劉仁琦

(西北政法大學(xué) 刑事法學(xué)院，陜西 西安 710122)

當(dāng)前，我國社會結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型，社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，未成年人犯罪形勢依然嚴(yán)峻。據(jù)公開資料顯示，2014年至2019年，全國檢察機關(guān)共受理審查逮捕未成年犯罪嫌疑人284569人，經(jīng)審查，提起公訴292988人，受理審查起訴未成年犯罪嫌疑人數(shù)量居前六位的罪名、人數(shù)分別是盜竊113077人、搶劫57845人、故意傷害47881人、聚眾斗毆39881人、尋釁滋事39082人、強奸17690人，六類犯罪嫌疑人數(shù)量占全部犯罪人數(shù)的82.28%。(1)相關(guān)數(shù)據(jù)可參見最高人民檢察院：《未成年人檢察工作白皮書(2014—2019)》，載http:// www.chinanews.com/gn/2020/06-01/，2020年6月28日訪問。不同于成年人司法，少年司法重點關(guān)注“行為人的回歸而不是對行為的懲罰，其目的是促進(jìn)涉罪未成年人回歸社會，幫教、監(jiān)督、考察恰恰是少年司法最重要的內(nèi)容”[1]?？傮w而言，少年司法應(yīng)以促進(jìn)涉罪未成年人的健全發(fā)展為目的，以保護主義為基本理念，以“兒童利益最大化”為基本原則，因此，對涉罪未成年人的法律體系以及權(quán)利維護、行為矯正、心理輔導(dǎo)、觀護幫教的社會支持體系必須健全、完善。囿于我國少年司法起步較晚，相關(guān)理論還不盡成熟，加之地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，地方政策各有千秋，我國少年司法還面臨較多問題。

我國少年司法理論與實務(wù)，應(yīng)有自身“話語體系”。長久以來，我國少年司法理論與實務(wù)大都以“借鑒”“移植”為主，中國立場的少年司法還有很大探討空間，我國近期關(guān)于未成年人的立法修改，也已經(jīng)開始對此重視。為適應(yīng)新形勢下對未成年人的保護與預(yù)防未成年人犯罪，《中華人民共和國未成年人保護法》(以下簡稱《未成年人保護法》)與《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》(以下簡稱《預(yù)防未成年人犯罪法》)也正在加緊修改進(jìn)程，“兩法”都于近日發(fā)布了二次審議稿。將現(xiàn)行“兩法”與一、二次審議稿內(nèi)容分別對比，我們注意到，立法者對國家在少年司法中的價值與作用越來越重視?！段闯赡耆吮Ｗo法》二次審議稿在“總則”部分更加強調(diào)少年司法中的國家責(zé)任，例如，該審議稿第3條明確，未成年人的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，應(yīng)由國家負(fù)責(zé)保障；第7條第2款明確了國家對家庭監(jiān)護進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)和幫助的責(zé)任?！额A(yù)防未成年人犯罪法》二次審議稿中也有同樣立法傾向，例如，該審議稿第6條明確規(guī)定，國家在專門學(xué)校建設(shè)、專門教育組織等方面的責(zé)任；同時，該審議稿第9條、第12條等，對社工機構(gòu)參與未成年人犯罪預(yù)防、未成年人犯罪預(yù)防學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、國際交流等方面的國家行為也進(jìn)行了大體規(guī)定。我們認(rèn)為，少年司法的中國話語體系正在不斷深化，少年司法的國家責(zé)任也在不斷突顯。

少年司法的國家責(zé)任，是指國家在少年司法領(lǐng)域，通過國際交往簽署國際文件、條約，并在國內(nèi)進(jìn)行整體性、體系性的制度安排與政策布局，通過制定國家層面的法律、合理分配公共權(quán)力、完善兒童福利制度等方式，保障兒童權(quán)利得以實現(xiàn)的國家行為。因此，總體而言，少年司法的國家責(zé)任更具理念性、指導(dǎo)性與宏觀性，指導(dǎo)少年司法的政策制定、制度構(gòu)建與規(guī)則建立，有利于縮減地域差別、打破部門壁壘、完善法律體系、明確權(quán)力運行等。我們認(rèn)為，我國少年司法的國家責(zé)任還并未建立，以致各項資源難以達(dá)到大致平衡，并發(fā)揮合力?；诖?，本文以此為題，擬解決少年司法發(fā)展過程中的一些基礎(chǔ)理論問題，以期夯實我國少年司法的理論基礎(chǔ)，助力其實務(wù)發(fā)展。

一、 問題審思：我國少年司法之困境

少年司法不只是“紙面上”的法，更是“行動中”的法，其法律治理體系與社會支持體系必須完備，且應(yīng)互相支持。社會因素、家庭因素、學(xué)校因素、社區(qū)因素、媒介因素、個體因素等極容易導(dǎo)致未成年人涉罪觸法，因此，為實現(xiàn)涉罪未成年人回歸社會，少年司法需求要較為多元。但由于理論與實踐的結(jié)合度不足、系統(tǒng)化與體系化建設(shè)不健全等因素，我國“無論是合適成年人到場參與訴訟、社會調(diào)查，還是觀護幫教、不良行為矯正、社會適應(yīng)能力提升和社會支持網(wǎng)絡(luò)的建立等有利于未成年人順利回歸社會的工作”[2]，都呈現(xiàn)法律體系性不強、地域差別較大、部門協(xié)作存在壁壘等問題，少年司法之困境亟待解決。

第一，國家缺少統(tǒng)一立法安排，少年司法法律體系并不完善，各部門間銜接不夠順暢。就未成年人犯罪而言，我國并沒有單獨的“少年刑事司法法”，取而代之的是散見于《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等部門法中有關(guān)于未成年人犯罪的內(nèi)容，但受立法時間、立法目的、規(guī)則的明確性等原因影響，我國少年司法的法律體系不完善，主要表現(xiàn)為法律規(guī)則銜接不暢。首先，刑事訴訟法內(nèi)部關(guān)于“少年司法”存在的銜接問題。2012年《刑事訴訟法》單章規(guī)定了“未成年人刑事案件訴訟程序”，并對合適成年人、附條件不起訴、社會調(diào)查等重要制度作了明確規(guī)定，但與刑事訴訟其他規(guī)則銜接并不嚴(yán)密，以致實踐問題頻發(fā)。例如：由于未對合適成年人主體身份進(jìn)行明確，實踐中合適成年人參與主體各異、素質(zhì)參差不齊，以致涉罪未成年人權(quán)利不能得到周延保護；由于附條件不起訴適用案件類型、可能判處的刑罰條件等規(guī)定過于嚴(yán)苛，司法適用空間不大；由于未對社會調(diào)查的主體、社會調(diào)查報告的證據(jù)性質(zhì)、社會調(diào)查人員的身份及權(quán)利義務(wù)等進(jìn)行明確規(guī)定，涉罪未成年人社會調(diào)查制度的推行差強人意。其次，刑法與刑事訴訟法的銜接問題。根據(jù)我國刑法規(guī)定，我國刑事責(zé)任年齡為十四周歲，十八周歲以下的行為人為“未成年犯罪人”，已滿十六周歲的人犯罪，不管所犯何罪，都應(yīng)當(dāng)負(fù)刑事責(zé)任。同時，根據(jù)《刑法》第17條第4款的規(guī)定：“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長或者監(jiān)護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)?！痹臼杖萁甜B(yǎng)制度對預(yù)防未成年人違法犯罪，以及教育和挽救未成年人，可以發(fā)揮重要作用，但被規(guī)定于刑法中具有刑事司法保護措施(2)關(guān)于收容教養(yǎng)的法律性質(zhì)，主要有刑事處罰、行政處罰、強制措施、司法保護措施等，我們認(rèn)為該制度為“刑事司法保護措施”。性質(zhì)的收容教養(yǎng)制度，由于規(guī)定過于原則，以致刑事訴訟法對收容教養(yǎng)的適用期限、具體適用對象與適用條件、程序決定權(quán)、執(zhí)行機關(guān)等重大問題都沒有具體的規(guī)定，收容教養(yǎng)的制度功能受到嚴(yán)重影響。最后，刑法、刑事訴訟法與其他部門法的銜接問題。宏觀而言，我國廣義的少年司法大致可以分為政策倡導(dǎo)、說服教育、侵權(quán)賠償、行政處罰、刑事處罰等五種措施，但由于法律規(guī)定的各措施參與主體、參與方式、參與內(nèi)容、參與程序、執(zhí)行力度等不同，五種措施間較經(jīng)常出現(xiàn)“真空狀態(tài)”，尤其是刑事法律措施與行政措施、民事措施間很難銜接，協(xié)議和解、刑事處罰兩極化傾向明顯，難以阻斷未成年人不良行為、嚴(yán)重不良行為向涉罪觸法行為的轉(zhuǎn)化。

第二，國家缺少整體制度安排與資源調(diào)控機制，致少年司法地域差別較大。我國少年司法始于20世紀(jì)80年代的上海，而至今為止，上海也是在推進(jìn)、引領(lǐng)全國少年司法的發(fā)展。隨著少年法庭在全國普遍建立起來，少年司法制度從地方性制度轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖灾贫?。此后，少年司法在我國迅猛發(fā)展。但少年司法所需人力資源、物力資源、財力資源較為巨大，受各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡影響，我國少年司法地區(qū)差異性較大。首先，各地少年司法投入差別較大。就我們了解的全國情況而言，少年司法的發(fā)展程度與經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度呈正比。以上海為例，公開資料顯示，早在2010年,上海市政府就出資建立起覆蓋全市各區(qū)縣和街鎮(zhèn)的涉罪未成年人社會觀護體系,包括17個觀護站、215個觀護點,實現(xiàn)了涉罪未成年人幫教矯正的社會化；而在2016年，上海的社工年平均工資為6.3萬元[3]。而我國絕大多數(shù)地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，受經(jīng)濟發(fā)展制約，少年司法投入非常有限、社工工資極為微薄。其次，少年司法模式差別巨大。一方面，就省際而言，少年司法的政府購買服務(wù)制度、社會支持體系建設(shè)、合適成年人參與主體、司法社工專業(yè)化程度、觀護幫教模式等，各省均具有自己的“特色模式”，大相徑庭之處可見一斑；另一方面，就各省內(nèi)而言，上述各制度也迥然不同，一般而言，省會、經(jīng)濟發(fā)達(dá)、高校資源豐富等城市，少年司法模式較為先進(jìn)。最后，少年司法社工組織與少年司法社工發(fā)展極不平衡。少年司法的發(fā)展必須依賴少年司法社工組織與少年司法社工從業(yè)人員等專業(yè)的社會力量。少年司法社工不同于普通司法社工，其服務(wù)對象為涉罪未成年人，對法學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等復(fù)合知識，以及社工專業(yè)化程度要求極高。但就目前國內(nèi)而言，經(jīng)濟發(fā)達(dá)的上海、北京、深圳少年司法社工組織與少年司法社工發(fā)展較好；少部分地區(qū)(如西安、(3)以西安為例，整個陜西地區(qū)僅有“陜西指南針?biāo)痉ㄉ绻し?wù)中心”一家少年司法社工組織，目前，該組織有全職社工3人，兼職社工7人，受限于人數(shù)、規(guī)模，服務(wù)地區(qū)僅限于西安市區(qū)，不能輻射省內(nèi)其他地區(qū)。蘭州等地)受限于經(jīng)濟，有少年司法社工組織，但少年司法社工規(guī)模不大，服務(wù)范圍有限；絕大部分地區(qū)既沒有少年司法社工組織，也沒有少年司法社工，少年司法缺少專業(yè)支持，發(fā)展極度受限。

第三，國家缺少總體政策指引與執(zhí)行督促、監(jiān)督機制，致少年司法領(lǐng)域各部門協(xié)作存在壁壘?！氨M管我們傾向于把越軌視為自主的選擇或者個人的自我缺陷，但是所有的行為——越軌和遵從——都是由社會塑造的”[4]，因此，我們認(rèn)為，少年司法的有效運行及成效取決于社會服務(wù)體系是否完善。少年司法的社會服務(wù)體系，是指由政府相關(guān)部門、司法機關(guān)、家庭、學(xué)校或社區(qū)、社會組織、社工等構(gòu)成，服務(wù)于少年司法的宣傳、教育、調(diào)查、識別、預(yù)防、干預(yù)、矯正、觀護、幫教、安置、救助等職能的有機整體。服務(wù)體系中的上述主體因占有資源、工作內(nèi)容、職能分工不同，在少年司法中所發(fā)揮的作用也不盡相同。良善的少年司法體系，要求多部門的共同參與、協(xié)作，但由于我國權(quán)力“條塊化”分割嚴(yán)重，部門與部門之間難以有效溝通。首先，負(fù)有未成年人權(quán)利保障的學(xué)校、教委、團委、關(guān)工委、婦聯(lián)、民政等政府部門未形成合力，缺少有效識別困境中的不良行為與嚴(yán)重不良行為未成年人機制、合力救助機制、觀護幫教機制、信息共享機制。其次，公安、司法機關(guān)與政府部門間未形成合力。少年司法，產(chǎn)生于司法領(lǐng)域，但解決于社會領(lǐng)域。以司法轉(zhuǎn)處為例，為保護未成年人的權(quán)益，減少刑事司法強制干預(yù)的不利后果，公安、司法機關(guān)在充分確認(rèn)涉罪事實后，在滿足一定條件下，對涉罪少年不再繼續(xù)進(jìn)行傳統(tǒng)的刑事司法程序，轉(zhuǎn)之通過非訴訟的方式而自行予以非機構(gòu)化處遇，但由于政府部門觀護基地缺乏、相關(guān)工作人員矯正手段落后等原因，一般預(yù)防和個別預(yù)防較難實現(xiàn)。最后，公安、司法機關(guān)、政府部門與少年司法社工組織難以形成合力。未成年人涉罪，一般與家庭環(huán)境、成長經(jīng)歷、教育狀況、朋輩關(guān)系、負(fù)面情緒等因素相關(guān)，需要專業(yè)少年司法社工組織、心理咨詢師等介入，但由于我國專業(yè)少年司法社工組織與專業(yè)社工人才的匱乏，加之個別部門對社工組織、社工認(rèn)知度較低、轉(zhuǎn)介機制不暢等原因，少年司法的專業(yè)性、可持久性難以保證。

二、 理論視角：少年司法國家責(zé)任之證成

少年司法領(lǐng)域應(yīng)強調(diào)國家責(zé)任。實際上，我國《憲法》關(guān)于兒童保護的國家責(zé)任規(guī)定是一脈相承的。中華人民共和國建國初期的《憲法》中，就已經(jīng)體現(xiàn)了兒童保護領(lǐng)域的國家責(zé)任，1954年《憲法》第94條第2款強調(diào)“國家特別關(guān)懷青年的體力和智力的發(fā)展”，并在96條第2款規(guī)定“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護”，應(yīng)該說，這是兒童權(quán)利保護國家責(zé)任的雛形；及至2018年《憲法》修正，基本繼受了1954年《憲法》的相關(guān)規(guī)定，其第46條規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展”，第49條還規(guī)定“婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護……”當(dāng)然，作為《憲法》無法顧及涉罪觸法未成年人的司法保護如何進(jìn)行等具體內(nèi)容，但對于少年司法中的國家責(zé)任仍具有基礎(chǔ)性的指導(dǎo)作用。雖然《憲法》有基本明確的規(guī)定，但理論與實踐中，國家責(zé)任還被“兒童利益最大化”“國家親權(quán)”替代，我們認(rèn)為，少年司法國家責(zé)任與兩者存在一定關(guān)聯(lián)，但與政府責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任區(qū)別明顯。

(一) 少年司法國家責(zé)任與“兒童利益最大化”“國家親權(quán)”之關(guān)聯(lián)

少年司法制度的完善程度，是一國人權(quán)保障水平的重要指證。20世紀(jì)80年代以來，為保障兒童權(quán)利，推進(jìn)世界范圍內(nèi)少年司法制度的發(fā)展，聯(lián)合國一直致力于通過制定國際條約推動各國少年司法制度的進(jìn)步與完善，先后通過了《少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》《兒童權(quán)利公約》《預(yù)防少年犯罪準(zhǔn)則》《保護被剝奪自由少年規(guī)則》等國際條約(規(guī)則)，加之1948年《世界人權(quán)宣言》、1959年《兒童權(quán)利宣言》、1966年《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等，國際少年司法體系基本形成。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，世界范圍內(nèi)少年司法法律體系也得以不斷完備、提升。與此同時，中國少年司法也開始萌芽、發(fā)展和完善。中國少年司法發(fā)展的三十多年以來，少年司法的理念不斷得到認(rèn)同、制度不斷健全、體系不斷完善、實踐水平不斷得到提升，“兒童利益最大化”“國家親權(quán)”等概念、理論開始進(jìn)入我們的視野，受此影響，近些年來我國少年司法實踐快速發(fā)展，但相關(guān)理論還有深入發(fā)展空間。我們認(rèn)為：“兒童利益最大化”與“國家親權(quán)”，是國家責(zé)任產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，后者又分別是前兩者的具體表現(xiàn)與深化發(fā)展。

國家責(zé)任是“兒童利益最大化”的具體體現(xiàn)。少年司法是“兒童利益最大化”理念確立與發(fā)展后的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會的必需品、必要品。當(dāng)前“兒童利益最大化”已經(jīng)被我國理論界與實務(wù)界廣泛接受：2011年8月，《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》首次出現(xiàn)“兒童利益最大化”原則，并將該原則與“兒童優(yōu)先”原則列為該綱要的基本原則。具有宏觀指導(dǎo)性與綱領(lǐng)性的“兒童利益最大化”原則，要求在制定、保障、執(zhí)行與兒童生存、發(fā)展、受保護和參與等相關(guān)權(quán)利的立法、司法與執(zhí)法活動中，必須予以貫徹。但未成年人犯罪行為，是社會、經(jīng)濟發(fā)展過程中的衍生頑疾，只能抑制卻無法消除。少年司法問題極為復(fù)雜：既包含對不良行為、嚴(yán)重不良行為等困境未成年人的臨界預(yù)防，以防止其觸法涉罪，也包含對觸法涉罪未成年人的矯正、觀護與安置幫教等；既包含政府責(zé)任，也包含司法機關(guān)責(zé)任、學(xué)校和社區(qū)責(zé)任、社會組織責(zé)任、家庭責(zé)任等；既包含法學(xué)學(xué)科的應(yīng)用，也包含社會學(xué)、心理學(xué)等多學(xué)科的綜合應(yīng)用。有鑒于此，關(guān)于“兒童利益最大化”之少年司法的制度完善、政策制定，以及立法、司法與執(zhí)法等，必須強調(diào)國家責(zé)任的分配與承擔(dān)，以消弭我國少年司法發(fā)展過程中的弊端。

國家親權(quán)是國家責(zé)任的理論基礎(chǔ)，國家責(zé)任是“國家親權(quán)”的現(xiàn)實反應(yīng)。國家親權(quán)法則是少年司法的重要基石，其肇始于英美，與“父權(quán)(patria potesta)”相對應(yīng)，是指“國家公權(quán)力對父母或者法定監(jiān)護人的自然親權(quán)干預(yù)，在其不履行或者不能履行責(zé)任時扮演兒童監(jiān)護人?！盵5]國家親權(quán)理念產(chǎn)生之初只適用于民事領(lǐng)域，主要針對失去父母的兒童財產(chǎn)管理問題，而非應(yīng)用于刑事領(lǐng)域。傳統(tǒng)上，涉罪觸法兒童的管教權(quán)只屬于父母，19世紀(jì)初，家庭仍被廣泛視為兒童的主要社會控制單位。(4)相關(guān)論述可參見張鴻?。骸丁皣矣H權(quán)”法則的衍變及其發(fā)展》，載《青少年犯罪問題》2013年第5期。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，未成年犯罪增多并呈擴大趨勢，國家得以介入未成年人家庭，并從其家庭中獲取權(quán)力，及至20世紀(jì)六七十年代，國家親權(quán)法則才與少年司法不斷融合、與時俱進(jìn)。基于國家親權(quán)法則的基礎(chǔ)理論要求，國家責(zé)任才具有合道德性、合理性、現(xiàn)實可行性與可執(zhí)行性等。但國家親權(quán)法則不能替代國家責(zé)任，二者關(guān)照面向各有所好：前者強調(diào)少年司法中的國家“權(quán)力”，后者更加關(guān)注少年司法中的國家“責(zé)任”；前者多與少年司法中的“兒童福利”聯(lián)系，后者多與少年司法中的制度建設(shè)、政策制定等相關(guān)；前者可具化為“規(guī)則”，甚至可作為裁判援引的依據(jù)，后者更傾向宏觀“制度”安排，可引申政策定位。

(二) 少年司法國家責(zé)任與政府責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任之區(qū)別

我們認(rèn)為，宏觀視角就少年司法中“公權(quán)力”介入的發(fā)展軌跡而言，我國少年司法經(jīng)歷了司法機關(guān)責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任與政府責(zé)任并行，但并未發(fā)展到國家責(zé)任，而近些年來，相關(guān)部門法中也從未明確將少年司法作為國家責(zé)任，以至于我國的少年司法缺少宏觀規(guī)劃、整體布局與協(xié)同進(jìn)步。國家責(zé)任與政府責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任主體不同、責(zé)任內(nèi)容不同、責(zé)任實現(xiàn)方式不同，“政府責(zé)任”“司法機關(guān)責(zé)任”亦無法解決我國少年司法發(fā)展過程中的制度建設(shè)與司法實踐中的全局性、根本性等問題。

第一，少年司法的國家責(zé)任與政府責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任之責(zé)任主體不同。人們將自然狀態(tài)中享有的權(quán)利讓渡給國家是為了更好地保護自己，而國家的存在亦只能是為了實現(xiàn)民眾的和平、安全和公共福利，(5)相關(guān)觀點可參見約翰·洛克：《政府論》(下)，葉啟芳、霍菊農(nóng)譯，商務(wù)印書館2010年版，第77-80頁。同時，國家通過完善的制度設(shè)計，授權(quán)給相關(guān)機構(gòu)、組織、部門予以執(zhí)行。少年司法是各國發(fā)展進(jìn)程中不可避免必須面對的國家問題，現(xiàn)代社會背景下的少年司法是國家的應(yīng)有責(zé)任。其實，早在1985年11月的《聯(lián)合國少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》，已經(jīng)明確各成員國在少年司法中“應(yīng)努力按照其總的利益來促進(jìn)少年及其家庭的福利”的國家責(zé)任，并要求各成員國“應(yīng)充分注意采取積極措施，這些措施涉及充分調(diào)動所有可能的資源，包括家庭、志愿人員及其他社區(qū)團體以及學(xué)校和其他社區(qū)機構(gòu)，以便促進(jìn)少年的幸福，減少根據(jù)法律進(jìn)行干預(yù)的必要，并在他們觸犯法律時對他們加以有效、公平及合乎人道的處理”，藉以“保護青少年和維護社會的安寧秩序”?？梢钥闯?，少年司法領(lǐng)域的國家責(zé)任主要是國家對內(nèi)、對外負(fù)責(zé)的整體性的、體系性的制度安排與政策布局，而相關(guān)政府部門、司法機關(guān)僅作為國家制度的執(zhí)行機關(guān)、踐行機關(guān)，僅以部門或機關(guān)本身作為主體，承擔(dān)少年司法中“對內(nèi)責(zé)任”中的部分責(zé)任。

第二，少年司法的國家責(zé)任與政府責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任之責(zé)任內(nèi)容不同。少年司法領(lǐng)域的國家責(zé)任與政府責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任之責(zé)任內(nèi)容既有區(qū)別，又有聯(lián)系，還存在一定重合性。國家是由領(lǐng)土、人民、文化和政府四個要素組成，其合法性基礎(chǔ)來源于公民與國家達(dá)成的契約，國家應(yīng)當(dāng)受到契約的約束，若其不能稱職地履行義務(wù)，就會失去統(tǒng)治人民的資格，如果統(tǒng)治者被認(rèn)為失職，其合法性就自動喪失[6]，同時，“國家和政府作為每一個自由、平等的人同意的產(chǎn)物，天然地負(fù)有保障每一個立約人的生存與發(fā)展之不可推諉的責(zé)任——人民服從統(tǒng)治是為了得到保護?！盵7]一般而言，國家責(zé)任具有“雙重性”：對內(nèi)而言，國家責(zé)任大都為保障國民的生存、發(fā)展、安全、健康、幸福生活和可持續(xù)發(fā)展等而設(shè)，具有一定基礎(chǔ)性；對外而言，國家作為國際社會中的一員，還要承擔(dān)國際事務(wù)中的相關(guān)責(zé)任。聯(lián)合國于1989年11月通過的《兒童權(quán)利公約》，規(guī)定了兒童應(yīng)該享有的數(shù)種權(quán)利，其中包括最基本的生存權(quán)、全面發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)和全面參與家庭、文化和社會生活的權(quán)利等。就少年司法領(lǐng)域的國家責(zé)任而言，國家對內(nèi)應(yīng)承擔(dān)國家福利提供責(zé)任、權(quán)力分配責(zé)任、資源整合責(zé)任、法律制定責(zé)任等，以保證采取一切適當(dāng)措施保障上述兒童權(quán)利得以實現(xiàn)；對外應(yīng)積極踐行已經(jīng)簽署的國際文件、條約規(guī)定的相關(guān)義務(wù)，并在少年司法國際事務(wù)中發(fā)揮作用。相比少年司法領(lǐng)域的國家責(zé)任，政府責(zé)任與司法機關(guān)責(zé)任就更加具體、明確。政府相關(guān)部門應(yīng)保障涉罪觸法少年在監(jiān)護、生活、教育、醫(yī)療、康復(fù)、服務(wù)和安全保護等方面的權(quán)利；司法機關(guān)則應(yīng)該積極貫徹對涉罪觸法未成年人“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則，通過司法特殊保護制度，最大限度教育挽救涉罪少年。

第三，少年司法的國家責(zé)任與政府責(zé)任、司法機關(guān)責(zé)任之責(zé)任實現(xiàn)方式不同。整體而言，國家責(zé)任歸根結(jié)底是現(xiàn)代社會對國家基本理性的要求，其核心價值是履行“國家尊重和保障人權(quán)”的義務(wù)。兒童權(quán)利是國家必須保障的基本權(quán)利，應(yīng)將其作為基本國策，并依據(jù)《兒童權(quán)利公約》“確保其管轄范圍內(nèi)的每一兒童均享受此種權(quán)利，不因兒童或其父母或法定監(jiān)護人的種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、民族、族裔或社會出身、財產(chǎn)、傷殘、出生或其他身份而有任何差別?！本蜕倌晁痉ǘ?，國家竭盡所能地周延、平等保護涉罪未成年人，一方面是為踐行國際條約的相關(guān)責(zé)任，另一方面是為將國家管理“過錯”降到最低，促進(jìn)“平權(quán)”，控制與預(yù)防犯罪。因此，少年司法的國家責(zé)任包括國際責(zé)任與國內(nèi)責(zé)任：前者主要通過國家作為國際活動主體，通過在國際交往活動中簽訂和履行與少年司法相關(guān)國際條例、遵守和執(zhí)行國際義務(wù)等方式實現(xiàn)；后者主要通過制定國家層面的法律、合理分配公共權(quán)力、完善兒童福利制度等方式實現(xiàn)。同時，政府機關(guān)、司法機關(guān)通過國家的制度設(shè)計獲得相應(yīng)權(quán)力，是國家權(quán)力運行的“承擔(dān)者”，因此，政府、司法機關(guān)承擔(dān)的是“賦權(quán)責(zé)任”，其以“執(zhí)行”行政權(quán)力、司法權(quán)力等方式實現(xiàn)少年司法領(lǐng)域的責(zé)任。

三、 踐行理路：少年司法國家責(zé)任之實現(xiàn)

我國應(yīng)充分挖掘中國語境下少年司法制度的理論與實踐，重視、強調(diào)國家責(zé)任，并以國家責(zé)任理念為少年司法制度發(fā)展與完善的前提和基礎(chǔ)，發(fā)揮其指導(dǎo)“政府責(zé)任”“司法機關(guān)責(zé)任”實現(xiàn)之價值。就目前國內(nèi)實踐而言，我國少年司法仍然面臨諸多困境：如何實現(xiàn)未成年人的不良行為與嚴(yán)重不良行為的識別與臨界預(yù)防、如何保障涉罪觸法未成年人的相關(guān)權(quán)益、如何提升未成年人罪犯的觀護幫教與安置幫教水平等，是亟需解決的幾大難題。我們認(rèn)為，無論是站在政府責(zé)任角度、司法機關(guān)責(zé)任角度，都不能從根本上解決上述問題，只有將少年司法上升到國家責(zé)任角度，才能最大效度實現(xiàn)少年司法犯罪預(yù)防、涉案人權(quán)利保障、涉案罪犯回歸社會之系統(tǒng)價值，并不斷完備少年司法體系、逐漸縮小地域差別和不斷打破部門協(xié)作壁壘。

(一) 制度實現(xiàn)路徑：完善少年司法法律體系

國家應(yīng)通過立法，加大未成年人保護力度。完備的少年司法法律體系，是一國少年司法制度成熟的重要標(biāo)志，雖然我國少年司法法律體系已經(jīng)基本形成，但與美國、日本、德國等國家相比，我國的少年司法法律體系還有較大提升空間。總體而言，一方面，國際法上，我國已經(jīng)加入《兒童權(quán)利公約》等多個與少年司法相關(guān)的國際公約，國內(nèi)法必須對其實質(zhì)性內(nèi)容有所吸收、反映；另一方面，國內(nèi)法上，雖然我國已經(jīng)在《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》等基礎(chǔ)上，又制定了《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等多部部門法，形成了法律位階較為分明的少年司法體系架構(gòu)，但各部門法之關(guān)系、部門法之具體內(nèi)容設(shè)計等，還有較多改進(jìn)之處。無論從國家基本政策層面、社會治理層面，還是從國際法層面、國內(nèi)法層面，只有站在國家責(zé)任角度，才能解決少年司法法律體系完備問題。我們認(rèn)為，除應(yīng)在《憲法》中明確規(guī)定“兒童權(quán)利保護的國家責(zé)任”外，還應(yīng)當(dāng)在所有涉及少年司法的部門法中，強調(diào)“少年司法的國家責(zé)任”，并通過多種途徑完善少年司法法律體系，以解決部門法律沖突、規(guī)定不明、責(zé)任不清等問題。

第一，加速制定“兒童福利法”，完善兒童福利制度。近些年來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展與國家親權(quán)理念的不斷深化發(fā)展，我國“兒童福利領(lǐng)域正在經(jīng)歷著一場巨大且快速的變化”[8]，但兒童福利相關(guān)制度散見于各部門法、行政法規(guī)、“政府意見”(6)如，2016年國務(wù)院先后頒布的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》等。之中。單獨“兒童福利法”的缺失，致使雖然兒童福利法治體系基本成形，兒童福利制度也有較快發(fā)展，但二者均存在體系性不強、制度剛性不夠、執(zhí)行力不足等問題。就少年司法領(lǐng)域而言，涉罪未成年人的犯罪原因包含部分社會保障制度不健全、兒童福利制度不完善等，且未成年人罪犯回歸社會依然需要社會保障制度、兒童福利制度等予以支持。應(yīng)當(dāng)積極制定“兒童福利法”，明確兒童福利的國家責(zé)任，夯實少年司法領(lǐng)域涉罪觸法未成年人權(quán)利保障基礎(chǔ)，并明晰國家責(zé)任下，包含涉罪觸法未成年人之兒童福利的指導(dǎo)思想、根本原則、國家任務(wù)、國家規(guī)劃等，以夯實兒童福利發(fā)展的法治基礎(chǔ)，并明確兒童福利管理機構(gòu)、監(jiān)護主體及責(zé)任、(民事、行政、刑事)案件處理程序、教育保障制度、醫(yī)療保障制度、就業(yè)保障制度、救助保障措施，以及涉罪觸法兒童的觀護幫教保障制度、安置幫教保障制度等。

第二，完善刑事訴訟法內(nèi)部規(guī)則銜接。雖然刑事訴訟法已經(jīng)對未成年人刑事案件的訴訟程序進(jìn)行了專門規(guī)定,但就法律規(guī)則內(nèi)容而言，國家仍應(yīng)以“自我責(zé)任保障”為出發(fā)點，以“兒童利益最大化”為根本原則，對其進(jìn)行完善。首先，將合適成年人“適格”的參與主體限定于律師。合適成年人有替代未成年人法定代理人之價值，作用巨大。但實踐中，由于絕大多數(shù)合適成年人未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)，“陪襯式合適成年人”“影子合適成年人”“充當(dāng)?shù)诙崋柸藛T的合適成年人”等并不鮮見。我們認(rèn)為，在未成年人司法領(lǐng)域，可先行先試“律師訊問在場權(quán)”，以周延保護涉罪未成年人訴訟權(quán)利。其次，放寬附條件不起訴案件類型、“可能判處一年有期徒刑以下刑罰”的適用限制。聯(lián)合國《少年司法最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第5條規(guī)定將少年司法的目的規(guī)定為:“少年司法制度應(yīng)強調(diào)少年的幸福,并應(yīng)確保對少年犯做出的任何反應(yīng)均應(yīng)與罪犯和違法行為情況相稱”，以此作為少年司法之價值目標(biāo)，應(yīng)放寬附條件不起訴的罪名限制，將其適用于除危害國家安全犯罪、軍人違反職責(zé)罪之外的所有犯罪；將刑罰限制條件規(guī)定為“可能判處三年有期徒刑以下刑罰”，擴大司法適用空間。最后，明確司法社工的訴訟主體身份及社會調(diào)查報告的證據(jù)性質(zhì)。國家大力推行司法社工進(jìn)行社會調(diào)查，目的在于推動全社會整合各種資源力量，實現(xiàn)對未成年人的司法保護和犯罪預(yù)防，是“法律家長主義”的延伸體現(xiàn)，更是一國踐行人本、人文、人倫之司法文明的重要指標(biāo)。其實早在2015年最高人民檢察院就在“檢察機關(guān)加強未成年人司法保護八項措施”中強調(diào)，將社會調(diào)查等工作，交由專業(yè)社會力量承擔(dān)，提高未成年人權(quán)益保護和犯罪預(yù)防的專業(yè)水平，逐步建立司法借助社會專業(yè)力量的長效機制。但囿于刑事訴訟法并未將司法社工納入“訴訟參與人”，其權(quán)利、義務(wù)等并不明確，所做社會調(diào)查報告的證據(jù)性質(zhì)也不被認(rèn)同。我們認(rèn)為，為順應(yīng)少年司法的世界發(fā)展潮流，提升涉罪觸法未成年人的司法保護水平，必須將司法社工列為訴訟參與人，且將社會調(diào)查報告明確為“社會科學(xué)類鑒定意見”。

第三，細(xì)化收容教養(yǎng)制度。我國《刑法》第17條第4款雖然規(guī)定了收容教養(yǎng)制度，但卻未予細(xì)化。作為可能嚴(yán)厲于刑罰處罰的行政處罰方式，其法律依據(jù)、法律原則、法律規(guī)則等應(yīng)更加明確、具體，具有可操作性，才能發(fā)揮規(guī)則價值。首先，應(yīng)對“在必要的時候”予以明確，將“必要”限定為：家庭約束不能、未成年人曾有嚴(yán)重觸法行為等情形；其次，應(yīng)構(gòu)建完整的收容教養(yǎng)司法程序，將收容教養(yǎng)的司法裁決權(quán)交給法院，并明確由公安機關(guān)在“特定收容教養(yǎng)場所”執(zhí)行收容教養(yǎng)；最后，應(yīng)將收容教養(yǎng)期限設(shè)置為最長三年，并附之于教育、感化、挽救的其他觀護方式。我們認(rèn)為，可借《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》修正之際，對收容教養(yǎng)制度進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，真正發(fā)揮收容教養(yǎng)制度“懲戒與保護相平衡”的價值。當(dāng)然，最為恰當(dāng)?shù)淖龇ㄊ侵贫▎为毜摹吧倌晔杖萁甜B(yǎng)法”，以彰顯收容教養(yǎng)法之于中國少年司法法律體系的重要地位，并明確相應(yīng)原則，細(xì)化相關(guān)規(guī)則。

第四，協(xié)調(diào)刑法、刑事訴訟法與其他部門法的銜接。少年司法體系中各部門法均應(yīng)體現(xiàn)國家責(zé)任，并以“兒童利益最大化”為基本原則，且部門法間應(yīng)具有系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。不良行為與嚴(yán)重不良行為未成年人的識別、阻斷，以及涉罪觸法未成年人的觀護、矯正、安置等為實踐中重大難題，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮兒童福利類法律的基礎(chǔ)保障作用，注重民事類法律的教育作用，行政類法律的處罰作用，刑事類法律的威懾作用，并建立信息共享平臺，實現(xiàn)民事告誡、行政懲戒、刑事處罰等措施的有效銜接。

(二) 政策實現(xiàn)路徑：縮減少年司法地域差別

國家責(zé)任下，有利于縮減少年司法的地域差別。在我國，少年司法受制于各地區(qū)經(jīng)濟、人文、社會等諸多方面的綜合影響，地域差異較為明顯。為提升我國少年司法整體水平，國家宏觀上應(yīng)廣泛運用多種調(diào)控手段，以利各地區(qū)少年司法的均衡發(fā)展。

第一，少年司法所需經(jīng)費可實行國家財政統(tǒng)一撥付為主、地方財政為輔、社會捐助為補的方式。少年司法的完善程度是衡量一國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中人權(quán)保障水平的重要考量因素，財政制度必須予以傾斜，將少年司法所需經(jīng)費納入中央財政撥付資金或彩票公益金，是少年司法國家責(zé)任最主要的體現(xiàn)。國家財政可通過各地少年司法現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展程度、所需資金支持空間等綜合考量，以緩解部分經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財政不足，同時國家也可通過稅收減免激勵等政策，鼓勵社會捐助資金作為少年司法的必要補充。

第二，國家應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展少年司法模式。世界范圍內(nèi)，少年司法模式較為多樣，我國不同省份、省內(nèi)不同區(qū)域也有各自“模式”。當(dāng)然，我們認(rèn)為，我國現(xiàn)有情況下，多種少年司法模式并存可以理解，但各模式間應(yīng)加強融合與溝通，以利少年司法制度的大致統(tǒng)一以及涉罪觸法未成年人異地觀護幫教等。我們認(rèn)為，基于當(dāng)前中國情勢，國家站在少年司法長遠(yuǎn)發(fā)展高度，亟需制定少年司法的“中長期規(guī)劃”，盡量減少各地少年司法模式的差異性，并制定提出少年司法的國家愿景、國家規(guī)劃、國家實施計劃等，以引導(dǎo)我國少年司法理論與實踐的縱深發(fā)展。

第三，國家應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，大力發(fā)展中西部少年司法社工組織及少年司法社工。少年司法社工是促進(jìn)少年司法必須向“職業(yè)化”“專業(yè)化”方向發(fā)展的源動力。其實，為加強和創(chuàng)新社會管理，大力發(fā)展社會工作，早在2011年11月中央組織部、民政部等18部委就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》，明確提出要發(fā)揮社工在行為矯治、心理疏導(dǎo)等方面的專業(yè)優(yōu)勢。但當(dāng)前情況下，我國少年司法社工組織及少年司法社工嚴(yán)重匱乏，(7)據(jù)我們所知，目前國內(nèi)還較少有專門開設(shè)“司法社工”專業(yè)的高校，實踐中絕大多數(shù)社工均畢業(yè)于社會學(xué)專業(yè)。加之政府相關(guān)部門對社會組織、社工認(rèn)知度較低，少年司法缺少專業(yè)性、專門性，中西部地區(qū)問題尤為突出。我們認(rèn)為，少年司法的國家責(zé)任下，國家應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃：在學(xué)科建設(shè)領(lǐng)域，應(yīng)在中西部高校著力發(fā)展司法社工專業(yè)，并在學(xué)業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)指導(dǎo)上給予傾斜政策；在組織建設(shè)領(lǐng)域，國家應(yīng)在中西部孵化、培育、發(fā)展、優(yōu)化少年司法社工組織，并給予一定經(jīng)濟支持、智力支持等；在政策支持領(lǐng)域，國家應(yīng)通過稅收減免、項目支持等方式加大中西部少年司法社工組織扶植力度，以及少年司法社工的培養(yǎng)力度。

(三) 體制實現(xiàn)路徑：順暢多部門在少年司法領(lǐng)域的協(xié)作

國家責(zé)任下，有利于少年司法領(lǐng)域相關(guān)資源的整合。根據(jù)我們的實踐觀察，涉罪觸法未成年人需求多元，可以以社會學(xué)理論將其概括為物質(zhì)性支持、精神性支持、陪伴性支持和工具性支持等，產(chǎn)生于司法領(lǐng)域的少年司法，國家需要根據(jù)未成年人的具體需求，將司法資源、政府資源、社會資源進(jìn)行系統(tǒng)整合，以發(fā)揮少年司法體系的最大效能。

第一，國家應(yīng)明確司法機關(guān)、政府相關(guān)部門的責(zé)任分配。首先，確定檢察機關(guān)為少年司法的牽頭和總負(fù)責(zé)部門。當(dāng)前我國少年司法制度已經(jīng)發(fā)展成為“檢察機關(guān)引領(lǐng)、其他各部門積極參與”的工作機制，可將該種模式繼續(xù)深化，并不斷完善。其次，明確政府相關(guān)部門的職責(zé)分配，各司其職，分工合作，以權(quán)力、義務(wù)清單形式確定政府各部門的職責(zé)內(nèi)容，并規(guī)定怠于行使職責(zé)的法律后果、追責(zé)機制等。最后，完善跨部門、跨機構(gòu)協(xié)同合作機制，注重涉罪觸法未成年人生存權(quán)、受保護權(quán)、發(fā)展權(quán)和參與權(quán)等社會福利政策的提供，及其生活救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、教育救助等救助政策的施行，實現(xiàn)國家資源最大效能的分配、利用。

第二，國家應(yīng)強化家庭、學(xué)校作用的發(fā)揮。家庭教育、教養(yǎng)功能與學(xué)校規(guī)則培養(yǎng)、文化傳承功能等在少年司法實踐中舉足輕重。絕大多數(shù)涉罪觸法未成年人的家庭功能不健全、文化程度較低，精神性支持與陪伴性支持系統(tǒng)較弱。首先，注重家庭教育的基礎(chǔ)作用，充分發(fā)揮家庭教育的先天、日常、持久優(yōu)勢，以引導(dǎo)未成年人的行為規(guī)范、強化未成年人心理建設(shè)。其次，強化親職教育，提升監(jiān)護人科學(xué)的教育觀念和方法，健全未成年人監(jiān)護干預(yù)體系，以彌補實踐中現(xiàn)有監(jiān)護干預(yù)措施的不足。最后，強化學(xué)校的系統(tǒng)教育，積極開展針對不同年齡階段、性格特征、行為表現(xiàn)、身心特征的未成年人的法律知識普及、法制信息宣講等，強化未成年人的規(guī)范意識，培養(yǎng)其法律意識，及時糾正行為偏差，阻滯不良行為、嚴(yán)重不良行為的進(jìn)一步發(fā)展。

第三，國家應(yīng)積極推動公安、司法機關(guān)、政府部門與少年司法社工組織的協(xié)同發(fā)展。實際上，最高人民檢察院《未成年人刑事檢察工作指引(試行)》第12條就明確規(guī)定：“人民檢察院可以通過政府購買服務(wù)、聘請專業(yè)人士等方式，將社會調(diào)查、合適成年人到場、心理疏導(dǎo)、心理測評、觀護幫教、附條件不起訴監(jiān)督考察等工作，交由社工、心理專家等專業(yè)社會力量承擔(dān)或者協(xié)助進(jìn)行……”但受制于少年司法實踐，公安、司法機關(guān)、政府部門與少年司法社工組織較難形成合力，我們認(rèn)為，國家應(yīng)通過頂層設(shè)計，大力發(fā)展少年司法社工組織。首先，應(yīng)明確少年司法社工組織在少年司法制度中的專業(yè)性，為其發(fā)展掃清制度障礙，提供廣闊發(fā)展空間；其次，大力推行政府購買社會組織服務(wù)，以便少年司法社工組織深入公安、司法機關(guān)、政府部門等開展合作，積極參與少年司法；最后，積極制定法律規(guī)則、行為準(zhǔn)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，規(guī)范少年司法社工組織及其社工的工作理念、工作原則、工作準(zhǔn)則、工作流程、工作內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)等。

四、 結(jié) 語

構(gòu)建中國特色的少年司法制度，必須堅持理論先行。長久以來，我國的少年司法偏重于實踐引領(lǐng)理論，且鮮有本土化的少年司法制度理論，以至于理論指導(dǎo)實踐的空間有限，實踐發(fā)展的動力不足。少年司法以行為人為核心，具有教育、維權(quán)、矯治、觀護、幫教、預(yù)防等多重功能，所需國家與社會的支持體系較為多元，因此，只有站在國家責(zé)任高位，才能科學(xué)籌劃與少年司法有關(guān)的各種立法，積極完善、科學(xué)構(gòu)建相關(guān)制度，統(tǒng)合調(diào)動、合理分配有關(guān)資源，實現(xiàn)少年司法之各參與主體間的有效互動。當(dāng)然，本文只是以“論綱”的形式提出少年司法中的國家責(zé)任及其實現(xiàn)方式，其內(nèi)容、具體的實現(xiàn)方式，以及與政府機關(guān)、司法機關(guān)的責(zé)任邊界等問題，還有較大拓展空間。同時，中國語境少年司法制度等相關(guān)理論，也需要進(jìn)一步深化研究，以期推動中國少年司法制度理論與實踐的進(jìn)一步發(fā)展。