鄭功成

(中國(guó)人民大學(xué) 中國(guó)社會(huì)保障研究中心，北京 100872)

社會(huì)保險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的主要構(gòu)成部分和異常重要的民生保障制度安排，關(guān)乎社會(huì)成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育與護(hù)理權(quán)益，是解除人民群眾后顧之憂并預(yù)防貧困的長(zhǎng)久制度保障。自社會(huì)保險(xiǎn)制度于1883—1889年在德國(guó)誕生起，其遵循的就是多方分擔(dān)責(zé)任和權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的原則，形成了立法先行的基本規(guī)則，立法構(gòu)成了確立社會(huì)保險(xiǎn)制度的前提條件，通過(guò)法律確立制度，再以法律為依據(jù)實(shí)施，是社會(huì)保險(xiǎn)制度的內(nèi)在要求，也是國(guó)際通行的慣例。

我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)始自20世紀(jì)50年代初期，此前的民國(guó)時(shí)期雖然動(dòng)議過(guò)相關(guān)立法并形成過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)法律草案，但始終未能制定法律和真正建立過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)制度[1]。以1951年頒布并實(shí)施《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志，新中國(guó)建立的是以傳統(tǒng)社會(huì)主義公有制為基礎(chǔ)且納入高度集中的計(jì)劃體制的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。進(jìn)入改革開(kāi)放年代后，大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)改革使原有勞動(dòng)保險(xiǎn)制度逐漸喪失了單位保障制度下的組織機(jī)制與單一責(zé)任主體承擔(dān)籌資責(zé)任的財(cái)政基礎(chǔ)，在經(jīng)歷一些地方自發(fā)的試驗(yàn)性探索后，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度也進(jìn)入了全面而深刻的制度變革時(shí)期[2]。經(jīng)過(guò)近20多年的漸進(jìn)改革，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的免費(fèi)型單位保障制走向多方籌資的繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了制度變革的整體轉(zhuǎn)型，實(shí)踐證明是適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和符合社會(huì)發(fā)展需要的正確選擇，事實(shí)上已經(jīng)取得了巨大成效。然而，在破舊立新的漸進(jìn)改革中，社會(huì)保險(xiǎn)的法制建設(shè)卻嚴(yán)重滯后，2011年7月正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(下文簡(jiǎn)稱“《社會(huì)保險(xiǎn)法》”)受當(dāng)時(shí)條件的影響具有明顯的局限性，實(shí)踐中主要依靠政策性文件實(shí)施的現(xiàn)狀正在影響著新的制度走向成熟、定型，甚至在一定程度構(gòu)成了深化改革的法律障礙。因此，加快社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)勢(shì)在必行。

1 社會(huì)保險(xiǎn)法及配套法規(guī)與重要政策梳理

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度包括養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、工傷保險(xiǎn)制度、生育保險(xiǎn)制度以及2016年開(kāi)始啟動(dòng)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，它們構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)保障制度體系的主體。全國(guó)人大常委會(huì)制定的相關(guān)法律、國(guó)務(wù)院頒布的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)布的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)部門規(guī)章、國(guó)務(wù)院及其主管部門發(fā)布的社會(huì)保險(xiǎn)政策性文件、地方政府出臺(tái)的相關(guān)地方性法規(guī)與政策性文件等五個(gè)方面共同構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐的依據(jù)。

1.1 全國(guó)人大常委會(huì)制定的相關(guān)法律

由全國(guó)人大常委會(huì)2010年制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》包括總則、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳、社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督、法律責(zé)任及附則，共12章98條，對(duì)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了框架性、原則性規(guī)制，是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本法律依據(jù)。此外，2012年由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)軍人保險(xiǎn)法》包括總則、軍人傷亡保險(xiǎn)、退役養(yǎng)老保險(xiǎn)、退役醫(yī)療保險(xiǎn)、隨軍未就業(yè)的軍人配偶保險(xiǎn)、軍人保險(xiǎn)基金、保險(xiǎn)經(jīng)辦與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則等9章51條，僅適用于軍人。上述兩部法律為我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了最高層級(jí)的法制規(guī)范，但過(guò)于簡(jiǎn)單，可操作性較弱。

1.2 國(guó)務(wù)院頒布的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)行政法規(guī)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，國(guó)務(wù)院可以在不違背法律的條件下制定相應(yīng)的行政法規(guī)，由國(guó)務(wù)院總理令的形式頒布，它們構(gòu)成了我國(guó)法制體系中的第二層次。國(guó)務(wù)院制定的與社會(huì)保險(xiǎn)制度相關(guān)的法規(guī)有：1998年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、1999年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、2010年頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》、2016年頒布的《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》。在上述法規(guī)中，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》是針對(duì)整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度的，《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》是針對(duì)主要作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金的，只有《工傷保險(xiǎn)條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，這兩部法規(guī)事實(shí)上是我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要法制依據(jù)。作為社會(huì)保險(xiǎn)制度中最重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)尚未制定專門的行政法規(guī)，生育保險(xiǎn)同樣如此，護(hù)理保險(xiǎn)更是只有主管部門的試點(diǎn)方案。因此，目前的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)是殘缺不全的。

1.3 國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)布的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)部門規(guī)章

國(guó)務(wù)院主管部門發(fā)布的部門規(guī)章處于我國(guó)法制體系中的第三層次，它們必須遵循法律、法規(guī)確立的原則與基本規(guī)制，只能將法律、法規(guī)的規(guī)制加以具體化。目前，社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的部門規(guī)章主要有：1999年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督檢查辦法》，2000年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《失業(yè)保險(xiǎn)金申領(lǐng)發(fā)放辦法》，2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》，2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》，2011年人力資源和社會(huì)保障部(以下簡(jiǎn)稱“人社部”)發(fā)布的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》，2013年人社部發(fā)布的《工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范》《工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》，2015年人社部發(fā)布的《機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》，2017年人社部、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布的《工傷預(yù)防費(fèi)使用管理暫行辦法》以及2017年人社部、財(cái)政部發(fā)布的《企業(yè)年金辦法》等。這些部門規(guī)章主要對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中的行為與規(guī)程進(jìn)行規(guī)范，部分涉及制度安排中的具體內(nèi)容。

1.4 國(guó)務(wù)院及其主管部門發(fā)布的社會(huì)保險(xiǎn)政策性文件

社會(huì)保險(xiǎn)政策性文件是指以國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳、相關(guān)主管部門名義發(fā)布的相關(guān)決定、通知、意見(jiàn)、試點(diǎn)方案等。國(guó)務(wù)院發(fā)布的社會(huì)保險(xiǎn)政策性文件主要有：1991發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、1998年發(fā)布的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》、2010年發(fā)布的《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》、2014年發(fā)布的《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》、2015年發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》、2015年發(fā)布的《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》、2016年發(fā)布的《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》、2017年發(fā)布的《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》、2018年發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》。

國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的社會(huì)保險(xiǎn)政策性文件主要有：2015年發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見(jiàn)》《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》、2017年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化基本醫(yī)療保險(xiǎn)支付方式改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》、2019年發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見(jiàn)》《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》。

相關(guān)主管部門發(fā)布的現(xiàn)行政策性文件主要有：1999年財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)保障等問(wèn)題的通知》，2011年人社部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)付費(fèi)方式改革的意見(jiàn)》，2012年衛(wèi)生部、中國(guó)保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院醫(yī)改辦發(fā)布的《關(guān)于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)辦服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014人社部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管的意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程的通知》，2014年人社部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部發(fā)布的《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持企業(yè)穩(wěn)定崗位有關(guān)問(wèn)題的通知》，2015年人社部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整工傷保險(xiǎn)費(fèi)率政策的通知》，2016年人社部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于做好基本醫(yī)療保險(xiǎn)跨省異地就醫(yī)住院醫(yī)療費(fèi)用直接結(jié)算工作的通知》，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于將商業(yè)健康保險(xiǎn)個(gè)人所得稅試點(diǎn)政策推廣到全國(guó)范圍實(shí)施的通知》，2016年人社部發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2017年人社部、財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于失業(yè)保險(xiǎn)支持參保職工提升職業(yè)技能有關(guān)問(wèn)題的通知》，2017年人社部發(fā)布的《關(guān)于工傷保險(xiǎn)待遇調(diào)整和確定機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于進(jìn)一步健全社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系的意見(jiàn)》，2019年國(guó)家醫(yī)療保障局發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)化工作指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》等。上述政策性文件構(gòu)成了現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐的重要依據(jù)。

1.5 地方政府出臺(tái)的相關(guān)地方性法規(guī)與政策性文件

根據(jù)以上法律法規(guī)與政策性文件規(guī)定，省級(jí)及其以下地方政府也會(huì)結(jié)合本地實(shí)際出臺(tái)相關(guān)的地方性法規(guī)與政策性文件。如省級(jí)立法機(jī)關(guān)制定的有《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《廣東省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳監(jiān)督條例》《山東省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《湖北省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《浙江省社會(huì)保險(xiǎn)條例》《江蘇省社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳條例》等等。此外，省級(jí)以下各級(jí)政府及其主管部門均發(fā)布過(guò)難以計(jì)數(shù)的社會(huì)保險(xiǎn)政策性文件，這些政策性文件彌補(bǔ)了中央層級(jí)法律法規(guī)政策規(guī)制的不足，成為地方實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要依據(jù)。

上述五個(gè)方面共同構(gòu)成了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐的依據(jù)。由此可見(jiàn)，從中央到縣級(jí)制定的政策性文件構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施的主要依據(jù)，這與國(guó)外的社會(huì)保險(xiǎn)制度均以相應(yīng)的法律為依據(jù)形成鮮明的反差，表明我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制化程度不高。

造成社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)滯后的原因雖然是多方面的，但主要原因在于制度變革的漸進(jìn)性與全面性。一方面，經(jīng)濟(jì)改革導(dǎo)致了傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度難以為繼，但又不可能采取休克療法，只能伴隨漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)改革逐步推進(jìn)。因此，無(wú)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)還是工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及正在試點(diǎn)中的護(hù)理保險(xiǎn)，都經(jīng)歷過(guò)單項(xiàng)局部試驗(yàn)再到總結(jié)經(jīng)驗(yàn)逐步推廣的過(guò)程，漸進(jìn)改革中的不成熟必然帶來(lái)制度變革的不成熟并會(huì)形成相應(yīng)的路徑依賴。另一方面，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是全面而深刻的制度變革，即傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度整體轉(zhuǎn)型為現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度，必然要打破舊有的法制規(guī)范，但因新制度是在艱辛探索中逐步確立起來(lái)的，很難遵循立法先行、以法定制、依法實(shí)施的普遍規(guī)則，合理的策略只能是先破后立、邊破邊立，制度變革的表現(xiàn)形態(tài)則是傳統(tǒng)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度與新型的社會(huì)保險(xiǎn)制度雙軌并行，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)此消彼長(zhǎng)并最終實(shí)現(xiàn)整體轉(zhuǎn)型。實(shí)踐證明，這種策略適合中國(guó)的國(guó)情，它避免了社會(huì)保險(xiǎn)制度深刻變革帶來(lái)的巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)較好地維護(hù)了勞動(dòng)者的現(xiàn)實(shí)權(quán)益。因此，社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)滯后有其歷史必然性與合理性，但新舊制度轉(zhuǎn)型的過(guò)渡時(shí)期過(guò)長(zhǎng)則易損害新制度的公信力，亦無(wú)法給全體人民帶來(lái)清晰、穩(wěn)定且理性的安全預(yù)期，在國(guó)家進(jìn)入全面建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和全面依法治國(guó)的新時(shí)代背景下，這種局面需要盡快改變。

2 社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展成就與存在的問(wèn)題

總體而言，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的中國(guó)特色社會(huì)保障體系已經(jīng)明確，社會(huì)保險(xiǎn)法制框架基本成形，并初步實(shí)現(xiàn)了造福全民的目標(biāo)，但主要依靠政策性文件為依據(jù)的現(xiàn)實(shí)，表明現(xiàn)行法制已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，目前存在的問(wèn)題必須引起高度重視。

2.1 社會(huì)保險(xiǎn)制度的主要發(fā)展成就

盡管社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)嚴(yán)重滯后，但我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革還是取得了很大的成就，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的免費(fèi)型單位保障制到繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制、從單一責(zé)任主體到多方分擔(dān)責(zé)任、從只覆蓋城鎮(zhèn)勞動(dòng)者到覆蓋全民、從單一層次走向多層次化的重大轉(zhuǎn)變。以2010年10月全國(guó)人大常委會(huì)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》為主要標(biāo)志，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度取得的成就主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確了我國(guó)的社會(huì)保障體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的制度體系。在國(guó)際上，社會(huì)保障制度模式大體可以分為四種：一是起源于德國(guó)，以責(zé)任分擔(dān)、權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的制度體系，大多數(shù)國(guó)家采取這種模式；二是起源于英國(guó)，建立在國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)基礎(chǔ)之上的福利國(guó)家模式，北歐國(guó)家與英聯(lián)邦國(guó)家屬于這種模式；三是以美國(guó)為代表的混合制模式，其政府負(fù)責(zé)或主導(dǎo)的福利制度與市場(chǎng)提供的保障及發(fā)達(dá)的社會(huì)慈善事業(yè)構(gòu)成了三足并舉模式；四是其他模式，如新加坡的公積金制度。在我國(guó)社會(huì)保障制度變革的過(guò)程中，既沒(méi)有延續(xù)建立在傳統(tǒng)社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)之上并納入高度集中的計(jì)劃體制的國(guó)家-單位(或集體)保障制，也沒(méi)有簡(jiǎn)單地照搬其他國(guó)家的模式，而是在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上試圖走出一條有中國(guó)特色的社會(huì)保障道路?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的重大貢獻(xiàn)在于明確了面向全民的醫(yī)療保險(xiǎn)以及面向所有適齡人口的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)，這兩項(xiàng)制度的普惠性客觀上決定了中國(guó)特色的社會(huì)保障制度體系是以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的體系結(jié)構(gòu)。因此，我國(guó)的社會(huì)保障制度更多地借鑒了德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，但在具體實(shí)踐中既吸收了福利國(guó)家的一些做法(如為城鄉(xiāng)居民提供普惠性、均等化的養(yǎng)老金)，也吸收了美國(guó)等國(guó)家的一些做法(如居民大病保險(xiǎn)由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦)?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的這種規(guī)制對(duì)我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)與發(fā)展具有非常重大的意義。

第二，以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基本依據(jù)的法制體系框架基本成形。前文所述的五個(gè)方面揭示了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制體系框架的輪廓已經(jīng)形成，這就是以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基本依據(jù)，輔之以《軍人保險(xiǎn)法》和《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》等法規(guī)，以及國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院辦公廳和人社部、國(guó)家醫(yī)保局、財(cái)政部等主管部門發(fā)布的一系列政策性文件或部門規(guī)章，它們?yōu)槲覈?guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的運(yùn)行與發(fā)展提供了依據(jù)。不過(guò)，現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)法制又主要以各種政策性文件為具體依據(jù)，其中最為重要的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)迄今尚未制定專門的行政法規(guī)，基本依靠政策性文件來(lái)實(shí)施；不僅如此，由于各項(xiàng)制度始終處于地方統(tǒng)籌狀態(tài)(主要是市、縣級(jí)統(tǒng)籌層次)，一些省級(jí)立法機(jī)關(guān)還制定過(guò)地方性社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)，從省到縣一級(jí)出臺(tái)的地方政策性文件更是多如牛毛。換言之，在我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度具體實(shí)踐中，還有許多是由地方性政策規(guī)制的，這一事實(shí)充分反映了我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)落后，進(jìn)而表明改革開(kāi)放以來(lái)逐漸建立起來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)制度遠(yuǎn)未成熟，迄今仍然處于政策主導(dǎo)下的試驗(yàn)性改革階段。

第三，社會(huì)保險(xiǎn)制度快速發(fā)展，成為惠及全民的制度安排。盡管法制化程度不高，但在黨和政府的高度重視下，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度還是得到了快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年底，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)96 748萬(wàn)人(含離退休人員與城鄉(xiāng)居民中領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇者，下同)，其中城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)為43 482萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)為53 266萬(wàn)人[3]，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋。全口徑基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)135 436萬(wàn)人，參保覆蓋面穩(wěn)定在97%，其中參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)32 926萬(wàn)人，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)102 510萬(wàn)人；在參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人員中，在職職工24 231萬(wàn)人，退休人員8 695萬(wàn)人[4]，全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。這一組數(shù)據(jù)表明，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)成為全民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本制度安排，這是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展取得的巨大成就。

第四，社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況總體良好，能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度雖處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，但社會(huì)保險(xiǎn)制度是國(guó)家層級(jí)的制度安排，因此，評(píng)估這一制度的財(cái)務(wù)狀況應(yīng)當(dāng)以全國(guó)總體情況為基本依據(jù)，而不能以個(gè)別地區(qū)的收支狀況為依據(jù)。截至2019年底，人社部主管的全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存62 338億元，失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存5 749 億元，工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1 783 億元；國(guó)家醫(yī)療保障局主管的全國(guó)基本醫(yī)保基金累計(jì)結(jié)存26 912億元，其中職工基本醫(yī)保基金累計(jì)結(jié)存21 850億元，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金年末累計(jì)結(jié)存5 062億元；生育保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存619億元[4]。這一組數(shù)據(jù)表明五大保險(xiǎn)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況是良好的，也是可持續(xù)的，其中失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金結(jié)余偏多。當(dāng)前的問(wèn)題是各項(xiàng)保險(xiǎn)制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，不同地區(qū)呈現(xiàn)出基金余缺并存且走向兩極分化：一方面，基金總量結(jié)余在不斷增長(zhǎng)，部分地區(qū)結(jié)存越來(lái)越多且存在基金貶值問(wèn)題；另一方面，一些地區(qū)出現(xiàn)收不抵支現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)日益沉重。因此，加快制度整合步伐和提高統(tǒng)籌層次是必由之路。

2.2 社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

伴隨黨的十八大以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展變化，特別是近年來(lái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合以及社會(huì)保險(xiǎn)管理體制發(fā)生的重大變化等，社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)滯后的不良效應(yīng)也日益顯現(xiàn)，客觀上已經(jīng)成為嚴(yán)重影響深化改革并可能導(dǎo)致這一制度體系難以走向成熟、定型的障礙。

第一，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐仍主要依靠中央與地方行政系統(tǒng)的政策性文件規(guī)范。從多個(gè)省市調(diào)查獲得的情況來(lái)看，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)主要依靠國(guó)務(wù)院及其主管部門的政策性文件推進(jìn)改革與發(fā)展實(shí)踐，失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)雖有較為完整的行政法規(guī)，但同樣需要不時(shí)發(fā)布政策性文件來(lái)應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中的問(wèn)題。2020年1月新冠肺炎疫情暴發(fā)后，人社部、國(guó)家醫(yī)療保障局、財(cái)政部等陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)新的政策性文件用于應(yīng)對(duì)抗擊疫情期間的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，這些政策性文件有許多是“打補(bǔ)丁”的方式，再加上由于中央層級(jí)政策性文件規(guī)范的不足，還需要地方出臺(tái)政策，“一事一議”“急事特議”“疊床架屋”的做法并不罕見(jiàn)，導(dǎo)致本應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排變成了各地不一，直接損害了社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性，進(jìn)而抑制了社會(huì)保險(xiǎn)制度功能的有效發(fā)揮。

第二，《社會(huì)保險(xiǎn)法》因歷史局限性存在著缺陷與不足，已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展實(shí)踐。一方面，現(xiàn)行法律規(guī)制跟不上社會(huì)保險(xiǎn)制度改革與發(fā)展的步伐。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十至二十二條規(guī)定的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上早已合并，法律中的概念都不存在了；再如，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)在許多地方已經(jīng)統(tǒng)一，但在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中仍然是城鄉(xiāng)分割，第二十四條的新型農(nóng)村合作醫(yī)療已成為歷史概念；再如，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度于2015年已經(jīng)建立，但在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中仍是授權(quán)國(guó)務(wù)院決定；還有工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)均無(wú)積極預(yù)防功能，制度功能受到了損害，目前正在修正相關(guān)條例就面臨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》存在相關(guān)空白的問(wèn)題；還有建立護(hù)理保險(xiǎn)屬于應(yīng)對(duì)人口老齡化的合理舉措，但法律中并無(wú)相應(yīng)的規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中的莫衷一是。另一方面，現(xiàn)行法律中還有一些規(guī)定與日益明朗的改革發(fā)展取向相悖。如社會(huì)保險(xiǎn)基金存入財(cái)政專戶，這與社會(huì)保險(xiǎn)基金單獨(dú)預(yù)算并需要投資運(yùn)營(yíng)的改革取向相悖，也與新的預(yù)算法明確要求減少財(cái)政專戶、統(tǒng)歸國(guó)庫(kù)的宗旨相悖；進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和制度一體化進(jìn)程相悖；最低繳費(fèi)滿15年可領(lǐng)取足額的養(yǎng)老金之規(guī)定系當(dāng)年對(duì)老一代退休人員歷史性貢獻(xiàn)的補(bǔ)償性規(guī)制，但因?qū)懭搿渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》而被看成了永久性規(guī)制，亦與延遲退休年齡和必須提高最低繳費(fèi)年限的政策取向相悖，更會(huì)直接危及社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展；退休人員不繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的規(guī)定，亦是當(dāng)年考慮到退休人員的歷史性貢獻(xiàn)與繳費(fèi)能力而做出的規(guī)制，但法律的規(guī)制將這一不恰當(dāng)?shù)恼哂谰眯匝永m(xù)下去，不僅造成代際不公，而且直接損害著這一制度的可持續(xù)發(fā)展；規(guī)定養(yǎng)老金待遇可以分段計(jì)算，但現(xiàn)實(shí)政策是通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的地區(qū)轉(zhuǎn)移而在退休地計(jì)發(fā)養(yǎng)老金。所有這些均表明現(xiàn)行立法不僅不能引領(lǐng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展，而且事實(shí)上構(gòu)成深化社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展的法律障礙。

第三，法律中的一些規(guī)定尚未真正得到貫徹落實(shí)，執(zhí)法不嚴(yán)成了影響制度正常發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一征收，但實(shí)踐中社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和稅務(wù)機(jī)構(gòu)都是征收主體，雖然2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后已經(jīng)明確由稅務(wù)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一征收，但因法律規(guī)制不足，企業(yè)普遍擔(dān)心征繳政策有變，認(rèn)為社保征繳機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換對(duì)企業(yè)利益造成了負(fù)面沖擊，統(tǒng)一征繳的機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)仍未實(shí)現(xiàn)[5]；《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國(guó)統(tǒng)籌、其他社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，迄今仍未見(jiàn)明確的實(shí)現(xiàn)時(shí)間表；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制還未真正落實(shí)，目前做的是簡(jiǎn)單的地區(qū)數(shù)據(jù)匯總，從而使各級(jí)人大及其常委會(huì)無(wú)法有效監(jiān)督；養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制還未真正建立；社會(huì)保險(xiǎn)信息公開(kāi)披露機(jī)制還未得到確立，參保人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)也就無(wú)法得到保證；社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)作為法律規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并未得到尊重，其作用同樣尚未發(fā)揮。特別是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法行為制裁不力，各種騙取養(yǎng)老金、醫(yī)保基金等行為很少受到刑事懲治，法律的威懾力大打折扣。這些現(xiàn)象表明，現(xiàn)行法律規(guī)定不僅需要盡快完善，更需要有相應(yīng)的法律條文與監(jiān)督機(jī)制來(lái)保證法律的貫徹實(shí)施。

第四，國(guó)家層級(jí)的法律法規(guī)與政策性文件規(guī)定過(guò)于原則性，讓地方無(wú)法具體操作。例如，建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的明確目標(biāo)，但因缺乏具體規(guī)制，迄今仍然是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一層獨(dú)大；《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，個(gè)人可以監(jiān)督單位繳費(fèi)情況，但現(xiàn)實(shí)是連按照何種標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)都缺乏知情權(quán)；對(duì)制度改革前參加工作的國(guó)有單位職工工齡“視同繳費(fèi)”是《社會(huì)保險(xiǎn)法》的重要規(guī)定，關(guān)系到曾在國(guó)有企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者和在軍隊(duì)服役者的基本社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益，但“視同繳費(fèi)”的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)及其與待遇掛勾等如何操作，資金來(lái)源于何處，均缺乏統(tǒng)一的具體規(guī)定，各地出臺(tái)的政策存在差異性，已經(jīng)隱含著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等承擔(dān)兜底責(zé)任是否無(wú)限，以及如何在中央與地方之間進(jìn)行分責(zé)，均缺乏明確的法律規(guī)定；職工醫(yī)保中的個(gè)人賬戶已經(jīng)被詬病多年，如何處理卻在法律中被完全回避了，深化改革需要有明確的法律規(guī)制；養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合之結(jié)構(gòu)比例缺乏明確規(guī)定，故而還在不時(shí)引發(fā)重大分歧，存在著以個(gè)人利己主義弱化社會(huì)保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)本色的風(fēng)險(xiǎn)。還有現(xiàn)在用醫(yī)?；鹳?gòu)買商業(yè)性的醫(yī)療或健康保險(xiǎn)，允許商業(yè)保險(xiǎn)公司在經(jīng)辦城鄉(xiāng)居民的大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中贏利，這種做法顯然違背了現(xiàn)行法律的原則規(guī)定；社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)各地不一，嚴(yán)重地?fù)p害了這一制度的籌資公平性，也損害了全國(guó)范圍內(nèi)法定勞動(dòng)成本應(yīng)當(dāng)公平的法則，拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在；護(hù)理保險(xiǎn)在許多國(guó)家已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)老齡化的重要制度安排，在德國(guó)、日本等國(guó)家甚至成為僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的主要項(xiàng)目，但我國(guó)還只有2016年6月人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，致使試點(diǎn)城市出臺(tái)的方案五花八門。

社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)嚴(yán)重滯后帶來(lái)的效應(yīng)就是社會(huì)保險(xiǎn)制度質(zhì)量不高，進(jìn)而衍生出各種問(wèn)題，比如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)不同程度地存在籌資不公、待遇不公等。以覆蓋面為例，追求覆蓋全民是發(fā)達(dá)國(guó)家早已實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，也是全球社會(huì)保障發(fā)展的總趨勢(shì)[6]，我國(guó)雖然初步實(shí)現(xiàn)了全民醫(yī)保的目標(biāo)，所有老年人均能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金，但仍有一部分城鄉(xiāng)居民未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)，參保者大多選擇水平偏低的居民養(yǎng)老與醫(yī)療保險(xiǎn)。以籌資為例，德國(guó)創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)就確立了勞資繳費(fèi)各半的規(guī)則并為大多數(shù)國(guó)家所采用，我國(guó)卻是用人單位負(fù)擔(dān)重，個(gè)人負(fù)擔(dān)輕，致使企業(yè)成本過(guò)大，影響企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，由于待遇計(jì)發(fā)辦法各省不一，導(dǎo)致同類人群因不在同一地區(qū)或者不同年份退休，待遇水平也相差較大；居民養(yǎng)老保險(xiǎn)因缺乏必要的法律規(guī)制，籌資水平低，待遇水平低，關(guān)鍵是參保主體屬于自愿參保且絕大多數(shù)選擇最低繳費(fèi)檔次，每年繳納100元的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)只具有象征意義。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，在居民醫(yī)保中分離出了大病保險(xiǎn)，卻又要求由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦，導(dǎo)致紛爭(zhēng)不斷[7]。還有現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)制與社會(huì)保險(xiǎn)制度互助共濟(jì)規(guī)律相悖，直接影響到社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康持續(xù)發(fā)展。如養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的設(shè)置就違背了參保人互助共濟(jì)的基本規(guī)則，不符合國(guó)際潮流[8]。

綜上，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)還處于相當(dāng)粗糙的低層次水平上，存在著深刻的時(shí)代局限性。法律制度的不完善，是當(dāng)時(shí)改革實(shí)踐尚不成熟和無(wú)法形成高度共識(shí)的結(jié)果，也為推進(jìn)改革朝著正確方向發(fā)展埋下了隱患。

3 加快社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)的基本思路

在全面推進(jìn)依法治國(guó)和加快促進(jìn)社會(huì)保障體系走向成熟、定型的時(shí)代背景下，急切需要按照良法善治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的法制建設(shè)。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)需要科學(xué)設(shè)定目標(biāo)并做好頂層設(shè)計(jì)，而抓緊修訂現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法和相關(guān)法規(guī)迫在眉睫，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)法治意識(shí)并嚴(yán)格執(zhí)法構(gòu)成了促使社會(huì)保險(xiǎn)制度早日步入法制化軌道的必要條件。

3.1 科學(xué)設(shè)定社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)目標(biāo)和“兩步走”戰(zhàn)略

由于社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅關(guān)乎公民的基本權(quán)利，而且關(guān)乎國(guó)家認(rèn)同與國(guó)家的統(tǒng)一性，因此這一制度必須建立在健全的法制化軌道上。同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)制度建立在多方分擔(dān)責(zé)任的財(cái)政基礎(chǔ)之上，政府與用人單位、參保人等一起構(gòu)成了這一制度的權(quán)利與義務(wù)主體，如果社會(huì)保險(xiǎn)制度也像其他制度一樣按照《立法法》規(guī)定采取行政法規(guī)甚至部門規(guī)章來(lái)規(guī)制，必然導(dǎo)致責(zé)任主體之間的利益失衡，最終會(huì)形成籌資責(zé)任日益向政府財(cái)政傾斜的局面，導(dǎo)致制度不可持續(xù)。以往的社會(huì)保險(xiǎn)特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)踐已經(jīng)證明了這一點(diǎn)，即政府權(quán)力越大，承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任越重，這種正相關(guān)關(guān)系恰恰是由于現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度主要依靠行政主導(dǎo)的結(jié)果，顯然不利于社會(huì)保險(xiǎn)制度健康持續(xù)發(fā)展。因此，社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)法制化程度應(yīng)當(dāng)有更高的要求，即各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)全面法律化。為此，需要科學(xué)設(shè)定我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法制建設(shè)的目標(biāo)并做好頂層設(shè)計(jì)。

第一，明確社會(huì)保險(xiǎn)法制體系建設(shè)目標(biāo)：一部基本法+若干部專門法。社會(huì)保險(xiǎn)制度作為我國(guó)社會(huì)保障體系的主要構(gòu)成部分，由多項(xiàng)具體制度組成。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保障等還必須以多層次化為發(fā)展目標(biāo)，各項(xiàng)保險(xiǎn)制度安排均有其客觀規(guī)律，不僅主體各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系有別，而且具體實(shí)施或經(jīng)辦過(guò)程也不一樣。因此，社會(huì)保險(xiǎn)法制體系的完善需要的不是一部法律來(lái)規(guī)制，而是應(yīng)當(dāng)由多部法律分別規(guī)制的一個(gè)法律體系。理想的方案是以現(xiàn)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》為基本法，同時(shí)根據(jù)不同保險(xiǎn)項(xiàng)目的需要分別制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)法》《醫(yī)療保障(險(xiǎn))法》《失業(yè)保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)法》《護(hù)理保險(xiǎn)法》等多部專門法律，最終走向法典化。這種取向與現(xiàn)行的《勞動(dòng)法》及其《勞動(dòng)合同法》《就業(yè)促進(jìn)法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等若干專門法律組成勞動(dòng)法體系一樣，既能夠使各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度從依靠行政法規(guī)或規(guī)章與政策性文件規(guī)制上升到法律規(guī)制，也能夠使各項(xiàng)具體的專門社會(huì)保險(xiǎn)法律在基本法的基本原則與基本要求規(guī)制下更加詳實(shí)地規(guī)制各項(xiàng)制度，為各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康持續(xù)發(fā)展提供具體的法律依據(jù)。這是符合全面依法治國(guó)內(nèi)在要求的取向，也是符合德國(guó)等許多發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度立法慣例的取向。

第二，立足現(xiàn)實(shí)分兩步走：從一法多條例到多法并行。鑒于制定法律要受多種因素的影響，我國(guó)可以根據(jù)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，以2035年全面建成中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)法律體系為目標(biāo)，分兩步走：(1)從現(xiàn)在起到2025年完成“一法+多條例”建設(shè)任務(wù)。一是根據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)制度的客觀規(guī)律與發(fā)展需要，盡快修訂完善現(xiàn)行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，使之能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度提供共同準(zhǔn)則和基本依據(jù)；二是完成各項(xiàng)專門制度安排的法規(guī)建設(shè)任務(wù)，盡快修訂完善現(xiàn)行的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》，并在政策性文件的基礎(chǔ)上，加快制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》《醫(yī)療保障(險(xiǎn))條例》《護(hù)理保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督條例》等多部行政法規(guī)，全面滿足社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展實(shí)踐的需要，讓社會(huì)保險(xiǎn)制度走上初級(jí)法制化軌道；三是基本取消政策性文件，將依靠政策性文件實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)象徹底送進(jìn)歷史。(2)從2026年到2035年完成多法并行的目標(biāo)任務(wù)。進(jìn)一步完善社會(huì)保險(xiǎn)基本法，同時(shí)將所有的社會(huì)保險(xiǎn)行政法規(guī)全部上升到法律化層次，并完成法典化。這是中國(guó)特色社會(huì)保險(xiǎn)制度全面走向成熟的客觀標(biāo)志，也是社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域全面走向法制化、現(xiàn)代化的客觀標(biāo)志。

3.2 抓緊修訂完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》

鑒于《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)影響到社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，加快修訂這部法律應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家立法機(jī)關(guān)和政府相關(guān)主管部門的緊迫任務(wù)。

第一，必須堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性。社會(huì)保險(xiǎn)制度自創(chuàng)立以來(lái)，一個(gè)非常重要的使命就是通過(guò)這一制度的實(shí)施來(lái)增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同，從而實(shí)質(zhì)上決定了它必須是國(guó)家層級(jí)的統(tǒng)一制度安排。我國(guó)現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)保險(xiǎn)制度卻因地區(qū)分割統(tǒng)籌和各種政策性文件過(guò)于粗放或靈活而讓國(guó)家利益在一定程度上淪為了地方利益。因此，修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》必須更加明確堅(jiān)持各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一性，為各項(xiàng)制度在全國(guó)范圍內(nèi)不折不扣地得到全面貫徹落實(shí)提供統(tǒng)一的法律依據(jù)，不能再讓社會(huì)保險(xiǎn)制度在地區(qū)分割與群體分割的狀態(tài)下發(fā)展。

第二，重建社會(huì)保險(xiǎn)制度框架。將生育保險(xiǎn)全面并入醫(yī)療保險(xiǎn)制度，增加護(hù)理保險(xiǎn)的法律規(guī)制，同時(shí)更加明確養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度的多層次化。

第三，明確社會(huì)保險(xiǎn)制度的管理體制與經(jīng)辦機(jī)制。根據(jù)2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革形成的新的管理體制，在法律中明確界定人力資源和社會(huì)保障部門、醫(yī)保部門、稅務(wù)部門、財(cái)政部門等的各自職責(zé)，賦予相應(yīng)的權(quán)力并實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。同時(shí)，按照管辦分離的原則，進(jìn)一步明確規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)性質(zhì)、設(shè)置與運(yùn)行的依據(jù)，包括分別設(shè)置養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)并對(duì)其運(yùn)行做出法律規(guī)范，為社會(huì)保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦提供可供操作的依據(jù)。

第四，明確各方主體的責(zé)任。明確政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任，包括將兜底責(zé)任轉(zhuǎn)化成為按一定比例分擔(dān)繳費(fèi)或支出責(zé)任以及中央與地方財(cái)政的責(zé)任分擔(dān)比例等，為各級(jí)政府提供清晰、穩(wěn)定的預(yù)期；調(diào)整用人單位與參保者個(gè)人的籌資責(zé)任分擔(dān)比重，由籌資責(zé)任失衡向雙方均衡承擔(dān)籌資責(zé)任邁進(jìn)。

第五，強(qiáng)化各項(xiàng)制度的積極功能。增進(jìn)工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的預(yù)防功能等，在強(qiáng)調(diào)公平的前提下強(qiáng)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的激勵(lì)功能，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度的法律監(jiān)督，讓各方主體履行法定義務(wù)。

第六，進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督，確?；鸢踩?、高效。進(jìn)一步明確各級(jí)特別是全國(guó)及省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度及基金的監(jiān)督職責(zé)，明確社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)各項(xiàng)制度的日常運(yùn)行與基金收支的監(jiān)督職責(zé)，明確司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度運(yùn)行中違法行為的監(jiān)督職責(zé)，明確信息披露機(jī)制并接受社會(huì)監(jiān)督等。

3.3 抓緊完善社會(huì)保險(xiǎn)行政法規(guī)

基于《社會(huì)保險(xiǎn)法》只能擔(dān)當(dāng)基本法的角色，短期內(nèi)又無(wú)法制定各項(xiàng)專門的社會(huì)保險(xiǎn)法，而各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐又迫切需要有相對(duì)權(quán)威的法律依據(jù)，適宜的做法應(yīng)當(dāng)是加快社會(huì)保險(xiǎn)行政法規(guī)制定步伐，包括加快修訂現(xiàn)行法規(guī)和盡快出臺(tái)新的法規(guī)。

第一，抓緊修訂完善《失業(yè)保險(xiǎn)條例》《工傷保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》。從現(xiàn)行法規(guī)來(lái)看，主要缺陷在于規(guī)制偏嚴(yán)、相對(duì)消極，影響了相關(guān)制度積極功能的全面發(fā)揮，因此，修訂上述法規(guī)需要立足于賦予制度積極功能。(1)失業(yè)保險(xiǎn)制度。應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大覆蓋面，將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工和職業(yè)農(nóng)民納入其中，同時(shí)建立反經(jīng)濟(jì)周期操作機(jī)制，在繼續(xù)維護(hù)失業(yè)者的收入補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，強(qiáng)化對(duì)促進(jìn)就業(yè)和提升勞動(dòng)者素質(zhì)的規(guī)范，允許失業(yè)保險(xiǎn)基金在支出結(jié)構(gòu)上進(jìn)行合理調(diào)整，可以將現(xiàn)行一些靈活性的政策納入法規(guī)變成穩(wěn)定的制度安排，如對(duì)在特殊時(shí)期(如2020年防控新冠肺炎疫情期間)穩(wěn)定就業(yè)崗位的用人單位返回失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)或補(bǔ)貼，合理安排職業(yè)技能培訓(xùn)基金，助力勞動(dòng)者不斷提升勞動(dòng)技能，還需要與國(guó)家安排的就業(yè)再就業(yè)資金建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，力求綜合效能不斷提升。(2)工傷保險(xiǎn)制度。在確保對(duì)因工傷或職業(yè)病致死、致殘者依法補(bǔ)償以及對(duì)工傷或職業(yè)病患者給予醫(yī)療保障的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)工傷保險(xiǎn)制度對(duì)安全事故與職業(yè)病的預(yù)防功能和對(duì)工傷致殘者的康復(fù)服務(wù)，這樣才能全面發(fā)揮出工傷保險(xiǎn)制度的積極功能。(3)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的法定職責(zé)，并規(guī)范稅務(wù)機(jī)關(guān)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的行為，同時(shí)明確用人單位、參保者個(gè)人的繳費(fèi)義務(wù)及相應(yīng)的法律責(zé)任，以及社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收取后的預(yù)算管理與支出規(guī)范。(4)社會(huì)保障基金。在社會(huì)保障基金規(guī)制方面，應(yīng)當(dāng)明確將社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余及其投資活動(dòng)納入其中，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值。如果能夠在上述方面加以完善，上述法規(guī)不僅能夠促使這些制度安排發(fā)揮出更好的效果，而且亦為今后順利地制定相關(guān)的專門法律奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

第二，抓緊制定《養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》《醫(yī)療保險(xiǎn)條例》《護(hù)理保險(xiǎn)條例》等。養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)是最重要的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排，也是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的主干項(xiàng)目，根據(jù)德國(guó)、日本等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，護(hù)理保險(xiǎn)也將伴隨老齡化高峰時(shí)代的到來(lái)而成為日益重要的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排，因此，這三大制度急切需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)。(1)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。需要在法規(guī)中明確基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的建制目標(biāo)、不同制度安排的覆蓋范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、待遇計(jì)發(fā)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制等，并對(duì)多層次養(yǎng)老金體系提供基本規(guī)制。(2)醫(yī)療保險(xiǎn)制度。需要在法規(guī)中明確醫(yī)療保險(xiǎn)制度的框架和覆蓋全民、公平普惠的目標(biāo)，并以強(qiáng)制參保替代自愿參保，確保全民參保；同時(shí)，還需要明確基本醫(yī)療保險(xiǎn)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)制及其運(yùn)行規(guī)范，明確醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)藥方的關(guān)系及處理規(guī)范，明確多層次醫(yī)保體系建設(shè)的目標(biāo)與要求等。(3)護(hù)理保險(xiǎn)制度。需要明確建制目標(biāo)、籌資方式、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、經(jīng)辦管理、受益條件評(píng)估、待遇給付等內(nèi)容。如果制定了上述行政法規(guī)，則將意味著這三大制度走向成熟，也為制定專門的相關(guān)法律奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.4 強(qiáng)化法治意識(shí)，嚴(yán)格依法辦事

良法善治是社會(huì)保險(xiǎn)制度法治化的根本要求，但法治化還需要以牢固樹(shù)立法治意識(shí)和依法辦事為條件。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出來(lái)的恰恰是這兩者均不足。

以法治意識(shí)為例，在籌資方面，法律規(guī)定必須參保的用人單位與參保人可能因多種原因不參?；蛘呱賲⒈?一個(gè)單位中讓部分人參保)，或者采取多種用工制來(lái)規(guī)避法律規(guī)定的法定義務(wù)，一些參保了的用人單位可能拖欠社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或者盡可能少繳費(fèi)；在待遇給付方面，地方出臺(tái)的政策措施五花八門，騙領(lǐng)養(yǎng)老金、醫(yī)患合謀騙取醫(yī)?；鸬痊F(xiàn)象并不罕見(jiàn)，這些都表明參保主體極弱的法治意識(shí)；在依法辦事方面，一些地方社保部門將繳費(fèi)基數(shù)變成了可以據(jù)需設(shè)定的“橡皮泥”，有的地方政府以保護(hù)企業(yè)為名允許政策變通，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的違法犯罪現(xiàn)象缺乏有力的司法制裁，致使這一領(lǐng)域違法者雖眾而受到刑法制裁的案例卻很少，社會(huì)保險(xiǎn)制度的嚴(yán)肅性與法律剛性在實(shí)踐中變成了彈性制。所有這些均揭示了我國(guó)還缺乏社會(huì)保險(xiǎn)法治意識(shí)，而要真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度法治化，除了不斷完善法律法規(guī)體系，還需要牢固樹(shù)立法治意識(shí)和嚴(yán)格依法辦事作為重要內(nèi)容。在這方面，特別需要普及社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)與重大政策，讓用人單位和參保人明確自己的法定義務(wù)和法定權(quán)益，同時(shí)嚴(yán)格依法辦事的程序。我國(guó)《刑法》第二百六十六條對(duì)“詐騙罪”有明確規(guī)定：“詐騙公私財(cái)物，數(shù)額較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金;數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金;數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處十年以上有期徒刑或者無(wú)期徒刑，并處罰金或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)?！?014年第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第二百六十六條的解釋》又進(jìn)一步明確：“以欺詐、偽造證明材料或者其他手段騙取養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)金或者其他社會(huì)保障待遇的，屬于刑法第二百六十六條規(guī)定的詐騙公私財(cái)物的行為。”刑法的上述規(guī)制為打擊社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法犯罪行為提供了明確的法律依據(jù)。只有依法懲治社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的違法犯罪行為，才能守住這一制度正常運(yùn)行的底線，進(jìn)而使這一關(guān)乎國(guó)民基本權(quán)利和維系國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大制度安排實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展。