韓 丹

（1.南昌航空大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330038；2.江西省圖書館，江西 南昌 330038）

1 引言

加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，是保障和改善民生的重要舉措，是全面深化文化體制改革、促進(jìn)文化事業(yè)繁榮發(fā)展的必然要求，是弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀、建設(shè)社會主義文化強(qiáng)國的重大任務(wù)。近年來，我國高度重視公共文化服務(wù)體系頂層設(shè)計(jì)，陸續(xù)出臺了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》（2015 年）、《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》（2016 年）等一系列重要政策法規(guī)，為構(gòu)建我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系指明了方向和目標(biāo)，公共文化服務(wù)體系建設(shè)不斷取得突破，呈現(xiàn)出良好發(fā)展態(tài)勢。然而目前我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)仍面臨著巨大挑戰(zhàn)，特別是在政府保障基本公共文化服務(wù)均等化的前提下，如何提升服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼顧，是非常棘手的問題。

事實(shí)上，公共服務(wù)供給效率不高一直是全球性的難題，而通過引入社會力量參與，建立公私合作（Public-Private Partenership，以下簡稱PPP），被認(rèn)為是破解公共服務(wù)提供效率不高困境的一種有效機(jī)制［1］。近年來，隨著PPP模式在全球范圍內(nèi)的不斷實(shí)踐且其有效性得到檢驗(yàn)［2-3］，我國也逐漸重視PPP 在公共服務(wù)供給中的作用。2015 年5 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟肥状翁岢鲈诠参幕I(lǐng)域采用PPP 模式，吸引社會資本參與，為PPP 模式在公共文化服務(wù)體系建設(shè)的應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)［4］。此后，隨著文化部和旅游部的合并，2018 年11 月文化和旅游部、財(cái)政部聯(lián)合專門發(fā)布《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確了在文化領(lǐng)域大力引導(dǎo)社會資本投入，著力創(chuàng)新文化供給機(jī)制的政策方向［5］。這一系列的政策規(guī)劃都在不斷推動PPP在公共文化領(lǐng)域中的落地和應(yīng)用。

公共圖書館作為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分，近年來在我國得到了快速發(fā)展。截止到2018 年，全國已經(jīng)建設(shè)完成3 176 個(gè)公共圖書館，持證讀者數(shù)量達(dá)7 263 萬人，總藏書量為103 716萬冊。相比2008 年，公共圖書館數(shù)量增加了356個(gè)，持證讀者數(shù)量增長了4.7 倍，總藏量增長了88%［6］。然而，在快速發(fā)展的同時(shí)也面臨著效率不高、特別是區(qū)域發(fā)展極度不均衡的情況，極大地影響著我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的構(gòu)建［7］。將PPP 模式引入我國公共圖書館服務(wù)供給，探索我國基于PPP模式的公共圖書館建設(shè)和運(yùn)營的創(chuàng)新發(fā)展模式，不僅有助于破解當(dāng)前我國公共圖書館服務(wù)供給中面臨的困境，同時(shí)對我國現(xiàn)代公共服務(wù)體系構(gòu)建也具有重要的實(shí)踐價(jià)值和理論意義。

2 PPP的概念和基本模式

2.1 PPP的概念

PPP 是Public-Private-Partnerships（公私伙伴關(guān)系）的簡稱，目前對PPP的概念并沒有統(tǒng)一的說法。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）將PPP 界定為政府、營利性組織和非營利組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的合作模式。歐盟委員會認(rèn)為PPP是公共部門與私人部門之間的合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)。美國PPP 國家委員會認(rèn)為PPP 是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求?？v觀這些概念，側(cè)重點(diǎn)有所不同，仍可以歸納出共同的幾個(gè)要素。

第一，PPP 的合作對象是公共部門和私人部門。在西方國家，公共部門主要以政府為主體，私人部門是指以營利為目標(biāo)的私人企業(yè)?？紤]到我國國情，我國的PPP合作對象的定義有其特殊性，文章中PPP是指公共部門與社會資本的合作。我國公共圖書館基本都是事業(yè)單位，受上級政府部門管理和監(jiān)督，所以將PPP 當(dāng)中的一大主體公共部門是包括政府和事業(yè)單位；政府對十三五期間公共文化服務(wù)的提供者和承擔(dān)者界定為社會組織、事業(yè)單位及企業(yè)，社會組織即公共管理中的非營利組織，排在公共文化服務(wù)主體第一位，可見其在未來公共文化服務(wù)領(lǐng)域的重要地位［8］，所以將PPP中另一主體社會資本界定為企業(yè)和非營利組織更符合我國政府的規(guī)劃。

第二，PPP 的合作內(nèi)容是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。公共部門與社會資本必須緊緊圍繞這一合作內(nèi)容，一旦偏離合作內(nèi)容范圍進(jìn)入到私人產(chǎn)品范圍，就會影響公共產(chǎn)品和服務(wù)的公共性。

第三，PPP 是一種合作共贏關(guān)系。公共部門與社會資本建立平等、友好、互惠互利的合作關(guān)系，攜手合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率和質(zhì)量［9］。

2.2 PPP的基本模式

在PPP 模式應(yīng)用實(shí)踐中，根據(jù)參與主體和風(fēng)險(xiǎn)的不同，可以將公共圖書館PPP 模式細(xì)分外包模式、特許經(jīng)營模式、PPNP 模式及非標(biāo)準(zhǔn)式PPP模式4種。

（1）外包模式：外包模式是社會資本承擔(dān)部分或全部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府因此向社會資本支付費(fèi)用。社會資本投資較小，其所要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也就較小。

（2）特許經(jīng)營模式：該模式需要社會資本參與部分或全部項(xiàng)目投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，項(xiàng)目資產(chǎn)最終歸公共部門所有，它包含了多種模式，其中應(yīng)用最多、最常見的是BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）模式。

航空制造業(yè)領(lǐng)域知識本身的屬性可以通過其包含、相關(guān)或互動的數(shù)據(jù)所描述。因此蘊(yùn)含不同的信息的知識元(Ke，構(gòu)成知識結(jié)構(gòu)的最小元素，最基本的原子概念)形式、結(jié)構(gòu)、屬性各不相同，在聚合為知識族后，利用相似度對航空制造業(yè)領(lǐng)域知識關(guān)聯(lián)進(jìn)行判斷[9]。為了判斷知識元的相似度，本文應(yīng)用加權(quán)歐幾里德距離衡量知識元Kei和Kej間的區(qū)別度，即：

（3）PPNP（Public Private Partnerships Not-For-Profit）模式：該模式是對PPP 模式的延伸和發(fā)展。它是傳統(tǒng)PPP 模式與非營利組織的結(jié)合，是對原有模式的補(bǔ)充。

（4）非標(biāo)準(zhǔn)式PPP模式：自2015年我國政府提倡引入社會資本進(jìn)入公共文化領(lǐng)域，公共圖書館緊跟國家政策，開展了一系列圖書館+社會資本的實(shí)踐探索，雖然這些實(shí)踐并非標(biāo)準(zhǔn)意義的PPP 模式，但圖書館學(xué)界也從PPP 模式的角度進(jìn)行了學(xué)術(shù)上的研究和總結(jié)。本文為了全面充分反映公共圖書館PPP 模式的整體情況，特將這種模式界定為非標(biāo)準(zhǔn)式PPP模式。

3 PPP 在國外公共圖書館中應(yīng)用的典型案例分析

縱觀公共圖書館的發(fā)展，離不開私人部門的參與和支持，公私合作一直存在公共圖書館的各個(gè)方面，比如慈善基金捐建公共圖書館、個(gè)人參與公共書館志愿服務(wù)等。只是在當(dāng)時(shí)，公私合作還沒有提上政府議程。20世紀(jì)80年代，新公共管理主義盛行，部分發(fā)達(dá)國家遭遇財(cái)政危機(jī)，發(fā)達(dá)國家正式將PPP 模式作為一項(xiàng)公共政策，從此，PPP 模式正式進(jìn)入公共圖書館領(lǐng)域。

3.1 國外公共圖書館建設(shè)的PPP 衍生模式：卡耐基慈善圖書館項(xiàng)目

在美國圖書館界，慈善基金對圖書館的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，其中最令人矚目的是卡耐基圖書館。美國鋼鐵大王安德魯·卡耐基對圖書館有著特殊情結(jié)，非常重視圖書館的影響力,他在1883年至1929年間，通過卡內(nèi)基慈善基金共花費(fèi)5 616萬美元向全美和其他國家捐建了2 509個(gè)圖書館建筑，這其中有大量的公共圖書館建筑和大學(xué)圖書館建筑，在當(dāng)時(shí)，全美的圖書館有一半都是由他捐建的?？突杩钆d建圖書館對美國圖書館事業(yè)的發(fā)展起到了決定性的作用［10］。

在捐建公共圖書館時(shí)，他要求所有公共圖書館要依照“卡耐基公式”建設(shè)，卡耐基公式中最關(guān)鍵的3 個(gè)條件是：一申請捐助的地區(qū)政府必須無償提供土地用于修建圖書館；二當(dāng)?shù)卣兄Z承擔(dān)圖書館員工工資并維護(hù)好圖書館，保證今后每年拿出相當(dāng)于他捐助數(shù)額10%的撥款用于圖書館；三為所有人提供免費(fèi)服務(wù)。該公式要求接受捐贈的政府承擔(dān)維護(hù)和運(yùn)營的財(cái)政義務(wù)，從財(cái)政制度上保證了美國公共圖書館的可持續(xù)運(yùn)作［10］。經(jīng)過不斷的發(fā)展，美國慈善基金會以及受資助的公共圖書館，相互間都形成了一套成熟的運(yùn)作機(jī)制與資助程序，如與政府合作關(guān)系的建立、適當(dāng)?shù)暮献骰锇榈倪x擇，以及對雙方責(zé)任義務(wù)的約定等，為美國PPNP（Public Private Partnerships Not-For-Profit）模式打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.2 國外公共圖書館運(yùn)營的外包模式：LSSI（圖書館系統(tǒng)與服務(wù)公司）

在20世紀(jì)70年代，國外公共圖書館開始利用外包模式，隨后，美、英、日公共圖書館的外包模式不斷發(fā)展。特別是美國，產(chǎn)生了規(guī)模較大、模式成熟的圖書館外包公司LSSI（Library Systems&Services），它被稱為美國第三大圖書館系統(tǒng)。截至2020年，該公司整體外包運(yùn)營了80多家圖書館［11］。LSSI 的發(fā)展壯大伴隨著當(dāng)?shù)卣呢?cái)政危機(jī)，例如,2017 年4 月，美國俄勒岡州杰克遜縣因?yàn)轭A(yù)算的大減，關(guān)閉該縣的公共圖書館系統(tǒng)含15個(gè)圖書館分館長達(dá)6 個(gè)月，這也是美國歷史上關(guān)閉圖書館最多的一次，為了解決圖書館的危機(jī)，當(dāng)?shù)卣诋?dāng)年10月與LSSI簽訂了長達(dá)5年的PPP合作協(xié)議，政府將整個(gè)公共圖書館系統(tǒng)以外包的方式交由該公司管理，據(jù)當(dāng)時(shí)估算，能在5年內(nèi)節(jié)省大約2 700萬美元［12］。

不過美國社會對它的褒貶不一。紐約時(shí)報(bào)曾報(bào)道它帶來的負(fù)面效應(yīng)，如民眾擔(dān)心企業(yè)的唯利是圖會影響公共圖書館的公共性，也有人認(rèn)為由企業(yè)運(yùn)營公共圖書館會對社區(qū)氛圍產(chǎn)生負(fù)面影響［13］。創(chuàng)始人Pezzanite先生反駁認(rèn)為原圖書館員工是最反對外包的主要人群，而不是普通讀者，一方面是圖書館員工需要改變并學(xué)習(xí)新的工作方式，另一方面改變了圖書館員工原來的養(yǎng)老金模式；而使用過該公司的圖書館服務(wù)的讀者認(rèn)為LSSI確實(shí)提升了圖書館的效率，降低了預(yù)算，并且開展了很多優(yōu)質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目；美國學(xué)者對LSSI 的外包管理進(jìn)行研究，也得出了總體肯定的結(jié)論［14］。

4 PPP在我國公共圖書館中的應(yīng)用探索

4.1 我國公共圖書館PPP應(yīng)用實(shí)踐

近幾年來，全國各地公共圖書館積極引進(jìn)社會資本參與公共文化服務(wù)建設(shè)，進(jìn)行了公共圖書館PPP模式的實(shí)踐探索。不僅有公共圖書館的新館建設(shè)，如麗水市圖書館、清遠(yuǎn)市圖書館、各地文化中心（包括公共圖書館）；還有公共圖書館服務(wù)PPP模式的創(chuàng)新即非標(biāo)準(zhǔn)化PPP模式的應(yīng)用，如江陰市創(chuàng)建“三味書咖”城市閱讀聯(lián)盟、深圳福田區(qū)創(chuàng)建的“社區(qū)圖書館激活計(jì)劃”、上海虹口區(qū)的“菜場書屋”、張家港市的“圖書館驛站”等，在這些案例中，麗水市圖書館新館建設(shè)項(xiàng)目和江陰市圖書館“三味書咖”項(xiàng)目非常具有代表性。

4.1.1 我國公共圖書館建設(shè)的BOT 模式：麗水市圖書館新館

為滿足麗水市民的基本文化需求，完善城市公共文化服務(wù)功能，優(yōu)化麗水市圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，麗水市政府決定實(shí)施麗水市圖書館新館建設(shè)項(xiàng)目，并采取PPP 模式選擇合適的社會資本來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營。2017年，通過公開招投標(biāo)，與中天建設(shè)集團(tuán)有限公司簽訂麗水市圖書館新館建設(shè)PPP 項(xiàng)目合同，按照合同協(xié)議，該P(yáng)PP項(xiàng)目采取BOT模式建設(shè)，整個(gè)合作期是15年，其中兩年是建設(shè)期，另外13年是運(yùn)營期。由中天負(fù)責(zé)在兩年內(nèi)完成新館建設(shè)并且承擔(dān)所有的建設(shè)資金即30 360萬元，新館建成后，由中天本項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)圖書館日常的運(yùn)營維護(hù)工作，主要包括圖書館建筑及設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修、物業(yè)管理、公共停車場經(jīng)營管理、綠化養(yǎng)護(hù)及為來館人員提供配套服務(wù)等，政府每年為此支付其3 231 萬元，按照物有所值測算，中天公司的收益率為5.36%。到期后，中天將圖書館全部無償移交給政府。為了確保項(xiàng)目始終處于最佳運(yùn)營狀態(tài)，在運(yùn)營期內(nèi)，政府會考慮利率的變動等因素，設(shè)置財(cái)政補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制，對公司給予適當(dāng)補(bǔ)貼；而且政府專門制定了圖書館運(yùn)營評估指標(biāo)，組織專家或第三方機(jī)構(gòu)對中天的運(yùn)營、管理、安全及服務(wù)等各方面情況進(jìn)行定期評估，并將評估結(jié)果向社會公示，接受公眾監(jiān)督，確保長期運(yùn)營質(zhì)量［15］。

4.1.2 我國公共圖書館運(yùn)營的非標(biāo)準(zhǔn)式PPP模式：江陰市圖書館“三味書咖”

2014 年下半年以來，江陰市圖書館在全國首創(chuàng)“公共圖書館+咖啡館”的合作模式，推出“三味書咖”城市閱讀聯(lián)盟，納入全市總分館“一卡通”體系，為廣大市民提供免費(fèi)的公共圖書館服務(wù)。項(xiàng)目采用非標(biāo)準(zhǔn)式PPP模式，利用咖啡館、茶樓等社會資本的自身資源參與進(jìn)行分館建設(shè)?？Х瑞^、茶樓等社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供場地、必備的借閱設(shè)備以及日常服務(wù)人員，江陰市圖書館提供圖書資源并定期流轉(zhuǎn)，形成一個(gè)城市閱讀合作聯(lián)盟。江陰市圖書館對合作聯(lián)盟的閱讀服務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，并委托第三方進(jìn)行年度社會服務(wù)效益評估。江陰市政府則根據(jù)社會效益評估結(jié)果確定扶持補(bǔ)助。2014年有5家三味書咖成立，2016年新增一家花店加入，后續(xù)又有4家咖啡店和社區(qū)加入，截至目前，共建成10 家三味書咖，均取得了較好成效［16］。江陰市圖書館的“三味書咖”引入社會資本建立了多家聯(lián)盟分館，在合作的過程中，圖書館提供了圖書資源等少量資源，合作方提供了場地、設(shè)備和人員并且承擔(dān)了運(yùn)營費(fèi)用，這使得公共圖書館可以在盡可能減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的前提下建立更多的分館，從而服務(wù)更多的讀者。

4.2 國內(nèi)外公共圖書館PPP模式應(yīng)用比較

以上案例是有關(guān)PPP模式在公共圖書館應(yīng)用中較具代表性4個(gè)案例，本文從PPP模式的合作主體、合作內(nèi)容、合作關(guān)系的角度對比分析上述案例，總結(jié)國內(nèi)外PPP模式的異同點(diǎn)。

4.2.1 合作主體

通過分析國外公共圖書館的PPP 案例，可以發(fā)現(xiàn)，國外PPP 模式的合作主體主要是政府、企業(yè)、慈善組織等，其中慈善組織在美國公共圖書館的發(fā)展中起到了非常重要的作用，例如，案例中的卡耐基圖書館，以及后來比爾·蓋茨-梅琳達(dá)慈善基金對公共圖書館設(shè)備改造和信息化建設(shè)的捐助。而且在美國公共圖書館的日常服務(wù)中，有大量的民眾及企業(yè)對圖書館捐款或參加到圖書館的志愿服務(wù)中，可見美國公共圖書館的方方面面都離不開非營利組織的參與。在我國公共圖書館PPP模式里，政府、事業(yè)單位、企業(yè)是PPP模式的主體，慈善組織和志愿組織參與公共圖書館的建設(shè)的規(guī)模和熱情是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后美國。兩國間有這樣的區(qū)別主要基于這兩點(diǎn)，一是兩國制度不同，我國公共圖書館基本依靠政府的投入和支持，不夠重視非營利組織的作用；二是社會慈善氛圍不夠成熟，各類慈善組織和民眾對于圖書館方面的慈善興趣不大。

4.2.2 合作內(nèi)容

公共圖書館PPP模式的合作內(nèi)容涵蓋了圖書館新館建造、圖書館基礎(chǔ)服務(wù)、圖書館核心服務(wù)和圖書館管理等，中美的PPP 模式都在這些上有所建樹。只是，美國企業(yè)可以完全運(yùn)營圖書館、制定發(fā)展規(guī)劃等，政府僅僅是監(jiān)管者；而中國企業(yè)絕大部分都是運(yùn)營圖書館的部分基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，不負(fù)責(zé)圖書館的頂層管理和規(guī)劃設(shè)計(jì)等關(guān)鍵工作，目前只有極少的公共圖書館分館被完全外包。在美國，雖然企業(yè)運(yùn)營圖書館顯著提升了效率和服務(wù)水平，但是有許多民眾擔(dān)心圖書館的公共性會受到企業(yè)的破壞，即使目前企業(yè)運(yùn)營效果良好，但考慮到圖書館的長遠(yuǎn)發(fā)展，如何保障企業(yè)一直提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，而不是追求超額利潤，也是值得深思的問題。在我國，事業(yè)單位作為公共圖書館服務(wù)的主要提供者，引入PPP模式，讓企業(yè)加入到部分圖書館的管理和服務(wù)中來，是逐漸如美國那樣，將合作內(nèi)容擴(kuò)大到公共圖書館所有范圍，讓企業(yè)完全運(yùn)營圖書館；還是對合作內(nèi)容有所保留，讓事業(yè)單位繼續(xù)擁有圖書館的管理權(quán)和規(guī)劃權(quán)呢？這是一個(gè)值得深入探究的問題。

4.2.3 合作關(guān)系

PPP 模式的開展依賴公私之間的平等、友好、互惠互利的合作關(guān)系。這樣的關(guān)系要靠社會的契約精神和完善的法律法規(guī)及PPP合同等支持。在西方國家，社會和個(gè)人普遍重視契約自由精神，并且有較健全的法律法規(guī)的保障，因此能使PPP 的合作關(guān)系運(yùn)行良好，民眾能持續(xù)地獲得公共圖書館優(yōu)質(zhì)服務(wù)，企業(yè)也能在PPP 模式中獲得穩(wěn)定長遠(yuǎn)的合理回報(bào)，如案例中的LSSI。我國公共圖書館PPP 模式起步較晚，雖有各種宏觀政策指導(dǎo)意見出臺，但沒有制定有關(guān)公共圖書館PPP 模式的行業(yè)細(xì)則。同時(shí)我國政府是“大政府”，在PPP 模式中，當(dāng)涉及政府支付資金給企業(yè)時(shí)，政企地位的平等性很難得到保障，尋租和毀約現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；而當(dāng)政府不用支付資金給企業(yè)時(shí)，該模式長期性和穩(wěn)定性又難以得到保障。參考江陰市圖書館“三味書咖”PPP模式，通過百度搜索、大眾點(diǎn)評及查詢無錫市圖書館官網(wǎng)和公眾號，發(fā)現(xiàn)2014 年成立的5家三味書咖分館目前只有豐碩分館還在營運(yùn)，其他館已經(jīng)銷聲匿跡了，究其原因，在三味書咖式的合作中，圖書館和企業(yè)各自提供自己的資源，簽訂平等合作的協(xié)議，但是，因?yàn)樨?cái)政不需要支付費(fèi)用，當(dāng)企業(yè)主營業(yè)務(wù)（賣咖啡、賣花）無法帶來利潤時(shí)，企業(yè)只能倒閉，兩者的合作也就無法繼續(xù)下去。

5 我國公共圖書館PPP模式應(yīng)用的建議

5.1 構(gòu)建多元主體的公共圖書館PPP模式

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)增長放慢，財(cái)政壓力不斷加大，而民眾對公共圖書館服務(wù)的需求不斷增長，兩者的矛盾是現(xiàn)階段公共圖書館的主要矛盾。為了緩解矛盾，改變以往以政府為主體的發(fā)展模式，構(gòu)建多元主體（政府、事業(yè)單位、企業(yè)、非營利組織）的PPP 模式是解決當(dāng)前矛盾的一條全新路徑。PPP模式中企業(yè)這一主體的加入能帶來先進(jìn)的技術(shù)和管理手段，提升公共圖書館服務(wù)效率和服務(wù)水平，還能緩解政府財(cái)政短期壓力。例如，BOT模式雖然能緩解財(cái)政短期壓力，不過未來政府每年需要向企業(yè)支付合同資金，依然無法減輕政府長期的財(cái)政壓力；而非營利組織這一主體的加入，如各類慈善基金捐款能切實(shí)減輕政府資金壓力，志愿者組織的加入能彌補(bǔ)圖書館人員缺口，進(jìn)而從根本上減輕政府財(cái)政壓力，還能培育良好的社會慈善氛圍。基于以上考慮，構(gòu)建多元主體的公共圖書館PPP 模式是具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值的，在減輕政府負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，有效結(jié)合多個(gè)主體的特點(diǎn)，可優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)共贏，促進(jìn)公共圖書館的長遠(yuǎn)發(fā)展。

5.2 合理界定公共圖書館PPP模式的合作范圍

在公共圖書館PPP 模式合作范圍的界定上，政府需要慎重對待。雖然西方發(fā)達(dá)國家有大量公共產(chǎn)品和服務(wù)被完全外包給企業(yè)，但考慮到我國公共圖書館事業(yè)單位管理體制的現(xiàn)狀，目前將部分圖書館業(yè)務(wù)外包給企業(yè)是較為平衡的方式，若將公共圖書館全部外包交由企業(yè)運(yùn)營，將遇到許多問題，這不利于公共圖書館PPP 模式順利發(fā)展。不過，新建的基層圖書館沒有人員包袱，可以作為試點(diǎn)，由企業(yè)完全運(yùn)營圖書館，一方面可檢驗(yàn)該P(yáng)PP 模式能否在實(shí)踐中應(yīng)用并長期存在；另一方面可以比較由不同主體運(yùn)營的基層圖書館的效率和效能，為政府制定下一步公共圖書館的發(fā)展政策提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

5.3 建立公共圖書館PPP模式的長期保障機(jī)制

PPP 模式涉及到公共圖書館建設(shè)、營運(yùn)等全過程，包括了資金獲取、新館建設(shè)、圖書館運(yùn)營等方方面面，參與主體也很多，在實(shí)踐中，各個(gè)主體面臨較大風(fēng)險(xiǎn)，為了保障PPP模式健康發(fā)展，財(cái)政部、發(fā)展改革委員會等各部委已經(jīng)出臺了一系列政策。遺憾的是，截至2020年4月，我國還沒有制定有關(guān)PPP 模式的法律法規(guī)。與市政工程、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域相比，公共圖書館PPP 模式還處于起步階段，發(fā)展時(shí)間較短，很多方面還在摸索中，更需要政府、文化主管部門、公共圖書館行業(yè)攜手保障公共圖書館PPP模式的長期有序發(fā)展。政府應(yīng)在已制定的PPP 政策基礎(chǔ)上，完善PPP 相關(guān)法律法規(guī)，加快《PPP管理?xiàng)l例》的制定步伐，推出稅收等優(yōu)惠政策，吸引更多企業(yè)關(guān)注這一領(lǐng)域；文化主管部門目前制定的政策比較宏觀籠統(tǒng)，還需要進(jìn)一步制定文化領(lǐng)域的具體指導(dǎo)細(xì)則，明確各個(gè)主體的合作內(nèi)容、合作關(guān)系；公共圖書館行業(yè)也要及時(shí)總結(jié)本行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，為公共圖書館、企業(yè)、非營利組織提供指導(dǎo)。