□向德平，向凱

改革開放以來，中國減貧取得了矚目的成就，距離2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)全面小康的目標越來越近。黨的十九屆四中全會提出，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，建立解決相對貧困的長效機制。絕對貧困的消除并不能一勞永逸地消除貧困問題，緩解相對貧困將是復雜而長期的任務。后減貧時代，貧困治理的重心要逐步轉向相對貧困。由消除絕對貧困到關注相對貧困，背后體現(xiàn)的是社會主要矛盾的轉化。絕對貧困本質上反映的是基本經(jīng)濟物質之匱乏，相對貧困則更加復雜地反映了人民的美好生活需要同不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。絕對貧困治理關注基本生活的保障，相對貧困治理則進一步強調促進社會公平、共享發(fā)展成果、增進人民福祉。絕對貧困的治理是一個生存性命題，相對貧困的治理則是一個發(fā)展性命題。

一、貧困“再發(fā)現(xiàn)”：作為發(fā)展命題的相對貧困

回溯貧困研究的歷史，可以更好地理解相對貧困概念的演進。貧困是一個古老的命題，也是一個現(xiàn)代性的命題。貧困與富裕之間無止境的張力始終伴隨著人類社會的發(fā)展，并推動人們不斷為“貧困”這一古老的概念注入新的理解。人類對貧困的認識受到經(jīng)濟社會發(fā)展水平的限制，在前現(xiàn)代社會以及現(xiàn)代化的早期階段，由于物質與經(jīng)濟的絕對短缺，導致相對貧困問題被遮蔽。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、社會差別拉大，相對貧困問題逐漸受到關注。由絕對貧困到相對貧困，貧困研究經(jīng)歷了范式的革命，相對貧困的多元性、發(fā)展性內(nèi)涵也逐漸被清晰地認知。

(一)短缺社會：作為經(jīng)濟概念的絕對貧困

在前現(xiàn)代與早期現(xiàn)代化的社會中，貧困問題普遍表現(xiàn)為絕對貧困。短缺經(jīng)濟下饑餓與貧窮的嚴峻性關乎生死，實現(xiàn)安全生存是最基本也最迫切的需要。借用詹姆斯·斯科特(James Scott)在其東南亞農(nóng)民研究中的形象譬喻：絕對貧困者好比長久站立在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細浪，就會使他們陷入滅頂之災[1]。身處絕對貧困中的人無暇顧及生存以上的發(fā)展性問題，生存問題的迫切性使得貧困的相對屬性被短缺經(jīng)濟所遮蔽。

19世紀80年代，貧困研究的經(jīng)濟學范式逐漸成熟。英國改革家、社會調查家布思(Charls Booth)對倫敦居民貧困問題的研究，經(jīng)濟學家朗特里(Seebohm Rowntree)對約克郡的貧困研究，開啟了以經(jīng)濟學的生計調查來描述絕對貧困的傳統(tǒng)，生計調查和貧困線的研究開始在貧困研究中居于重要位置[2]。馬克思、恩格斯的階級分析也為貧困問題提供了深刻而富有穿透力的洞見。馬克思在《哲學的貧困》中指出，沒有對抗就沒有文明，繁榮與富裕的時代正是衰退與貧困凸顯的時代[3]。勞動分工與機器大生產(chǎn)在推動資本累積的同時，也帶來資本的統(tǒng)治，工人階級被卷入勞動剝削與依附資本家的旋渦之中，其結果是工人階級的絕對貧困。馬克思通過考察無產(chǎn)階級貧困化，揭露了資本主義貧困問題的本質、規(guī)律及制度根源，對被資本主義繁榮所遮蔽的絕對貧困進行了再發(fā)現(xiàn)。

(二)豐裕社會：綜合社會概念的相對貧困

早在19世紀60年代，馬克思、恩格斯的政治經(jīng)濟學分析中就論及相對貧困的問題。馬克思對相對貧困做過一個生動的比喻：“一座小房子不管怎么小，在周圍的房屋都是這樣小的時候，它是能滿足社會對住房的一切要求的。但是，一旦這座小房子近旁聳立起一座宮殿，這座小房子就縮成可憐的茅舍模樣了?！盵4]馬克思揭示了人與人之間相比較的意愿上的貧困，資本主義創(chuàng)造出一種異己的力量，勞動本身越是客觀化，勞動創(chuàng)造的價值越是與勞動本身分離，勞動者相對于資本家越是處于相對貧困的狀態(tài)[5]。人們發(fā)現(xiàn)，資本主義的發(fā)展和豐裕社會的到來，并沒有使人類社會徹底擺脫貧困。福利國家建設、周期性的經(jīng)濟發(fā)展停滯、資本主義危機以及日益拉大的貧富差距，推動人們開始對更具隱蔽性的相對貧困投注更多的關注，貧困概念的內(nèi)涵與邊界由之不斷拓展。絕對貧困強調生活資料的匱乏和基本生存狀態(tài)的難以維持；相對貧困則含有社會比較的意味，強調社會剝奪、社會排斥、文化污名及社會結構與社會階級帶來的邊緣化與不平等。

20世紀60年代，隨著歐洲福利國家的建設，貧困的認定標準也開始轉向相對貧困，貧困的研究范式出現(xiàn)新拓展。1958年，經(jīng)濟學家加爾布雷什(Galbraith)指出，一個人是否貧困不僅取決于本人的收入，還取決于社會中其他人的收入[6]。70年代，湯森德(Peter Townsend)最早明確界定了相對貧困，他用“相對剝奪”的概念指出貧困包含社會排斥與社會剝奪的維度，并針對相對貧困的測量提出生活形態(tài)指標。20世紀80年代，阿瑪?shù)賮啞ど?Amartya Sen)則從支配、控制食物的權利體系，以及可行能力缺失出發(fā)，以能力貧困、權利貧困的概念拓展了相對貧困的意涵，并根據(jù)權利方法制定了識別和加總貧困的標準：森指數(shù)。湯森德與森的努力使得貧困研究開始超出傳統(tǒng)的福利經(jīng)濟學，成為發(fā)展經(jīng)濟學家和政策制定者最重要的研究主題之一[7]。

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，學者們在湯森德、阿瑪?shù)賮啞ど睦碚摶A上，進一步拓展了相對貧困概念的內(nèi)涵。羅伯特·坎勃(Robert Chamber)將脆弱性與無話語權的概念引入貧困的討論，激發(fā)了經(jīng)濟學家對脆弱性與風險防范的興趣。貧困人口缺乏抗風險能力，在經(jīng)濟、資源和權利上處于邊緣化地位。脆弱與無話語權使得他們不僅經(jīng)受了物質剝奪，也同時受到國家與社會制度的剝奪[8]。相對貧困也與主觀體驗及文化環(huán)境密切相關。美國人類學家劉易斯(O.Lewis)把貧困研究與生活方式、價值觀念和家庭背景聯(lián)系起來,認為貧困是由貧困群體的規(guī)范、習性和文化態(tài)度造成的。貧困文化一旦形成便會趨于穩(wěn)定，以代際傳遞的方式將貧困固定下來[9]。階級、社會排斥與社會剝奪、能力與權利、社會心態(tài)、脆弱性及風險、貧困文化等概念的引入，標志著對貧困的理解進入了社會與文化的綜合性領域。

(三)絕對到相對：貧困研究的范式革命

相對貧困的概念至少在三個方面推動了貧困研究范式轉型。一是相對貧困豐富了貧困概念的多元屬性。相對貧困不僅反映收入差距，同時也反映出以他人或其他社會群體為參照所產(chǎn)生的相對剝奪感。由此可見，相對貧困既是一種客觀狀態(tài)，也涉及主觀體驗；既反映經(jīng)濟收入與分配問題，也反映社會結構、社會排斥及社會心態(tài)問題。相對貧困推動貧困概念不斷深化，使人們對貧困的認識逐步從一種簡單的“相對較少的收入”和“生活必需品的缺乏”的經(jīng)濟貧困向多維度和多元化的“權利和機會的被剝奪”的人類貧困再到“發(fā)展的自由缺乏”轉變[10]。二是相對貧困拓展了貧困研究的學科視野。發(fā)展經(jīng)濟學、社會政策、社會學等學科視角相繼進入貧困研究領域，催生出對貧困的文化、制度、能力及權利等角度的解釋，對能力貧困、權利貧困、多維貧困、發(fā)展賦權等貧困治理理念的產(chǎn)生重要影響。三是相對貧困推動減貧政策與手段的多元化。當人們逐漸把貧困理解為生活權利缺失而不僅僅是絕對的收入差距時，對貧困根源的解釋也開始由個人歸因轉向社會整體歸因[11]，減貧政策與實踐也隨之由單一走向多元化。社會配置失衡、制度性結構性剝奪、區(qū)域相對剝奪、文化及權利缺失等因素被逐步納入貧困治理的考量之中，社會扶貧、文化扶貧、教育扶貧等精準扶貧實踐不斷推動參與式貧困治理、包容性增長、綜合貧困治理理念由理論轉向實踐，推動了多元減貧治理格局的形成。

二、特征與意涵：作為多元命題的相對貧困

參考貧困概念的歷史演變，可以給絕對貧困及相對貧困下一個定義：絕對貧困指的是指個人或家庭缺乏維持最基本生活需要的資源；而相對貧困指的是個人或家庭所擁有的資源，雖然可以滿足其基本的生活需要，但是不足以使其達到社會的平均生活水平[12]。絕對貧困是基本生計概念，相對貧困則是多元與發(fā)展性概念。相對貧困具有顯著的多元屬性，是一個動態(tài)的范疇，其內(nèi)涵與外延從單純的經(jīng)濟層面拓展到社會結構、社會比較、社會心態(tài)的層面。相對貧困也具有顯著的發(fā)展性意蘊，包含了人們對平等的發(fā)展機會、受保障的可行能力及發(fā)展權益、更好生活的向往與追求。

(一)相對性：相對貧困的本質屬性

吉登斯聲稱，“即便是絕對貧困，也是在相對的概念上提出的”[13]。相對性是貧困的本質屬性，貧困具有絕對性的一面，但相對貧困更強調貧困現(xiàn)象的動態(tài)性及不穩(wěn)定性。相對貧困的相對性體現(xiàn)在主客觀相對性、時空相對性、流動性與不穩(wěn)定性等多個層面。

相對貧困的主客觀相對性。相對貧困的復雜之處在于，它既呈現(xiàn)為一種客觀狀態(tài)，也表現(xiàn)為一種主觀體驗。雖然所有的貧困在本質上都具有相對性，但相對貧困的衡量也有其客觀標準，一般將低于平均生活水平、高于維持基本生存需要的生計范疇定義為相對貧困；相對貧困也具有主觀性，當代社會對相對貧困的關注與社會公平、社會心態(tài)緊密聯(lián)系在一起，人們對相對貧困的感知與其感受到的相對剝奪、社會不公以及忍受不平等的心理預期有關。當前的貧困問題源于絕對貧困與可感知的相對貧困的疊加，人們對貧困的敏感度隨著物質生活水平的提高而提高，對貧困的耐受性卻在下降[14]。日益受到人們關注的相對貧困現(xiàn)象不僅反映經(jīng)濟分配本身的公平性，而且能夠反映大眾對社會公平狀態(tài)的判斷及可接受程度。

相對貧困的時空相對性。相對貧困首先表現(xiàn)為時間相對性。從短缺經(jīng)濟到豐裕社會，不同社會發(fā)展階段的相對貧困不具有可比性，相對貧困的判斷標準需要隨時間推移、隨社會經(jīng)濟發(fā)展而不斷調整。隨著絕對貧困的逐步消除，中國即將實現(xiàn)全面小康，適時調整貧困線以為貧困人口提供更多發(fā)展機會也是題中應有之義。相對貧困還表現(xiàn)為空間相對性?，F(xiàn)代化理論用“依附發(fā)展”“中心-外圍”“核心-半邊陲-邊陲”等概念，從宏觀上揭示發(fā)展中國家、第三世界相對于發(fā)達國家和地區(qū)的邊緣地位及相對貧困現(xiàn)象。將視線聚焦中國，改革開放與區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)二元結構、地域及村落分化導致空間性的相對貧困。隨著大規(guī)模扶貧開發(fā)以及新時代脫貧攻堅戰(zhàn)的不斷深入，貧困群體的空間分布出現(xiàn)新的變化。區(qū)域性瞄準、精準到縣到村到戶的扶貧工作基本解決了區(qū)域性貧困的問題，剩下未解決的貧困現(xiàn)象尤其是相對貧困，則以散點式分布在鄉(xiāng)村、城市乃至城鄉(xiāng)交匯地帶之間[15]。

相對貧困的流動性與不穩(wěn)定性。相對貧困沒有明確邊界，由此帶來界定及測量上的不確定性。衡量相對貧困的標準隨參照系而不斷發(fā)生變化；現(xiàn)代社會的流動性加劇了貧困的相對性，使得貧困的狀態(tài)呈現(xiàn)更加不穩(wěn)定的狀態(tài)。一方面，流動性與城市的相對貧困問題有重要關聯(lián)。傳統(tǒng)的發(fā)展經(jīng)濟學將流動視為打破貧困陷阱的重要因素，理想情況下借助遷移與流動可以改善貧困人口的就業(yè)收入水平及資源條件。但現(xiàn)實情境中，城鄉(xiāng)二元結構阻礙了農(nóng)民在城市中的融入，隨著農(nóng)民進城的流動，城鄉(xiāng)二元結構很可能進一步演化為城市內(nèi)部二元結構，流動人口中的低收入者轉變?yōu)槌鞘胸毨丝?。另一方面流動性打破了城鄉(xiāng)時空邊界，使得貧困治理更加復雜和不可控。流動人口的貧困問題在傳統(tǒng)的屬地管理思維下更難以把握，城鄉(xiāng)二元體制分割也進一步使得流動人口的權利和社會保障處于相對真空的狀態(tài)。在流動人口與社會結構的互動中，社會公平、個體發(fā)展、制度建構、結構失衡、群體關系、文化對壘、風險控制等諸多要素均需要被納入相對貧困治理的考慮中[16]。

(二)多維貧困：相對貧困的表現(xiàn)形式

由絕對貧困到相對貧困，貧困研究逐步突破單一的經(jīng)濟學范式，開始轉向經(jīng)濟、政治、社會及文化多元取向的綜合分析，使得相對貧困的意涵更為豐富和復雜。相對貧困關注經(jīng)濟基礎及社會結構、區(qū)域差異、文化及地方性知識等多種因素對貧困主體的影響。因此，相對貧困不僅呈現(xiàn)為經(jīng)濟貧困，更呈現(xiàn)為制度與結構貧困、能力及權利貧困、文化貧困等多維貧困交織的態(tài)勢。

制度與結構貧困。傳統(tǒng)政治經(jīng)濟學及眾多結構取向的社會學理論認為，社會結構及制度安排的失敗是造成貧困的重要原因。群體間利益的爭奪是遭遇不平等和貧困現(xiàn)象的根源，社會政策導致的不平等是制造貧困的元兇。結構取向的解釋認為，部分群體被社會結構及社會制度排斥、邊緣化，處于相對貧困狀態(tài)[17]。有學者指出，當前中國相對貧困與社會排斥問題的凸顯可能與兩方面因素有關：一是社會再分配機制調整與經(jīng)濟增長速度失衡，二是現(xiàn)有社會福利政策帶有一定“污名”和“負激勵”效應[18]。

文化貧困。劉易斯的文化貧困理論、布迪厄的文化資本理論為理解相對貧困的文化意涵提供了重要價值。除經(jīng)濟收入與收入分配上的相對弱勢地位之外，相對貧困同時表現(xiàn)為文化資本薄弱，以及長期處于貧困文化中的生存心態(tài)問題。貧困人口的窘迫往往源于他們沒有選擇，沒有選擇的重要原因之一是缺乏身體化、客體化或制度化的文化資本。精神貧困問題則突出了貧困人口缺乏改變自身狀況的主觀能動性的問題。缺乏理財意識和正確消費觀念，也是文化貧困的重要表現(xiàn)之一。扶貧解決了絕大部分絕對貧困問題，但文化資本缺乏及精神貧困現(xiàn)象，使得徘徊于貧困邊緣的相對貧困者面臨極高的返貧風險，極易進入“貧困陷阱”的惡性循環(huán)。

能力與權利貧困。在阿瑪?shù)賮啞ど呢毨Ю碚摶A上，學界對貧困的界定越來越從單一收入維度轉向多維貧困。20世紀七八十年代，貧困研究的內(nèi)涵拓展為自由與能力的短缺，具體包括知識能力的貧困、民主能力的貧困、信息獲得能力的貧困、不受歧視與排斥能力的貧困以及生存能力的貧困[19]。邁克爾·謝若登則提出基于能力培養(yǎng)的新型反貧困理論模型，在增加收入的同時對貧困者進行包括有形資產(chǎn)(貨幣、動產(chǎn)、不動產(chǎn)、自然資源等)與無形資產(chǎn)(人力資本、文化資本、正式或者非正式社會資本、政治資本等)在內(nèi)的資產(chǎn)建設[20]。

隨著社會內(nèi)部發(fā)展差異的拉大，社會資源配置失衡、發(fā)展成果未能共享、制度性剝奪發(fā)展機遇的潛在社會政治議題需要被進一步納入相對貧困治理范疇。為貧困人口賦權，加強能力建設、資產(chǎn)建設，建立社會投資型國家，則是增強貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的重要手段。

三、現(xiàn)象與議題：當代中國的相對貧困

中國對貧困問題的認識也經(jīng)歷了一個由絕對貧困到相對貧困的過程。傳統(tǒng)社會整體低水平的發(fā)展下，貧困多為難以維持基本生活需要的絕對貧困，還不存在關注相對貧困的現(xiàn)實條件。中華人民共和國成立后到改革開放前，土地改革、社會主義改造等措施打破了分利集團，創(chuàng)造了一個消滅工農(nóng)、城鄉(xiāng)、體力腦力勞動三大差別的相對扁平化的社會[21]。雖然中華人民共和國成立初期國家經(jīng)濟發(fā)展水平不高，但相對扁平的社會整體經(jīng)濟差異不大，階層差別、貧富分化、相對剝奪的體驗也不強烈，相對貧困仍然呈現(xiàn)較為隱蔽且不顯著的狀態(tài)。

改革開放40年來，我國農(nóng)村7億多貧困人口擺脫貧困，貧困發(fā)生率由1978年的97.5%下降到2019年底的0.6%(1)數(shù)據(jù)來源：《國家統(tǒng)計局：2019年末全國農(nóng)村貧困人口降至551萬》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1656512750598174593&wfr=spider&for=pc.，創(chuàng)造了人類減貧史上的中國奇跡。隨著到2020年中國精準脫貧工作的逐步完成，減貧工作的重心也逐步由絕對貧困轉向更加隱蔽的相對貧困。相對貧困的治理既是為了進一步推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，也是為了分享改革與發(fā)展成果，回應民生需求，兌現(xiàn)共同富裕的政治承諾。后減貧時代，區(qū)域差異與分化、城市貧困、農(nóng)村邊緣貧困戶將構成相對貧困治理階段的三個主要議題。

(一)區(qū)域性相對貧困

湯森德(Peter Townsend)運用“區(qū)域相對剝奪”的概念解釋了區(qū)域相對貧困的成因，他認為，這類群體的基本需求會由于受經(jīng)濟能力的限制而處于被抑制狀態(tài)，原本應得到的資源反而被其他強勢群體剝奪。隨著馬太效應的加劇，他們逐漸被排斥在一般常規(guī)生活之外，又逐漸地陷入被侵占、被剝奪的境地，這便形成了相對貧困的惡性循環(huán)[22]。弗蘭克(Gunder Frank)等為代表的依附發(fā)展理論，將中心-半邊緣-邊緣的關系從世界層次延伸到民族國家層次，乃至國家內(nèi)部。

以中國的國情來看，東中西部存在天然的自然地理條件差距，在改革開放“先富帶后富”的頂層設計下，東部地區(qū)率先從貧困走向富裕。東部地區(qū)通過區(qū)域工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，推動農(nóng)民“上樓”，逐步實現(xiàn)村民變市民的轉變，東部農(nóng)村村集體經(jīng)濟也遠比中西部要更為充實。改革開放以來，東中西部的發(fā)展差距不斷擴大，區(qū)域相對貧困長期存在于城鄉(xiāng)二元之間和東西部二元之間。隨著絕對貧困的消除以及對發(fā)展公平性的進一步追求，人們對區(qū)域相對剝奪感的體驗也越發(fā)明顯。宏觀上統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展是相對貧困治理的核心內(nèi)容之一，東西部協(xié)作扶貧應是相對貧困治理時期的重要內(nèi)容。東部應加大對中西部發(fā)展的反哺和支持力度。

(二)農(nóng)村相對貧困

邊緣貧困戶的發(fā)展，是銜接后減貧時代貧困治理的重要議題。邊緣貧困戶是精準識別中產(chǎn)生的新群體，指的是生計指標在國家貧困線上下擺動、處于相對貧困的農(nóng)戶[23]。邊緣貧困戶主要由三部分農(nóng)戶構成：一類是在貧困戶系統(tǒng)內(nèi)且已脫貧但效果不明顯的農(nóng)戶；二是本已穩(wěn)定脫貧但因突發(fā)情況導致家庭經(jīng)濟再度困難的農(nóng)戶；三是在進行貧困戶識別時，家庭人均純收入略高于當年度貧困線標準，未被納入貧困戶的農(nóng)戶(2)《精準扶貧別忽視了貧困邊緣戶》，http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/society/20190923/u7ai8828145.html.。農(nóng)村邊緣貧困戶存在三大問題：一是心理失衡。邊緣貧困的模糊性使得一部分邊緣貧困戶被扶貧標準排除在外，有限的扶貧資源和名額引發(fā)相對貧困對資源的爭搶，進而使得鄉(xiāng)村內(nèi)部原本薄弱的社會聯(lián)系紐帶斷裂[24]。被現(xiàn)有扶貧制度和扶貧資源排除在外的邊緣貧困戶，將構成撕裂鄉(xiāng)村社會、損害鄉(xiāng)村社會團結的潛在問題。二是發(fā)展持續(xù)性問題。自身發(fā)展能力的有限、低抗風險能力與政策與制度的邊緣化地位交織起來，使得邊緣貧困戶打工無去處、種養(yǎng)無技術、經(jīng)商無本錢，依靠自身努力實現(xiàn)增收幾乎不可能。邊緣貧困戶的問題不解決，將直接影響脫貧攻堅成效，影響群眾對脫貧攻堅的滿意度，甚至會影響社會大局的穩(wěn)定。三是返貧問題。次生性貧困構成鄉(xiāng)村貧困的重要因素，殘障失能、大病和長期慢性病等因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，自然災害及因學致貧返貧現(xiàn)象，隨時可能使抗風險能力低下的相對貧困家庭再次陷入嚴峻的困境。

農(nóng)村內(nèi)部貧富分化的日漸加重，愈加凸顯鄉(xiāng)村的相對貧困現(xiàn)象。村莊內(nèi)部的社會分化乃至“階層化”，以及減貧政策對村莊團結的影響需要被進一步重視。農(nóng)村相對貧困對后減貧時代帶來挑戰(zhàn)，也提出新的要求，未來農(nóng)村相對貧困治理有三個重點：一是逐步消除政策和制度排斥，逐漸提高貧困治理的普惠性和益貧性，消除貧困戶、邊緣貧困戶、非貧困戶的心理落差和社會排斥、相對剝奪感；二是拓展鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展機遇與利益空間，進一步挖掘和激發(fā)鄉(xiāng)村脫貧內(nèi)生動力，增強脫貧持續(xù)性；三是加強能力建設與資產(chǎn)建設，提高農(nóng)戶抗風險能力，防止返貧現(xiàn)象出現(xiàn)。

(三)城市相對貧困

工業(yè)革命以來，城市貧困就是困擾各國的世界性問題。20世紀90年代之前，中國的貧困現(xiàn)象以鄉(xiāng)村貧困為主。90年代以來的經(jīng)濟制度轉型、社會結構調整，以及社會福利制度的變化使得部分城市低收入者收到擠壓，面臨經(jīng)濟收入與福利保障的雙重困難，城市貧困問題日益凸顯[25]。隨著改革開放深入與流動人口的劇增，以城鄉(xiāng)二元體制為核心的一系列制度設置使得城市貧困問題進一步復雜化，城市貧困進一步演變?yōu)槭杖胴毨?、結構性貧困、權利貧困等多維貧困的混合產(chǎn)物。

隨著精準扶貧戰(zhàn)略的推進，農(nóng)村絕對貧困即將消除，后減貧時代的貧困治理需要關注城市貧困問題?，F(xiàn)階段中國城市扶貧主要圍繞民政系統(tǒng)的“城市最低生活保障”線開展，各城市已經(jīng)建立了差別化的城市貧困標準[26]。不同城市內(nèi)部的結構性差異、經(jīng)濟發(fā)展水平差異遠大于中西部鄉(xiāng)村之間的發(fā)展水平差異，這使得統(tǒng)籌建立城市相對貧困治理體系的難度更大。城市相對貧困主要包含兩類：一類是因經(jīng)濟制度轉型、社會結構調整、社會福利制度變化引發(fā)的城市居民的貧困；另一類則是農(nóng)村人口向城市轉移過程中面臨的遷移型貧困。兩類城市相對貧困人群均面臨收入及社會福利保障的擠壓，在城市生活中處于相對邊緣化的位置。但相較而言，遷移型貧困面臨更多的制度及體制壁壘。以戶籍制度為核心的身份制度是造成農(nóng)村進城勞動力遷移型貧困的主要原因。城鄉(xiāng)二元體制的硬性制度約束、遷移人口自身的知識結構及文化水平的軟約束阻礙了農(nóng)民工的城市融入，使其在住房、教育、就業(yè)、社會福利方面均處于邊緣化的位置[27]。農(nóng)村進城務工者的遷移型貧困構成了城市貧困的主體，這一類城市貧困是結構貧困、文化貧困、權利貧困等多種因素的復合體，身份區(qū)隔、福利偏差、文化沖擊，使得外來務工者既在經(jīng)濟上處于弱勢，也難以融入城市社區(qū)，缺失話語權，更不具備抗風險能力。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、排斥農(nóng)民的就業(yè)制度、不完善的農(nóng)村土地制度、偏向城市的社會保障制度和殘缺的公共產(chǎn)品供給制度造成了農(nóng)村務工者的結構貧困，遷移進一步使得農(nóng)村務工者斷裂于城市與鄉(xiāng)村之間，在獲得經(jīng)濟收入、享受發(fā)展福利等各方面均處于懸浮無依的態(tài)勢[28]。

改革開放以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的諸多舉措使得制度性障礙有所松動，但政策調整與經(jīng)濟社會發(fā)展形勢變化相比仍是滯后的，與農(nóng)村的精準扶貧相比較，城市相對貧困的治理基本處于起步階段。城市相對貧困扮演了貧困概念中“剩余性”的一面，長期處于被忽視的狀態(tài)。城市相對貧困是鄉(xiāng)村貧困問題的延續(xù)，現(xiàn)代社會的流動性打破了城市與鄉(xiāng)村二元結構的絕對分野。因此，城市相對貧困的治理理應與鄉(xiāng)村振興有效銜接，城市相對貧困治理的核心是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進公共服務的均等化。

四、多元與發(fā)展：相對貧困的綜合治理

相對貧困的治理與絕對貧困的治理有本質的不同。相對貧困是一個多元性命題，是能力貧困、權利貧困、制度與結構貧困、文化貧困等多元貧困的綜合體。相對貧困是一個發(fā)展性命題，如果說生計水平的提高能夠幫助絕對貧困的家庭滿足其最低限度的需要，暫時走出貧困的泥沼，那么相對貧困的治理面臨的問題，則是如何回應貧困背后更加復雜和多元的需求，以幫助相對貧困者實現(xiàn)多層次、多維度綜合發(fā)展。相對貧困的多元性、動態(tài)性與隱蔽性，對相對貧困治理提出了更為精細化的要求。相對貧困的治理需要在精準扶貧治理的基礎上，邁向更具多元性與發(fā)展性的綜合治理。

(一)由經(jīng)濟到社會：相對貧困的多維識別

相對貧困的識別是一個跨學科議題，貧困概念的演化歷程也是不斷拓展貧困測量維度的過程。湯森德的生活形態(tài)指標豐富了相對貧困的測量維度，阿瑪?shù)賮啞ど瓘摹翱尚心芰Α背霭l(fā)，為相對貧困的測量提供了度量貧困的新方法“森指數(shù)”。20世紀末，聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出基于“人類貧困”的監(jiān)測指標，逐步將壽命、知識和體面生活的標準、脆弱性、風險納入貧困監(jiān)測指標。21世紀初，迪帕·納拉揚(Deepa Narayan)等人從貧困人口的視角出發(fā)，將權力及話語權缺失作為貧困測量的核心要素，創(chuàng)造出融合人類學、社會學及經(jīng)濟學等學科知識的“參與式貧困評價法(PPA)”。

從理論上看，以多維貧困指標為核心的測量體系能實現(xiàn)更有效的貧困瞄準，但其操作上的高成本、復雜性，以及對測量能力及基礎數(shù)據(jù)掌握程度的高要求，限制了其在實際工作中的廣泛運用[29]?，F(xiàn)階段，國內(nèi)外相對貧困的測量普遍采用的是以中位數(shù)或平均數(shù)為標準的相對貧困線制定法。英國貧困線標準是家庭可支配所得中位數(shù)的60%，歐盟成員國是50%或60%，美國2017年的標準是四口之家24600美元，三口之家20420美元[30]。有學者指出，我國現(xiàn)行貧困線已高于世界極端貧困線，建議采用中位收入的一定比例確定相對貧困線，并隨著經(jīng)濟發(fā)展程度的提高而逐步提高這一比例[31]。亦有學者提出，考慮轉型過程中絕對貧困與相對貧困的混合型特征，可制定基于“馬丁法”的具有一定浮動空間的相對貧困線；或者是在考慮城鄉(xiāng)及區(qū)域差異的情況下，先根據(jù)中位收入分別制定城鄉(xiāng)相對貧困線，再逐步進行收斂性調整[32]。

從長遠來看，相對貧困的識別不可能始終由單一的中位收入來測量。單一的經(jīng)濟指標難以有效將能力、權利、脆弱性及風險等要素納入相對貧困治理的實際考慮范疇，還會存在識別錯漏及治理效果偏離的風險。相對貧困的識別必然要逐步走向綜合性的識別體系，在經(jīng)濟學層面不斷推動相對貧困線測定及動態(tài)調整，在社會學層面上逐步將權利、能力、文化等社會及文化要素納入相對貧困識別及治理體系。后減貧時代即將到來，相對貧困治理的首要任務是在現(xiàn)有農(nóng)村及城市貧困治理基礎上，綜合經(jīng)濟學與社會學視角，分階段、分層次地推進統(tǒng)一貧困標準的制定。

(二)由兜底到發(fā)展：增強貧困治理的發(fā)展性

絕對貧困屬于生活資料匱乏的生存性貧困，相對貧困問題屬于發(fā)展性貧困。前者側重解決基本生存和溫飽問題，后者側重提高貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力。2020年后中國將由絕對貧困治理轉向相對貧困治理，仍然存在的返貧壓力與相對貧困的現(xiàn)實交織，構成后減貧時代貧困治理的挑戰(zhàn)。因此，需要進一步增強貧困治理的發(fā)展性，兜底的歸兜底，發(fā)展的歸發(fā)展，做好脫貧與發(fā)展之間的銜接。

堅持階段性與漸進式相結合的發(fā)展。相對貧困的治理情境遠比絕對貧困復雜，從貧困的治理對象來看，絕對貧困治理針對區(qū)域性農(nóng)村貧困，而相對貧困的治理對象則分散在鄉(xiāng)村、城市乃至城鄉(xiāng)之間。總體來看，前者的治理對象更為均質且集中，治理目標更為清晰、具體、可操作；后者的治理對象則更為分散，異質性更強，治理目標也更為復雜。東中西部的區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距以及城市發(fā)展差距進一步加大了統(tǒng)籌制定相對貧困統(tǒng)一標準的難度。相對貧困的治理必然采取漸進式、階段性的發(fā)展模式，在推動試點、地方性實踐的基礎上，不斷探索統(tǒng)一標準的出臺。

堅持普惠性與差異性相結合的發(fā)展。絕對貧困的消除不意味著特殊困難群體、深度貧困群體的完全消失，深度貧困及返貧風險的存在要求進一步做好脫貧與發(fā)展之間的銜接。相對貧困治理體系應進一步完善社會救助制度與社會福利制度。針對失能等特殊貧困群體，建立健全社會保障體系、福利體系和救助體系；針對相對貧困群體及脫貧群體建立健全教育培訓機制、資源及信息平臺、風險防御機制，切實做到“扶上馬、送一程”。相對貧困戶的發(fā)展也要堅持差異化原則，根據(jù)不同的致貧原因，因村制宜、因戶制宜制訂具體的扶貧方案，從而達到精準化的幫扶目標。

堅持參與性與包容性相結合的發(fā)展。相對貧困不僅反映經(jīng)濟維度的收入差距，也反映社會維度的相對剝奪及心理維度對社會公正狀態(tài)的判斷和認知，因此在相對貧困治理中，應更加凸顯人的主體地位。相對貧困的治理應在兩個方向上堅持參與式發(fā)展的原則，一是相對貧困對象自身的參與性與主體意識，二是社會大眾的參與性。要將健全社會參與組織體系、加強參與能力建設納入相對貧困治理的制度設計中，引導公眾及社會組織參與相對貧困治理的公共決策，引導貧困群眾在參與過程中激發(fā)內(nèi)生發(fā)展動力。包容性發(fā)展更強調消除社會排斥、社會區(qū)隔、污名所產(chǎn)生的社會不公正及權利貧困問題，實現(xiàn)平等參與、機會平等[33]。相對貧困治理應倡導包容性增長，推動基本社會公共服務的均等化，消除弱勢群體、貧困人口的社會剝奪、社會排斥及權利貧困；同時，在流動化的社會，要更加重視傳統(tǒng)屬地管理下的隱形群體(如農(nóng)民工、候鳥型務工者及其子女等流動群體)的政治、經(jīng)濟和社會權利，由保障個人權利到推動人的全面發(fā)展。

(三)由碎片到整合：統(tǒng)籌相對貧困綜合治理體系

與集中力量解決絕對貧困問題不同，相對貧困的長期性和復雜性對貧困治理提出了更高程度的整合性要求：邊緣貧困戶的相對貧困問題提出了制定更為動態(tài)及合理的相對貧困線的要求；區(qū)域相對貧困問題要求更高層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及結構性制度性調整；能力貧困、權力貧困、文化貧困、結構貧困的復雜表現(xiàn)形式要求綜合性的治理理念；相對貧困的隱蔽性、動態(tài)性與脆弱性要求提高相對貧困戶的抗風險能力與發(fā)展能力。清晰性是國家機器的中心問題[34]，實現(xiàn)龐大國家的治理不可避免地要將自然與社會的制度加以理性化和指標化，使之成為更清晰、更便于管理的形式。精準扶貧將絕對貧困的治理細化為了一系列清晰的指標，如“兩不愁，三保障，四看法，五個一批”，等等。諸多實踐取向的治理經(jīng)驗極大推動了消除絕對貧困的進程。但在面對相對貧困治理時，單一的指標化認識容易犯只見樹木不見森林的錯誤，將復雜的貧困治理問題剪割成一系列特殊目標，使貧困治理中存在“碎片化”的問題，從而在整體上阻礙對系統(tǒng)與結構問題的解決。

相對貧困的治理，需要進一步將碎片化的發(fā)展整合為更具整體性的體系與機制。其一，加強城鄉(xiāng)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的整合。進一步破除區(qū)域發(fā)展壁壘、城鄉(xiāng)之間的體制機制型障礙，減少社會排斥與區(qū)隔、社會剝奪造成的相對貧困現(xiàn)象。其二，加強貧困治理多元主體的整合。推進政府、企業(yè)、社會組織在制定相對貧困指標、識別相對貧困、加強社會福利與社會服務供給、能力發(fā)展與風險防范層面的合作。其三，加強政府部門內(nèi)部的整合。做好向后減貧時代過渡時的資金整合、條塊組織協(xié)調、跨部門合作，提升相對貧困的動態(tài)治理能力和回應能力，既要精準把握相對貧困人口的狀態(tài)，也要同時發(fā)揮中央統(tǒng)籌及地方創(chuàng)新兩個積極性，有效回應現(xiàn)實性、地方性議題[35]。其四，重視外部力量與內(nèi)生動力的整合。相對貧困的治理目標要進一步關注貧困對象的自我發(fā)展與自我持存，實現(xiàn)扶貧的輸血轉向造血，是相對貧困治理的中心任務之一。要進一步激發(fā)外在幫扶的內(nèi)生效應，促進政策及資源注入、市場信息等外部因素對相對貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)持續(xù)性、社區(qū)共同體營造、相對貧困戶的能力建設與資產(chǎn)建設等內(nèi)生動力的建設性作用。