劉 超

一、引 言

中共中央辦公廳、國務院辦公廳2019年6月印發(fā)《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),對在我國如何建立以國家公園為主體的自然保護地體系進行了宏觀規(guī)劃和系統(tǒng)部署。《指導意見》對完善法律規(guī)范體系作出了簡要但全面的規(guī)定,以完善自然保護地體系建設的保障措施。十三屆全國人大常委會于2018年將《國家公園法》列入立法規(guī)劃第二類立法項目,有研究系統(tǒng)論證,在整體性思維下,應當制定《自然保護地法》作為自然保護地體系的“基本法”[1],這些均預期為我國重構以國家公園為主體的自然保護地體系提供法治保障。

《指導意見》擘畫了我國自然保護地體系建設的藍圖與路線,明確了任務要求與體制機制,并提出將完善法律法規(guī)體系作為保障措施。但是,中央宏觀政策文件中部署的自然保護地體系建設法律保障措施,并不能直接“平移”至法治體系建設中,中間尚存在將政策轉換為法律的關鍵環(huán)節(jié)。這需要精準識別《指導意見》確立的自然保護地體系建設目標、任務訴求語境下法律保障措施所蘊含的法治問題：(1)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《指導意見》是宏觀政策文件,具有抽象性、原則性和方向引領性特征,其規(guī)定的“完善法律法規(guī)”的內容亦從屬于這一特征,部署了自然保護地相關法律法規(guī)和制度建設的原則與方向,亟待在法制語境與法律體系下辨析其具體指涉與貫徹措施。(2)政策體系與法律體系雖然在實現(xiàn)社會目標等方面具有一致性,但在系統(tǒng)性質、手段措施等方面存在差異,政策文件中提出的法制改革目標不能直接進入法律體系,否則會與既有的法律系統(tǒng)發(fā)生“排異效應”,不但難以發(fā)揮政策與法律的協(xié)同作用,反而會掣肘各自效果。這就要求對《指導意見》中規(guī)定的自然保護地法律法規(guī)體系改革目標從法律思維、法律話語進行“翻譯”與提煉,精準探究自然保護地體系法治保障的法制訴求與法律表達。(3)政策具有較強的靈活性特征,具有鮮明時代特色,以及時回應時代主題為旨趣。政策文件會針對現(xiàn)實社會的新問題與新需求提出新的措施體系,《指導意見》即是針對重構自然保護地體系以保護自然資源這種新的目標與需求靈活性地提出系統(tǒng)措施體系。而法律具有穩(wěn)定性,既有的法律體系已經形成較為穩(wěn)固的機制體系,《指導意見》提出的自然保護地體系建設法制目標需要納入既有的法律體系中予以審視與調適,在既有的法律體系的邊際上進行變革,以實現(xiàn)法律規(guī)范的系統(tǒng)功能與體系效益。我國當前自然保護地體系建設的形式上和實踐中具有創(chuàng)新性的以國家公園為主體的自然保護地體系并非憑空產生,而是對已經沿革數(shù)年、類型復雜的既有的自然保護地體系的重構與升級。政策文件中呈現(xiàn)的這種重構與升級的關系,需要納入法律體系中進行法理審視與規(guī)則提煉?？傊?探究我國自然保護地體系的法治保障,需要以識別前述法律問題為前提。

《指導意見》所確立的自然保護地體系的改革目標,即建設與形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系,實質上是要求形成一個自然保護地的體系結構。在該理想體系中,“自然保護地”是統(tǒng)領與涵攝各種具體類型的自然保護地的上位概念,國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等作為指稱各類自然保護地的下位概念,應在自然保護地體系中定位清晰、邏輯融洽。前述三種具體類型的自然保護地依據(jù)內在規(guī)律與新設標準而建立,與既有的多種類型的自然保護地存在地域的重疊與分隔、功能的差異與協(xié)同、機制的沿革與創(chuàng)新等復合型關系。政策轉化為法律,需要從探究重構自然保護地體系的“事理”轉向剖析國家公園建設法治保障的“法理”,需要在關系范疇中界定各類自然保護地類型在地域劃分上的關系、空間布局上的銜接、制度工具上的差異,以實現(xiàn)多種類型的自然保護地各司其職、綜合作用的效果。尤其是在我國已經將《國家公園法》列入十三屆全國人大常委會二類立法計劃、而“自然保護地法”尚未進入人大立法計劃的背景下,《國家公園法》審議通過已成為大概率事件,而“自然保護地法”的制定尚處于應然論證與研究建議狀態(tài),這使得自然保護地法律體系建設存在現(xiàn)實與理想的區(qū)隔與抉擇,自然保護地法律體系建設的路徑選擇面臨已經啟動的《國家公園法》與研究中的“自然保護地法”的效力等級設定與銜接問題[2]。這使得在自然保護地法律規(guī)范體系建設過程中清晰界定《指導意見》確立的自然保護地體系結構的法治化表達與規(guī)范要義尤為必要。因此,本文的研究目標是,厘清與界定各類自然保護地在整體自然保護地體系中的法律定位、辨析與闡釋各種類型自然保護地之間的內在關系,在此基礎上探究自然保護地體系結構定位的法治進路、規(guī)范自然保護地體系結構定位的法律表達的要點,以期為我國自然保護地體系重構與體制改革的法治化提供有益建議。

二、自然保護地體系結構定位之迷思

無論是直接以國家公園作為規(guī)范對象的《國家公園法》,還是以解決自然保護地保護中的共性問題、提取自然保護地法律原則與制度“公因式”、構建自然保護地保護的基本原則和基本制度為旨趣與目標的《自然保護地法》,都必須清晰界定各種類型的自然保護地在整體自然保護地體系中的結構定位,這是展開自然保護地法律體系建設的前提和基礎。

我國現(xiàn)行關于自然保護地的規(guī)則體系,主要是由中央宏觀政策體系和部分地方試點立法構成。以十八屆三中全會報告和十九大報告這兩個中央政策文件為核心的政策體系均將建立國家公園體制定位為實現(xiàn)生態(tài)文明體制改革的具體構成部分,國家公園體制改革與自然資源資產產權制度改革等均被定位為我國生態(tài)文明制度建設的重要內容[3]。梳理我國自然保護地政策的演進,可知我國的自然保護地體系結構定位漸趨明晰：(1)最初階段提出建立國家公園體制,以作為加快生態(tài)文明制度建設的構成部分,這一階段的政策目標著眼于國家公園體制本身,未涉及對國家公園的定位。(2)開始重視國家公園在自然保護地體系中的定位,在關系范疇下將國家公園定位為自然保護地體系的重要組成部分;而如何在自然保護地體系中定位國家公園,又可以分為兩個階段：第一,中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2017年9月26日印發(fā)并實施的《建立國家公園體制總體方案》將國家公園作為自然保護地的“代表”;第二,2017年10月18日的十九大報告中的表述是“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”,將國家公園明確為自然保護地體系的“主體”。(3)最新階段是在自然保護地體系中全方位地定位國家公園的坐標體系,即《指導意見》所規(guī)定,“逐步形成以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地分類系統(tǒng)”。該規(guī)定在縱向定位層面,將國家公園界定為自然保護地體系的“主體”;在橫向定位層面,國家公園具有“主體”地位,自然保護區(qū)居于“基礎”地位,各類自然公園屬于“補充”地位,三者構成一個有機整體。

無論是在宏觀層面重構我國的自然保護地體系,還是在實踐層面增設國家公園這一新型自然保護地,自然保護地體制改革均受到現(xiàn)行自然保護地管理體制的掣肘。我國現(xiàn)行自然保護地的管理體制,是由《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等單項立法所確立,這成為機制創(chuàng)新不可忽視的背景。由于我國當前關于自然保護地體系改革的政策體系是逐步演進和深化的,政策措施也遵循從宏觀性到具體化的發(fā)展路徑,最新的、最全面系統(tǒng)的政策文件是《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,本文將以《指導意見》為重點對象,梳理《指導意見》對國家公園與自然保護地體制改革的相關規(guī)定,剖析其在自然保護地體系結構定位上存在的亟待厘清之處。《指導意見》確立的自然保護地體系改革目標中的各類自然保護地的結構定位,是通過界定各類自然保護地的概念、管理目標及劃分標準等要素來綜合實現(xiàn)的,下文將分別從這幾個關鍵要素的角度,梳理與審視其是否能夠清晰地界定各類自然保護地在自然保護地體系中的結構定位。

(一)核心概念內涵有待明確

我國當前全面推進的自然保護地體制改革,需要處理好中國國家公園和保護地體系中已有保護地類型和新設保護地類型之間的新與舊的關系[4](P113)。我國重構自然保護地體系,“重點是突破已有體制障礙,解決生態(tài)系統(tǒng)破碎、地域交叉重疊、管理‘九龍治水’問題,整合多類保護地”[5]。申言之,重構自然保護地體系的體制改革,亟待矯正現(xiàn)行多種類型、多個數(shù)量的自然保護地在現(xiàn)實中呈現(xiàn)出的普遍交叉重疊的弊端。據(jù)實證研究,我國現(xiàn)實中有約18%的自然保護地上存在多種類型自然保護地重疊的現(xiàn)象,其中,多數(shù)為景觀類的自然保護地與自然保護區(qū)之間的重疊[6]?，F(xiàn)實中的保護地交叉重疊又進一步導致了機構設置上的架床疊屋和多頭管理,比如,同一個濕地生態(tài)系統(tǒng)保護區(qū),涉及的管理部門可能包括林草、農業(yè)農村、水利、生態(tài)環(huán)境、文旅等,難以避免相互扯皮推諉[7]。

當前的國家公園體制改革和自然保護地體系重構不是一項從無到有的工作,而是以我國幾十年來陸續(xù)構建的多種類型的自然保護地體系為基礎,是在反思傳統(tǒng)的邊際上進行的創(chuàng)新。重構自然保護地體系,就是在原來“自下而上”、多頭管理的自然保護地體系中,按照生態(tài)價值和保護強度高低排列價值位序;確立增設的國家公園的“主體”地位,就是凸顯其在重構自然保護地體系中的優(yōu)位性?！吨笇б庖姟穼φ吓c歸并既有的多種類型的自然保護地,以重構自然保護地體系進行了原則性規(guī)定。但是,綜合梳理我國現(xiàn)有的以《指導意見》為代表的政策體系,并未對自然保護地體系中的“自然保護地”“國家公園”等核心概念進行明確具體的內涵界定,而是注重從特征層面進行描述,導致在自然保護地的歸并與優(yōu)化工作中,存在以下問題亟待具體化：(1)無論是整合交叉重疊的自然保護地還是歸并優(yōu)化自然保護地以實現(xiàn)國家公園的主體地位,均需要進一步明確國家公園的設立條件;(2)《指導意見》在上位概念“自然保護地”之下,確立了自然保護地體系的理想類型,即國家公園、自然保護區(qū)、自然公園這三類自然保護地理想類型,其劃分依據(jù)是自然保護地生態(tài)價值和保護強度的高低,《指導意見》并沒有在這三類自然保護地內部進一步按照保護強度細分,如何按照“其他各類自然保護地按照同級別保護強度優(yōu)先”原則進行整合?(3)我國現(xiàn)行的自然保護地體系雖然在保護自然資源環(huán)境上具有共性目標,但在具體保護對象上各有側重。比如,自然保護區(qū)主要以物種和生態(tài)系統(tǒng)多樣性為保護對象,風景名勝區(qū)、森林公園、水利風景區(qū)均是以景觀為主要保護對象的保護地[7],《自然保護區(qū)條例》等現(xiàn)行單項立法圍繞此保護對象分別展開了各種類型自然保護地的建設與管理的制度設計?！吨笇б庖姟繁Ａ袅恕白匀槐Ｗo區(qū)”、“森林公園”、“濕地公園”等自然保護地類型,并為之確立了生態(tài)價值、保護強度的價值位序排列標準,那么,如何在具體政策措施和法律制度設計層面,將差異性的多元保護對象統(tǒng)合在生態(tài)價值與保護強度構成的一元標準體系中,實現(xiàn)自然保護地體系“舊瓶裝新酒”的重構目標?

(二)管理目標有待具體化

《指導意見》主要依據(jù)管理目標將自然保護地劃分為三種類型：第一,國家公園,以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的;第二,自然保護區(qū),以保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡區(qū)域為主要目的;第三,各類自然公園,預期保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀,具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值,可持續(xù)利用的區(qū)域。從文義闡釋角度看,《指導意見》界定三類自然保護地的管理目標具有抽象性和模糊性,比如,國家公園、自然保護區(qū)和自然公園的管理目標的關鍵區(qū)別在于“國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)”、“典型的自然生態(tài)系統(tǒng)”和“重要的自然生態(tài)系統(tǒng)”?！皣掖硇浴?、“典型”與“重要”這三個表征程度的描述性概念本身并不明確,需要輔之以其他的政策措施或者專門立法進行具體界定,也需要在三者關系范疇中予以橫向比較與辨析區(qū)分。雖然,有研究者認為,《指導意見》等政策文件將自然保護地劃分為國家公園、自然保護區(qū)與自然公園這三種類型,其功能是極大地簡化了保護地的復雜分類,可以分別保護具有綜合生態(tài)服務、支持生態(tài)系統(tǒng)服務與文化生態(tài)系統(tǒng)服務為優(yōu)勢的生物多樣性[7]。該研究對《指導意見》中國家公園、自然保護區(qū)、自然公園三類自然保護的管理目標的解釋,超出了政策的語義解析范疇,是一種學理闡釋。當然,作為中央宏觀政策的《指導意見》對三種類型自然保護地管理目標的設定具有宏觀性和抽象性,符合其作為抽象政策的內生屬性,但這也客觀上為通過具體政策或者專門立法落實該政策目標提供了實踐操作空間。因此,如何在把握規(guī)律、歸納需求的基礎上,界定自然保護地體系的管理目標,依然任重道遠。

(三)分類標準有待細化

厘清我國自然保護地體系結構的關鍵還在于明晰各類自然保護地在體系中的清晰定位,設置科學合理的自然保護地分類標準是開展此項工作的必要前提。雖然總體而言,并沒有一個放之四海而皆準的自然保護地分類標準,因為分類標準的設定除了需要尊重與借鑒域外制度創(chuàng)新經驗,更需要觀照與依憑某一具體的自然保護地的地理位置、資源品質及其各自面臨的亟待解決的個性化問題。但是,就國際通行經驗而言,劃分自然保護地體系的類型依據(jù)管理目標,即世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)出版的《IUCN自然保護地管理分類應用指南》貫徹的核心原則：分類的依據(jù)是主要的管理目標,該分類指南對于各國的自然保護地體系具有指引性,“無論各國使用何種命名法……自然保護地應依據(jù)實際管理的目標進行認定和分類”?！督夜珗@體制總體方案》提出改革既有的以資源類型作為自然保護地類型的劃分標準的現(xiàn)狀,要求研究科學的分類標準,以此作為劃分類型、重構體系的依據(jù)?！吨笇б庖姟芬源藶榛A,進一步明確了按照自然保護地的生態(tài)系統(tǒng)價值的高低以及對應的保護強度的大小來劃分我國自然保護地體系?！吨笇б庖姟返摹岸?、構建科學合理的自然保護地體系”規(guī)定了科學劃定自然保護地類型、確立國家公園主體地位的政策措施,但綜合梳理,其仍然存在著亟待進一步闡釋與厘清之處：

1.管理目標標準與效能標準的復合性?！吨笇б庖姟芬?guī)定,“依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經驗,將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為3類”。對該規(guī)定進行文義闡釋,其確立了管理目標與管理效能的復合性的分類標準。按照管理目標劃分自然保護地類型是IUCN倡導的標準,在制度設計與實踐運行中也為“按生態(tài)價值和保護強度高低”劃分自然保護地類型確立了可操作性標準,但是,管理效能標準如何體現(xiàn)在制度設計層面,則有待進一步闡釋。況且,在國際通行經驗中,管理目標標準與管理效能標準并不總是相伴生的,《IUCN自然保護地管理分類應用指南》貫徹的核心原則中除了分類的依據(jù)是主要的管理目標,還強調“分類不是對管理有效性的評價”。因此,《指導意見》中提出的結合管理目標與管理效能的分類標準,在具體的政策措施落實層面如何貫徹,尤其是如何在管理效能標準中凸顯國家公園應當具有的“主體”地位,則有待進一步闡釋與細化。

2.管理目標標準與資源類型標準的混同?！吨笇б庖姟吩诤暧^層面確立了以管理目標來構建科學合理的自然保護地體系,以此為標準,將我國自然保護地體系劃分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園這三種類型。在“自然公園”這一類型中,確立該類型劃分標準是依據(jù)管理目標,主要保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀。但在“自然公園”這一大類型的自然保護地的具體類型劃分中,依然以管理對象的自然資源屬性作為分類依據(jù),包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。由此可知,《指導意見》實質上還是選擇一種復合性的自然保護地分類標準,兼顧了管理目標與資源類型標準。亟待在法律制度設計層面明確的問題是,管理目標標準與資源類型標準應當呈現(xiàn)出何種關系?在具體操作層面,這兩類標準該如何適用?

三、法律融貫論下自然保護地體系結構化的法治進路

將宏觀政策轉化為法律,可以從法律層面為實現(xiàn)改革目標提供制度保障,我們應當重視運用法律思維、遵循法治方式推動國家公園體制改革。我國已經明確提出了要制定《國家公園法》《自然保護地法》等相關法律。這既標志著我國國家公園和自然保護地的法制建設已經正式啟動,同時,也對預期制定的《國家公園法》《自然保護地法》等專門立法和擬修改的《自然保護區(qū)條例》等既有立法應合理表達自然保護地體系結構提出了需求與挑戰(zhàn)。

《自然保護區(qū)條例》等單行法的修改和《自然保護地法》《國家公園法》的制定,需要與重構自然保護地體系的目標契合,單行法的制定或修改需要服務于我國自然保護地體系的體系化建設,這對自然保護地的立法提出了體系化需求。自然保護地單行法立法的體系化既包括形式意義的體系化(結構的體系化),更要求實現(xiàn)實質意義的體系化(功能的體系化)[8],這實質上要求自然保護地領域單行法律規(guī)范體系具有融貫性。法律體系的融貫性在概念論的層面上涉及規(guī)范間的結構與關聯(lián)問題,“一個法律體系內各部分間的融貫性程度越高,這個體系就相應地越好”[9]。法律體系應當體現(xiàn)的融貫性可以從消極和積極這兩個方面達致：消極方面指稱的是法律體系中具體法律規(guī)范應當具有邏輯一致性,積極方面指稱的是法律體系中的具體法律規(guī)范具有證立關系,法律體系的融貫性與陳述集合的證立結構直接相關[10]。

法律體系融貫性理論既是對自然保護地法律體系的要求,也可以為建構自然保護地法律體系提供理論工具。自然保護地法律體系的融貫性,也需要從內在價值體系的理念統(tǒng)一性和外在規(guī)范體系的邏輯協(xié)調性這兩個層面來具體實現(xiàn)。自然保護地法律體系的內在價值體系的理念統(tǒng)一性要求包括：第一,在消極層面,構成自然保護地法律體系的單行法之間沒有沖突、核心價值目標一致,即《自然保護地法》統(tǒng)率的自然保護地法律體系之間的法律機制沒有沖突,價值目標上具有一致性;第二,在積極層面,形成一種證立關系,即要求構成整體法律體系的各個單行法規(guī)范之間以及具體法律制度之間建立起評價上的積極關聯(lián),同時證立法律體系的價值基礎(政治與道德理念)具有一致性,并且每部單行法承載的價值目標既存在價值位序又有積極關聯(lián)。具體到自然保護地法律體系,自然保護地法律體系的價值基礎不是從法律體系內部證立,而是以生態(tài)文明、永續(xù)發(fā)展、生態(tài)整體性、山水林田湖草是一個生命共同體等理念作為價值基礎,自然保護地法律體系通過規(guī)范設計與制度運行來維護與實現(xiàn)這些價值目標。并且,在自然保護地法律體系內部的具體單行法之間,又分別實現(xiàn)國家公園、自然保護區(qū)、自然公園承載的生態(tài)系統(tǒng)價值,而且這些法律所維護的價值之間既有位序高低又有內在關聯(lián)。法律體系的內在價值體系的統(tǒng)一性,要通過外在規(guī)范體系之間的協(xié)調性得以實現(xiàn)。具體到自然保護地法律體系,其外在規(guī)范的協(xié)調性應該體現(xiàn)為以下幾個方面：

(一)法律概念內涵之明確

法律概念是法律規(guī)范的基礎,明確法律概念的內涵是構建法律規(guī)范體系的前提。在構建自然保護地法律體系時,明確“自然保護地”、“國家公園”、“自然保護區(qū)”等核心法律概念的內涵,是構建自然保護地法律規(guī)范體系的基礎。但是,“無論是日常概念還是專業(yè)概念,都無法僅由法律規(guī)范來決定,而必須或多或少存在或被相信存在與外部世界的對應關系”[11],所以,法律概念內涵的界定對于其他概念具有依賴性。在自然保護地法律體系中,《自然保護地法》《國家公園法》《自然保護區(qū)條例》等法律規(guī)范中規(guī)定的“自然保護地”、“國家公園”、“自然公園”等核心概念的內涵,本身并不具有自足性,需要在法律體系外部世界中從這些自然保護地類型所對應的事實狀態(tài)和相互關系中予以界定。

(二)基本原則及其價值位序之界定

法律原則表達了詳細的法律規(guī)范和制度設計的基本目的,法律原則上承法律價值,下啟法律規(guī)則。自然保護地法律體系中的多部法律規(guī)范基于共同的目標與價值形成邏輯自洽的法律體系,需要遵循自然保護地法律體系的基本原則,因此,需要《自然保護地法》規(guī)定基本原則體系,以此作為關鍵立法技術,統(tǒng)合自然保護地法律體系中的其他單行法。如果說,明確規(guī)定基本原則體系是《自然保護地法》統(tǒng)合《國家公園法》《自然保護區(qū)條例》等單行法的內在需求和立法技術,那么,對這些基本原則進行價值排序,則是在體系中明確自然保護地類型的法律路徑。對基本原則進行價值排序是自然保護地體系融貫性的重要標準。在法律融貫理論中,法律體系中存在的多個基本原則之間有緊密內在關聯(lián),并且呈現(xiàn)出相互之間的優(yōu)先關系,是該法律體系具有融貫性的重要標志。因此,需要在幾部自然保護地單行法中規(guī)定內涵與價值位序明確的基本原則。

(三)自然保護地分類標準之貫徹

如果說,在以《自然保護法》為“基本法”的自然保護地法律體系中明確基本原則并排列其價值位序,是遵循法律體系融貫性的一般規(guī)律性的內在需要;那么,在《自然保護地法》的立法規(guī)范中明確規(guī)定自然保護地類型的分類標準,并在《國家公園法》等單行法中具體貫徹,是實現(xiàn)自然保護地這一特定領域法律體系融貫性的特定需求。我國在進行國家公園體制改革之前,《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》等諸多單行法規(guī)規(guī)章并未經過頂層設計以形成體系內的法律分工,僅在結果意義上形成大致以資源類型劃分為標準,在實踐層面分類設置自然保護地的格局。當前,我國全面推進的以國家公園為主體的自然保護地體系體制改革,其核心和關鍵在于通過改革與重設自然保護地體系的劃分標準,以理清各類自然保護地關系,進而重構自然保護地體系,與之相應的自然保護地法律體系,也必須在規(guī)范體系與制度展開中具體規(guī)定自然保護地體系劃分標準,使得“分類標準”成為關聯(lián)多部自然保護地單行法并使之形成融貫法律體系的確定概念和核心范疇。

四、自然保護地體系結構定位的規(guī)范要點

構建體系完整、邏輯自洽、規(guī)范完整的自然保護地法律體系,是一個包括法律法規(guī)“立改廢釋工作”的龐大系統(tǒng)工程?；谘芯恐黝},本文主要聚集于自然保護地體系結構法治進路,即以法律體系融貫性理論為指導,闡釋自然保護地體系結構法律規(guī)范展開的關鍵要點。

(一)明確界定自然保護地體系中核心概念之內涵

《指導意見》部署的“立改廢釋工作”包括研究制定《自然保護地法》和《國家公園法》,修改《自然保護區(qū)條例》等既有單行法。這首先需要在立法中界定“自然保護地”、“國家公園”、“自然保護區(qū)”等核心概念的內涵。其理由是：(1)從法律一般原理和法律規(guī)范制定的一般規(guī)律角度看,法律概念對于法律體系具有根本性意義,是展開規(guī)范設計的基礎,“借助抽象概念描述的不僅是被規(guī)整的案件事實,其法律效果及規(guī)整之內容亦同”[12](P319)。因此,明確界定“自然保護地”“國家公園”等核心概念并以此為基礎展開法律規(guī)范體系的制定或者修改,是一般立法法理的要求。(2)從國際自然保護地管理分類與立法經驗考察,隨著世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)的大力推廣,“自然保護地”及其分類體系是一種被世界各國廣泛接受的概念體系與自然保護手段,雖然各國共享“自然保護地”、“國家公園”等概念,但實際上各國在其特定的自然資源稟賦、歷史傳統(tǒng)影響下,所使用的“自然保護地”、“國家公園”以及更龐雜的自然保護地類型的概念的內涵與指涉卻差異甚大,也與IUCN推薦的分類體系有較大出入。因此,國際自然保護地管理分類與立法經驗昭示,“自然保護地”、“國家公園”等自然保護地體系中的核心概念并非一成不變、約定俗成的確定內涵與范圍,需要根據(jù)我國確定的自然保護地體系改革目標予以明確界定。(3)從我國自然保護地分類立法與管理的歷史經驗考察,長期以來,我國的政策與法律體系中并沒有使用“自然保護地”、“國家公園”概念,我國的自然保護地體系建設是從自然保護區(qū)的實踐與立法開始的。因此,在我國當前尚未制定專門的綜合性的《自然保護地法》的制度語境下,《自然保護區(qū)條例》實際在一定程度上具有自然保護地領域“基本法”的地位與功能,這又進一步導致在實踐中自然保護區(qū)在我國自然保護地體系中具有“主體”地位[13]。在此前階段關于我國自然保護地體系的研究中,不少論著將“自然保護區(qū)”實質上等同于“自然保護地”,這是我國當前的自然保護地體系改革與專門立法亟待矯正誤區(qū)、正本清源的問題,這也對立法中明確核心概念的內涵與指涉提出了特別需求。

因此,在法律體系中明確界定自然保護地體系核心概念的內涵尤有必要。根據(jù)前述法律體系融貫性理論的闡釋,核心概念范疇的界定應當同時兼顧以下兩個層面：第一,在單行法規(guī)范體系中直接地明確界定概念內涵。該法律體系中的單行法除了作為基本法的《自然保護地法》屬于上位法和綜合立法,其他單行法均以重新劃分的自然保護地類型作為分散立法的依據(jù)。第二,在核心概念關系范疇中厘清其體系定位。自然保護地法律體系中規(guī)定的核心概念的內涵,還需要在法律體系外部世界中從這些自然保護地類型所對應的事實狀態(tài)和相互關系中予以界定,需要考察其作為法律概念所擬追求的制度目標。以此為標準,應當在自然保護地法律體系中明確核心概念的內涵。

1.自然保護地的概念界定?！白匀槐Ｗo地”在我國法律體系中前所未有,需要結合立法規(guī)律與政策目標重新創(chuàng)設?！吨笇б庖姟方缍ā白匀槐Ｗo地”內涵是,“自然保護地是由各級政府依法劃定或確認,對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域”。該定義與IUCN的界定相仿：“自然保護地是一個明確界定的地理空間,通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理,以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值的長期保護?！北容^《指導意見》與IUCN的定義,《指導意見》的優(yōu)勢在于明確列舉了“重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀”,但是,IUCN對上述定義的概括界定,附加了具體的定義解釋。同時,也需要看到,IUCN界定的定義中的一些概念本身亦有待進一步闡釋。除此之外,鑒于我國當前預期進行的體制改革是一個重構自然保護地體系的綜合改革,作為基本法的《自然保護地法》應當在對最核心的概念“自然保護地”的定義中彰顯這種體系性。因此,筆者建議,參考《環(huán)境保護法》第2條對“環(huán)境”定義使用的“概括＋列舉”的定義方式,《自然保護地法》將“自然保護地”的定義可通過立法界定為：本法所稱自然保護地,是指由各級政府依法劃定或確認,對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值實施長期保護、管理或可持續(xù)利用的陸域或海域,包括國家公園、自然保護區(qū)、各類自然公園等。這一定義將從目標、對象、價值與范圍等方面確定自然保護地的本質內涵與價值系統(tǒng),也列舉了我國預期改革的自然保護地具體類型。具體而言,這一概念可以明確我國自然保護地法律體系的目標是對自然資源、生態(tài)功能和文化價值的保護、管理或可持續(xù)利用;法律保護對象是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價值;法律價值是自然資源的生態(tài)價值、文化價值和經濟價值;法律保護的自然保護地的范圍通過各級政府依法劃定或按照確認的方式確定。

2.國家公園的概念界定?！吨笇б庖姟方缍ā皣夜珗@”的內涵是指,“以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域”?！犊傮w方案》界定國家公園為“國家公園是指由國家批準設立并主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域”。這兩種界定在路徑與內容上具有共通性,均是從目的角度進行的界定,也與IUCN對國家公園的定義路徑和方式相仿。但是,就自然保護地分類保護與管理的國際經驗來看,多種類型的自然保護地往往同時要實現(xiàn)多重目標,有首要目標和其他目標體系,首要目標定義了該種自然保護地類型。但是,在我國自然保護地改革目標中,國家公園具有“主體”地位,而IUCN的自然保護地類型中,國家公園屬于第Ⅱ類自然保護地,在保護的嚴格程度上略次于其第Ⅰ類的自然保護地(嚴格的自然保護地和荒野保護地),因此,中國自然保護地的體系設置具有特殊性?！秶夜珗@法》的定義要彰顯這種特殊性,建議國家公園的立法定義要體現(xiàn)出其在中國自然保護地體系結構中的特定內涵：本法所稱國家公園,是指經國家批準設立并主導管理,對最重要的、最具國家代表性和公益性的自然生態(tài)系統(tǒng)進行原真性、完整性和系統(tǒng)性保護的特定區(qū)域,屬于一種最重要的自然保護地類型,實行最嚴格的保護。

3.自然保護區(qū)的概念界定。我國現(xiàn)行的《自然保護區(qū)條例》第2條對自然保護區(qū)進行了立法定義：“本條例所稱自然保護區(qū),是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域?！薄蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》中的這一定義,是在我國沒有“自然保護地”的概念與體系的語境下確立的。2004年,第十屆人大常委會將《自然保護區(qū)法》列入立法規(guī)劃的第二類立法項目,力圖將《自然保護區(qū)條例》上升為國家法律。后經反復研究論證,全國人大環(huán)資委采取了廣義的“自然保護區(qū)”概念進行立法,而廣義的自然保護區(qū)概念,其實就是國際上(主要是IUCN倡導的)“自然保護地”的概念,因此,經過全國人大環(huán)資委的審議,2006年2月初步形成《自然保護地法》的草案征求意見稿。全國人大環(huán)資委在提案說明中解釋道：我國《自然保護區(qū)條例》和有關法規(guī)規(guī)定的自然保護區(qū),是指為保護最重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域以及有特殊意義的自然遺跡而劃定的特定區(qū)域[14](P40－41)。因此,從上述梳理可知：第一,在我國之前的政策與法律體系中沒有“自然保護地”的語境下,法律概念解釋與實踐操作層面往往在廣義和狹義兩種情形下使用“自然保護區(qū)”這一概念,上述《自然保護區(qū)條例》界定的“自然保護區(qū)”的定義,恰恰也為從廣義和狹義兩個層面進行界定提供了空間;第二,前述引用全國人大環(huán)資委在提案中對“自然保護區(qū)”內涵的解釋可佐證,在“自然保護地”沒有納入政策與法律話語也沒有構建自然保護地體系的背景下,“自然保護區(qū)”預期保護的是“最重要”的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域以及為保護有特殊意義的自然遺跡而劃定的特定區(qū)域,“最重要”的特定區(qū)域的界定,至少與我國當前的國家公園體制和自然保護地體系改革中的自然保護地體系的界定不一致,是亟待立法修改與體制改革的對象。綜上所述,在當前《指導意見》等宏觀政策目標確定的自然保護地體系改革目標中,國家公園應當具有“主體地位”,自然保護區(qū)應當具有“基礎”地位。因此,“自然保護區(qū)”的概念可界定為：自然保護區(qū)是保護具有重要代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的特定區(qū)域,其中,為保護最重要、最具國家代表性和公益性的自然生態(tài)系統(tǒng)劃定為國家公園的特定區(qū)域除外。

4.自然公園的概念界定。《指導意見》界定“自然公園”的概念為：“是指保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀,具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值,可持續(xù)利用的區(qū)域。”該概念界定了自然保護地改革目標中“自然公園”所指稱的特定區(qū)域應當具備的核心要素與維護的價值目標,但內嵌于宏觀政策文件《指導意見》具有的方向指引性特征,《指導意見》對“自然公園”的概念界定較為原則、抽象,概念本身未能體現(xiàn)出其在自然保護地體系中的定位以及與其他類型自然保護地在生態(tài)價值與保護強度等方面呈現(xiàn)的位序關系。在自然保護地體系法治化進程中,需要將《指導意見》界定的“自然公園”概念轉換為內涵明確的概念：“自然公園是指保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀的文化價值、觀賞價值以及自然系統(tǒng)價值、自然遺產價值、生物多樣性價值,由政府依據(jù)相關法律法規(guī)批準設立的、不屬于國家公園與自然保護區(qū)的特定區(qū)域?！比绱硕x的意義與功能包括：(1)體現(xiàn)“自然公園”在我國自然保護地體系在保護對象的生態(tài)價值以及保護強度上處于最低位階,其在各類自然保護的優(yōu)化歸并方面處于“補充”地位,在區(qū)域劃定上遵守國家公園與自然保護區(qū)優(yōu)位原則。(2)自然保護地同時承載多種價值,但各類自然保護地實現(xiàn)的核心價值目標各有側重,“自然公園”主要實現(xiàn)保護對象的文化價值與景觀價值,兼顧自然系統(tǒng)價值、自然遺產價值、生物多樣性價值。(3)我國當前的自然保護地體系中沒有統(tǒng)一的“自然公園”的概念,故而也沒有專門的針對整體概念的“自然公園”的法律法規(guī),IUCN分類體系中也沒有直接對應“自然公園”的區(qū)域。但我國當前有《森林公園管理辦法》《國家濕地公園管理辦法》《地質遺跡保護管理規(guī)定》等分別規(guī)范具體類型“自然公園”的部門規(guī)章,擬制定的《自然保護地法》以及針對“自然公園”保護進行的法律制度設計,需要在既有的部門規(guī)章規(guī)定的制度體系基礎上進行制度選擇,而既有立法昭示的共性立法經驗是,“自然公園”的劃定需要經由特定政府職能部門履行法律法規(guī)批準設立程序。

(二)闡明法律基本原則及其價值位序

明確規(guī)定法律基本原則,這是通過規(guī)范設計實現(xiàn)法律體系融貫性的內在需求,也是重要的立法技術。在法律體系中具體列舉法律基本原則,是實現(xiàn)法律融貫性、將內在體系外顯的最直接的最常見的方法,通過規(guī)定法律基本原則并通過具體制度設計予以貫徹落實,是重要的立法路徑。在《自然保護地法》中明確規(guī)定基本原則,可以集中體現(xiàn)自然保護地法律體系的立法目的,促使自然保護地法律體系最大程度上形成一個邏輯周延的自創(chuàng)生體系。對基本原則進行具體列舉是自然保護地法律內在體系外顯的第一步,這一步可以在沒有自然保護地體系法典立法的語境下,保障《國家公園法》《自然保護區(qū)條例》等單項立法統(tǒng)合在《自然保護地法》之下,形成一個形式完整的法律體系。對這些基本原則進行價值排序則是進一步將自然保護地法律體系預期追求的多種立法目的和管理目標,按照優(yōu)先順位和重要程度進行排列,以指引規(guī)范構建與制度設計,為司法者在解釋法律和適用規(guī)范時提供價值判斷的依據(jù)與線索的指引。參考《環(huán)境保護法》《民法總則》等成文法規(guī)定法律基本原則的立法技術,在成文法基本原則條款中對表述法律基本原則的條文按照立法者認定的價值位階進行排列,是對法律基本原則進行價值位序排列的最通行的簡便的立法技術。

在我國現(xiàn)行的自然保護地法律體系中,《自然保護區(qū)條例》《風景名勝區(qū)條例》這兩部行政法規(guī)均沒有法律基本原則條款。幾個國家公園體制試點省份頒布的國家公園地方立法,均有專門的基本原則條款。《云南省國家公園管理條例》(2015年)第4條規(guī)定了科學規(guī)劃、嚴格保護、適度利用、共享發(fā)展原則;《神農架國家公園保護條例》(2017年)第3條規(guī)定了保護第一、科學規(guī)劃、分區(qū)管理、社會參與、永續(xù)發(fā)展原則;《武夷山國家公園條例(試行)》(2017年)第3條規(guī)定了保護優(yōu)先、科學規(guī)劃、分區(qū)管理、社會參與、改善民生、可持續(xù)發(fā)展原則。綜合梳理,這三部國家公園地方立法規(guī)定的基本原則有共性也有差異,同時,國家公園在我國當前的自然保護地體系改革定位中,屬于一種具體的自然保護地類型。正如有研究梳理與檢討,現(xiàn)有的國家公園體制試點已施行或試行的《云南省國家公園管理條例》《神農架國家公園保護條例》《武夷山國家公園條例(試行)》這三項“一園一法”不符合我國立法工作的規(guī)律和實際,條文設置和內容規(guī)定上均大同小異,這體現(xiàn)在基本原則條款上內容的雷同與遣詞造句上的差異;更重要的是,基本原則、功能定位、管理體制等基礎性、框架性、能在全國層面予以統(tǒng)一規(guī)范和適用的規(guī)定必須由國家立法統(tǒng)一規(guī)定,特定國家公園所在省級人大可以且只能根據(jù)本省所轄國家公園片區(qū)的實際情況作出相應細化或者補充規(guī)定[15]。因此,預期通過法律“立改廢釋”保障自然保護地體系改革目標,亟待在“基本法”《自然保護地法》中明確規(guī)定基本原則條款并進行價值排序。

筆者建議,《自然保護地法》應有專門的基本原則條款,在該條款中按照價值位序排列的具體基本原則應當分別為嚴格保護、科學規(guī)劃、科學利用、分區(qū)管理、多元共治原則。

1.嚴格保護原則。嚴格保護原則應當是在自然保護地法律體系中居于最優(yōu)先地位的基本原則,這是以設置自然保護地這種自然保護形式“保護”特定區(qū)域的內在的本質需求,是展開自然保護地法律體系的制度設計的最根本原則和最核心目標,也最能彰顯該法律體系的特殊價值。從體系視角審視,作為環(huán)境法律體系基本法的《環(huán)境保護法》(2014年)第5條規(guī)定的首位基本原則是“保護優(yōu)先”原則,其核心精髓是在處理保護與發(fā)展、配置環(huán)境資源的生態(tài)價值與經濟價值時,將環(huán)境保護放置于更加突出的位置?！皣栏癖Ｗo”原則既是“保護優(yōu)先”原則在自然保護地領域的貫徹,同時,又是結合自然保護地體系自身的核心目標的具體化,這一原則也被《指導意見》“基本原則”部分確立為首要的基本原則。當然,“嚴格保護”原則作為自然保護地體系立法的首要基本原則,是內生于“自然保護地”被定位為生態(tài)建設核心載體的本質屬性,同時,各類自然保護地也要兼顧其他多種功能與價值,因此,對“嚴格保護原則”既不能作狹義理解,也亟待在不同類型自然保護地立法中具體化,以在具體情勢中對多種類、多層次、可能相互沖突的利益進行更細致的權衡,激活“保護優(yōu)先原則”的規(guī)范內涵和指導功能[16],這是在具體規(guī)范設計中需要進一步去深入研究的立法重點。

2.科學規(guī)劃原則?？茖W規(guī)劃原則是自然保護地法律體系中的特色原則。在IUCN的保護地立法指南中,“科學決策”是實現(xiàn)自然保護地核心目標的具有更專門意義并作為效力衡量基準的重要原則[17](P140)。按照新的標準重新規(guī)劃與建設具體類型的自然保護地,并通過此過程,改革與替換之前依據(jù)自然資源類型劃分自然保護地的體制,是我國當前自然保護地體系改革的重心、切入點和邏輯起點。

3.科學利用原則?？茖W利用原則是在遵循嚴格保護原則的前提下,實現(xiàn)自然資源多重價值的法律原則。自然保護地立法的首要原則是實現(xiàn)自然保護的核心價值,以承載對具有國家代表性的重要生態(tài)系統(tǒng)進行修復的首要功能與任務。但是,基于自然資源對于人類具有的多重價值,自然保護地立法不能僅維護自然資源的生態(tài)價值,也應重視其為人類提供生態(tài)系統(tǒng)服務功能的同時,為全社會提供科研、教育、體驗、游憩等多種性質與類型的公共服務。在自然保護立法中堅持科學利用原則,是尊重和實現(xiàn)人的多種利益與需求,體現(xiàn)“人是法律的根本目的”的“以人為本”的法律核心價值觀的需要[18]。因此,自然保護地立法在遵循嚴格保護原則的基礎上,自然保護地體系體制改革還要求探索資源利用新模式,發(fā)展生態(tài)經濟體系,同時實現(xiàn)其滿足公眾優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產品和優(yōu)質生態(tài)服務的需求。

4.分區(qū)管理原則。分區(qū)管理原則是自然保護地管理與保護的共性需求,也是實現(xiàn)對自然保護地體系中人類活動和人的行為法律控制的立法指引。我國現(xiàn)行《自然保護區(qū)條例》將自然保護區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū),《風景名勝區(qū)條例》沒有分區(qū)。《云南省國家公園管理條例》(2015年)和《神農架國家公園保護條例》(2017年)對國家公園的分區(qū)一致,前者在第13條和后者在第17條按照生態(tài)功能和管理目標將國家公園劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)?！段湟纳絿夜珗@條例(試行)》(2017年)則對國家公園采取了略有差異的分區(qū)方式,其第23條按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標和利用價值,將國家公園劃分為特別保護區(qū)、嚴格控制區(qū)、生態(tài)修復區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。就IUCN的立法指南和國際經驗來看,對自然保護地進行分區(qū)管理是共性規(guī)律和通行經驗,因此,需要在《自然保護地法》規(guī)定分區(qū)管理原則并在規(guī)范體系中規(guī)定分區(qū)管理具體制度。

5.多元共治原則。多元共治原則既是《環(huán)境保護法》規(guī)定的公眾參與原則在自然保護地保護與管理領域的貫徹落實,同時也是自然保護地治理領域的特色性的法律原則。自然保護地體系具有國家代表性和社會公益性,需要發(fā)揮政府在自然保護地管理與保護等方面的主體作用,并綜合發(fā)揮社會組織、企業(yè)、社區(qū)、公眾參與自然保護地管理與保護的協(xié)同作用。在我國當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的社會背景下進行自然保護地法律體系建設,在《自然保護地法》中明確規(guī)定多元共治原則,也是在自然保護地領域推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內生需求,因為“治理必須建立在各個治理主體的獨立自主意識和能力的基礎上,治理需要不同的治理主體之間的合作、協(xié)商”[19]。就國際經驗來看,主要有政府治理、共同治理、公益治理和社區(qū)治理四種治理類型,“所有類型的自然保護地都可以由政府、非政府組織、社區(qū)、原住民、公司和私人團體治理(和擁有)——無論是單獨的還是聯(lián)合的”[20](P67)。因此,《自然保護地法》應在基本原則條款中確立多元共治原則,《自然保護地法》和《國家公園法》等單行法可以根據(jù)其各自保護的自然保護地類型的生態(tài)價值特征、管理目標、資源權屬等確立具體的多元治理類型與制度。

(三)細化自然保護地分類標準

科學劃定自然保護地類型是以《自然保護地法》為統(tǒng)領的《國家公園法》等自然保護地單行法的重要任務。而基于宏觀政策具有的原則性、抽象性等內生屬性,《指導意見》確立的自然保護地分類標準具有管理目標標準與效能標準的復合、管理目標標準與資源類型標準的混同等特性,這亟待在《自然保護地法》中予以進一步厘清與界定,以形成具體指引。

雖然我國《建立國家公園體制總體方案》提出了“逐步改革按照資源類型分類設置自然保護地體系,研究科學的分類標準”的改革目標,申言之,改革對象是既有的“資源類型”這一分類標準。但對《指導意見》“科學劃定自然保護地類型”部分的文義闡釋可知,我國在《指導意見》中確立的自然保護地類型劃分標準并非單向度的標準,宏觀政策表述的原則性和抽象性就必然造成多元標準的復合。雖然IUCN自然保護地管理分類標準的依據(jù)是“主要的管理目標”,但綜合梳理,IUCN的六類自然保護地分類中,除了各種類型自然保護地的“首要目標”有明顯區(qū)分,“其他目標”則有多個,從而難免有類似甚至是疊合之處。更何況,“多數(shù)情況下,自然保護地分類體系的作用是對構成某一自然保護地的要素進行標準化的描述”[20](P22),換言之,分類體系必須依附于特定地理空間上在基因、物種和生態(tài)系統(tǒng)水平上的自然資源,根據(jù)設置的分類標準對指稱特定地理的“自然”進行分類,是構建科學合理的自然保護地體系的必經路徑,質言之,具有可操作性的自然保護地分類標準需要根據(jù)保護對象及其資源品質來進行界定。相關研究建議用價值類型及其大小體現(xiàn)保護對象及其資源品質的關聯(lián)性,“保護對象和資源品質及其相互關系概括為生態(tài)系統(tǒng)價值、物種多樣性價值、地質遺跡價值、審美價值、歷史文化價值5類價值”[21],借鑒其思路并依據(jù)《指導意見》的政策表述,建議將自然保護地預期維護的價值概括為生態(tài)系統(tǒng)價值、生物多樣性價值、自然景觀價值、自然遺產價值、文化價值這五種價值。因此,自然保護地分類標準具體化路徑,可以從不同類型的自然保護地分別承載前述不同價值類型與價值大小這兩個維度展開,管理目標的差異性才可以因為有辨析度從而得以清晰界定并具有可操作性,主要依據(jù)管理目標作為自然保護地分類標準的改革目標才能在《自然保護地法》等法律體系中得到制度表達,在實踐中得到具體貫徹落實。

系統(tǒng)梳理與比照《指導意見》對國家公園、自然保護區(qū)、自然公園的定義可知,我國現(xiàn)行改革目標中定義各類自然保護區(qū)的核心標準是其各自實現(xiàn)生態(tài)價值的重要性程度的差異,分別是“具有國家代表性的”、“典型的”和“重要的”三類重要程度的描述性概念。若通過法律表達其分別在自然保護地體系結構的定位,需要將前述表征生態(tài)價值高低的依次遞減的描述性概念,轉換為從保護對象應實現(xiàn)的資源品質角度進行立法界定,即通過各類自然保護地維護與實現(xiàn)價值類型及其大小來具體體現(xiàn)。具體而言：

1.國家公園的劃定標準?！吨笇б庖姟范x國家公園以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的,是我國“自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的部分”,因此,我國國家公園劃定標準可以界定為,國家公園以保護具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為首要目標,是多種價值的綜合體,在承載與實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值、自然景觀價值、自然遺產價值和生物多樣性價值方面具有最高地位和最優(yōu)先程度,是綜合實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值、自然景觀價值、自然遺產價值和生物多樣性價值最高、資源最豐富、生態(tài)過程最完整的特定區(qū)域。

2.自然保護區(qū)的劃定標準?！吨笇б庖姟范x的自然保護區(qū)是保護“典型”自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡的區(qū)域。因此,在體系化視角下,我國自然保護區(qū)的劃定標準可以界定為,自然保護區(qū)以保護珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區(qū)和特殊意義的自然遺跡為首要目標。自然保護區(qū)以實現(xiàn)較高生物多樣性價值、自然遺產價值、生態(tài)系統(tǒng)價值為效能標準。

自然保護區(qū)在標準設定與實施中具有的特征如下：(1)我國《指導意見》規(guī)劃了三種類型的自然保護地,而IUCN推薦六大類、七種類型的自然保護地。對照管理目標,《指導意見》中的自然保護區(qū)大致對應IUCN分類體系中的第Ⅲ類自然歷史遺跡和第Ⅳ類棲息地/物種管理區(qū),其首要目標分別為保護特別杰出的自然特征和相關生物多樣性及棲息地,維持、保護和恢復物種種群和棲息地。因此,作為自然保護區(qū)劃定標準的管理目標具有復合性。(2)國家公園是綜合實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值、自然景觀價值、自然遺產價值和生物多樣性價值最高、資源最豐富、生態(tài)過程最完整的特定區(qū)域,自然保護區(qū)也要實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值、自然遺產價值和生物多樣性價值,但某些自然保護區(qū)以實現(xiàn)自然遺產價值為首要目標,另一些自然保護區(qū)以實現(xiàn)生物多樣性為首要目標,同時均要實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值,但其實現(xiàn)的生態(tài)系統(tǒng)價值低于國家公園,而國家公園則需要采取最高的保護強度以同時實現(xiàn)程度最高的上述四種價值。

3.自然公園的劃定標準?！吨笇б庖姟范x的自然公園是指“保護重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀,具有生態(tài)、觀賞、文化和科學價值,可持續(xù)利用的區(qū)域”。在體系化視角下,我國自然公園的劃定標準是,以保護和維持重要的自然景觀和保護前提下實現(xiàn)自然資源可持續(xù)為首要目標。在標準設定和實施層面具有特征如下：(1)自然公園也要同時承載和實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價值、生物多樣性價值、自然遺產價值,但從自然保護地體系定位角度審視,其以實現(xiàn)自然保護地的文化價值和自然景觀價值為首要目標與功能,在自然系統(tǒng)價值、自然遺產價值、生物多樣性價值方面低于國家公園和自然保護區(qū),這一特征集中體現(xiàn)了自然公園在自然保護地體系中的“補充”地位。(2)我國《指導意見》規(guī)劃了三種類型的自然保護地,從保護對象和管理目標角度對照,我國的自然公園大致對應于IUCN分類體系中的第Ⅴ類陸地景觀/海洋景觀和第Ⅵ類自然資源可持續(xù)利用自然保護地,IUCN分類體系中這兩類自然保護地的首要目標分別為保護和維持重要的陸地景觀/海洋景觀和相關的自然保護價值,保護自然生態(tài)系統(tǒng)、實現(xiàn)自然資源的可持續(xù)利用、實現(xiàn)保護和可持續(xù)利用的雙贏目標。以此觀之,自然公園要維持生態(tài)系統(tǒng)價值、生物多樣性價值、自然遺產價值,是由其從屬于“自然保護地”的內在定位與屬性決定的,但是,自然公園在這種價值實現(xiàn)的位序與重要程度上,均要分別低于自然保護區(qū)和國家公園,而在類型劃分、優(yōu)化歸并等方面,則要優(yōu)先滿足于國家公園、自然保護區(qū)的需要,符合其“補充”的體系結構定位。(3)我國《指導意見》列舉了規(guī)劃中的自然公園包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園,因此,雖然自然保護地的大類劃分主要是以管理目標作為分類依據(jù),但具體到自然公園這一類型內部,進一步細化分類,則主要是根據(jù)保護對象的資源屬性。

五、結 語

當前我國正在以試點國家公園體制為契機和重點,從政策出臺和實踐操作等層面推動自然保護地體系改革。改革目標是建設以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系,這實際上要求構建一個層次分明、定位清晰、邏輯自洽的自然保護地體系結構。自然保護地體系體制改革中,制定出臺《自然保護地法》《國家公園法》和修改《自然保護區(qū)條例》,完善自然保護地法律體系,不僅契合“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的法治精神,也是《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確規(guī)定的為我國自然保護地體系重構與建設提供完善保障措施的內在需求。雖然自然保護地體系法律建設被定位為我國自然保護地體系改革的保障措施,但法律法規(guī)的“立改廢釋”工作需要堅持法律思維、遵循法治進路、延循法律邏輯,這亟待將事理轉換為法理,將政策話語表達為法律話語。自然保護地法律體系建設是一個體系龐大的系統(tǒng)工程,其切入點和基點是如何用法律表達我國當前的改革方案和目標預期確立的自然保護地體系結構,體系結構的清晰定位和精準表達,才能為法律法規(guī)“立改廢釋”確定方向和指引。自然保護地體系結構的法治化,要求《自然保護地法》領銜的自然保護地法律體系通過外在的規(guī)范展開和制度設計,實現(xiàn)內在體系的融貫,這需要通過明確自然保護地體系中核心概念的法律內涵、規(guī)定自然保護地法律體系的基本原則并進行價值排序、細化自然保護地體系分類標準等層面具體實現(xiàn)。