方面的法律制度。作為不參與產(chǎn)品生產(chǎn)銷售，僅通過轉(zhuǎn)化科技創(chuàng)新成果和提供配套服務(wù)維持自身發(fā)展的公益性組織，對知識產(chǎn)權(quán)具有高度依賴性，一旦知識成果得不到應(yīng)有的保護(hù)，新型研發(fā)機(jī)構(gòu)將會失去發(fā)展的動力。完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)特別是民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展具有關(guān)鍵作用。政府必須發(fā)揮監(jiān)管和引導(dǎo)作用，加大對知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為的查處廣度和懲罰力度，用法律來規(guī)范市場行為，提升包括新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各類創(chuàng)新力量的積極性。同時，加強(qiáng)普及知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律知識，協(xié)助新型研發(fā)機(jī)構(gòu)對侵權(quán)行為進(jìn)行維權(quán)，致力于營造守法成本低、違法成本高的良性競爭環(huán)境。

4.3 明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在國家創(chuàng)新體系中的職能定位

所謂“名不正則言不順”，要想保障新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展，必須為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)“正名”，明確其在我國國家創(chuàng)新體系中“創(chuàng)新催化劑”的角色。從圖4國家創(chuàng)新體系與實施主體圖可以看出，實際上科研事業(yè)單位在創(chuàng)新體系中扮演著“探路人”的角色，高新科技企業(yè)扮演著“掌舵人”的角色，而新型研發(fā)機(jī)構(gòu)扮演著“創(chuàng)新催化劑”的角色(一般催化劑是指在反應(yīng)前后自身沒發(fā)生變化，只是一個中介的作用，而這里的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)在催化科技成果的過程中，是先進(jìn)行創(chuàng)新，再轉(zhuǎn)化的過程，所以稱之為創(chuàng)新催化劑)，幫助提高科研成果跨越“死亡之谷”的效率[3]，使得“探路人”的基礎(chǔ)研發(fā)可以更快、更好地被“掌舵人”利用、轉(zhuǎn)化為實際的經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)整個區(qū)域乃至國家科技實力的提升。在現(xiàn)有的創(chuàng)新體系中，“探路人”挖到了許多基礎(chǔ)科學(xué)的“礦”，但是“掌舵人”卻利用不起來，特別是對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其重要的中小企業(yè)，正是作為“創(chuàng)新催化劑”民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，填補(bǔ)這一轉(zhuǎn)化的薄弱環(huán)節(jié)，對完善我國創(chuàng)新體系具有重要意義。

4.4 建立完善的資金支持體系

目前，民辦非企業(yè)法人的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)資金主要來源于社會投資和銀行貸款，資金問題成為制約民辦非企業(yè)發(fā)展的重要原因之一。政府應(yīng)該完善對民辦非企業(yè)的資金支持體系，打通民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的通道。(1) 制定傾向性的扶持政策。考慮到民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)資金結(jié)構(gòu)的特點，將民辦非企業(yè)單位申報新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的條件與事業(yè)單位法人機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人機(jī)構(gòu)申報條件區(qū)分開，制定符合民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)律的申報條件。(2) 政府購買服務(wù)要向民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)傾斜。每年政府有大量的購買服務(wù)需求，在同等服務(wù)和價格的情況下，將政府的購買服務(wù)向民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)傾斜。政府購買服務(wù)的資金將會緩解民辦非企業(yè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)資金問題，為民辦非企業(yè)發(fā)展壯大提供有力支撐。(3) 鼓勵金融體系向民辦非企業(yè)提供更多的支持，政府應(yīng)該對向民辦非企業(yè)提供融資的機(jī)構(gòu)實施一定的優(yōu)惠策略。

5 小結(jié)和展望

本文對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)法人身份現(xiàn)狀進(jìn)行了梳理，分析了多樣的法人身份對新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展造成阻礙的原因，分別從政府管理引導(dǎo)、機(jī)構(gòu)自身發(fā)展、創(chuàng)新體系中的職能定位3個方面進(jìn)行深入探討，最后給出了有利于新型研發(fā)機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的建議，應(yīng)該明確新型研發(fā)機(jī)構(gòu)民辦非企業(yè)的法人屬性，明確其在國家創(chuàng)新體系中“創(chuàng)新催化劑”的職能，為新型研發(fā)機(jī)構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展和政府制定相關(guān)配套政策管理引導(dǎo)提供了依據(jù)。本文數(shù)據(jù)多是來自于廣東省，雖然廣東省的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)的發(fā)展走在全國前列，暴露的問題也比較多，但是近幾年江蘇省、浙江省、北京市的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展勢頭也比較強(qiáng)，這些區(qū)域的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)比較少，未來的研究應(yīng)該結(jié)合全國的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入的探討。