方 印,李 杰

一、引 言

隨著新時代生態(tài)文明建設(shè)進入關(guān)鍵期,全面從嚴(yán)治黨和依法治權(quán)進入攻堅期,生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法工作中為官不為、庸政懶政等變相腐敗景況日益突顯,這給生態(tài)環(huán)境治理改革創(chuàng)新帶來巨大挑戰(zhàn)。如何充分調(diào)動生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法工作中的創(chuàng)造性和主動性,鼓勵生態(tài)環(huán)保干部擔(dān)當(dāng)作為,破解“一刀切”和“濫問責(zé)”的現(xiàn)實窘境,已成為新時代國家綜合治理和生態(tài)環(huán)保干部管理亟須解決的體制性難題。為此,習(xí)近平總書記提出在進行領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)工作時應(yīng)堅持“三個區(qū)分開來”①即“把因缺乏經(jīng)驗先行先試出現(xiàn)的失誤與明知故犯行為區(qū)分開來,把國家尚無明確規(guī)定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規(guī)不依行為區(qū)分開來,把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開來”。,隨即“建立激勵和容錯糾錯機制”出現(xiàn)在黨的十九大報告中[1](P64),緊接著地方層面專門出臺針對生態(tài)環(huán)保干部的容錯免責(zé)實施意見(試行)或履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法(試行)②主要指的是浙江省生態(tài)環(huán)境廳黨組與駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步激勵生態(tài)環(huán)保干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為容錯免責(zé)的實施意見(試行)》、山東省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《山東省生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)干部履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法(試行)》以及河南省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《河南省生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機構(gòu)及其執(zhí)法人員履職盡責(zé)容錯糾錯實施辦法(試行)》。。這些情況表明生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的建構(gòu)由抽象到具體、由中央到地方、由局部到整體之系統(tǒng)化和立體化展開①容錯免責(zé)概念雖與容錯糾錯、履職盡責(zé)容錯糾錯等概念在政治內(nèi)涵層面持有高度一致性,但在法治視野下就法學(xué)研究尤其是環(huán)境法學(xué)領(lǐng)域而言,容錯免責(zé)概念顯得更為科學(xué)規(guī)范,因此本文采用容錯免責(zé)概念,特此說明。正如呂忠梅指出,建立中國的環(huán)境法理論,既要立足于中國的政治發(fā)展道路,但又不是簡單的照搬政治話語、政策語言,而是要用法律的語言、學(xué)術(shù)話語體系表達(dá)這些政治道路、政治邏輯、政治立場,因而環(huán)境法學(xué)者在研究問題時要注意促進政治話語和政策話語向法律話語和學(xué)術(shù)話語的轉(zhuǎn)化,具體內(nèi)容請參見呂忠梅：《新時代環(huán)境法學(xué)研究思考》,《中國政法大學(xué)學(xué)報》2018年第4期。。與政策探索實踐的如火如荼相比,學(xué)界對生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)這一重大問題關(guān)注甚少。縱觀現(xiàn)有學(xué)術(shù)成果,研究者多偏重于從全體干部層面對容錯免責(zé)機制的法治意蘊、政策演進、功能定位等方面進行應(yīng)景式的宏觀剖析,雖有學(xué)者提出構(gòu)建生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域干部容錯機制的觀念主張②張梓太和程飛鴻主張生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域干部容錯的縱深機制形成需要中央與地方密切配合,具體內(nèi)容請參見張梓太、程飛鴻：《我們需要什么樣的生態(tài)環(huán)境問責(zé)制度？——兼議生態(tài)環(huán)境損害賠償中地方政府的兩難困境》,《河北法學(xué)》2020年第4期。,還有學(xué)者基于政策文本的綜合考察對生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制展開優(yōu)化分析③謝汶兵以生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯相關(guān)政策文本為研究對象,對浙江和山東兩省在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯上的先行探索進行了經(jīng)驗總結(jié)和反思,具體內(nèi)容請參見謝汶兵：《生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域容錯糾錯機制優(yōu)化分析——基于浙江山東兩省政策文本的考察》,《湖南行政學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。,但仍缺乏對生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的法理邏輯和微觀邊界作全面深入系統(tǒng)的探討,這為本文留下極大的研究空間。而在環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)這一宏大命題的眾多子命題中,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的法理與邊界無疑是學(xué)界最應(yīng)關(guān)注與思考的核心命題。鑒于此,本文從容錯免責(zé)概念的科學(xué)界定出發(fā),試圖從法理視角證成環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的價值邏輯,在整合分析地方試行環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)政策的實踐基礎(chǔ)上,聚焦于環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的邊界困境,并對環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界科學(xué)界定的規(guī)范化路徑進行縱深探討,以期為環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的完善提供有益的智力支持和決策參考。

二、容錯免責(zé)的概念界定

容錯免責(zé)概念之界定是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的法理與邊界研究中不可回避的基礎(chǔ)問題。那么何為容錯免責(zé)?容錯免責(zé)作為一個新興概念,筆者認(rèn)為宜從其思想來源、概念內(nèi)涵和本質(zhì)屬性三個維度進行全面系統(tǒng)的解讀,如此方能對此概念有正確的認(rèn)識和全面的把握。

(一)容錯免責(zé)的思想來源

容錯免責(zé)的出現(xiàn)既具備一般機制演進的普遍規(guī)律,又呈現(xiàn)出其獨特的思想來源。具體來看,容錯免責(zé)的思想來源主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是古代容錯用人思想。正因為認(rèn)識到“金無足赤,人無完人”的辯證人性觀,所以古代強調(diào)“不以一眚掩大德”,“任人之長,不強其短”,“知人善任”等[2]。容錯用人在古代并非個別現(xiàn)象,而是一種普適性思想。該普適性可從多個典故中得以印證,比如,齊桓公任用管仲、李世民重用魏征、曹操收留賈詡等等。但從本質(zhì)層面來看,古代容錯用人體現(xiàn)的是一種人治思想,而容錯免責(zé)體現(xiàn)的是一種法治思想[3]。所以,當(dāng)前容錯免責(zé)既是對古代容錯用人思想精髓的吸收,也是對容錯用人思想的超越。二是近代技術(shù)容錯思想。以“容錯”為主題進行文獻檢索,發(fā)現(xiàn)98%以上的文獻都集中在計算機領(lǐng)域、信息工程領(lǐng)域和機械自動化領(lǐng)域等工學(xué)領(lǐng)域[4]。容錯免責(zé)實為從工學(xué)技術(shù)領(lǐng)域向人事管理領(lǐng)域演變的一個新興名詞,近代技術(shù)容錯思想也一并蘊含其中。所謂近代技術(shù)容錯思想,簡單來說是指系統(tǒng)或程序不會因為一個或多個運行障礙就錯誤執(zhí)行,它為容錯免責(zé)的現(xiàn)實構(gòu)建提供有益的思想啟迪。三是現(xiàn)代治國理政思想?，F(xiàn)代治國理政思想是一個獨具中國特色的科學(xué)理論體系,其來源于馬克思主義的先進理念和世界各國先進的治國理政經(jīng)驗,其從治國實踐中來又回到治國實踐去。從當(dāng)前國家治理層面來看,習(xí)近平總書記對于干部在工作中所犯之錯、所失之誤的“三個區(qū)分開來”和李克強總理在2016年關(guān)于給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁的政府工作報告是現(xiàn)代治國理政思想的最佳體現(xiàn),其中蘊含著容錯免責(zé)的時代要旨,是容錯免責(zé)的現(xiàn)實運作思想來源。

(二)容錯免責(zé)的概念內(nèi)涵

從概念的細(xì)分來看,容錯免責(zé)可分為“容錯”與“免責(zé)”兩個子概念?！叭荨敝傅氖侨菡彙捜?、包容;“錯”指的是過錯,但該處的過錯要與故意之錯區(qū)分開來,要與為私之錯區(qū)分開來,要與違法亂紀(jì)之錯區(qū)分開來。這里的“錯”指的是過失之錯、為公之錯、盡職盡責(zé)之錯,應(yīng)當(dāng)被理解和寬容。“免責(zé)”一詞常見于法學(xué)領(lǐng)域中,通常指的是當(dāng)某一行為可歸入現(xiàn)有法律法規(guī)所確定之不當(dāng)行為時,基于多項利益的綜合考量,該不當(dāng)行為或具有法定免責(zé)之事由,或具有酌定免責(zé)之事由,由此該不當(dāng)行為產(chǎn)生的責(zé)任可予免除?？梢?“免責(zé)”并非無責(zé)或不負(fù)責(zé)任,而是指當(dāng)滿足一定條件之時,對于責(zé)任的減輕或不追究。結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)文本來看,將容錯免責(zé)機制語境之下的“責(zé)”定性為一種紀(jì)律責(zé)任更為妥當(dāng)①審視目前研究現(xiàn)狀,因?qū)W者的觀察視角不同,得出的結(jié)論也有所不同?！柏?zé)”主要有政治責(zé)任說、法律責(zé)任說、紀(jì)律責(zé)任說等觀點,具體內(nèi)容請參見張倩：《行政問責(zé)制度的邏輯結(jié)構(gòu)》,《求索》2012年第10期。筆者認(rèn)為,對于容錯免責(zé)中的“責(zé)”應(yīng)當(dāng)歸屬于何種責(zé)任范疇的答案,最終應(yīng)回歸具體的法律法規(guī)文本中進行綜觀考慮。具體而言,依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》第六十一條可知,容錯免責(zé)中的“責(zé)”屬于國家工作人員公務(wù)(政務(wù)、公職)紀(jì)律處理或公務(wù)紀(jì)律處分責(zé)任；依據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第四十五條可知,容錯免責(zé)中的“責(zé)”屬于國家工作人員公職紀(jì)律處理或公職紀(jì)律處分責(zé)任；依據(jù)《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第七條可知,容錯免責(zé)中的“責(zé)”屬于國家公職人員公職紀(jì)律處理或公職紀(jì)律處分責(zé)任。依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第八條可知,容錯免責(zé)中的“責(zé)”屬于黨員公務(wù)行為紀(jì)律處理或黨員公務(wù)行為紀(jì)律處分責(zé)任。當(dāng)然,如果是針對非黨員干部的行政行為的容錯免責(zé),則該“責(zé)”可以看作是一種特殊的行政紀(jì)律責(zé)任?？傊?容錯免責(zé)中的“責(zé)”定性為一種特殊的紀(jì)律責(zé)任,即公務(wù)行為紀(jì)律責(zé)任或公職行為紀(jì)律責(zé)任更為妥當(dāng)。筆者以“容錯糾錯”、“容錯免責(zé)”為關(guān)鍵詞,在百度中搜索出相關(guān)政策文本125份,其中有95份政策文本出現(xiàn)“紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)堅持正確的執(zhí)紀(jì)導(dǎo)向,對改革創(chuàng)新、忠誠履職、勇于擔(dān)當(dāng)中出現(xiàn)的過錯和失誤,免予追究紀(jì)律責(zé)任”。由此也可印證筆者觀點。另外,《中華人民共和國公務(wù)員法》第四條、第七條以及第九條,《中華人民共和國檢察法》第一條、第二條及第三條,《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第二條、第三條及第四條等,也可折射出紀(jì)律責(zé)任屬于特殊的法律責(zé)任,同時也有政治責(zé)任的面向。。紀(jì)律責(zé)任是黨紀(jì)(黨規(guī)、黨法)國法中規(guī)定的責(zé)任,是公務(wù)行為的特殊法律責(zé)任(內(nèi)部法律責(zé)任),從執(zhí)政高度來看是政治責(zé)任。進言之,一方面在全面依法治國背景下,黨和國家工作人員所要遵守的紀(jì)律通常以法律的形式存在,并通過法律的形式明文確立違反紀(jì)律所需承擔(dān)的責(zé)任,依此黨和國家工作人員的紀(jì)律責(zé)任已帶有法律責(zé)任的屬性,不過,這種責(zé)任是公務(wù)(公職)行為的系統(tǒng)內(nèi)部法律責(zé)任而非公務(wù)(公職)行為的系統(tǒng)外部法律責(zé)任。另一方面容錯免責(zé)機制的運行應(yīng)當(dāng)持有一定的政治高度,“責(zé)”自然帶有特定的政治色彩,在此語境之下紀(jì)律責(zé)任自然帶有政治責(zé)任的屬性。由此將容錯免責(zé)中的“責(zé)”定性為一種紀(jì)律責(zé)任較為合適,這樣定位的好處在于既利于明確容錯免責(zé)的“責(zé)”的邊界,也能彰顯其與政治責(zé)任和法律責(zé)任的融通特質(zhì)。因此,從概念定位的總體層面來看,容錯免責(zé)的法學(xué)概念應(yīng)是指黨和國家工作人員在履行相應(yīng)行政職責(zé)時或創(chuàng)新作業(yè)過程中出現(xiàn)的過失之錯、為公之錯、盡職盡責(zé)之錯,但由于達(dá)到恪盡職守要求,且符合適用容錯免責(zé)申請條件,當(dāng)事人可申請啟動容錯免責(zé)認(rèn)定程序,經(jīng)認(rèn)定主體嚴(yán)格考量之后獲得責(zé)任豁免資格,認(rèn)定機關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)對其責(zé)任進行減免。

(三)容錯免責(zé)的本質(zhì)屬性

“本質(zhì)屬性是共同本質(zhì)屬性和特殊本質(zhì)屬性的統(tǒng)一?！盵5]本質(zhì)屬性是某一事物本質(zhì)內(nèi)核的集中體現(xiàn)。要深刻認(rèn)識和把握容錯免責(zé)之要義,僅從思想來源和概念內(nèi)涵入手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還需以本質(zhì)內(nèi)核為出發(fā)點,對容錯免責(zé)進行深度剖析,方能對其內(nèi)涵和外延做出正確理解。基于容錯免責(zé)的前述研究和現(xiàn)實運行之理解,筆者將容錯免責(zé)的本質(zhì)屬性劃分為特殊本質(zhì)屬性和共同本質(zhì)屬性。容錯免責(zé)的特殊本質(zhì)屬性表現(xiàn)為寬容試錯。其中允許試錯是核心,主要強調(diào)改革探索中因先行先試而出現(xiàn)錯誤或失誤的情形可以得到寬容,即科學(xué)決策基礎(chǔ)上的“嘗試性失誤”和干部依法用權(quán)中的“探索性偏差”可以得到寬容,是容錯免責(zé)區(qū)別于其他機制的內(nèi)核所在①具體而言,容錯免責(zé)機制和盡職免責(zé)機制的區(qū)別在于,前者主要強調(diào)改革探索中因先行先試而出現(xiàn)錯誤或失誤的情形可以得到寬容；后者主要是針對結(jié)果問責(zé)現(xiàn)象而提出的,其核心在于強調(diào)依法履職,即只要黨和國家工作人員履行相應(yīng)的法定職責(zé),即使出現(xiàn)一定程度的失誤或偏差也可得到相應(yīng)的寬容。由此可見,兩者雖然有一定的區(qū)別,但結(jié)合時代語境和具體機制的真實運行狀態(tài)加以綜合考察之后,筆者認(rèn)為,如果說盡職免責(zé)是一種常態(tài)免責(zé),容錯免責(zé)就是一種非常態(tài)的盡職免責(zé),即容錯免責(zé)是盡職免責(zé)的一種特殊存在形態(tài),現(xiàn)有容錯免責(zé)的央地政策文本多數(shù)都強調(diào)履職盡責(zé)這一前提條件,這一點充分印證筆者的基本見解。。容錯免責(zé)的共同本質(zhì)屬性表現(xiàn)為“三性”,即人本性、法治性和發(fā)展性。首先,容錯免責(zé)具有人本性。人的認(rèn)識總要受到不同立場、觀點、方法、知識水平、思維能力、生理因素等條件的限制,且事物是復(fù)雜變化著的,其本質(zhì)的暴露和展現(xiàn)需要一個過程,由此作為主體的人在認(rèn)識過程中存在一定的局限,在實踐過程中也存在一定的局限,即人類難免會有失敗、犯錯、失誤。容錯免責(zé)機制的構(gòu)建正是建立在對人本主義理念正確認(rèn)識的基礎(chǔ)之上,寬容對待改革創(chuàng)新者、先試先行者、勇于開拓者所犯之錯和所失之誤。其次,容錯免責(zé)具有法治性。法治是我國社會治理體系與治理能力現(xiàn)代化和轉(zhuǎn)型的重要抓手和重大推力,意味著任何法律制度抑或政治機制的設(shè)計都應(yīng)當(dāng)以現(xiàn)有法律法規(guī)為基本藍(lán)本,這亦是遵循法治的第一原則。容錯免責(zé)機制的推行既符合我國對待改革創(chuàng)新者、先試先行者、勇于開拓者的法治精神,也符合我國現(xiàn)有法治容忍的界限。最后,容錯免責(zé)具有發(fā)展性。根據(jù)馬克思主義發(fā)展觀的真理,事物總是不斷發(fā)展、不斷進步和不斷完善的。容錯免責(zé)機制作為一種新生事物,其發(fā)展性不僅體現(xiàn)在機制本身將不斷注入新的內(nèi)容,也體現(xiàn)在其將隨改革創(chuàng)新這一外部環(huán)境的要求變化而與時俱進、自我調(diào)整。

綜之,容錯免責(zé)概念之基本界定可從其思想來源、概念內(nèi)涵和本質(zhì)屬性三個維度予以科學(xué)合理的檢視。具體而言：從思想來源的維度看,古代容錯用人思想、近代技術(shù)容錯思想和現(xiàn)代治國理政思想為容錯免責(zé)提供充實的思想源動力。從概念內(nèi)涵的維度看,容錯免責(zé)的法學(xué)概念指的是黨和國家工作人員在履行相應(yīng)行政職能時或創(chuàng)新作業(yè)過程中出現(xiàn)的過失之錯、盡職盡責(zé)之錯、為公之錯,但由于達(dá)到恪盡職守要求,且符合適用容錯免責(zé)申請條件,當(dāng)事人可申請啟動容錯免責(zé)認(rèn)定程序,經(jīng)嚴(yán)格考量之后獲得責(zé)任豁免資格,認(rèn)定機關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)對其責(zé)任進行減免。從本質(zhì)屬性來看,寬容試錯是容錯免責(zé)的特殊本質(zhì)屬性,人本性、法治性和發(fā)展性則是容錯免責(zé)的共同本質(zhì)屬性。

三、環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的價值證成

任何一項法律制度或機制的生成和運行,都具備其內(nèi)在的正當(dāng)性與規(guī)范性基礎(chǔ),換言之,均可以從法律或法理層面證成其合理性和規(guī)范性。這既是現(xiàn)代法律制度生成的基本邏輯,也是現(xiàn)代法治社會蘊含的基本指涉,更是“法理”具有內(nèi)在性和規(guī)范性的基本體現(xiàn)。在全面發(fā)展新時代生態(tài)文明事業(yè)和推行容錯免責(zé)舉措的當(dāng)下,對環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)予以法理層面的審視,有助于從理論性層面證成環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)存在的必要性和正當(dāng)性,有助于從規(guī)范性層面為生態(tài)環(huán)保干部容錯免責(zé)具體實踐提供法律支撐,有助于更好地從環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的原初內(nèi)生性進行價值考量。以下筆者從四個方面對環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的價值意義加以證成：

(一)理性認(rèn)識的現(xiàn)實局限

在科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達(dá)的當(dāng)下,技術(shù)和理性逐漸衍生出“工具理性”。隨著工具理性的不斷發(fā)展和膨脹,工具理性霸權(quán)主義緊隨出現(xiàn),它剝奪人性的本質(zhì),推崇“理性萬能”,帶來巨大的災(zāi)難,使得人們不得不停下腳步對理性認(rèn)識的局限性加以反思。有的學(xué)者從人類認(rèn)識的基本過程出發(fā),通過對理性認(rèn)識的相對真理性和解釋有限性進行細(xì)致闡述,論證得出理性認(rèn)識的局限性使其在許多方面只有保持緘默[6]。有的學(xué)者通過對不完備性定理的證明過程和混沌狀態(tài)的不可預(yù)測性進行深度分析,得出人類理性認(rèn)識的局限性和不完備性之根源在于自指[7]。既然人的理性認(rèn)識存在不完備性和局限性,生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法時同樣也會遭此窘境。在環(huán)境執(zhí)法理性主義治理模式盛行的時代背景下,如何正確應(yīng)對由理性認(rèn)識不完備性和局限性所造成的環(huán)境執(zhí)法實踐錯誤,是學(xué)界和實務(wù)界必須直面的核心問題。事實上,以馬克思主義認(rèn)識論為分析視角可以得出,生態(tài)環(huán)境環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法中欲正確認(rèn)識事物或做出決策,應(yīng)當(dāng)將環(huán)境執(zhí)法的理性認(rèn)識與實踐相結(jié)合,以認(rèn)識為導(dǎo)向,實踐為檢驗,充分發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法實踐在理性認(rèn)識過程中的決定性作用。另外,承認(rèn)現(xiàn)實環(huán)境執(zhí)法理性認(rèn)識的局限性和不完備性,進而探索建構(gòu)容錯免責(zé)機制。

(二)事物發(fā)展的迂回曲折

質(zhì)量互變規(guī)律、對立統(tǒng)一規(guī)律和否定之否定規(guī)律是唯物辯證法的一個偉大科學(xué)貢獻,也是一筆寶貴思想財富。它們給我們的啟示是：由于事物運動中矛盾雙方力量配比和消長的不平衡性以及矛盾運動外界環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性,決定事物運動和發(fā)展的過程必然是迂回曲折的。映射到具體的環(huán)境執(zhí)法工作中,主要表現(xiàn)為,由于環(huán)境執(zhí)法過程中的矛盾具有復(fù)雜性、非線性和不確定性等基本特質(zhì),這就使得生態(tài)環(huán)境干部的環(huán)境執(zhí)法過程是曲折和前進的有機統(tǒng)一。既然曲折前進是環(huán)境執(zhí)法工作的普遍規(guī)律,那么就必然會出現(xiàn)困難和順利、正確和錯誤,這亦是生態(tài)環(huán)境干部進行環(huán)境執(zhí)法工作的辯證本性。并且,現(xiàn)階段的環(huán)境執(zhí)法工作要求生態(tài)環(huán)保干部充分發(fā)揮自身的主觀能動性,盡可能采取多種綜合性手段,對生態(tài)環(huán)境問題進行高度多元化的應(yīng)對[8]。因此,基于事物發(fā)展的迂回曲折和現(xiàn)階段環(huán)境執(zhí)法工作的內(nèi)在要求,決定了“環(huán)境執(zhí)法工作只許正確不許錯誤”是一個偽命題,而容錯免責(zé)是對環(huán)境執(zhí)法工作迂回曲折之客觀規(guī)律的正確認(rèn)識,是對環(huán)境執(zhí)法工作曲折前進之特殊性的具體分析。

(三)寬容精神的價值印證

何為寬容?寬容是大自然的首要法則,此項法則蘊含求同存異、相互承認(rèn)和相互理解等核心要義。“人本應(yīng)自持自理,可是,人有局限性,如同一切高級智能存在物一樣,既會陷于無知,也會犯錯誤。”[9](P11)而寬容精神啟迪人們應(yīng)當(dāng)接受他人觀點的差異性和行為的錯誤性,正確看待人際關(guān)系中的真誠性和人類生活中的真實性,從而為人們的正常溝通和交流提供一種精神層面的指引。從哲學(xué)角度分析,寬容精神的“認(rèn)識論根據(jù)”在于承認(rèn)人類認(rèn)識的“可錯性”,寬容精神的“本體論根據(jù)”在于承認(rèn)現(xiàn)實世界的“差異性”,寬容精神的“人性論根據(jù)”在于承認(rèn)每個人所具有的“凡俗性”[10]。早期,從宗教范疇對寬容精神進行合理詮釋是主流,隨著人們對寬容精神的不斷認(rèn)同和接受,這一精神逐漸在政治范疇與法律范疇獲得正當(dāng)性和必要性的話語權(quán)。正是基于此項話語權(quán),寬容精神正發(fā)展成為現(xiàn)代政治體系和法律體系中不可分割的一部分,此項精神也逐漸演繹出多種寬容性制度。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)正是建立在寬容精神這一核心價值理念的基礎(chǔ)之上所構(gòu)建的一種具象化法律運行機制和政治運行機制,并藉以印證寬容精神在法律層面和政治層面的理性延伸和運用,進而為環(huán)境執(zhí)法秩序和社會活動秩序的協(xié)調(diào)吻合提供堅實的保障。

(四)容錯性民主的實踐指向

無論是從理性認(rèn)識的局限性抑或是從事物發(fā)展的客觀規(guī)律性來看,人類在探索一項新事物或進行一項具體的實踐活動時,難免會因為人性和事物的性質(zhì)實然出現(xiàn)或大或小的錯誤。然而“從錯誤中學(xué)習(xí)并加以完善”是人類認(rèn)識并改造現(xiàn)實世界最為普適的方法,有的學(xué)者將其稱之為“試錯法”[11](P260)。當(dāng)下,試錯法是一種科學(xué)的基本方法,“試錯權(quán)”這一新興概念逐漸出現(xiàn)在人們的研究視線中并展開深層次的討論。有的學(xué)者主張試錯權(quán)是一種母權(quán),只有掌握這種權(quán)利的個人,方能有機會確立生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利內(nèi)涵[12];有的學(xué)者主張在公務(wù)活動過程中公職人員擁有的犯錯權(quán)是試錯權(quán)的同源表述[13];有的學(xué)者主張試錯權(quán)是人類應(yīng)當(dāng)具備的一項基本權(quán)利,目的在于使人類更好地認(rèn)知和改造世界[14]?；緳?quán)利是民主理論的學(xué)理基礎(chǔ),選舉民主理論的學(xué)理基礎(chǔ)是選舉權(quán),自由民主理論的學(xué)理基礎(chǔ)是自由權(quán)。若承認(rèn)試錯權(quán)是人應(yīng)當(dāng)擁有的一項基本權(quán)利,其所對應(yīng)的民主理論應(yīng)當(dāng)為何?為解決這一核心問題,彌補現(xiàn)代民主理論之空缺,有學(xué)者針對性地提出“容錯性民主”這一新理論[15]。“容錯性民主”與“權(quán)力理性”①權(quán)力理性通常包涵實體性權(quán)力和程序性權(quán)力的理性行使,具體由權(quán)力設(shè)定理性、權(quán)力運行理性、權(quán)力認(rèn)識理性以及權(quán)力救濟理性構(gòu)成。從治理維度上來說,公職人員掌握的權(quán)力都不是一種權(quán)利,因為它是要問責(zé)的,也就是說它是由公民所賦予的。容錯免責(zé)機制對應(yīng)的其實是權(quán)力的彈性空間,因為公民在設(shè)定權(quán)力之際,更多地表現(xiàn)為一種整體性意義上的規(guī)范性授權(quán),在授權(quán)的同時也讓渡了權(quán)力的具體執(zhí)行。之間存在理論和價值層面的高度契合。前者的核心在于政治精英的試錯權(quán)是由人民委托的,他們擁有此項權(quán)利的同時也應(yīng)承擔(dān)自我修正之義務(wù);后者的核心在于對公權(quán)力運行中可能出現(xiàn)的錯誤予以承認(rèn)并接納。因此,從容錯性民主的理論注釋和實踐指向來看,生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法的過程中也相應(yīng)地?fù)碛腥嗣袼x予的試錯權(quán),而環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)是試錯權(quán)在權(quán)利層面的具體印證。

總之,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的法理核心可以從理性認(rèn)識的局限性、事物發(fā)展的客觀規(guī)律性、寬容精神和容錯性民主多維度視角予以既定。但是從現(xiàn)實圖景來看,僅有法理層面的價值證成不足以解決環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)中的重大實踐問題。因此,深入探討環(huán)境執(zhí)法中權(quán)力運行的容錯空間,即環(huán)境執(zhí)法的容錯邊界,就顯得極為重要。

四、環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的困境觀察

任何一項政治設(shè)計均需帶有一種原初內(nèi)生性的理想價值關(guān)懷,也需對該項設(shè)計具體落地的現(xiàn)實情景保有一種充分的審視[16]。作為一項新生機制,尤其是在環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)初成期,對該機制進行全面、科學(xué)的分析,充分提煉和總結(jié)環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界中存在的現(xiàn)實問題,有利于正確認(rèn)識該項機制運行的真實狀況,有助于為其邊界界定與制度構(gòu)建提供優(yōu)化路徑。毫無疑問,環(huán)境執(zhí)法作為行政執(zhí)法的重要組成部分,具有一般行政執(zhí)法的共同特征,也具有異于其他行政執(zhí)法的新情況和新問題,這就要求在觀察環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的現(xiàn)實困境時,不僅要重視容錯免責(zé)的一般性困境研究,而且需要結(jié)合環(huán)境執(zhí)法的新情況和新問題發(fā)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的特殊困境。結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)政策文本和機制實際運行發(fā)現(xiàn),環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)為以下四個方面：

(一)環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定主體模糊不統(tǒng)一,缺乏民主監(jiān)督主體

環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制是制度設(shè)計者的構(gòu)建產(chǎn)物,從現(xiàn)有政策文本來看,制度設(shè)計者依舊未能對“環(huán)境執(zhí)法誰來容錯免責(zé)”給出明確的回答,使得環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定主體存疑,機制運行缺乏有效性。具體而言,當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定主體的問題主要表征為主體的模糊性與非統(tǒng)一性。從內(nèi)部認(rèn)定主體維度來看,尚未有統(tǒng)一的環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的認(rèn)定主體規(guī)定。浙江省規(guī)定生態(tài)環(huán)保干部容錯免責(zé)認(rèn)定和實施工作由生態(tài)環(huán)境廳黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),廳機關(guān)黨委(紀(jì)委)、人事處負(fù)責(zé)承辦,駐廳紀(jì)檢監(jiān)察組負(fù)責(zé)監(jiān)督;山東省規(guī)定各級生態(tài)環(huán)境部門黨組、紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)、組織人事部門以及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)保干部容錯免責(zé)的認(rèn)定和實施工作;河南省規(guī)定生態(tài)環(huán)保干部容錯免責(zé)認(rèn)定和實施工作由所在單位黨組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),廳(局)機關(guān)黨組(紀(jì)檢組)具體執(zhí)行。從外部認(rèn)定主體來看,地方頒布的生態(tài)環(huán)保干部容錯免責(zé)實施辦法中,對于公共性力量和專業(yè)性力量的賦權(quán)和吸收不夠明確,有悖于環(huán)境執(zhí)法的公益性和專業(yè)技術(shù)性①具體而言,環(huán)境執(zhí)法活動集中體現(xiàn)自然生態(tài)規(guī)律的具體要求,以自然生態(tài)規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)去約束和規(guī)范人們在社會生產(chǎn)和生活過程中與環(huán)境相關(guān)的一切行為,可以起到促進生產(chǎn)、保護環(huán)境的作用,因而環(huán)境執(zhí)法具有公益性。環(huán)境執(zhí)法不同于我國其他部門法的執(zhí)法的典型特征,就是更多地運用專業(yè)技術(shù)手段來進行執(zhí)法,因為只有通過科學(xué)的專業(yè)技術(shù)才能確定環(huán)境問題合法與違法的界限并確定污染者的法律責(zé)任,因而環(huán)境執(zhí)法具有專業(yè)技術(shù)性,并且環(huán)境執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)性與環(huán)境司法有著極為緊密的銜接關(guān)系,環(huán)境執(zhí)法的科學(xué)權(quán)威性與專業(yè)規(guī)范性在一定程度上影響甚至制約著環(huán)境司法訴訟的實際效果。,致使環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定工作缺乏必要的公開性和科學(xué)性。

(二)環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體情形統(tǒng)掇攝性不足,缺少針對性

“容”與“不容”和“免”與“不免”的關(guān)系,是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)本體意義層面的兩對核心關(guān)系。正確處理以上兩對核心關(guān)系的關(guān)鍵在于明確環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的具體情形,即明晰環(huán)境執(zhí)法中的什么錯能“容”、環(huán)境執(zhí)法中的何種責(zé)可“免”。從當(dāng)前各地的環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體實踐探索來看,制度設(shè)計者主要采用“正向清單列舉式”和“正反清單列舉式”規(guī)定生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的具體情形。其中,“正向清單列舉式”主要從正面回應(yīng)生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的具體范圍,如山東省就單獨以正面列舉的形式,對4種行為中的10種情形規(guī)定了生態(tài)環(huán)保干部可以免除相應(yīng)責(zé)任?！罢辞鍐瘟信e式”主要將生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的正面回應(yīng)和負(fù)面舉措相結(jié)合,如浙江省將12種情形納入生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)范圍,同時明確不予容錯免責(zé)的6種情形;河南省將9種情形納入生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)范圍,同時明確生態(tài)環(huán)保干部履行職責(zé)過程中存在違反法定職責(zé)范圍和法定程序的不予容錯。雖然上述規(guī)范文件均為生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的具體情形劃定明確邊界,但這種“清單列舉式”下的規(guī)定并不能涵蓋所有容錯免責(zé)的情況,加之環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜性,使其在實際操作中也缺乏針對性和實用性,尤其是在處理環(huán)境污染應(yīng)急事件時,所屬情況更為復(fù)雜。“在環(huán)境執(zhí)法決策中嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制”是地方環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的適用條件之一,但從現(xiàn)實操作來看,生態(tài)環(huán)保干部在處理環(huán)境污染應(yīng)急事件時,民主決策實為困難,這就使得生態(tài)環(huán)保干部在處理環(huán)境污染應(yīng)急事件時所造成的失誤難以被容錯免責(zé)規(guī)定所承認(rèn),因此生態(tài)環(huán)保干部的積極作為得不到保障。從更深層次來看,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體情形的難以量化性和非統(tǒng)一性是難以實現(xiàn)容錯免責(zé)精準(zhǔn)化的主要原因,其更是造成了現(xiàn)有環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)內(nèi)容規(guī)范處于靈活性與剛化性之間的矛盾狀態(tài)。

(三)環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)運行程序不夠明確規(guī)范,欠缺公眾參與的程序性規(guī)定

一項科學(xué)、規(guī)范的運行程序不僅能保障工作成效,還能實現(xiàn)看得見的正義[17]。作為鼓勵生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法敢于作為、勇于創(chuàng)新的一項制度設(shè)計,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制是程序規(guī)范和實體規(guī)范的總和。從程序性規(guī)定的獨特價值來看,以科學(xué)完善的容錯免責(zé)運行程序為依托是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制充分發(fā)揮實質(zhì)性效能的必然要求,若環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的辦理運行程序缺乏明確性和科學(xué)性,那么在具體認(rèn)定實踐中就容易產(chǎn)生“錯容”和“錯免”的現(xiàn)象。在各地生態(tài)環(huán)保干部容錯免責(zé)政策文件中,關(guān)于生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的辦理程序規(guī)定有簡有繁,各有不同。如浙江省對生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定辦理程序規(guī)定得較為細(xì)致和具體,分為提出書面免責(zé)申請、受理機關(guān)展開調(diào)查、集體研判和認(rèn)定、認(rèn)定結(jié)果反饋與公開、容錯免責(zé)事項材料存檔五個環(huán)節(jié);山東省和河南省對生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定辦理程序的規(guī)定則較為簡略和原則,分為啟動程序、組織調(diào)查和作出認(rèn)定三個環(huán)節(jié)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因在于地方制度設(shè)計者對生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定辦理程序的“粗”與“細(xì)”程度把握不準(zhǔn),在程序設(shè)計問題上往往陷入一種死循環(huán)。若環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的認(rèn)定辦理程序設(shè)計得過于籠統(tǒng),則不利于其實施,反而會成為一種“表態(tài)性”文件;若環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的認(rèn)定程序設(shè)計得過于繁瑣,在具體實踐中又會因其缺乏可操作性,從而不利于環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定的高效開展。再者,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定環(huán)節(jié)中缺乏民主參與的程序設(shè)計,認(rèn)定主體所形成的環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)評判結(jié)果難以服眾。

(四)環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)結(jié)果應(yīng)用規(guī)定不統(tǒng)一,且難以落實到位

環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制在現(xiàn)有的制度設(shè)計和運行中并非獨成體系,其與人事選用機制、干部考核機制和追責(zé)問責(zé)機制等多項制度掛鉤[18]。因此,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的結(jié)果應(yīng)用作為一個實際操作量,是指已認(rèn)定符合容錯免責(zé)情形的生態(tài)環(huán)保干部在考察考核、選拔任用和追責(zé)問責(zé)等環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)作出何種處理。從當(dāng)前各地的生態(tài)環(huán)保干部容錯免責(zé)政策文件來看,均對環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)之認(rèn)定結(jié)果在考察考核、選拔任用和追責(zé)問責(zé)中的應(yīng)用作出了較為明確的規(guī)定。浙江省明確規(guī)定經(jīng)認(rèn)定予以容錯免責(zé)的生態(tài)環(huán)保干部在單位年度目標(biāo)責(zé)任考核、提拔任用、職稱評定和評優(yōu)評先等環(huán)節(jié)均不受影響,對于確需追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的,可酌情從輕或減輕處分;山東省引入監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”明確規(guī)定生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)結(jié)果應(yīng)用的兩種不同情形;河南省規(guī)定作出容錯免責(zé)決定之后,應(yīng)當(dāng)及時啟動糾錯程序。由此觀之,不同地方環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的結(jié)果運用方式具有較大的差異性。但就環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)結(jié)果應(yīng)用的真實現(xiàn)狀來看,以上制度設(shè)計在現(xiàn)實運行中很難實現(xiàn)。究其原因,一方面,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的“制度威力”尚未在生態(tài)環(huán)保干部內(nèi)部體系中真正形成;另一方面,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)與追責(zé)問責(zé)界限不明。追責(zé)問責(zé)依托的制度規(guī)定屬于國家立法和黨內(nèi)法規(guī)范疇,具有普適性的規(guī)范適用效應(yīng),而容錯免責(zé)更多的是被定位為一種地域性的下位規(guī)范[19],對生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法中所犯錯誤到底是進行問責(zé)還是容錯,涉及法學(xué)層面的責(zé)任歸結(jié),處理不當(dāng)就可能將下位法凌駕于上位法之上,從而有損國家立法和黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性。

綜上,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)為認(rèn)定主體的模糊性、具體內(nèi)容的非統(tǒng)攝性、運行程序的不規(guī)范性以及結(jié)果應(yīng)用的不力性等四個方面,這亦印證環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)實踐困境的歸納與容錯免責(zé)的一般性困境研究的歸納基本一致,符合事物“共性寓于個性之中,個性又受共性制約”的客觀規(guī)律。當(dāng)然,從環(huán)境執(zhí)法的新情況新問題來看,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)還存在其特殊困境。一方面,環(huán)境執(zhí)法任務(wù)日益繁重與環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量不足、環(huán)境執(zhí)法裝備差缺的矛盾比較突出,環(huán)境執(zhí)法工作忙亂現(xiàn)象比較普遍,環(huán)境執(zhí)法高壓問責(zé)已成常態(tài),以致在現(xiàn)實環(huán)境執(zhí)法工作中難免出現(xiàn)簡單粗暴式的“一刀切”的現(xiàn)象[20],這種情況下環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的規(guī)則適用就存在著邊界界定寬與嚴(yán)的選擇難題;另一方面,環(huán)境執(zhí)法工作的復(fù)雜性與環(huán)境執(zhí)法職責(zé)范圍不明確的矛盾比較突出,高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展壓力下的環(huán)境執(zhí)法工作面臨著地方領(lǐng)導(dǎo)以及企業(yè)方面的額外壓力,加之客觀上地方政府在向下傳達(dá)環(huán)保任務(wù)時存在“層層加碼”的問題[21],以致環(huán)境執(zhí)法實效往往難以滿足預(yù)期目標(biāo),這種情況下環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的規(guī)則適用就存在著生態(tài)環(huán)保干部履職盡職認(rèn)定難的現(xiàn)實困境。

五、環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的邊界規(guī)范

“一切科學(xué)知識的探索的動機都是力求在現(xiàn)象的表面的多樣性中發(fā)現(xiàn)統(tǒng)一性”[22](P518)?？茖W(xué)界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界是一項涉及多環(huán)節(jié)、多要素的系統(tǒng)性工程,應(yīng)重點領(lǐng)會中央層面的容錯免責(zé)精神,吸納地方層面的先進環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制構(gòu)建經(jīng)驗,統(tǒng)籌考慮各項制度之間的相容性、協(xié)同性與統(tǒng)一性。具體而言,應(yīng)從基本原則和具體內(nèi)容兩方面共同推進環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的科學(xué)界定?；驹瓌t是界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的“大政方針”,具體內(nèi)容是理性界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的“實操指南”,只有將基本原則和具體內(nèi)容有機集合,方能厘清環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的適用界限。

(一)科學(xué)界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的基本原則

1.粗細(xì)適宜,以細(xì)為主。實踐中的可操作性是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界之粗細(xì)界定的主要考量因素。一般而言,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界倘若界定得過于籠統(tǒng),易造成認(rèn)定的隨意裁量,不利于把握和實施。所以,在界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的認(rèn)定主體、具體情形、運行程序和結(jié)果應(yīng)用等要素時應(yīng)當(dāng)做到認(rèn)定主體統(tǒng)一明確、容錯情形統(tǒng)攝細(xì)化、運行程序合理規(guī)范、結(jié)果應(yīng)用一目了然。如此一來,既可以使生態(tài)環(huán)保干部清楚環(huán)境執(zhí)法的容錯底線以便自省,又可以使環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的運作便于實施。但倘若環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的邊界全都界定得過于具體,其在實施中的靈活性就會缺乏,反而會留下漏洞。所以,在界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的邊界時也應(yīng)有部分規(guī)定具有兜底性與概括性,從而填補具體規(guī)定的不足。因此,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的科學(xué)界定應(yīng)當(dāng)粗細(xì)適宜,以細(xì)為主。

2.寬嚴(yán)相濟,以嚴(yán)為主。一方面,容錯并非縱容生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法所犯的錯誤,免責(zé)也是在糾錯前提之下的免責(zé),所以環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的科學(xué)界定應(yīng)當(dāng)從“嚴(yán)”出發(fā)。具體而言,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)適用條件的界定,應(yīng)在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上形成共識,恪守底線思維,即“同時符合下列條件”應(yīng)為常態(tài);環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的適用范圍界定,應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同種類的環(huán)境執(zhí)法行為,對于造成重大環(huán)境污染的環(huán)境執(zhí)法行為不適用容錯免責(zé);環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的具體情形界定,應(yīng)采取“正反清單列舉式”,以“三個區(qū)分開來”為基本遵循原則,將可容性規(guī)定與不可容性規(guī)定相結(jié)合等等。另一方面,生態(tài)環(huán)保干部在不能明確“容”或“不容”、“免”或“不免”的界限范圍內(nèi)進行環(huán)境執(zhí)法時所導(dǎo)致的輕微失誤或錯誤,認(rèn)定主體應(yīng)對其采取“寬容”的態(tài)度,給予生態(tài)環(huán)保干部糾錯改正的機會,以“容”處理,不求全責(zé)備?？傊?科學(xué)界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的邊界應(yīng)當(dāng)寬嚴(yán)相濟,以嚴(yán)為主。

3.以法為主,遵從法理,兼顧情理。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)是運用法治思維破解生態(tài)文明建設(shè)困境和改革發(fā)展難題的制度設(shè)計。依法容錯是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)判斷的基本要求,這即意味著環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的界定不能違背相關(guān)上位法律法規(guī),環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的認(rèn)定主體、具體情形、運行程序、結(jié)果使用等等首先應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)法律法規(guī)。容錯免責(zé)法治化是保證機制發(fā)揮最大功效的必由之路[23]。將環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界放置到具有普適性的法律規(guī)范體系中予以科學(xué)界定,是依法治國、依法治權(quán)的最佳印證。但在相關(guān)法律法規(guī)缺位時,為推進環(huán)境執(zhí)法工作進展而采取的前瞻性環(huán)境執(zhí)法行為,抑或是突破“過時”之規(guī)的環(huán)境執(zhí)法行為,就應(yīng)當(dāng)運用法理思維和情理標(biāo)準(zhǔn)進行科學(xué)界定。情理以道德倫理為評判標(biāo)準(zhǔn),法理以法理邏輯為適用原則,法理源自于對情理的創(chuàng)造性歸納總結(jié),所以情理是法理的基礎(chǔ),法理是情理的升華①更深層次來看,情理是大眾的普遍感情,是大眾論事論理、論是論非的普遍標(biāo)準(zhǔn),是社會的感性標(biāo)準(zhǔn),反映的是社會公眾的主觀的直覺的道德倫理感受,因而是普遍的一般的情理,不是個別的特殊的情理。法理是法學(xué)家經(jīng)過冷靜、理性的思考而創(chuàng)造出來的符合法律邏輯的理論結(jié)晶,是法學(xué)家對情理的創(chuàng)造性歸納與總結(jié),體現(xiàn)的是法的基本原理與基本精神,因而是符合社會整體利益的學(xué)說。參見楊立新：《法理情理關(guān)系辯》,2014年8月25日上傳,2020年4月17日訪問,網(wǎng)址：http：//www.nmql.com/wenji/zhuanjia/ylx/4456.html。由此可見,雖然兩者有一定區(qū)別,但從本質(zhì)層面來看,情理是法理的基礎(chǔ),法理是情理的升華,兩者是相輔相成的。。與明確情理可有效彌補缺位法律的價值虧空,矯正已有法理在人情道德倫理考量方面欠缺的弊端。因此,在科學(xué)界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界時應(yīng)以法為主,遵從法理,兼顧情理①鄧小平在1978年12月召開的中央工作會議閉幕會上指出：“國要有國法,黨要有黨規(guī)黨法……沒有黨規(guī)黨法,國法就很難保障?！绷?xí)近平總書記在2018年8月中央全面依法治國委員會第一次會議上強調(diào)：“依規(guī)治黨深入黨心,依法治國才能深入民心?！痹谥袊厣鐣髁x法治視域下,依法治國與依規(guī)治黨是有機統(tǒng)一的,黨法與國法在規(guī)范目標(biāo)、核心準(zhǔn)則與制度根源等方面具有內(nèi)在一致性,具體內(nèi)容請參見王立峰：《黨規(guī)與國法一致性的證成邏輯——以中國特色社會主義法治為視域》,《南京社會科學(xué)》2015年第2期。因此,全面推進依法治國,必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局,充分發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用。參見周望：《近日中央印發(fā)三部黨內(nèi)法規(guī),傳遞出怎樣一個強烈信號？》,2019年9月20日上傳,2020年4月17日訪問,網(wǎng)址：https：//www.shobserver.com/news/detail？id＝177154。這就決定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制需要國家立法和黨內(nèi)法規(guī)相互配合加以規(guī)范,所以這里的法既包括國家立法,也包括黨內(nèi)立法(黨法、法規(guī)、黨紀(jì)三者同義)。從更深層次來看,無論是國家立法抑或是黨內(nèi)立法都應(yīng)遵循法理,法理不外乎人情,因此立法一般會考慮法理與情理的平衡。如果立法沒有考慮這種平衡時,就有必要遵循適當(dāng)情理運用原則,即在法理遵循中兼顧情理——輕視一般情理,放棄普遍情理,脫離社會大眾的情理的法理追求就會走向極端。所以環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制規(guī)范建設(shè),首先應(yīng)遵循相關(guān)法律法規(guī),在相關(guān)法律法規(guī)沒有規(guī)定時,應(yīng)當(dāng)遵循法理思維,由于情理可有效彌補缺位法律的價值虧空以及已有法理中的人情道德倫理考量不到位的弊端,因而需兼顧情理。。

(二)科學(xué)界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)邊界的具體內(nèi)容

1.擴大與明確環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定主體。誠如上述,當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定主體存在的主要問題是內(nèi)部主體的模糊性與外部主體的被排斥性,適當(dāng)?shù)財U大環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的外部認(rèn)定主體和厘清內(nèi)部認(rèn)定主體有助于容錯免責(zé)的有序運作,有助于確保環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定結(jié)果的公平公正、科學(xué)準(zhǔn)確。

環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)內(nèi)部認(rèn)定主體,可分為領(lǐng)導(dǎo)主體、執(zhí)行主體以及協(xié)助主體。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對機構(gòu)的職能設(shè)置來看②相關(guān)法律法規(guī)指的是《中華人民共和國監(jiān)察法》第十三條、《中華人民共和國公務(wù)員法》第六十條、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第三十四條、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第四條、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》第十一條、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》第二條,等等。,部門黨組是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定工作的領(lǐng)導(dǎo)主體,紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和組織人事部門是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定工作的執(zhí)行主體。問題在于,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的初步認(rèn)定工作需不需吸納其他職能部門參與?如果需要,應(yīng)當(dāng)吸納哪些職能部門參與其中?從實踐來看,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)評判需綜合判斷當(dāng)事人的行為方式、客觀條件、主觀動機等多項因素,所以環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定的復(fù)雜性決定必須引入其他職能部門參與評判,即協(xié)助主體有必要存在。從政策文本內(nèi)容指向來看,其對于“相關(guān)職能部門”或多或少有所提及,但均無確切的界定,這是由環(huán)境執(zhí)法的差異性決定的。具體環(huán)境執(zhí)法行為具體分析是政策文本的設(shè)立指向,制度設(shè)計者深知難以將每種環(huán)境執(zhí)法行為對應(yīng)到各個職能部門。所以,在界定協(xié)助主體的范圍時,應(yīng)由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和組織人事部門結(jié)合具體環(huán)境執(zhí)法行為而對引入?yún)f(xié)助主體作具體分析和判斷,即做到一事一議。

外部認(rèn)定主體是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定的重要協(xié)助力量。一方面,建議在環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定中引入公眾聽證論證制度。公眾聽證論證制度是公眾參與環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定的現(xiàn)實需求和應(yīng)有之義。聽證于公眾是為決策于公眾,在環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定的聽證會上,公眾可以充分發(fā)表對生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法行為的意見,并提出相應(yīng)的容錯免責(zé)建議,幫助內(nèi)部認(rèn)定主體發(fā)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)研判中存在的問題,從而有針對性地加以糾正、完善。當(dāng)前許多文本都規(guī)定了在容錯免責(zé)認(rèn)定過程中,評審委員會認(rèn)為有“必要時”可實行聽證論證制,這為環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定中引入公眾聽證論證制度提供了充足的空間。但是,“必要時”應(yīng)做出何種解釋,容錯免責(zé)政策文本中并未提及,這導(dǎo)致公眾聽證論證程序難以引入。筆者認(rèn)為,當(dāng)認(rèn)定的對象是涉及公眾切身利益和公眾高度關(guān)注的環(huán)境執(zhí)法行為時,就符合“必要時”的解釋范疇,從而應(yīng)當(dāng)引入公眾聽證論證程序。另一方面,對于重大失誤的環(huán)境執(zhí)法行為和情況復(fù)雜或存有較大爭議的環(huán)境執(zhí)法行為,建議引入第三方評估機制。環(huán)境執(zhí)法行為具有較強的專業(yè)技術(shù)性和復(fù)雜性,在評判對其是否容錯免責(zé)時,需要綜合考慮環(huán)境執(zhí)法行為的特殊背景、處理原則和辦事流程,需要環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定主體具備特定的專業(yè)技術(shù),但從目前環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定主體的配置來看,其并不具備這種特殊的職業(yè)能力,在情況較為復(fù)雜時容易造成容錯免責(zé)的“誤判”。因此,建議引入第三方評估機制,吸納環(huán)境執(zhí)法相關(guān)領(lǐng)域的組織機構(gòu)、智庫專家、高校學(xué)者等共同組成環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)評判共同體,從而確保環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的精確性和專業(yè)性。

2.擴大并細(xì)化環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體情形。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制必須有清晰、具體、科學(xué)的容錯免責(zé)內(nèi)容,才能從制度層面規(guī)范機制的運作,降低環(huán)境執(zhí)法容錯機制的適用風(fēng)險,進而達(dá)到激勵生態(tài)環(huán)保干部積極作為之目的。精準(zhǔn)界定環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的具體情形,需明確地界定環(huán)境執(zhí)法行為所造成的失誤或錯誤中哪些是可容之錯,哪些是不可容之錯,逐步推進環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體情形的清單化和定量化。為此,可重點從以下幾個方面著手：

首先,劃定環(huán)境執(zhí)法不可容和不可免之錯的底線,嚴(yán)守容錯免責(zé)紅線。具體而言,造成嚴(yán)重環(huán)境污染責(zé)任事故,嚴(yán)重侵害群眾利益的,不應(yīng)納入可容之錯范疇;環(huán)境執(zhí)法背離“兩個維護”,在政治立場、政治原則和政治道路上存在嚴(yán)重問題的,不應(yīng)納入可容之錯范疇;在同一生態(tài)環(huán)保問題上明知故犯或重復(fù)失誤的,不應(yīng)納入可容之錯范疇;環(huán)境執(zhí)法為自己或小團體謀取不正當(dāng)利益的謀私型錯誤的,也不應(yīng)納入可容之錯范疇[24]。

其次,運用定量化思維構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)指標(biāo)體系,對各種環(huán)境執(zhí)法行為之錯作出細(xì)致的歸類。一方面,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)指標(biāo)體系基于容錯免責(zé)目標(biāo)而設(shè)立,是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體情形的系統(tǒng)分解。當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)指標(biāo)體系并未得到制度設(shè)計者的應(yīng)有重視,致使環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體情形缺乏定量化標(biāo)準(zhǔn)。欲突破當(dāng)前定性思維的桎梏,應(yīng)深入一線調(diào)研,認(rèn)真考察生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法最易犯錯或最易失誤的情形,并對其進行分類匯總,逐步構(gòu)建多層級的系統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)指標(biāo)體系。另一方面,運用定量化手法對上述分類中的每一具體情形進行賦值,由環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定和實施者綜合打分,從而保證環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的精準(zhǔn)性。

最后,建立環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)清單制度,明確環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的具體范圍。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)清單制度既有行為規(guī)范的屬性,也有組織規(guī)范的屬性,探索和建立其規(guī)則內(nèi)容,有利于激勵生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法中敢于作為、勇于創(chuàng)新。此項制度有兩種清單,一是環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)正面清單,二是環(huán)境執(zhí)法不容之錯的負(fù)面清單。對于第一種清單,需結(jié)合環(huán)境執(zhí)法之特殊性和地方情況之差異性,對錯誤類型進行歸類,即從環(huán)境執(zhí)法程序規(guī)范類錯誤、應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件類錯誤和環(huán)境執(zhí)法創(chuàng)新探索類錯誤入手,進行容錯免責(zé)適用條件和情形的總結(jié),制定正面可容可免事項清單。具體來看,結(jié)合環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的政策文本和實際運行,建議將以下情形納入環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)正面清單：(1)先行先試、大膽探索出現(xiàn)失誤或錯誤的;(2)探索性試驗中未達(dá)到預(yù)期效果,造成損失或影響的;(3)在推進生態(tài)環(huán)保體制機制改革創(chuàng)新過程中,因缺乏經(jīng)驗出現(xiàn)失誤或錯誤的;(4)在推進重點生態(tài)環(huán)保工作中,大膽作為而出現(xiàn)失誤或錯誤的;(5)在落實污染防治目標(biāo)過程中,因自我加壓致使自定目標(biāo)未能完成的;(6)在推進簡政放權(quán)改革中,對現(xiàn)行制度規(guī)程有所突破,造成失誤或錯誤的;(7)在環(huán)保督察中,因被督察對象故意隱瞞真實情況,致使沒有及時發(fā)現(xiàn)潛在問題的;(8)在開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中,因責(zé)任人自身主體責(zé)任履行不到位,造成環(huán)境污染損害問題發(fā)生的;(9)在執(zhí)行“急難險重”生態(tài)環(huán)保任務(wù)中,因情形緊迫造成失誤或錯誤的;(10)在解決歷史遺留生態(tài)環(huán)保問題中,因勇于破除障礙,造成失誤或損失的;(11)生態(tài)環(huán)保工作中因自然災(zāi)害等不可抗力因素,導(dǎo)致未達(dá)到預(yù)期效果的;(12)其他可以容錯免責(zé)情形。對于第二種清單,需結(jié)合國家可持續(xù)發(fā)展之戰(zhàn)略,對明知故犯類、重大生態(tài)環(huán)境損害類和嚴(yán)重侵害群眾利益類等建立負(fù)面不容不免事項清單。具體來看,結(jié)合環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的政策文本和實際運行狀況,建議將以下情形納入環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)負(fù)面清單中：(1)引發(fā)重大生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任事件的;(2)生態(tài)環(huán)保工作不擔(dān)當(dāng)、不作為,履職不力造成嚴(yán)重后果的;(3)在同一生態(tài)環(huán)保問題上重復(fù)出現(xiàn)失誤或明知故犯的;(4)未按規(guī)定程序決策并造成重大損失的;(5)嚴(yán)重侵害人民群眾利益的;(6)其他有關(guān)規(guī)定不應(yīng)容錯免責(zé)情形。

3.細(xì)化、規(guī)范環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)運行程序。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制是在系統(tǒng)論的引領(lǐng)下,由若干個子機制互相協(xié)同、互相配合而成的有機體系。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)具體實施起來極為復(fù)雜,倘若沒有科學(xué)、規(guī)范的運行流程作為支撐,難以保障程序正義和實體正義。因此,規(guī)范設(shè)計環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的運行程序,有助于保障環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性,有助于推動環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)工作從虛懸提醒演變?yōu)楝F(xiàn)實規(guī)制,從而讓“能干事”者受到應(yīng)有的保護。

總體來看,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的運行程序應(yīng)包括提出書面容錯免責(zé)申請、受理機關(guān)展開核實調(diào)查、組織集體綜合研判認(rèn)定、認(rèn)定結(jié)果反饋申請人、容錯免責(zé)結(jié)果公示公開、容錯免責(zé)事項材料存檔六個環(huán)節(jié)。其中每一環(huán)節(jié)都必須有明確的責(zé)任受理主體、處置處理規(guī)則、調(diào)查核實方式以及辦理告知時限,應(yīng)做到問題有解答,決議有規(guī)范,步驟有條理,避免環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的運行程序流于形式。

具體來看,生態(tài)環(huán)保干部認(rèn)為其環(huán)境執(zhí)法行為之錯誤或失誤符合政策文件所列容錯免責(zé)情形的,應(yīng)當(dāng)在告之初步問責(zé)結(jié)果后對應(yīng)規(guī)定的工作日內(nèi),由當(dāng)事人向相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)書面提出申請,并闡明理由。受理申請后,由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)依據(jù)當(dāng)事人環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的申請事項,會同組織人事部門開展相關(guān)調(diào)查核實工作,出具書面調(diào)查報告。完成調(diào)查工作后,由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)組織會同相關(guān)職能部門依據(jù)有關(guān)規(guī)定和調(diào)查核實結(jié)果,進行集體研判,提出當(dāng)事人環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的認(rèn)定意見,報部門黨組研究形成最終認(rèn)定結(jié)論。對于社會影響較大或認(rèn)定情況較為復(fù)雜的,可以引入公眾聽證論證機制和第三方評估機制,以形成對當(dāng)事人的環(huán)境執(zhí)法行為之錯誤或失誤之綜合性、民主性、專業(yè)性考量。紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)在部門黨組作出最終認(rèn)定結(jié)論的對應(yīng)規(guī)定工作日內(nèi),將環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定結(jié)果向當(dāng)事人反饋并予以明確的答復(fù)解釋。對認(rèn)定符合環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的,應(yīng)當(dāng)澄清相關(guān)事實,采取合適方式在一定范圍內(nèi)公示公開。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)結(jié)果公示公開的范圍應(yīng)包含生態(tài)環(huán)保干部所犯錯誤的性質(zhì)、適用規(guī)范、認(rèn)定結(jié)果等多項核心要素,而非一個簡單的認(rèn)定結(jié)果,以確保環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)的運行程序受到公眾的有效監(jiān)督,從而保障容錯免責(zé)的公正性。當(dāng)然,環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)事項材料由紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和組織人事部門負(fù)責(zé)存檔備份。

4.強化環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)結(jié)果使用。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定結(jié)果作出之后,認(rèn)定結(jié)果如何應(yīng)用關(guān)系到生態(tài)環(huán)保干部未來工作的走向和心性,因此必須嚴(yán)肅、合理的對待,倘若有失偏差,那么就將失去構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的原有之義。因此,強化環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定結(jié)果的規(guī)范性與剛化性應(yīng)用,有助于環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的權(quán)威性,有助于發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的激勵與關(guān)愛功能,有助于保障生態(tài)環(huán)保干部的切身利益。

基于現(xiàn)實操作的回應(yīng),環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)認(rèn)定結(jié)果應(yīng)加強三個方面的應(yīng)用：一是強化在生態(tài)環(huán)保干部的目標(biāo)考核和評先評優(yōu)中的應(yīng)用。如把被認(rèn)定符合環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)適用條件的生態(tài)環(huán)保干部排除在評先評優(yōu)之外,或?qū)ζ湓谀繕?biāo)考核時區(qū)別對待,就失去了對生態(tài)環(huán)保干部進行容錯免責(zé)的初衷。所以,應(yīng)建立相應(yīng)的澄清保護機制,以便及時有效地消除容錯免責(zé)機制適用對象之負(fù)面影響,使其在評先評優(yōu)和目標(biāo)考核的時候受到公平對待,從而激發(fā)生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法的積極性和創(chuàng)造性。二是強化在生態(tài)環(huán)保干部的職級晉升和選拔任用中的應(yīng)用。以科學(xué)公正的用人導(dǎo)向激發(fā)生態(tài)環(huán)保干部敢想敢干的內(nèi)在潛能是構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制的重要原由,其目的在于讓那些敢于擔(dān)當(dāng)、攻堅克難、勇于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)保干部能夠真正得到重用,從而推動環(huán)境治理中生態(tài)環(huán)保干部人事選用向現(xiàn)代化和科學(xué)化轉(zhuǎn)型。因此,組織人事部門在進行干部選拔任用或職級晉升時,要從那些符合環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)適用條件的敢于作為、真抓實干的生態(tài)環(huán)保干部中優(yōu)先選拔重用。三是強化在生態(tài)環(huán)保干部確需追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任中的應(yīng)用。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)和追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任并不矛盾。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)主要是為鼓勵生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法中攻堅克難、敢于人先和勇于實踐的首創(chuàng)精神;追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任主要是為加強對生態(tài)環(huán)保干部環(huán)境執(zhí)法工作的管理和監(jiān)督,增強生態(tài)環(huán)保干部的責(zé)任意識。從制度設(shè)計層面來看,良好的制度體系應(yīng)當(dāng)是彼此呼應(yīng),相互促進,銜接配套的。因此,將環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)結(jié)果科學(xué)合理地應(yīng)用到生態(tài)環(huán)保干部的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任追究工作中,在不違反相關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定的大前提下,可對生態(tài)環(huán)保干部的黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任酌情從輕或減輕處分。

六、結(jié) 語

環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)是新時代激勵生態(tài)環(huán)保干部在環(huán)境執(zhí)法中能作為、勇?lián)?dāng)、敢創(chuàng)新的重要機制,其為環(huán)境執(zhí)法的具體實踐提供了事物發(fā)展之迂回曲折和理性認(rèn)識之滯后局限的規(guī)范證成,更在環(huán)境執(zhí)法工作中注入了鮮活且豐富的容錯性民主實踐元素。環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制屬于科學(xué)決策范圍,因而需要縝密的思維與精細(xì)化的研究。研究發(fā)現(xiàn),環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)并非完備無缺的,在初創(chuàng)期難免存在邊界困境,這些困境很有可能導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制運行的失靈。因此,未來的機制建設(shè)有必要從四個方面加以完善：一是擴大認(rèn)定主體,確保容錯免責(zé)之黨規(guī)與國法吻合;二是細(xì)化具體情形,提高容錯免責(zé)的實體規(guī)制功能;三是規(guī)范運行程序,提升容錯免責(zé)的程序約束功能;四是加強結(jié)果應(yīng)用,促進容錯免責(zé)功能延伸之效。如此完善環(huán)境執(zhí)法容錯免責(zé)機制與我國生態(tài)文明改革創(chuàng)新進程同頻共振,真正發(fā)揮為環(huán)境執(zhí)法勇于創(chuàng)新者、敢于擔(dān)當(dāng)者撐腰鼓勁的制度功效。