中共深圳市委機構編制委員會辦公室

深圳是我國改革開放的“試驗田”“先行地”。經(jīng)濟特區(qū)建立40年來，深圳勇?lián)母锸姑?、敢闖敢試，不斷將各項改革向縱深推進。在行政管理體制改革方面，深圳一直積極探索、大膽突破，堅持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以優(yōu)化機構設置為重點，持續(xù)深入推進改革，基本構建了與社會主義市場經(jīng)濟相適應、符合現(xiàn)代化超大城市特點的行政管理體制。特別是黨的十八大以來，深圳積極落實中央和省委部署，全面深化黨政機構改革，實現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性、重構性變革，有力保障和促進了經(jīng)濟社會持續(xù)健康快速發(fā)展。

一、改革歷程

40年來，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和城市建設要求，深圳先后開展了十次大規(guī)模的行政管理體制改革，每次改革都有新探索、新突破、新進展。改革大體可分為四個階段。

（一）突破計劃經(jīng)濟管理體制階段（1980—1991年）。經(jīng)濟特區(qū)建立之初，為適應外向型經(jīng)濟發(fā)展，大膽打破計劃經(jīng)濟時代的傳統(tǒng)模式，在政府職能配置、機構設置上進行了一系列新探索。20世紀80年代，深圳先后開展四次大規(guī)模的政府機構改革，重點改革不適應新的經(jīng)濟發(fā)展要求的傳統(tǒng)管理體制，推進政企分開，弱化政府微觀經(jīng)濟管理職能，實現(xiàn)精簡高效。如1981年第一次改革，撤并十多個專業(yè)經(jīng)濟管理部門和20多個行政單位，整合設置18個政府部門，創(chuàng)建適應外向型經(jīng)濟發(fā)展要求的行政管理體制框架。1983年第二次改革，重點是加強政府的宏觀調(diào)控職能，完善宏觀調(diào)控機制，同時加強決策、咨詢部門。1986年第三次改革，基本完成撤銷專業(yè)經(jīng)濟主管部門的任務，同時減少行政管理層次，市政府管理層次由原來的三級（政府、委辦、局）轉(zhuǎn)變?yōu)閮杉墸ㄕ?、委辦局），提升了辦事效率。1988年第四次改革，合并精簡政府經(jīng)濟口、建設口機構，“大工貿(mào)”“大建設”等大系統(tǒng)管理體系初現(xiàn)。

（二）適應社會主義市場經(jīng)濟體制階段（1992—2001年）。黨的十四大明確建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標后，行政管理體制改革也相應更多地由“破”到“立”。與此相適應，深圳于1992年、2001年開展兩次機構改革，重點是轉(zhuǎn)變政府職能，加強宏觀調(diào)控，進一步強化大行業(yè)、大系統(tǒng)管理。如在全國率先開展行政審批制度改革，大幅精簡行政審批項目，減少不必要的行政管制；按照政資分開、政社分開的要求，積極探索國有資產(chǎn)管理體制改革，取消企業(yè)對行政機關的隸屬關系，推進社會中介組織與政府脫鉤；優(yōu)化調(diào)整政府組織結構體系，進一步形成“大社?！薄按蠼逃薄按蠼煌ā焙汀按蟊６悈^(qū)”等大部門。

（三）適應科學發(fā)展的階段（2002—2011年）。這一時期，根據(jù)中央關于樹立科學發(fā)展觀、構建社會主義和諧社會的要求，深圳在注重經(jīng)濟建設的同時，更加注重加強社會建設。與此相適應，深圳于2004年、2009年開展兩次機構改革，更加突出建設服務型政府目標，重點加強社會管理和公共服務職能，大力改善民生，同時積極探索、全面深化大部門制改革。如2004年的機構改革，更加突出社會管理和公共服務職能，勞動和社會保障、安全生產(chǎn)、應急、中小企業(yè)服務、金融發(fā)展服務、行政服務等領域或新設機構，或加強職能、充實力量。2009年大部門制改革，本著先行先試、積極探路的原則，在全國率先探索構建符合現(xiàn)代化大城市特點的政府管理架構，在更多領域推行大部門制，政府部門由46個精簡為31個，有效促進了職能有機統(tǒng)一，強化了部門運作協(xié)調(diào)性，提高了政府運作整體效能，“大市場”“大交通”“大城管”“大文化”等改革做法得到國家層面的高度肯定和推廣。

（四）推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化階段（2012年至今）。黨的十八大以來，深圳積極適應和把握經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，圍繞全面深化改革總目標，更加注重政府職能轉(zhuǎn)變、治理能力提升，將堅持和加強黨的領導放在更加突出位置。其中，2014年機構改革進一步突出政府職能轉(zhuǎn)變，推行清單式管理與服務，同時深化完善市場監(jiān)管領域大部門制。2019年黨政機構改革，范圍和力度遠超以往，黨政組織結構和管理體制實現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性重構。組建或優(yōu)化調(diào)整黨委在深化改革、軍民融合、粵港澳大灣區(qū)建設以及財經(jīng)、教育、審計等重大領域的議事協(xié)調(diào)機構，加強組織、宣傳等黨委職能部門對機構編制資源、公務員隊伍、宣傳陣地等的領導和管理，更大力度統(tǒng)籌黨政機構設置，加強新興金融、律師、注冊會計師等行業(yè)組織黨建領導力量，切實將全面加強黨的領導的制度安排落到實處。在醫(yī)療保障、退役軍人事務、生態(tài)環(huán)境、應急管理等領域新組建或重新組建機構，更好推動公共服務、社會管理各項事業(yè)發(fā)展，切實踐行以人民為中心的發(fā)展理念。黨委、政府與人大、政協(xié)機構改革以及群團組織改革統(tǒng)籌推進，各類機構有機銜接、相互協(xié)調(diào)，各項改革相互促進、相得益彰。

二、改革主要舉措與成效

40年來，深圳積極先行先試、銳意改革、攻堅克難，不斷破除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的體制機制障礙，逐步構建起職能明確、結構合理、功能健全、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、效率較高的政府治理體系。

（一）堅持簡政放權，著力推進政府職能深刻轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能是行政管理體制改革的核心。40年來，深圳始終圍繞理順政府與市場、社會的關系，堅持簡政放權，不斷完善政府經(jīng)濟管理、社會管理和公共服務、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護等職能，逐步實現(xiàn)政府由直接管理為主向間接管理為主轉(zhuǎn)變、由微觀管理為主向宏觀管理為主轉(zhuǎn)變、由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、由管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。

1.大力轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能。充分尊重市場經(jīng)濟運行規(guī)律，根據(jù)不同時期市場在資源配置中的作用，大膽優(yōu)化調(diào)整政府經(jīng)濟管理職能。一是推進政企分開，將政府承擔的微觀經(jīng)濟管理職能還給企業(yè)，擴大企業(yè)自主權。如1981年率先打破按行業(yè)、產(chǎn)品門類設置政府經(jīng)濟管理部門的舊模式，將專業(yè)經(jīng)濟管理部門轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體；1994年實行企業(yè)無行政主管部門改革，黨政機關與所辦經(jīng)濟實體脫鉤，取消國有企業(yè)的行政級別，等等。政府不斷減少干預，更大程度發(fā)揮市場機制的作用。二是推進政資分開，按照所有權與經(jīng)營權分離原則，探索國有資產(chǎn)管理新路子。早在1987年就成立全國首個國有資產(chǎn)管理專門機構（深圳市國有資產(chǎn)投資管理公司），負責國有資產(chǎn)的監(jiān)管和營運，行使政府職能；后經(jīng)逐步改革，對市屬國有企業(yè)資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理，形成了“市國有資產(chǎn)管理機構—市級資產(chǎn)經(jīng)營公司—生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)”三層次的國有資產(chǎn)管理體制。三是強化政府宏觀管理職能。弱化微觀管理職能的同時，不斷加強宏觀統(tǒng)籌職能。1984年，將計劃委員會改為社會經(jīng)濟發(fā)展委員會，負責制定特區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，同時設立工業(yè)發(fā)展委員會，統(tǒng)管工業(yè)發(fā)展和企業(yè)管理工作。之后，逐步整合工業(yè)、貿(mào)易、招商引資等各項經(jīng)濟管理職能，促使政府部門由主要依靠行政手段管理企業(yè)轉(zhuǎn)向主要依靠經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)行業(yè)、服務企業(yè)，并通過政策引導、資金扶持、節(jié)能減排等手段，促進產(chǎn)業(yè)結構不斷優(yōu)化和升級。

2.不斷強化社會管理和公共服務職能。適應政府從單純關注經(jīng)濟到更加關注民生，從管理為主到管理和服務并重的轉(zhuǎn)變，切實加強政府的社會管理和公共服務職能。一是加強社會管理。不斷強化政府在治安、人口、環(huán)境保護、市場監(jiān)管等領域的管理職能，完善勞動就業(yè)、社會保障、社會保險基金監(jiān)管等制度，擴大保障范圍、提高保障水平。對衛(wèi)生和人口計生、人力資源和社會保障、文化和體育、安全生產(chǎn)和應急管理等職責相近的社會管理領域，探索綜合設置機構，提高統(tǒng)籌管理能力。創(chuàng)新流動人口管理，按照“來了就是深圳人”的標準，保障外來勞務工基本醫(yī)療、就業(yè)服務、技能培訓、子女入學等權益。二是積極培育發(fā)展各類社會組織。打破中介組織行業(yè)壟斷，大力推進與政府部門脫鉤，將專業(yè)性、技術性、事務性職能交由行業(yè)協(xié)會和中介組織承擔。1995年，全市性的社會團體均實行“工作自主、人員自定、經(jīng)費自籌”的管理方式，會計師、審計師事務所改制并與掛靠部門脫鉤，評估、拍賣、公證及律師事務所等中介性服務機構先后退出編制管理范疇。2004年率先在行業(yè)協(xié)會及工商經(jīng)濟類、社會福利類、公益慈善類三類社會組織推行直接登記，2012年直接登記范圍擴大至八類。三是積極擴大公共服務供給。發(fā)揮深圳市場化程度高的優(yōu)勢，將公共教育、養(yǎng)老服務、社會救助等面向社會公眾的服務和政府履職所需的專業(yè)性、輔助性服務納入政府購買服務范圍。積極引導支持社會力量參與民辦學校、醫(yī)療衛(wèi)生機構建設，拓寬公共服務供給渠道。四是完善政務服務。不斷改進政府服務方式，提升服務效率，從率先實行集中窗口服務到全面推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，從串聯(lián)辦理到并聯(lián)辦理，從縮短辦理時間到實現(xiàn)“秒批”，從被動服務到主動推送服務，從區(qū)域分散辦理到全市通辦等，不斷推進政務服務升級，更好滿足群眾和企業(yè)需求。

3.不斷深化行政審批制度改革。1997年在全國率先全面推行行政審批制度改革以來，先后開展六輪較大規(guī)模的改革，從減少行政審批項目數(shù)量，到規(guī)范行政許可和非行政許可審批，再到建立常態(tài)化的工作機制，動態(tài)管理和規(guī)范指導審批事項，改革不斷深入。尤其是近年來，按照使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的要求，統(tǒng)籌推進“放管服”改革，在繼續(xù)精簡行政審批事項數(shù)量的同時，全面規(guī)范和優(yōu)化行政審批運行，將改革的關注點從靜態(tài)事項拓展到動態(tài)運行，從源頭管控拓展到后續(xù)監(jiān)管，實現(xiàn)“弱審批、強監(jiān)管”，改事前審批為加強事中事后監(jiān)管，逐步完善監(jiān)管標準，推行“雙隨機一公開”監(jiān)管，規(guī)范監(jiān)管行為，從單純的簡政放權拓展到更大范圍、更深層次、更大力度協(xié)同推進“放管服”改革，真正實現(xiàn)審批更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)，推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變。

4.不斷優(yōu)化市、區(qū)事權劃分。從建設現(xiàn)代化城市目標出發(fā)，按照重心下移、便民高效的原則，適時優(yōu)化調(diào)整市、區(qū)事權，先后開展五輪市、區(qū)事權、財權劃分，充分調(diào)動市、區(qū)積極性。經(jīng)濟特區(qū)初創(chuàng)階段，合理劃分市、區(qū)政府在規(guī)劃、土地、社會管理和城市管理等方面的職能。1990年撤銷原特區(qū)內(nèi)五個管理區(qū)，組建三個市轄區(qū)，強化區(qū)級經(jīng)濟建設職能，擴大管理權限。之后，陸續(xù)調(diào)整市、區(qū)管理權限，向區(qū)級政府下放投資項目立項審批、城市建設管理、文化衛(wèi)生教育管理等多方面權力，增強區(qū)級政府履職能力。尤其是2016年以來，深圳推出“強區(qū)放權”改革，并結合第五輪市、區(qū)財政體制改革，進一步強化市的宏觀統(tǒng)籌和規(guī)劃決策職能，提升區(qū)的綜合治理能力、強化屬地管理責任，全面下放政府投資項目管理、城市建設管理、社會管理、駐區(qū)機構管理等領域140余項事權，有效激發(fā)基層工作積極性，釋放城市開發(fā)建設活力。

（二）堅持精簡高效，著力優(yōu)化政府組織結構。機構是職能的載體，深圳一直高度重視機構建設和改革，從更好履行政府職能、更加協(xié)調(diào)高效推進政府運行出發(fā)，綜合設置機構，在多個領域推行大部門制，減少了職責交叉、降低了協(xié)調(diào)成本、提高了行政效率。

1.在產(chǎn)業(yè)管理方面。重點從加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)動性考慮機構設置。1988年，合并工業(yè)辦公室、貿(mào)易發(fā)展局、引進外資辦公室，組建經(jīng)濟發(fā)展局，“大工貿(mào)”體系初現(xiàn)。之后進一步完善大行業(yè)管理，組建貿(mào)易工業(yè)局，統(tǒng)一管理全市工業(yè)、國內(nèi)外貿(mào)易和招商引資工作。2009年，為解決產(chǎn)業(yè)管理部門較多、資源分散等問題，整合貿(mào)易工業(yè)局、科技和信息局、高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)領導小組辦公室、保稅區(qū)管理局、信息化領導小組辦公室等五個部門，組建科技工貿(mào)和信息化委員會，促進科技、工業(yè)、貿(mào)易和信息化的融合。之后，為強化科技創(chuàng)新引領作用，單獨設立科技創(chuàng)新委員會，整合農(nóng)業(yè)、漁業(yè)管理職責和機構，于2011年設立經(jīng)濟貿(mào)易和信息化委員會，在全國率先實現(xiàn)對一、二、三產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)一管理。

2.在市場監(jiān)管方面。重點從市場統(tǒng)一性、資源配置科學性出發(fā)，不斷優(yōu)化機構設置。20世紀80年代，將物價局并入工商局，形成“大工商”管理系統(tǒng)，并改革特區(qū)內(nèi)工商行政管理體制，由市、區(qū)分級管理調(diào)整為市垂直管理。1999年，將垂直管理范圍從特區(qū)內(nèi)擴大到特區(qū)外，實現(xiàn)了全市范圍內(nèi)市局、分局、工商所三級垂直管理，有效改變了行政執(zhí)法尺度不一、審核發(fā)照寬嚴不一等情況。為加強對生產(chǎn)、流通領域的統(tǒng)一監(jiān)管，于2009年整合工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權三個部門，在全國率先組建市場監(jiān)督管理局。之后，進一步整合食品藥品監(jiān)管職責和機構，形成了覆蓋生產(chǎn)、流通、消費三個環(huán)節(jié)，工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權、食品藥品四大領域的“大市場、大部門、大監(jiān)管、大服務”格局，為全國改革提供了深圳樣板。

3.在城市建設和管理方面。重點從城市發(fā)展的有機性、整體性出發(fā)，解決部門間分工不夠合理，職責交叉重疊等問題。一是實行“大規(guī)劃”。早在20世紀90年代，深圳就探索將規(guī)劃和國土管理部門合并，設立了規(guī)劃國土局。2009年，為進一步強化規(guī)劃引領作用，解決城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃缺乏有機銜接的問題，組建了規(guī)劃和國土資源委員會，以提高規(guī)劃編制的前瞻性和實施的有效性，強化政府對城市空間資源的有效掌控，推動重大項目落地實施和產(chǎn)業(yè)空間集約使用。二是實行“大交通”。從20世紀80年代開始，積極探索和構建以“大運輸”體系為主要特點的交通管理體制，實現(xiàn)了包括公路、海、空、鐵運輸及城市公共交通、郵政、物流的統(tǒng)一管理。2009年，將原有的“大運輸”拓展為“大交通”，組建交通運輸委員會，統(tǒng)一負責道路的規(guī)劃設計、建設、管養(yǎng)、執(zhí)法以及海、陸、空、鐵等各種運輸方式的管理。三是實行“大環(huán)?！薄Ｔ谏鷳B(tài)環(huán)境保護方面，由“三廢”治理向全面提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量水平轉(zhuǎn)變。2009年，在環(huán)保局基礎上組建人居環(huán)境委員會，歸口聯(lián)系住房建設、水務、氣象部門，統(tǒng)籌負責環(huán)境治理、水污染防治、生態(tài)保護、建筑節(jié)能、污染減排和環(huán)境監(jiān)管工作。2019年機構改革，進一步整合應對氣候變化和減排、海洋環(huán)境保護等職責，新組建生態(tài)環(huán)境局，并在各區(qū)設分局，實現(xiàn)全市生態(tài)環(huán)保統(tǒng)一垂直管理。此外，按照城市化的總體要求，較早實施園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生和城市綜合管理一體的“大城管”體制，加快推進深圳園林城市、花園城市建設。

4.在社會管理和公共服務方面。主要是突出整合、提升服務保障能力，提高公共服務效能。一是實行“大文化”。1989年開始實行大文化管理架構，成立文化委員會（后更名為文化局），統(tǒng)管全市文化藝術、新聞出版、廣播電視行業(yè)。2009年，為推動文化、體育、旅游融合發(fā)展，進一步整合文化局、體育局、旅游局、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展辦公室等機構，新組建文體旅游局，充分發(fā)揮綜合優(yōu)勢，提升城市文化內(nèi)涵。二是實行“大社?！?。1995年合并社保局和醫(yī)保局，成立統(tǒng)一的社保局，集中統(tǒng)一管理全市養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，后繼續(xù)合并組建人力資源和社會保障局，建立健全從就業(yè)到養(yǎng)老的服務體系。三是實行“大政務”。2004年設立行政服務大廳，將原各個部門分散對外的窗口集中到一個大廳；2012年深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革，實現(xiàn)實體辦事大廳與網(wǎng)上辦事大廳并行；2019年進一步整合電子政務、政務服務、大數(shù)據(jù)管理，組建政務服務數(shù)據(jù)管理局，完善技術與業(yè)務、技術與服務、技術與管理充分融合的體制機制。此外，為提高政府處理突發(fā)應急事件能力，實行“大應急”體制，有效整合應急資源力量。

目前，經(jīng)過不斷優(yōu)化調(diào)整，深圳黨政機構已實現(xiàn)統(tǒng)籌設立，黨委職能部門還實行了歸口管理體制；凡涉及黨中央集中統(tǒng)一領導和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機構，按上下對應原則設置。同時，設立了體現(xiàn)深圳城市發(fā)展特點和功能定位的特色機構。如組建了市委推進粵港澳大灣區(qū)建設領導小組辦公室、市政務服務數(shù)據(jù)管理局、市扶貧協(xié)作和合作交流辦公室、市中小企業(yè)服務局等，黨政機構設置符合治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求。

（三）堅持依法行政，持續(xù)推進法治政府建設。市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，市場越活躍越需要加強法治保障。40年來，深圳積極推進法治政府建設，在行政決策、行政執(zhí)行、綜合行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等方面進行了大量探索創(chuàng)新，推動行政決策更加科學、執(zhí)行更加高效、監(jiān)督更加有力、執(zhí)法更加規(guī)范。

1.完善行政決策機制。決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)和其他行政運行的基礎，深圳歷屆政府都十分重視從決策的科學性、公共性、協(xié)調(diào)性出發(fā)完善體制機制。一是健全依法決策機制。2001年出臺市管單位領導集體決策重大問題議事規(guī)則，初步建立重大問題決策制度。近年來出臺重大行政決策程序規(guī)定、合法性審查辦法、公示暫行辦法等制度文件，推進各區(qū)各部門在門戶網(wǎng)站開設重大決策信息發(fā)布和公眾參與專題欄目，實現(xiàn)決策規(guī)范性。二是深化科學決策機制。自20世紀80年代開始建立決策咨詢機制，實行“虛委實辦”的行政格局，規(guī)定各類委員會主要職責是進行審議、咨詢和協(xié)調(diào)；2005年成立市決策咨詢委員會，為市委決策提供咨詢服務；同時，在部分領域?qū)嵭袑＜覅⑴c決策制度，真正做到集思廣益。三是完善民主決策機制。自20世紀90年代開始，對于關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格等實行決策前聽證會制度，廣泛聽取群眾代表以及經(jīng)濟、法律、技術等方面專家學者的意見。

2.優(yōu)化行政執(zhí)行機制。政府職能是否得到有效高效履行，與科學合理的行政執(zhí)行機制密不可分。深圳不斷完善執(zhí)行制度，創(chuàng)新執(zhí)行方式，極大提升了依法行政水平和行政管理服務效能。一是完善合法性審查機制。在全國率先實行政府規(guī)范性文件前置審查制度，明確市法制工作機構對市政府工作部門制定的規(guī)范性文件進行合法性審查，確保不同部門規(guī)范性文件的協(xié)同性，提高規(guī)范性文件質(zhì)量。同時，在20世紀80年代首創(chuàng)并不斷完善政府法律顧問制度，政府法律顧問代理政府參與案件，對政府重大決策、行政行為及重大合同提供法律意見，有效避免違法行政行為。二是規(guī)范政府行為。在全國率先制定實施法治政府建設指標體系，明確政府立法工作法治化、公共財政管理與政府投資法治化、行政審批法治化、行政處罰法治化、行政責任法治化等12大項、225細項的具體要求，確保將政府行為納入法治軌道。為進一步促進權力在陽光下運行，于2015年完成了清理行政職權編制權責清單專項工作，系統(tǒng)梳理規(guī)范行政許可、行政處罰等十類5000余項行政職權并在網(wǎng)上公布，夯實了依法行政的基礎。

3.創(chuàng)新行政監(jiān)督機制。行政監(jiān)督是規(guī)范行政行為、提高行政執(zhí)行效率的重要保障。深圳在全國率先設立監(jiān)察局、建立效能監(jiān)察室，逐步構建起科學、剛性、可操作的行政責任體系。一是推行行政問責制。2001年制定行政過錯責任追究暫行辦法，首次明確對行政過錯必須問責的制度。之后，陸續(xù)出臺部門行政首長問責、部門行政首長財經(jīng)責任問責、違反招標投標規(guī)定行政處分等方面的規(guī)定，行政問責的依據(jù)更加明確完善。同時，通過查處行政過錯典型案件和影響行政效能的問題，糾治不當行政行為，提高公務員的效率意識和責任意識。二是建立目標管理與績效評估機制。2006年首先在公安、交通、環(huán)保、食品藥品監(jiān)管、城市管理等五個部門試行部門責任白皮書制度，以“白皮書”形式向社會公布部門職責、工作任務完成情況等，后逐步擴大實施范圍，強化了責任目標管理，加強了人民群眾對部門的履責監(jiān)督。2007年開始績效評估試點，2010年起全面推行，建立起較為科學合理的政府績效評估與管理工作體系，逐步實現(xiàn)績效管理的實時化、動態(tài)化、科學化和制度化，推進政府責任層層落實。三是整合監(jiān)督資源。2015年黨政部門聯(lián)合推出“五責聯(lián)審巡查”工作制度，開展黨政領導干部選人用人責任、機構編制責任、議事決策責任、領導分工責任審查和任期經(jīng)濟責任審查，形成對干部監(jiān)督檢查“組合拳”。

4.推進綜合行政執(zhí)法改革。深圳在全國較早推行綜合行政執(zhí)法體制改革，20世紀90年代便在羅湖區(qū)開展試點，成立區(qū)行政執(zhí)法檢查局，用一頂“貝雷帽”取代七頂“大蓋帽”，很大程度上解決了重復執(zhí)法和交叉執(zhí)法問題。之后不斷深化改革，從整合執(zhí)法隊伍到理順執(zhí)法事項，從系統(tǒng)內(nèi)綜合執(zhí)法到跨部門綜合執(zhí)法，在全市逐步構建了城市管理綜合執(zhí)法、大部門綜合執(zhí)法與各區(qū)創(chuàng)新綜合執(zhí)法相結合的“1+8+X”執(zhí)法體系。2019年機構改革，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，進一步統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，合理劃分市、區(qū)執(zhí)法事權，市級主要負責執(zhí)法監(jiān)督，市、區(qū)原則上只設一個執(zhí)法層級，實行區(qū)級執(zhí)法“局隊合一”體制，切實推動執(zhí)法重心下移，執(zhí)法效率和監(jiān)管水平不斷提升，構建起適應現(xiàn)代城市發(fā)展的行政執(zhí)法新格局。

（四）堅持深化事業(yè)單位改革，增強事業(yè)單位公益性與運行活力。深圳按照政事分開、事企分開和管辦分離原則，積極開展事業(yè)單位體制機制改革，不斷明晰事業(yè)單位職能定位，調(diào)整布局結構，優(yōu)化資源配置，逐步形成門類齊全、結構合理、具有一定規(guī)模的事業(yè)單位體系，在推動改革開放、經(jīng)濟建設、社會進步中發(fā)揮了積極作用，有力促進了公益事業(yè)健康發(fā)展。

1.推進事業(yè)單位分類改革。2006年，深圳在全國率先推進事業(yè)單位分類改革。按照社會功能，將事業(yè)單位分為經(jīng)營服務類、監(jiān)督管理類和公益類。其中，經(jīng)營服務類事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，監(jiān)督管理類原則上納入行政管理序列，公益類根據(jù)情況轉(zhuǎn)企或整合。實現(xiàn)凡不應由政府提供的服務，均從事業(yè)單位剝離，交給市場和社會去做。改革當年，市屬518家事業(yè)單位（不含學校、醫(yī)院），納入行政管理序列的28家，轉(zhuǎn)為企業(yè)的124家，撤銷27家，數(shù)量減少34.6%、編制核減66.6%。與分類改革相適應，積極推行事業(yè)單位以事定費和政府購買服務，凡可以通過政府采購方式提供的公共服務，在不影響服務穩(wěn)定供給前提下，均采取“花錢買服務”“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的辦法，用市場化方式組織生產(chǎn)和供應，不斷提高政府公共服務水平和財政資金使用效益。

2.推進事業(yè)單位去行政化。聚焦“政事不分、管辦不分”問題，開展制度創(chuàng)新，改變事業(yè)單位管理方式和內(nèi)部運行機制，弱化事業(yè)單位行政色彩，理順政事關系。一是取消事業(yè)單位行政級別。1996年，實行事業(yè)單位等級規(guī)格的動態(tài)管理，實際上取消單位行政級別，僅保留主要負責人參照行政機關級別享受待遇。2007年，進一步推行崗位等級管理，不再確定主要負責人行政級別待遇，由身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)閸徫还芾?。同時，改革學校、醫(yī)院簡單套用行政級別并與待遇掛鉤的做法，出臺《中小學校長職級制管理辦法》等。二是擴大事業(yè)單位自主權。改革政府部門對事業(yè)單位的管理方式，早在2001年即出臺意見，明確主管部門對事業(yè)單位的管理主要是政策引導、檢查監(jiān)督、管好領導班子（或法人代表）、監(jiān)管國有資產(chǎn)，強化單位的自主權、公益性和專業(yè)化，使事業(yè)單位成為面向全社會的獨立法人。三是試行事業(yè)單位法人治理結構改革。建立以理事會為核心的法人治理結構，明確事業(yè)單位的主管部門、管理層、服務對象等各個利益相關者權責，構建以公益目標為導向、內(nèi)部激勵機制完善、外部監(jiān)管制度健全的治理結構和運行機制，形成事業(yè)單位獨立運作、自我發(fā)展、自我約束、自我管理的現(xiàn)代運行新模式。

3.創(chuàng)新事業(yè)單位舉辦方式。為更好滿足城市發(fā)展需求，深圳突破傳統(tǒng)事業(yè)單位運作模式，大膽創(chuàng)新事業(yè)單位舉辦方式。一是探索法定機構管理運行模式。借鑒中國香港、新加坡等地法定機構管理模式，選取兼具政府、事業(yè)和企業(yè)多重角色且有特殊改革攻堅使命的單位，以及專業(yè)性強、著力打造領域標桿或國際高地的單位，實行法定機構改革試點。先后在前海管理局、南方科技大學、深圳國際仲裁院等12家單位開展，通過地方性法規(guī)或政府規(guī)章明確其職責權限，賦予其人事薪酬和經(jīng)費管理等自主權，建立以理事會為核心的法人治理結構，實現(xiàn)由行政主導向依法管理的轉(zhuǎn)變，充分激發(fā)其內(nèi)在的活力和競爭力，促進公共服務水平和質(zhì)量整體提高。二是大力推動其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位。為推動科技創(chuàng)新和高等教育發(fā)展，2000年起，先后批準北京大學、香港大學等26所高校在深圳設立研究機構。研究機構登記為事業(yè)單位法人，但不定行政級別、不核編制，經(jīng)費自行解決，管理運營高度自主，實行企業(yè)化管理。后經(jīng)逐步發(fā)展完善，形成了靈活高效、規(guī)范完整的管理制度體系。按照此種模式，深圳成立了90余家新型科研機構和各類高校研究院，將高校研究、科技資源與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新有機結合。這些兼具事業(yè)單位、企業(yè)、科研院所、大學特點，又不同于其傳統(tǒng)屬性的“四不像”單位，在人才培養(yǎng)、科技成果轉(zhuǎn)化、技術創(chuàng)新、深港合作與國際化等方面為深圳做出了突出貢獻。

三、改革經(jīng)驗與啟示

縱觀深圳行政管理體制改革史，就是一部不斷適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求，以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€，以深化大部門制改革為重點，努力建設人民滿意的服務型政府，邁向行政現(xiàn)代化的歷史。

（一）始終堅持黨的領導，順應時代特征。 改革開放以來，中國共產(chǎn)黨團結帶領全國各族人民，開辟了中國特色社會主義道路。1978年黨的十一屆三中全會，開啟了改革開放歷史新時期，1992年黨的十四大明確提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，2013年黨的十八屆三中全會提出全面深化改革總目標，2017年黨的十九大明確宣告中國特色社會主義進入新時代，對新的發(fā)展階段作出了戰(zhàn)略規(guī)劃和全面部署。40年改革一脈相承，黨的領導是根本保證。深圳歷次行政管理體制改革，始終遵循中國特色社會主義方向和黨中央重大決策部署，是對黨中央關于處理好政府與市場的關系、建設什么樣的政府等重要論斷的具體落實和直接反映。尤其是2019年機構改革，著眼于更好地發(fā)揮黨的領導這個最大的優(yōu)勢，從體制機制上對全面加強黨的領導作出制度安排，從機構職能上把加強黨的領導落實到各領域各方面各環(huán)節(jié)，確保黨始終成為經(jīng)濟特區(qū)事業(yè)的堅強領導核心。

（二）始終堅持解放思想，勇于創(chuàng)新。40年來，深圳始終堅持實事求是，解放思想，牢牢把握改革的核心理念。一是按照社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進市場體系不斷完善和市場機制作用有效發(fā)揮。二是運用法治思維和法治方式推動改革，充分發(fā)揮法治基礎性、保障性作用，確保改革始終在法治軌道上運行。三是堅持職能有機統(tǒng)一原則推動改革，針對機構重疊、職責交叉、辦事效率不高等問題，實行大部門制改革，強化部門運作協(xié)調(diào)性，提高整體效能。四是始終推動政府機構高效運轉(zhuǎn)，在改革中合理設計、不斷創(chuàng)新完善行政運行機制，充分釋放制度能量活力。

（三）始終堅持以人民為中心，增強群眾獲得感。人民利益是黨一切工作的出發(fā)點和落腳點。改革中，深圳始終把握以人民為中心的發(fā)展思想，突出服務導向，圍繞群眾反映強烈的突出問題，從體制機制入手，增強針對性和實效性，讓人民群眾有更多的獲得感。例如，職能配置上，始終注重強化和改進公共服務，圍繞水污染治理、食品安全、市場監(jiān)管、司法公平正義等社會熱點，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，維護公平的市場環(huán)境，保障人民群眾合法權益；加強基層社會治安力量，促進平安深圳建設，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全等；機構設置上，深化事業(yè)單位改革，努力補齊教育醫(yī)療等民生領域短板，加強公共服務機構設置。

（四）始終堅持向市場放權，轉(zhuǎn)變政府職能。堅持充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，厘清政府與市場、社會的邊界，以政府權力的“減法”換取市場活力的“加法”。堅持更好地發(fā)揮政府作用，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，解決政府越位、缺位、錯位問題，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變，不斷擴大城市公用事業(yè)、市政建設等公共服務領域市場化范圍。例如，堅持放管結合、并重，將政府管理重心轉(zhuǎn)向監(jiān)管，簡化審批流程，營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境；改革政府提供服務方式，引入市場機制，大力推進政府采購和服務外包；創(chuàng)新提供公共服務的方式手段，探索法定機構管理運營模式，激發(fā)內(nèi)在活力和競爭力。

（五）始終堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)推進。歷次機構改革都同步考慮推進機構調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批制度改革以及市、區(qū)權責劃分。圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，系統(tǒng)謀劃、統(tǒng)籌推進“放管服”改革、行政機構改革、事業(yè)單位改革和機構編制管理創(chuàng)新等各項改革，把握好各方面改革相互適應、相互支撐的規(guī)律性和相互制約、相互影響的復雜性，切實增強改革措施協(xié)調(diào)性、配套性、實效性。改革推進過程中，堅持開門搞改革，強化社會參與，堅持調(diào)動市、區(qū)兩級積極性，強化部門協(xié)同聯(lián)動，切實形成改革合力。

四、下一步改革方向與思路

（一）完善黨的全面領導的制度，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方作用。堅持和完善黨的領導制度體系，優(yōu)化黨委對重大工作的領導體制機制，持續(xù)健全完善推進先行示范區(qū)建設等重大工作的領導制度，充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機構職能作用。建立健全以政治建設為統(tǒng)領，全面推進黨的各方面建設的體制機制。進一步理順黨政機構職責關系，發(fā)揮好黨的職能部門統(tǒng)一歸口協(xié)調(diào)管理職能，不斷調(diào)整優(yōu)化相關機構和職能設置，確保黨實施集中統(tǒng)一領導，其他機構協(xié)同聯(lián)動、高效運行。

（二）貫徹落實新發(fā)展理念，構建高質(zhì)量發(fā)展的體制機制。充分發(fā)揮綜合授權改革試點牽引帶動作用，加大重點領域、關鍵環(huán)節(jié)改革力度，著力破解阻礙發(fā)展的體制機制難題，在更高起點、更高層次、更高目標上推進經(jīng)濟體制改革，推動深層次市場化改革。深入推進政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府宏觀治理體制，完善民生保障機制，推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。重點創(chuàng)新完善前海深港合作區(qū)、深港科技創(chuàng)新合作區(qū)、深汕特別合作區(qū)等功能區(qū)管理體制機制，構建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，助推大灣區(qū)建設。

（三）持續(xù)改革行政管理體制，進一步完善治理體系。推進法治政府建設，以有效實施民法典為重要抓手，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督體制；深化行政執(zhí)法體制改革，提高依法行政能力和水平。優(yōu)化政府職責體系，健全政府權責清單制度，明晰政府權責邊界；加大力度改革政府直接提供管理和服務模式，擴大政府購買服務范圍；大力推動簡政放權，深入推進“放管服”改革，完善政府調(diào)節(jié)與監(jiān)管，做到放活與管好有機結合；繼續(xù)推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”改革，加快智慧城市、“數(shù)字政府”建設，抓好“政務服務一網(wǎng)通辦”、“城市運行一網(wǎng)統(tǒng)管”，打造高效便捷一體化政務服務平臺，為企業(yè)群眾辦事提供更好體驗。

（四）推進基層體制改革，打造共建共治共享的基層治理新格局。努力完善基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。以黨建為引領，推進街道體制改革，確保基層集中精力抓黨建、抓治理、抓服務，充分發(fā)揮街道黨工委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方、領導基層治理的作用，提升街道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。繼續(xù)推動管理重心向基層下移，優(yōu)化街道機構設置和職能配置，將直接面向群眾的管理服務事項下放至街道，實現(xiàn)能放即放、應放盡放。健全協(xié)同治理機制，暢通群團組織、社會力量等各類主體參與治理的渠道和途徑，形成協(xié)同治理新格局。強化基層治理創(chuàng)新，提高治理智能化、專業(yè)化水平。

（五）深化事業(yè)單位改革，提高公共服務的供給能力和水平。創(chuàng)新事業(yè)單位改革思路和舉措，繼續(xù)深入推進政事分開、事企分開、管辦分離，強化事業(yè)單位公益屬性，提高治理效能。健全黨對事業(yè)單位領導的體制機制。優(yōu)化事業(yè)單位布局，整合重組公益類事業(yè)單位，將更多資源向中心工作和民生事業(yè)傾斜。堅持以建章立制為根本，著力完善事業(yè)單位治理體系，逐步建立政事權限清單，理順政事管辦關系；探索實行機構職能編制規(guī)定，明晰事業(yè)單位公益性職能定位；實行章程管理，健全決策議事、民主管理和監(jiān)督機制，最大程度激發(fā)事業(yè)單位運行活力；持續(xù)深化完善新型事業(yè)單位管理運行模式，推動更多高水平科研、教育機構落戶深圳。實施事業(yè)單位政府購買服務，鼓勵社會力量參與提供公共服務，創(chuàng)新公共服務提供方式，著力解決公共服務供給不平衡不充分的問題。

改革不停頓、開放不止步。展望未來，深圳將以經(jīng)濟特區(qū)建立40周年為起點，繼續(xù)堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強政治擔當、使命擔當，以加強黨的全面領導為統(tǒng)領，不斷完善黨政機構職能體系，加強先行示范區(qū)建設中的行政體制改革研究探索，努力將制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，為“雙區(qū)”建設提供強有力的制度和組織保障，為全國改革提供更多可復制、可推廣的經(jīng)驗。