□ 畢瑞峰

深化政府機構(gòu)改革作為全面深化改革的重要部分，直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力的持續(xù)提升。改革開放以來，每隔五年左右，就要進行一輪政府機構(gòu)改革。政府機構(gòu)改革具有長期性和漸進性的特點，不可能畢其功于一役。根據(jù)黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在全面深化改革階段，堅持和完善中國特色社會主義行政體制的過程中，要優(yōu)化政府職責體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，政府機構(gòu)改革勢必要持續(xù)深入開展下去。

按照黨的十九屆三中全會的部署，本輪黨和國家機構(gòu)改革經(jīng)過一年多的時間，基本完成。2019年7月5日，深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)大會在北京召開。隨后，廣東、四川、浙江等多個省份的機構(gòu)改革總結(jié)大會也先后召開。政府機構(gòu)改革是這次黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)，其優(yōu)化重組的力度空前，自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、市場監(jiān)督局等多個新的政府機構(gòu)應(yīng)運而生。然而，調(diào)整和組建新的政府機構(gòu)只是機構(gòu)改革的開端，政府機構(gòu)改革還需要在實際運作過程中不斷調(diào)整完善。正如習(xí)近平總書記在深化黨和國家機構(gòu)改革總結(jié)大會上所強調(diào)的，完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了“面”上的問題，真正要發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”，還有大量工作要做。當前，雖然地方政府機構(gòu)已經(jīng)調(diào)整到位，但是由于這次政府機構(gòu)改革中的機構(gòu)、職能和人員調(diào)整都比較大，要想完全運作到位，還有一個過程，需要在實際工作中不斷深化。

一、進一步梳理和優(yōu)化機構(gòu)職能

任何一次政府機構(gòu)改革，表面上是政府機構(gòu)的調(diào)整，實質(zhì)上卻是政府部門職能的優(yōu)化與重組，“當前機構(gòu)改革雖然不是以精簡控制機構(gòu)、人員規(guī)模為目標的，但改革的背后依然面臨著職能轉(zhuǎn)變和優(yōu)化配置問題?！盵1]由于政府職能是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，不斷調(diào)整變化的，有些政府職能在此時非常重要，而到彼時卻不需要履行。比如，隨著近年來“放管服”改革的深入，原來是很多政府部門的重要職能之一的行政審批職能，逐漸精簡出去。政府職能的這些變化，必然會帶來政府機構(gòu)的重組與優(yōu)化。從另一方面來看，一種政府機構(gòu)組成模式，在一段時間內(nèi)可行，但是隨著政府職能的變化，又可能出現(xiàn)問題，需要進行改革，因此，沒有一種長期適用的政府機構(gòu)組成模式。同時，由于政府職能之間存在各種聯(lián)系，不可能絕對分開，在機構(gòu)改革過程中，沒有“最優(yōu)”方案，只有“更優(yōu)”方案，在機構(gòu)改革過程中，必然涉及到部門之間職能的合理劃分問題。

本輪機構(gòu)改革強調(diào)“優(yōu)化協(xié)同高效”的改革原則，一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，將原來分散在多個部門的職能進行了整合。比如，新成立的市場監(jiān)督局，將原來分散在工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門的市場監(jiān)管職能進行了“打包”處理，自然資源局將原來分散在國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)以及海洋漁業(yè)部分職能進行了整合，由原來的多個政府部門組建成現(xiàn)在的自然資源局。由于本次政府機構(gòu)改革政府部門之間的職能重組與調(diào)整力度較大，雖然原則上一類事情由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責，但是在實際工作中，很多政府職能之間往往存在著千絲萬縷的聯(lián)系，很難絕對地將它們區(qū)分開來。“職能配置是‘三定’規(guī)定的核心，甚至說是靈魂。個別‘三定’作用發(fā)揮不佳，很大的原因就是沒有把部門的職能配置好，往往是一級抄一級，千篇一律?！盵2]

綜上所述，在本輪機構(gòu)改革過程中，如何科學(xué)劃分這些政府職能，合理界定政府部門之間事權(quán)邊界，將是一個不斷深入的過程。以地市的校外培訓(xùn)機構(gòu)打假執(zhí)法職能為例，根據(jù)目前教育局與市場監(jiān)督局的職能劃分，沒有資質(zhì)的校外培訓(xùn)機構(gòu)的打假執(zhí)法由市場監(jiān)督局負責，而有資質(zhì)的校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督管理仍由教育局負責。要做好對所有校外培訓(xùn)機構(gòu)的監(jiān)督管理，就需要市場監(jiān)督部門與教育部門進一步厘清彼此的職能邊界。再比如，原來林業(yè)部門的森林防火職能，在本次機構(gòu)改革過程中，隨著“山水林田湖草”一起歸到自然資源局，原來林業(yè)部門的護林員隊伍也歸由自然資源局管理，防火設(shè)施建設(shè)也由自然資源局負責，但是“救火”的職能卻劃轉(zhuǎn)到應(yīng)急管理局，客觀上造成防火、救火職能的分離，但是實際工作中，防火和救火職能很難分開——什么程度的“火”由自然資源局負責，什么程度的“火”又由應(yīng)急管理局負責，很難準確劃分。還有，原來在國土部門的地質(zhì)災(zāi)害防治職能，在本輪機構(gòu)改革過程中，其地質(zhì)災(zāi)害的救援職能調(diào)整到應(yīng)急管理局，而地質(zhì)災(zāi)害的防治功能仍然留在自然資源局。新的政府部門組建完成，只是本輪政府機構(gòu)改革的開端，后續(xù)還需要對這些部門的職能進行優(yōu)化調(diào)整。要在本輪政府機構(gòu)運作一段時間之后，對這些機構(gòu)的運作情況進行評估，及時調(diào)整部門之間的職能交叉。

二、及時提高部門內(nèi)部運作效能

從政府部門內(nèi)部來看，完成新的政府部門組建工作，只是完成機構(gòu)改革的部分內(nèi)容，要想充分發(fā)揮本輪政府機構(gòu)改革的整體功效，還需要在現(xiàn)有部門重組“物理變化”的基礎(chǔ)上，不斷提高政府部門內(nèi)部的運作效能，實現(xiàn)“優(yōu)化協(xié)同高效”的改革目標。然而，從調(diào)研情況來看，雖然一些地方政府新組建政府機構(gòu)已經(jīng)完成，但是這些新組建的政府機構(gòu)內(nèi)部運作機制還沒有完全順暢，本輪機構(gòu)改革的“化學(xué)變化”還沒有完全發(fā)揮出來?！罢畽C構(gòu)改革不僅涉及政府職能的重新配置和組織結(jié)構(gòu)的再設(shè)計，更重要的是政府運行機制的優(yōu)化?！盵3]因此，在優(yōu)化部門的職能的同時，也需要對政府部門內(nèi)部特別是新組建的政府部門內(nèi)部的運作情況進行梳理，及時提高內(nèi)部運作效能。

首先，要合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)。由于本輪機構(gòu)改革的時間過于緊急，只能先組建部門，實現(xiàn)“物理集中”，再去考慮內(nèi)部科室的設(shè)置，因此，這些新組建的政府部門在內(nèi)部科室的設(shè)置上還存在很多需要完善的地方。不少新組建部門在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，只是做簡單的“加減法”，將原來分散在不同政府部門的機構(gòu)和人員簡單地歸并到一起，有的甚至是成建制地并入新組建的部門，并沒有從整體上作更多的考慮。同時，由于本輪機構(gòu)改革的整合力度較大，沒有可供借鑒的有效經(jīng)驗，新組建部門內(nèi)部機構(gòu)如何設(shè)置，只能在“摸索”中前行，致使一些部門在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上“五花八門”。以市場監(jiān)督局為例，“各地機構(gòu)設(shè)置不同，基層執(zhí)法機構(gòu)復(fù)雜多樣，機構(gòu)數(shù)量、機構(gòu)名稱、執(zhí)法證件和制服都不統(tǒng)一?！盵4]在執(zhí)法科室的設(shè)置上，目前有些城市的市場監(jiān)督局設(shè)置五個執(zhí)法科，即執(zhí)法一、二、三、四和五科，每個執(zhí)法科室的職能都一樣，都是“具體承擔市場監(jiān)管、知識產(chǎn)權(quán)、物價、商務(wù)、糧食流通、教育、體育等領(lǐng)域相關(guān)違法案件的查辦工作。協(xié)助和參與上級部門組織的跨部門、跨地區(qū)案件的查處”等。這種簡單的以數(shù)字標識的名稱，非常不利于行政相對人準確把握該內(nèi)部機構(gòu)的職能。這種內(nèi)部科室設(shè)置模式，必然導(dǎo)致一些新組建部門內(nèi)部科室“林立”。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某城市的市場監(jiān)督局下設(shè)36 個科室。部門內(nèi)部機構(gòu)如此眾多，必然導(dǎo)致部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)成本較高。因此，在前一階段機構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，下一步要著重優(yōu)化完善新組建部門內(nèi)部科室設(shè)置。鑒于目前多數(shù)部門的“三定”已經(jīng)公布的實際情況，應(yīng)進行適當優(yōu)化調(diào)整。

其次，要統(tǒng)籌使用部門內(nèi)的人員編制。由于本次機構(gòu)改革總體上沒有增加人員和編制，只是部門間人員編制的調(diào)整，很多部門普遍反映人員編制較緊。因此，需要在內(nèi)部職能整合的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌使用人員編制，才能充分發(fā)揮本輪機構(gòu)改革“運行更加高效”的改革成效。換句話說，本輪機構(gòu)改革如果只是簡單地“物理”整合在一起，不進行部門內(nèi)部的職能重構(gòu)，新組建部門的人員編制肯定“趨緊”，因為這些新組建的部門需要履行的職能更多，而人員編制沒有得到同步增長。比如，市場監(jiān)督局涉及到的法律法規(guī)就有730 多部，僅依靠機構(gòu)改革前工商部門政策法律科的力量肯定不夠。在這種情況下，必須依靠部門內(nèi)部的職能重構(gòu)、人員重構(gòu)和編制重構(gòu)，才能發(fā)揮本輪機構(gòu)改革的整合作用。

三、充分發(fā)揮信息技術(shù)的支撐作用

現(xiàn)代社會是信息社會，必須高度重視信息技術(shù)在政府管理中的支撐作用。政府部門信息管理平臺，既可以對已經(jīng)優(yōu)化的政府業(yè)務(wù)流程予以固化，也可以促進政府業(yè)務(wù)流和內(nèi)部管理效率的提升。政府機構(gòu)改革之后，如果不盡快對既有的部門信息管理平臺進行更新，原來的政府部門信息管理平臺就會制約新組建部門的業(yè)務(wù)開展。黨的十九屆三中全會通過的《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中指出，要打破“信息孤島”，統(tǒng)一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍、流程，加快推進部門政務(wù)信息聯(lián)通共用。因此，機構(gòu)改革之后，必須迅速搭建新的部門信息管理平臺?？偟膩碚f，本輪機構(gòu)改革之后，需要完成兩個方面的信息管理平臺建設(shè)。

首先，要建設(shè)部門業(yè)務(wù)管理平臺。本輪機構(gòu)改革之后，對原有政府部門的職能進行了調(diào)整，改變了這些部門的業(yè)務(wù)流程，這就需要對新的業(yè)務(wù)流程進行梳理，并在此基礎(chǔ)上，搭建新的部門業(yè)務(wù)管理平臺。比如，按照本輪機構(gòu)改革“一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責”組建的自然資源局，將原來國土、規(guī)劃、林業(yè)部門所有職能以及海洋漁業(yè)部門、發(fā)改部門、水務(wù)部門的部分職能整合起來，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”。這些部門原來都有各自的業(yè)務(wù)管理平臺，組建成新的自然資源局之后，要發(fā)揮本輪機構(gòu)改革“優(yōu)化協(xié)同高效”的改革目標，就需要對這些業(yè)務(wù)進行重新梳理，重新確定業(yè)務(wù)流程，重新搭建部門業(yè)務(wù)信息管理平臺。目前某市自然資源局已經(jīng)提出“6 個一”的信息管理平臺建設(shè)目標，即一套數(shù)、一張圖、一本證、一本帳、一起管和一體修；退役軍人事務(wù)管理局通過建立信息管理平臺，動態(tài)掌握全市數(shù)萬名退役軍人的基本情況，還通過該信息管理平臺實現(xiàn)“光榮牌”的動態(tài)管理；應(yīng)急管理局也提出要共享水務(wù)、氣象、海事等多個部門的應(yīng)急管理數(shù)據(jù)，加快建設(shè)智能化指揮信息系統(tǒng)，等等。

其次，要建設(shè)部門內(nèi)部管理平臺。本輪機構(gòu)改革之后，由于政府部門職能調(diào)整，以及機構(gòu)和人員重組，導(dǎo)致不少部門原來的內(nèi)部管理平臺不能發(fā)揮作用，需要更新或重建。特別是一些新組建的政府部門，由于內(nèi)部科室較多，如果沒有內(nèi)部管理平臺，必然導(dǎo)致部門內(nèi)部行政管理工作的低效。在這次新組建的政府部門中，不少是超級大部門，如某市的市場監(jiān)督局內(nèi)設(shè)36 個科室，自然資源局內(nèi)設(shè)26 個科室，如沒有內(nèi)部管理平臺，依靠傳統(tǒng)的人工進行公文的流轉(zhuǎn)，幾十個科室流轉(zhuǎn)下來會浪費大量的時間，內(nèi)部行政效率必然低下。因此，本輪機構(gòu)改革之后，必須盡快建立起部門內(nèi)部的信息管理平臺。

四、協(xié)調(diào)推進各類配套改革

新的政府部門掛牌運行，并不意味著機構(gòu)改革的完成，機構(gòu)改革要想發(fā)揮整體功效，還必須做好相關(guān)配套改革工作。機構(gòu)改革說到底無非是政府機構(gòu)的設(shè)置問題、人員調(diào)整安排問題以及職能的優(yōu)化問題。雖然按照黨和國家機構(gòu)改革有關(guān)要求，地方機構(gòu)改革已經(jīng)完成，所有新組建的政府機構(gòu)已經(jīng)“掛牌”運作，但是從實際運作情況來看，仍然存在一些配套改革需要協(xié)調(diào)推進。

首先，要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。本輪機構(gòu)改革最大的特點就是將黨和國家的機構(gòu)改革協(xié)同推進。相比較以往的機構(gòu)改革，本次機構(gòu)改革更為全面，不僅涉及到政府機構(gòu)改革，還涉及到黨和群團組織、人大、政協(xié)等機構(gòu)的改革，特別是將黨的機構(gòu)改革和全面加強黨的領(lǐng)導(dǎo)作為此輪機構(gòu)改革的首要任務(wù)和主線，貫穿于各類機構(gòu)改革的過程之中。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確指出，“加強黨對各領(lǐng)域各方面工作領(lǐng)導(dǎo)，是深化黨和國家機構(gòu)改革的首要任務(wù)。要優(yōu)化黨的組織機構(gòu)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力”。因此，本輪機構(gòu)改革過程中，不少部門都將黨建與機構(gòu)改革密切結(jié)合起來，收到較好的效果。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某地的市場監(jiān)督局，由原來的工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)等部門重組而成，人員眾多，身份不同，在內(nèi)部“三定”方案以及科室負責人選沒有確定下來之前，率先把黨支部建立起來，通過發(fā)揮黨支部的作用，以黨建帶動業(yè)務(wù)，保持機構(gòu)改革過程中的“思想不亂”。從這些經(jīng)驗來看，在機構(gòu)改革過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮黨建的引領(lǐng)和凝聚作用。當前，本輪地方政府機構(gòu)改革雖然在部門組建上已經(jīng)完成，但是在部門內(nèi)部運作，人員分流與安排，部門領(lǐng)導(dǎo)超職數(shù)配備的解決，中層及下屬單位負責人的任用等方面還在進行之中，加強這些部門的黨建工作，必將有利于盡快統(tǒng)一思想，實現(xiàn)人員融合、業(yè)務(wù)融合，形成工作合力。

其次，要統(tǒng)籌做好人員安排。雖然本輪機構(gòu)改革并沒有涉及到人員的精簡問題，但是由于這次機構(gòu)改革的整合力度較大以及提出推進事業(yè)單位改革等安排仍然有一定的壓力。在行政單位方面，主要是新組建的政府部門超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)問題。從調(diào)研情況來看，有些城市新組建部門超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)比較嚴重，比如，某城市的市場監(jiān)督局、自然資源局均有14 個班子成員。這些部門正常的領(lǐng)導(dǎo)配置也是“一正四副一總工”，目前超配比較嚴重。雖然機構(gòu)改革期間允許一定時間內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)超配，但是從工作的規(guī)范性上來講，應(yīng)該統(tǒng)籌解決這些單位的領(lǐng)導(dǎo)超配問題，使這些新組建的政府部門盡快消除機構(gòu)改革的影響，早日步入正常工作軌道。在事業(yè)單位改革方面，由于本輪機構(gòu)改革明確提出“全面推進承擔行政職能的事業(yè)單位改革，理順政事關(guān)系，實現(xiàn)政事分開，不再設(shè)立承擔行政職能的事業(yè)單位”，原來由事業(yè)單位承擔的行政職能要回歸行政部門承擔，按照這一改革要求，許多城市對承接行政職能的事業(yè)單位進行了調(diào)整。雖然這些單位承擔的行政職能回歸體制內(nèi)不是問題，但是這些單位的人員回歸體制內(nèi)存在一定的困難。因為這些單位人員原來的身份是參公事業(yè)人員身份，按照現(xiàn)在的要求，行政部門必須是公務(wù)員身份，這些人員要回歸體制內(nèi)，就必須有足夠的公務(wù)員空編吸納他們，但是現(xiàn)在沒有那么多公務(wù)員空編。這就導(dǎo)致原來事業(yè)單位承擔的職能回歸了，人員沒有回歸，給承接這些職能的政府部門帶來工作壓力。同時，由于有部分參公人員沒有回歸到體制內(nèi)，伴隨著事業(yè)單位改革的推進，這部分參公人員未來可能會喪失參公身份，也給后續(xù)的改革帶來隱患。因此，應(yīng)該在全面掌握情況的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌地方編制，盡快解決此類人員的安排問題，確保機構(gòu)改革期間“人員不亂”，確?！敖M織、編制、人事部門一盤棋，統(tǒng)一政策口徑與方法步驟，指導(dǎo)部門全面摸清涉改處室與人員情況，及時掌握動態(tài)，深入細致開展思想政治工作，確保轉(zhuǎn)隸工作平穩(wěn)有序?！盵2]

最后，要處理好上下級對口關(guān)系。上下級政府部門之間的對口關(guān)系，有利于上級部門指導(dǎo)下級部門工作，并保持政令上傳下達，保持工作的延續(xù)性。雖然本次機構(gòu)改革明確指出，“除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的機構(gòu)并入同上級機關(guān)對口的機構(gòu)”，但是在實際工作過程中，由于本輪政府機構(gòu)改革的調(diào)整力度較大，不少政府部門原來的上下級對口關(guān)系有所調(diào)整和改變，特別是在一些具體的政府職能配置上，由于每個地方的實際情況不一樣，就會出現(xiàn)同樣的職能在一個地方屬于某個政府部門，而在另一個地方又屬于另一個政府部門的情況。這就需要在機構(gòu)改革完成之后，上下級政府部門之間應(yīng)該對需要履行的職能進行梳理，明確上下級對口關(guān)系，便利后續(xù)工作的開展。