張魯萍

（西南政法大學 行政法學院，重慶401120）

信用承諾是指行政相對人根據(jù)行政機關(guān)及具有行政管理職能的公用事業(yè)單位的要求，基于誠實信用原則，對自身的信用狀況、申請材料的真實性以及誠信經(jīng)營等作出的一種書面承諾。在中國，信用承諾制度最早被運用于市場主體的登記注冊程序中，之后，隨著誠信社會建設步伐的加快、國家對信用規(guī)制方式重視度的提高，信用承諾被運用在了企業(yè)安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護等各領(lǐng)域，成為各類市場主體熟悉的詞匯。隨著信用承諾運用的日趨頻繁，其不僅停留在承諾人簡單的意思表示層面，而且逐漸在某些領(lǐng)域開始產(chǎn)生法律效果，若行政相對人不遵守其所簽署的信用承諾書，可能會面臨被取消行政審批、處以聯(lián)合懲戒、禁止進入某些領(lǐng)域等風險。這些具有明顯的侵害性，很容易侵犯到相對人的隱私權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等。對于這一新型監(jiān)管模式，我們需要審慎、理性對待，盡可能規(guī)避其可能產(chǎn)生的風險，實現(xiàn)規(guī)制效果的最大化?；诖耍疚脑诜治鲂庞贸兄Z制度內(nèi)涵、法律屬性的基礎(chǔ)上，追蹤其運行實踐，揭示該制度可能面臨的問題，進而探索相應的規(guī)制路徑。

一、信用承諾的實踐展開

（一）信用承諾的表現(xiàn)形態(tài)

追蹤實踐，我們發(fā)現(xiàn)，信用承諾被運用在行政審批、登記、救助等多個領(lǐng)域，而且貫穿了事前、事中、事后所有環(huán)節(jié)。

1．事前承諾

所謂事前承諾是指行政機關(guān)在處理行政審批、行政登記等事項時，可以依據(jù)申請人提交的信用承諾書來簡化相應程序，實現(xiàn)高效便民原則。

第一，審批替代型信用承諾。審批替代型信用承諾是指市場主體在辦理實行告知承諾制的行政審批事項時，按要求提交信用承諾書即可獲得行政審批。在各地政府加快簡政放權(quán)、簡化審批制度的背景下，信用承諾被普遍運用。例如，江蘇省南京江北新區(qū)探索“拼積木”式信用承諾制，企業(yè)在提交項目基礎(chǔ)信息后，按照指引完成聯(lián)合預審、聯(lián)合踏勘、確認信用信息、簽訂承諾文本、設計方案審查、媒體公示6個必要環(huán)節(jié)，即可獲得施工登記函，具備開工條件。這將原先需耗時幾個月的審批手續(xù)壓縮在20個工作日左右完成，明顯縮短了整個審批周期，大大加快了項目建設進程［1］。

第二，容缺辦理型信用承諾。容缺辦理型信用承諾是指市場主體在辦理行政審批及其他事項時，如果相關(guān)材料不齊備，有關(guān)部門可在其提交信用承諾書后先行受理。在實踐中，這一模式也被廣泛運用。例如，為深化“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，南京市民政局審批窗口推出容缺受理模式，推行政務服務容缺受理新機制，為群眾再開方便之門［2］。同樣，蕪湖市在安徽省率先在企業(yè)登記中推行“容缺受理”制度，并進一步細化“容缺受理”事項清單，明確容缺的要件，確保了審批程序和要求的嚴肅性與主動服務的靈活性［3］。

第三，證明事項告知承諾。證明事項告知承諾是指行政機關(guān)在辦理許可、登記、救濟等事項時，將法律法規(guī)中規(guī)定的證明義務和證明內(nèi)容一次性告知申請人，在申請人書面承諾已經(jīng)符合告知的條件、標準、要求，愿意承擔不實承諾的法律責任后，行政機關(guān)將不再索要有關(guān)證明而依據(jù)承諾辦理相關(guān)事項。這一體現(xiàn)“減證便民”意旨的改革首先由司法部啟動，①經(jīng)國務院同意，司法部于2019年5月14日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)開展證明事項告知承諾制試點工作方案的通知》，確定在13個省（市）和5個國務院部門推行相關(guān)的試點工作。之后在各地開始試點推行，將在減少各種“奇葩”證明、循環(huán)證明、重復證明上發(fā)揮重要作用，也將在加快人民滿意服務型政府建設的道路上邁出重要一步。②參見《司法部關(guān)于印發(fā)開展證明事項告知承諾制試點工作方案的通知》（司發(fā)通〔2019〕54號）。

2．事中承諾

隨著聯(lián)合懲戒與激勵規(guī)制的推進，行政機關(guān)通常將行政相對人是否遵守信用承諾作為其采取后續(xù)監(jiān)管的依據(jù)。具體而言，主要有三種情形：

第一，將是否遵守信用承諾作為聯(lián)合懲戒的依據(jù)。實踐中，行政相對人受聯(lián)合懲戒的緣由是多方面的，而違背信用承諾就是其中之一。例如，湖北省財政廳針對供應商、代理機構(gòu)、評審專家全面推行政府采購信用承諾制，如當事人不遵守承諾將被列入黑名單，進而納入聯(lián)合懲戒范圍［4］。廈門市政府在規(guī)劃管理過程中也推行信用承諾制度，并出臺暫行辦法，對違背承諾約定的，明確提出按照《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃信用信息管理辦法》將其列入信用“黑名單”，同時將“黑名單”信息通過廈門市公共信用信息平臺及“信用廈門”網(wǎng)站推送給相關(guān)行業(yè)主管部門，聯(lián)合給予相應失信懲戒。

第二，將是否遵守信用承諾作為政策支持、先進表彰、資質(zhì)評價等重要依據(jù)。是否遵守信用承諾不僅會帶來懲戒的負面效應，亦能產(chǎn)生激勵的正面效用，后者因具有較高可接受性優(yōu)勢逐漸被各地所重視與利用。例如，江蘇省宿遷市采用的“信用承諾+契約管理”社會管理新模式，創(chuàng)新實施信用記分、信用承諾公示等制度，并對守信守諾企業(yè)給予綠色通道、簡化審批等激勵支持［5］。

第三，將是否遵守信用承諾作為信用修復的依據(jù)。在信用修復過程中，是否遵守信用承諾是非常重要的考量因素，也成為很多領(lǐng)域信用修復的前提條件。例如，在安徽省合肥市瑤海區(qū)方廟街道推行的“黑名單”企業(yè)上門核查核實活動中，方廟街道聯(lián)合市場監(jiān)督局通過組織工作人員，在特定時間節(jié)點如“3·15”消費者權(quán)益日到來時，主動登門掌握了解情況，全面客觀核查失信行為，并結(jié)合失信主體自我查糾實際，提出針對性要求（包括修復可能、方式、期限等內(nèi)容）。這在強化失信主體信用意識的同時，也營造了充滿鼓勵與關(guān)愛的信用修復環(huán)境，提高了市場運作質(zhì)量［6］。

3．事后承諾

為簡化企業(yè)注銷程序、降低退出成本，從2016年開始，國家工商行政管理部門開始試行簡易注銷登記改革，國家市場監(jiān)督管理總局也于2018年出臺《關(guān)于開展進一步完善企業(yè)簡易注銷登記改革試點工作的通知》。簡易注銷登記改革的一大亮點就是信用承諾的運用。與以往需要提交完整的清算報告、清稅證明等材料不同的是，投資人以承諾書的方式就可以替代以上材料，這大大簡化了注銷流程，提升了市場退出效率。這一改革在各地得到較好的推行，僅2018年，江蘇南京就有6000余家企業(yè)申請簡易注銷，其中，有4000多家完成注銷，推動稅收營商環(huán)境持續(xù)改善［7］。

以上分類是對當前信用承諾運行實踐的簡單總結(jié)，隨著誠信社會建設的逐步推進，信用承諾的適用領(lǐng)域?qū)⒃絹碓綇V，表現(xiàn)形態(tài)會更為復雜，發(fā)揮作用的方式也將更加多元。

（二）信用承諾的功能定位

信用承諾之所以被各地廣泛適用，在于其承載著傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式所不具有的優(yōu)勢與功能。

1．有利于提高規(guī)制效率

在行政任務相對單一的時代，行政主體通過事后規(guī)制諸如行政處罰、行政強制的方式就能較好地實現(xiàn)對社會事務的管理。但伴隨著行政任務多元、復雜趨勢的出現(xiàn)以及風險社會的到來，在缺乏充分信息傳遞的基礎(chǔ)上，傳統(tǒng)執(zhí)法方式的弊端越來越明顯，規(guī)制效果不佳的困境逐漸顯現(xiàn)出來，而信用承諾的運用能夠較好地緩解這一問題。首先，著眼于潛在違法行為的信用承諾可以解決規(guī)制滯后的問題。事前信用承諾能夠讓市場主體意識到一旦違法將會面臨嚴厲懲罰，在預防市場主體產(chǎn)生違法行為的同時，也增強了市場主體的責任感，激發(fā)了其守法合規(guī)的驅(qū)動力。其次，信用承諾可以提高規(guī)制方式的可接受程度。信用承諾以遵從理論為基礎(chǔ)，通過勸說、建議等“柔性”方式，能夠有效緩解行政主體與行政相對人之間的對立情緒，多措并舉幫助市場主體遵規(guī)守法。

2．有利于實現(xiàn)多元共治

信用承諾機制善于調(diào)動多方主體的積極性，促進執(zhí)法者、被執(zhí)法者以及公眾間的溝通對話，實現(xiàn)多元共治。具體而言，市場主體通過簽署信用承諾書主動加入到守法隊伍中來，避免了因被動執(zhí)法而產(chǎn)生的對抗心理；社會公眾通過對信用承諾書的關(guān)注，加強了對市場主體的監(jiān)督，倒逼其擔責、誠信作為；行業(yè)協(xié)會在引導市場主體有序誠信經(jīng)營上持續(xù)發(fā)力，著力推動“兩自”（企業(yè)自治和行業(yè)自律）、“兩監(jiān)”（社會監(jiān)督和政府監(jiān)管）的社會共建共治格局。這種注重對話溝通和公眾參與、重視間接調(diào)控和柔性法治的共治模式，不僅符合國家治理現(xiàn)代化的目標，亦契合了民主、自由、秩序等價值追求，緩解了壓力型整治模式在績效、民意、合法性等方面的困境［8］。

3．推進行政審批制度改革

自中共十八屆三中全會以來，深化行政審批制度改革成為政府自我革命的“先頭兵”，政府通過取消、下放以及簡化行政審批，有效激發(fā)市場內(nèi)生活力，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。當改革進入攻堅期時，則需要更為靈活、高效的方式，而善于調(diào)動公民、法人及其他組織積極性的信用承諾制則有利于這一目標的實現(xiàn)。一方面，通過實施市場準入前的信用承諾制，提高注冊登記效率，降低制度性交易成本，對于進一步提高政府效能具有重要意義；另一方面，在簡化設立登記后，行政機關(guān)通過將信用承諾與聯(lián)合懲戒、獎勵等方式結(jié)合起來，實現(xiàn)了事前審批到事中事后監(jiān)管重心的轉(zhuǎn)移。如此一來，信用承諾就貫穿了行政審批的事前、事中與事后，全程保障行政審批改革順利推進。

二、信用承諾的法律屬性

雖然我們嘗試在描述意義層面揭示信用承諾的表現(xiàn)形態(tài)，但這并不能從實質(zhì)層面解決信用承諾“是什么”這一問題。信用承諾是傳統(tǒng)意義上的具體行政行為嗎？這一問題的澄清不僅是深層次認識信用承諾為何，更是保障相對人權(quán)益、實現(xiàn)有效規(guī)制的前提。對此，本文嘗試對每一種信用承諾的屬性展開定性探討。

首先，在事前承諾環(huán)節(jié)，符合條件的市場主體確實可以通過簽署信用承諾書的方式快捷獲得行政審批，那么，此時的信用承諾書是否類似于一種行政協(xié)議？即在申請人按照規(guī)定要求作出相應承諾后，行政機關(guān)準予審批的一種協(xié)議呢？作為一種區(qū)別于傳統(tǒng)單一、強制性行政行為，行政協(xié)議是指行政主體與相對人之間為執(zhí)行公共事務，實現(xiàn)行政管理目標，依雙方意思表示一致，設立權(quán)利和義務，且有較多特殊性的履行機制的協(xié)議［9］。的確，在審批優(yōu)化型信用承諾實踐中，承諾書的簽署完全基于申請人的自愿，不具有強制性，符合自愿性這一特征。但是，承載雙方職權(quán)職責以及權(quán)利義務的信用承諾書內(nèi)容為何？是否體現(xiàn)了雙方性與合意特質(zhì)？從當前各地所使用的承諾書樣本來看，當事人所簽訂的承諾書都是一些格式條款，而且只涉及申請人，是申請人的單方承諾、單方意思表示而已，沒有涉及行政權(quán)的行使，也沒有行政機關(guān)一方的職權(quán)職責。從這一點看，審批優(yōu)化型信用承諾不符合通過協(xié)議明確雙方地位這一要求。承諾書的簽署的確會帶來行政審批的快速實現(xiàn)，但它本身不是對相對人權(quán)益產(chǎn)生直接影響的行為，它只是實現(xiàn)行政審批的條件而已，對相對人權(quán)益產(chǎn)生實實在在影響的仍然是最終的行政審批行為。因此，此處的信用承諾不是一種可獨立評價的具體行政行為。同樣，無論是容缺辦理型信用承諾還是證明事項告知承諾，都是簡化行政審批、行政登記等行為的方式而已，它們產(chǎn)生不了直接的外部法律效果，也不能為相對人設定、變更、消滅或確認某種權(quán)利義務關(guān)系，不符合傳統(tǒng)具體行政行為的認定標準。①根據(jù)傳統(tǒng)行政行為理論，判斷某一行為是否為具體行政行為的標準在于三點：具有行政權(quán)能、運用行政權(quán)以及具有法律效果。參見葉必豐《行政行為原理》，商務印書館2014年版，第130-170頁。在此種情形下，對相對人權(quán)益產(chǎn)生直接影響的，是后續(xù)的行政許可、行政登記行為等。其次，在事中承諾環(huán)節(jié)，無論是作為分類監(jiān)管依據(jù)，還是作為政策支持、先進表彰、資質(zhì)評價等重要依據(jù)，抑或是作為信用修復依據(jù)的信用承諾，它們本質(zhì)上都是后續(xù)相應行政行為的參考，是相應行為的前提條件，不涉及行政權(quán)的行使，也產(chǎn)生不了可評價的法律效果。如若產(chǎn)生爭議，當事人也只能就后續(xù)的聯(lián)合懲戒、獎懲等行為提起訴訟，法院可以將“當事人是否遵守信用承諾”作為審查后續(xù)行政行為合法與否的準據(jù)。最后，在事后承諾環(huán)節(jié)，當事人簽署信用承諾書也只是行政機關(guān)作出簡易注銷決定的條件之一，對當事人產(chǎn)生直接影響的仍然是注銷行為本身，因而，此環(huán)節(jié)的信用承諾也不是可以獨立評價的具體行政行為。

綜上，在已定型化的行政行為體系中，我們的確很難為信用承諾找到一個相匹配的位置，它不是一般意義上我們所熟知的具體行政行為，甚至不是可以直接產(chǎn)生法律效果的行政行為。那么，我們到底應該如何對其定位？筆者認為，基于信用承諾的實踐運行，信用承諾屬于信用監(jiān)管的方式、環(huán)節(jié)之一。如前所述，隨著互聯(lián)網(wǎng)時代與風險社會的到來，傳統(tǒng)執(zhí)法方式因著眼于事后規(guī)制，面臨著效果滯后的現(xiàn)實困境，期待著學界尋找可替代的規(guī)制方式。作為回應，旨在為交易主體或規(guī)制機構(gòu)提供決策信息以改善決策質(zhì)量的信用監(jiān)管應運而生。與一般行政行為所不同的是，信用監(jiān)管并非表現(xiàn)為某一單一行為，相反，它是一系列規(guī)制措施的組合，需要經(jīng)由信用收集、評價、公開、運用的一連串過程。信用承諾就屬于其中的環(huán)節(jié)之一，它經(jīng)由當事人主動承諾來開啟信用監(jiān)管程序，然后由行政機關(guān)來收集其是否遵守承諾的信息，并將之作為后續(xù)規(guī)制的依據(jù)。在此意義上，信用承諾成為信用規(guī)制鏈條中不可或缺的環(huán)節(jié)，也在某些情形下，成為行政審批、行政登記等具體行政行為的前置條件。

三、信用承諾的法律規(guī)制

通過上述對信用承諾不同表現(xiàn)形態(tài)與行為屬性的分析，不難發(fā)現(xiàn)，信用承諾的運用在產(chǎn)生良好規(guī)制效果的同時，亦會對承諾人的權(quán)益產(chǎn)生影響，且具有損害當事人權(quán)益的現(xiàn)實可能性。因此，需要從各個層面促進其合法、合規(guī)運行。

（一）事前規(guī)制：明確信用承諾的規(guī)范依據(jù)

梳理當前的規(guī)范依據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)，對信用承諾予以專門規(guī)范的幾乎都是行政規(guī)范性文件——在中央，更多是以頂層設計文件和國務院行政規(guī)定的形式呈現(xiàn)出來，在地方，則主要是由各地相關(guān)職能部門的規(guī)范性文件來進行設定。總體而言，有關(guān)信用承諾的立法，呈現(xiàn)出位階過低的態(tài)勢，低位階的立法現(xiàn)狀不僅會引發(fā)信用監(jiān)管的合法性危機，更存在侵害當事人合法權(quán)益的現(xiàn)實可能。

從現(xiàn)實層面觀之，并非所有領(lǐng)域的承諾制度均為自愿，在安全生產(chǎn)、食品藥品領(lǐng)域等即實行強制性承諾制度，而當相對人沒有遵從所簽署的承諾時，則會遭遇到被處罰的后果。在此情形下，如果沒有國家層面的統(tǒng)一立法，各地、各部門很容易通過規(guī)范性文件來隨意限縮相對人的權(quán)益，甚至可能出現(xiàn)將信用承諾的簽署作為行政許可受理和決定的前置條件，這些都將侵害到行政相對人的合法權(quán)益。即便是在自愿承諾的情形下，承諾的遵守情況亦可以作為聯(lián)合懲戒的考量因素。而聯(lián)合懲戒所具有的較強威懾力要求我們必須實現(xiàn)兩者聯(lián)結(jié)適用的合理化，如果放任行政機關(guān)通過規(guī)范性文件的方式來對信用承諾的適用范圍以及與其他信用規(guī)制方式的聯(lián)合適用等進行規(guī)定，隨意侵害公民權(quán)益的情形將可能出現(xiàn)。此外，在企業(yè)簡易注銷中，如果在注銷后發(fā)現(xiàn)企業(yè)存續(xù)期間存在債務的，到底應當由誰來承擔責任？是由行政機關(guān)撤銷注銷登記，還是讓股東來承擔民事責任，現(xiàn)有文件沒有明確規(guī)定，這將導致糾紛解決路徑不明，影響簡易注銷改革的成效。為此，要實現(xiàn)信用承諾的規(guī)范化、合法化，保障當事人的合法權(quán)益，首當其沖應當提高立法層級，在適當?shù)囊?guī)范依據(jù)中，對信用承諾的適用情形、適用程序，以及與其他規(guī)制手段的聯(lián)合適用規(guī)則等作出明確規(guī)定。

（二）事中規(guī)制：細化信用承諾的制度設計

在獲得規(guī)范依據(jù)之后，接下來需要解決的是如何運行的問題。信用承諾的具體制度設計非常復雜，涉及很多關(guān)鍵性問題，哪些領(lǐng)域可以適用信用承諾？信用承諾應當遵循何種程序？信用承諾的內(nèi)容是什么？這些問題影響信用承諾的合理運用。為了推進信用承諾制度的有序發(fā)展，在具體運行中，我們需要對以下內(nèi)容予以關(guān)注。

1．明確信用承諾的范圍

通過將信用承諾內(nèi)化為當事人的內(nèi)心遵從的確能提高執(zhí)法的效果，對未來的違法產(chǎn)生一定的阻滯作用，但這并不意味著，所有的領(lǐng)域都應該適用信用承諾，應當有個范圍限定。而從當前各地的信用承諾實踐來看，推行信用承諾的全覆蓋儼然成為一種新趨勢。信用承諾的全覆蓋在表征這一規(guī)制方式獲得重視的同時，也可能會產(chǎn)生效應遞減的不良后果，使其產(chǎn)生“承諾只是一種形式”的慣性思維。為此，合理確定信用承諾的適用范圍是確保信用承諾作用得以發(fā)揮的關(guān)鍵。

首先，明確審批替代型信用承諾的范圍。鑒于行政審批具有事前把關(guān)的功能，如果放任所有領(lǐng)域的行政審批都能通過信用承諾的方式來推行，勢必會因當事人事后不履行承諾而產(chǎn)生嚴峻的社會風險，導致公益受損。據(jù)此，筆者認為，在信用承諾尚處于探索階段的當下，應當將其限制運用于不涉及重大安全要求、技術(shù)要點明確或技術(shù)標準統(tǒng)一的領(lǐng)域，而對于涉及生態(tài)環(huán)境保護和直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全的行政審批領(lǐng)域，還是要嚴把準入關(guān)口，防止因信用承諾的弱約束性，放松了對特定領(lǐng)域的應有審查。

其次，明確聯(lián)合懲戒的范圍。聯(lián)合懲戒“組合拳”的威懾力很大，效果也很明顯。但考慮到聯(lián)合懲戒尚處于探索期，相應的規(guī)范依據(jù)以及程序設計都較為混亂，難以保障其合法、合理運行。如果認為只要沒有遵守信用承諾，就自動納入黑名單，進入聯(lián)合懲戒環(huán)節(jié)，這會對簽署信用承諾當事人的權(quán)益產(chǎn)生較大影響，必然也會影響當事人簽訂信用承諾的意愿。為此，各地也應當進一步探索，解決違反何種信用承諾方能納入聯(lián)合懲戒這一關(guān)鍵性問題。

再次，明確證明事項告知承諾的范圍。開展證明事項告知承諾制試點對于方便群眾和企業(yè)辦事、提高政府服務能力具有重要意義。與此同時，鑒于行政管理事務的多樣與復雜，并不是所有的證明事項都可以通過承諾的方式獲得免于提交的機會。對此，也應當有個范圍限定，將直接涉及國家安全、直接關(guān)系公民人身、重大財產(chǎn)安全等領(lǐng)域的事項排除于適用范圍。

2．規(guī)范信用承諾的程序

信用承諾并不是一種簡單的口頭答復，相反，它是一個要式行政行為，一旦簽署，會產(chǎn)生約束雙方當事人的法律效力。為了確保當事人充分、準確了解其所簽署信用承諾的內(nèi)容、法律效果等，正當程序的遵守是關(guān)鍵。具體而言，應當保障當事人以下的程序性權(quán)利。

首先，事前的承諾告知。行政機關(guān)在實施信用承諾之前，應當對行政相對人履行告知義務，說明承諾事由、依據(jù)以及可能產(chǎn)生的法律效果，指導行政相對人準備材料，填寫承諾書。需要強調(diào)的是，信用承諾具有非強制性，在實行信用承諾的市場準入登記工作中，若申請人不愿承諾，則不能強制要求，更不能將此作為獲得審批的前置條件，登記機關(guān)應當按照法律、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，辦理注冊登記。

其次，事中的意見交流。在審批替代型信用承諾以及證明事項告知承諾中，當行政機關(guān)將申請材料、證明材料、承諾書告知行政相對人后，行政相對人應在承諾書約定的期限內(nèi)交齊相關(guān)材料。如行政相對人未按規(guī)定時間和要求提交材料，以及特殊情形下已提出書面延期承諾申請并獲準同意、但到期仍未提交的，皆屬于不具備申請資格或者不符合準予行政許可情形，行政機關(guān)要依法作出不予行政許可或者相應行政行為的決定，并送達給當事人。在此過程中，行政機關(guān)應當聽取承諾人的陳述、申辯，并告知其權(quán)利救濟的方式，保障承諾人的程序權(quán)益。①參見《天津市“一制三化”改革信用承諾辦法（試行）》。

再次，事后的公示與運用。對于當事人簽署的信用承諾書，應當將其公示，接受社會監(jiān)督。公示的載體應當多元，除了政府網(wǎng)站外，當事人登記住所（經(jīng)營場所）、經(jīng)營網(wǎng)站等均可作為承諾書公示的領(lǐng)域。在當事人簽署信用承諾書后，行政機關(guān)應當將信用承諾書納入行政相對人信用記錄，建立跟蹤考評機制，準確完整記錄信用承諾的履行情況，以此作為事中事后監(jiān)管的重要依據(jù)。對嚴重失信的，建立失信名單或“黑名單”，并向公共信用平臺提交信息，建議有關(guān)單位聯(lián)合懲處。

3．明確信用承諾的內(nèi)容

信用承諾的最佳效果是通過信用溝通交流，引導市場主體增強守法合規(guī)意識和社會責任意識，變消極應對為主動適應，進而不斷提高市場主體的守法水平。這意味著承諾絕不等同于一般意義上的隨意允諾，它借由承諾書的簽署來對市場主體產(chǎn)生確切影響。然而，仔細閱讀各個領(lǐng)域的信用承諾書，我們發(fā)現(xiàn)承諾內(nèi)容泛化現(xiàn)象比較明顯，幾乎集中在對許可、登記事項真實性的承諾，對履行法律義務的承諾，對守法經(jīng)營的承諾等。這些承諾事項的特質(zhì)性不明顯，很多沒有約束性，沒有發(fā)揮好信用承諾的應有作用，這也是當前各領(lǐng)域信用承諾雷同的原因所在。據(jù)此，應當針對不同領(lǐng)域，設計有針對性的承諾內(nèi)容，尤其是要明確違反承諾的具體法律責任，而不能僅僅用“追究法律責任”這樣寬泛的表述。

（三）事后規(guī)制：理清信用承諾的救濟路徑

通過前述對不同情形信用承諾行為屬性的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，信用承諾本身不對當事人的權(quán)益產(chǎn)生直接影響：在行政審批替代機制的信用承諾中，當事人所簽署的承諾書只是市場監(jiān)督管理機關(guān)作出準予許可或者注銷登記事實認定的一部分，如果行政機關(guān)拒絕行政審批或者注銷登記，當事人可以就其不作為提起訴訟，但不能直接就承諾書本身提起行政訴訟；在證明事項告知領(lǐng)域，原先當事人提交證明事項也只是獲得相應行政決定的前提，只是現(xiàn)在由承諾行為替代而已，此時的信用承諾同樣不具有最終的法律效力，當事人只能對最后的行政決定提起行政訴訟；在作為分類監(jiān)管依據(jù)的信用承諾中，雖然存在著聽取當事人陳述與申辯意見、公示等外在表現(xiàn)形態(tài)，但信用承諾本身并不具有獨立、完整行政行為的特征，且尚未對當事人的權(quán)利與義務產(chǎn)生實際影響，承諾人只能對因不遵守信用承諾而導致不予獎勵、聯(lián)合懲戒、不予信用恢復等后續(xù)行為提起訴訟，同樣，不能單獨起訴信用承諾。綜上，作為信用監(jiān)管方式之一的信用承諾不是行政訴訟法意義上獨立可訴的行政行為，當事人可以對因不遵守信用承諾而產(chǎn)生的后續(xù)行政行為提起行政訴訟，此時，信用承諾書可以作為支持其訴求的依據(jù)。

四、信用承諾的配套機制

從功能主義的角度觀之，任何一項制度的良性運行均需要有政治、法律、社會、文化等各方面的支持，信用承諾亦不例外。要實現(xiàn)信用承諾有序發(fā)展的目標，除了需要從規(guī)范層面著手，關(guān)注立法、行政、司法規(guī)制外，尚需暢通與該制度有關(guān)的配套機制，實現(xiàn)規(guī)制效應的最大化。

（一）實現(xiàn)合力規(guī)制

通過對信用承諾運用實踐的分析，我們發(fā)現(xiàn)，具有“柔性”色彩的信用承諾處于“執(zhí)法金字塔”的低端，它需要與“執(zhí)法金字塔”上端的威懾懲戒機制聯(lián)合適用才能發(fā)揮“組合拳”的最大功能。市場機制范式的成功與否本身就取決于諸多因素，尤其是在社會規(guī)制領(lǐng)域，基于被規(guī)制企業(yè)的異質(zhì)多樣性，有效規(guī)制的實現(xiàn)需要多樣化的規(guī)制執(zhí)行模式來激勵并確保市場主體的遵從行為［10］。這也是作為分類監(jiān)管依據(jù)的信用承諾價值之所在。因此，要發(fā)揮好信用承諾的最大效應，就需要實現(xiàn)其與守信激勵、失信懲戒的有效銜接。在銜接過程中，無論是守信獎勵還是失信懲戒，均需要暢通的信息共享機制作為支撐，唯有如此，才能實現(xiàn)公平、公正的獎勵或懲戒。鑒于當前暢通的信息共享機制仍未建立、信用管理平臺各自為政的現(xiàn)狀，要打破“信息孤島”、突破資源壁壘、實現(xiàn)信息整合，各部門要加快推進本行業(yè)信用信息的全國聯(lián)網(wǎng)共享，定期將采集到的信用記錄推送給全國信用信息共享平臺，構(gòu)建全覆蓋、多層次、立體化、體現(xiàn)激勵懲戒并重特點的社會信用管理機制［11］。

（二）完善信息公開制度

信用承諾的有序運行與信息公開制度密切相關(guān)，政府履行好公開職責不僅是保障其權(quán)力行使正當?shù)那疤幔彩谴龠M行政相對人樹立誠信意識的關(guān)鍵。在事前承諾中，行政機關(guān)應當將審批替代型信用承諾、證明事項告知承諾適用的范圍、程序等予以公開，讓公眾事前知曉相應情形，防止出現(xiàn)信用承諾適用泛化現(xiàn)象。當行政相對人簽署信用承諾書后，政府也應將其公開，接受社會監(jiān)督。在事中承諾中，行政機關(guān)應當將其依據(jù)行政相對人信用承諾遵守情形進行獎勵與懲戒的依據(jù)和事實公開，進而保障行政相對人的知情權(quán)。而為了落實信用承諾信息公開，各地政府網(wǎng)站應專門開辟“信用承諾”專欄，全面公示市場主體簽署的信用承諾書，與此同時明確相應的舉報電話，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督功能。

（三）完善多元互動機制

雖然信用承諾的簽署雙方是行政機關(guān)與作出承諾的市場主體，但要發(fā)揮該制度的最大功效，離不開專家、公眾以及獨立第三方機構(gòu)形成的互動機制，只有調(diào)動多元主體的力量，才能增強信用承諾規(guī)制的實效。首先，建立專家評審制度。一方面，由專家對各種信用承諾書的擬定進行評議，確保信用承諾書內(nèi)容的可操作性；另一方面，當產(chǎn)生爭議時，通過專家提供相應的專業(yè)技術(shù)支持，實現(xiàn)行政相對人和行政主體之間的平衡。當然，在建立專家評審制度時，應當確保專家的獨立、公正，這是保障專家有效參與的前提。其次，完善社會監(jiān)督機制。在風險社會的治理中，行政機關(guān)對信息工具的運用，不僅體現(xiàn)在行政機關(guān)主動的信息公開和交流上，還體現(xiàn)在社會公眾對行政執(zhí)法活動加以有效的整合上［12］。各級行政機關(guān)要整合社會力量，重視社會輿論監(jiān)督作用，積極引導公眾通過平臺信息查詢、違諾現(xiàn)象舉報等多種形式參與信用監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，行政機關(guān)要認真收集問題、主動吸納合理化意見，不斷激發(fā)全員監(jiān)督市場主體的積極性，形成全社會的監(jiān)管合力。

結(jié) 語

信用承諾制度是響應黨中央、國務院建設信用體系的指示，也是推進“寬進嚴管”、深化“放管服”改革的應有之義，值得推廣。在推進過程中，需要注意的是，作為一項尚處于摸索中的制度，信用承諾尚缺乏有效的規(guī)范依據(jù)，運行實踐亦較為混亂，急需理論層面的澄清與制度供給。本文對信用承諾行為屬性的辨析、規(guī)制路徑的探索即是一種嘗試。只是信用承諾規(guī)制效應的最大化取決于諸多因素，需要相關(guān)制度的配合與銜接。為此，在實現(xiàn)信用承諾合法化的基礎(chǔ)上，需要進一步推進其有效性目標的實現(xiàn)，這是本文未竟的課題，也是該主題未來需要解決的議題。