陳 璐，周新發(fā)

(1．湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082；2．北京大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100871)

預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度的確立，很大程度上體現(xiàn)了政府對(duì)于民生的關(guān)注，以及對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)照[1]。我國(guó)《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》和《疫苗管理法》均規(guī)定，實(shí)行預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償制度。我省對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償工作高度重視，先后制定了《湖南省預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法(試行)》(湘政辦發(fā)〔2009〕55號(hào))[2](下文簡(jiǎn)稱“《辦法(試行)》”)和《湖南省第一類疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償基礎(chǔ)保險(xiǎn)實(shí)施方案(試行)》(湘衛(wèi)疾控發(fā)〔2019〕1號(hào))[3](下文簡(jiǎn)稱“《方案(試行)》”)。前者采取的是“財(cái)政補(bǔ)償”模式，后者采取的是“保險(xiǎn)補(bǔ)償”模式。湖南省自2019年起，推動(dòng)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償由“財(cái)政補(bǔ)償”向“保險(xiǎn)補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變。此種轉(zhuǎn)變的意義何在，新補(bǔ)償模式又可能存在哪些問題，應(yīng)當(dāng)如何解決，值得我們關(guān)注和研究。

一 湖南省保險(xiǎn)補(bǔ)償模式的實(shí)施背景

預(yù)防接種是預(yù)防控制傳染病最經(jīng)濟(jì)、安全、有效的措施，但是由于個(gè)體差異等多種原因，極少數(shù)受種者可能會(huì)發(fā)生預(yù)防接種異常反應(yīng)，對(duì)自身和家庭造成嚴(yán)重影響(1)經(jīng)測(cè)算，2013年至2017年全國(guó)(不含港澳臺(tái))報(bào)告預(yù)防接種嚴(yán)重異常反應(yīng)3200多例。[4-8]。

我國(guó)將預(yù)防接種異常反應(yīng)界定為，合格的疫苗在實(shí)施規(guī)范接種過程中或者實(shí)施規(guī)范接種后造成受種者機(jī)體組織器官、功能損害，相關(guān)各方均無過錯(cuò)的藥品不良反應(yīng)。由于疫苗質(zhì)量、接種單位的操作均不存在不法性，受害人難以獲得民事賠償。然而，因?yàn)轭A(yù)防接種的公益性，特別是對(duì)免疫規(guī)劃內(nèi)疫苗接種的強(qiáng)制性，如果不幸發(fā)生異常反應(yīng)，國(guó)家和社會(huì)理應(yīng)提供某種救濟(jì)，這已成為共識(shí)(2)例如，德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、日本等通過國(guó)家財(cái)政給付，美國(guó)通過征收疫苗消費(fèi)稅成立信托基金，新西蘭通過無過錯(cuò)意外保險(xiǎn)制度，瑞典、芬蘭等通過藥物保險(xiǎn)制度，紛紛建立了對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制。。

早在1980年國(guó)家原衛(wèi)生部就頒布了《預(yù)防接種后異常反應(yīng)和事故的處理試行辦法》，但其中僅對(duì)異常反應(yīng)所需醫(yī)藥費(fèi)用開支做出了簡(jiǎn)單規(guī)定，顯然已無法滿足受害人的合理救濟(jì)需求。2005年，國(guó)務(wù)院制定了《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》，明確了省級(jí)政府在預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償工作中的立法責(zé)任和對(duì)第一類疫苗異常反應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)責(zé)任。在原衛(wèi)生部等中央部委的推動(dòng)下(3)2014年4月，原國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)等八部委聯(lián)合制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)防接種異常反應(yīng)處置工作的指導(dǎo)意見》(國(guó)衛(wèi)疾控發(fā)[2014]19號(hào))仍在督促“尚未制訂補(bǔ)償辦法的省份，地方各有關(guān)部門要主動(dòng)向省級(jí)人民政府報(bào)告情況，爭(zhēng)取2014年公布施行”。，各省陸續(xù)出臺(tái)地方規(guī)范性文件。湖南省原衛(wèi)生廳、省財(cái)政廳于2009年6月8日制定了《辦法(試行)》，就異常反應(yīng)補(bǔ)償問題做出了系統(tǒng)性的、有操作性的規(guī)定，湖南成為繼青海之后在全國(guó)第二個(gè)出臺(tái)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法的省份。該《辦法(試行)》確立了湖南省預(yù)防接種異常反應(yīng)財(cái)政補(bǔ)償模式，在該種補(bǔ)償模式下，衛(wèi)生行政部門全程、全面介入第一類疫苗的異常反應(yīng)補(bǔ)償工作。

在各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的過程中，政府逐步認(rèn)識(shí)到，保險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)管控和賠付工作方面具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和手段，不斷推進(jìn)保險(xiǎn)參與公共服務(wù)和社會(huì)治理的創(chuàng)新。商業(yè)保險(xiǎn)公司以第三方身份參與疫苗風(fēng)險(xiǎn)問題治理，可以強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)事前的干預(yù)和管理。而將部分行政管理成本“外化”給保險(xiǎn)行業(yè)，政府部門可以從繁雜的補(bǔ)償處理工作中解脫出來，減輕行政壓力，促進(jìn)政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變[9]。2014年4月，原國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委等八部委《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)防接種異常反應(yīng)處置工作的指導(dǎo)意見》(國(guó)衛(wèi)疾控發(fā)〔2014〕19號(hào))中提出，鼓勵(lì)和推進(jìn)地方通過商業(yè)保險(xiǎn)解決預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償問題；2016年4月修訂的《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》和2019年12月1日開始實(shí)施的《疫苗管理法》均明確規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)通過商業(yè)保險(xiǎn)等多種形式對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)受種者予以補(bǔ)償。2019年2月，湖南省衛(wèi)生健康委員會(huì)、省財(cái)政廳制定了《方案(試行)》，明確自2019年2月13日起在全省實(shí)施保險(xiǎn)補(bǔ)償，這是通過政府購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)的方式對(duì)疫苗接種傷害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N制度創(chuàng)新。

二 《方案(試行)》保險(xiǎn)補(bǔ)償模式的進(jìn)步性

合理、高效的補(bǔ)償，能夠促進(jìn)公眾對(duì)疫苗接種的信任，提升接種率，利于形成預(yù)防控制傳染病發(fā)生、流行的免疫屏障[9]。對(duì)比分析《辦法(試行)》和《方案(試行)》，后者所確立的保險(xiǎn)補(bǔ)償模式在適用范圍、補(bǔ)償水平和補(bǔ)償程序等方面加強(qiáng)了受害人利益保護(hù)，具有進(jìn)步意義。

(一)適用范圍拓寬

第一，《方案(試行)》中的保險(xiǎn)補(bǔ)償可以適用于屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)、不能排除預(yù)防接種異常反應(yīng)或?yàn)榕己习Y且受種者死亡的情形；而《辦法(試行)》中的原財(cái)政補(bǔ)償僅適用于存在預(yù)防接種異常反應(yīng)的情形。

第二，《方案(試行)》中的保險(xiǎn)補(bǔ)償憑據(jù)可以是預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷專家組作出的調(diào)查診斷結(jié)論、預(yù)防接種異常反應(yīng)法定鑒定機(jī)構(gòu)作出的預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定結(jié)論或者人民法院裁決書；而《辦法(試行)》中的原財(cái)政補(bǔ)償僅適用于有預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷或鑒定結(jié)論的情形。

第三，在納入補(bǔ)償?shù)漠惓７磻?yīng)后果中，《方案(試行)》規(guī)定了死亡、殘疾和其他后果，“其他后果”包括導(dǎo)致四級(jí)或經(jīng)過治療恢復(fù)正常的一過性器官組織損傷的情形；而《辦法(試行)》將預(yù)防接種異常反應(yīng)損害分為一到四級(jí)，未明確規(guī)定“經(jīng)過治療恢復(fù)正常的一過性器官組織損傷的情形”。

可見，根據(jù)《方案(試行)》，保險(xiǎn)補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償依據(jù)和納入補(bǔ)償?shù)膿p害情形均比原財(cái)政補(bǔ)償廣。

(二)補(bǔ)償水平提高

在補(bǔ)償金額的算法上，與《辦法(試行)》相比，《方案(試行)》最大的變化是，對(duì)于死亡和三級(jí)及以上的殘疾，不再采取按單項(xiàng)計(jì)算加總的方式，而是以湖南省上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為基本參數(shù)，乘以相應(yīng)的補(bǔ)償系數(shù)、年限，計(jì)算補(bǔ)償金，無需再參照《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》相關(guān)條款執(zhí)行。這樣規(guī)定，顯著提高了補(bǔ)償水平。

第一，能夠適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的動(dòng)態(tài)性，能夠更好地滿足受害人的合理救濟(jì)需求。原財(cái)政補(bǔ)償是根據(jù)損害程度分級(jí)，分別限制最高補(bǔ)償額，各補(bǔ)償項(xiàng)目加總得出的補(bǔ)償金額不得超出相應(yīng)的最高額度。由于該最高額度固化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，就越凸顯出財(cái)政補(bǔ)償水平的落后。而保險(xiǎn)補(bǔ)償以湖南省上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為基本參數(shù)，從湖南省統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入每年都在增加(4)根據(jù)湖南省國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，自2009年以來，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別是15084.31元(2009年)、16566元(2010年)、18844元(2011年)、21319元(2012年)、23414元(2013年)、26570元(2014年)、28838元(2015年)、31284元(2016年)、33948元(2017年)、36698元(2018年)、39842元(2019年)。[10]。因此，保險(xiǎn)補(bǔ)償金額具有不斷增長(zhǎng)的可能性，不同時(shí)間受害的受種者所獲的補(bǔ)償金額能夠與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

第二，在同等受害情況下，保險(xiǎn)補(bǔ)償金額將大大超出原財(cái)政補(bǔ)償金額。例如，2019年湖南省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為39842元，那么，根據(jù)《方案(試行)》，最低的補(bǔ)償額情形是“其他后果”，可得補(bǔ)償上限是39842元；最高的補(bǔ)償額情形是一級(jí)乙等，可得補(bǔ)償是39842元×20年×系數(shù)1.3=1035892元；死亡的，最高可得補(bǔ)償是39842元×20年=796840元。而根據(jù)《辦法(試行)》，最低的是四級(jí)，最高一次性補(bǔ)償1萬元；最高的是一級(jí)乙等，最高一次性補(bǔ)償25萬元；死亡的，最高一次性補(bǔ)償 20萬元且限于十五周歲及以上者。由此可見，在保險(xiǎn)補(bǔ)償模式下獲得的補(bǔ)償金額可能是財(cái)政補(bǔ)償模式的4倍，極大地提高了補(bǔ)償水平。

(三)補(bǔ)償程序精簡(jiǎn)

總體上看，《方案(試行)》關(guān)于一類疫苗保險(xiǎn)補(bǔ)償程序的規(guī)定，更加便捷，能夠提高補(bǔ)償效率。

根據(jù)《辦法(試行)》，一類疫苗的補(bǔ)償至少需要八個(gè)步驟：第一，受種方向縣級(jí)衛(wèi)生行政部門遞交材料、提出申請(qǐng)。第二，縣級(jí)衛(wèi)生行政部門進(jìn)行審核后(未規(guī)定審核時(shí)限)，報(bào)市級(jí)衛(wèi)生行政部門。第三，市級(jí)衛(wèi)生行政部門審核后，報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(每季度最后1周前完成)。第四，省級(jí)衛(wèi)生行政部門審核后，確定補(bǔ)償金額，并將補(bǔ)償結(jié)論逐級(jí)反饋給縣級(jí)衛(wèi)生行政部門(在下季度第1個(gè)月底前完成)。第五，縣級(jí)衛(wèi)生行政部門在收到補(bǔ)償結(jié)論后書面告知受種方(7日內(nèi)完成)，并與受種方簽署補(bǔ)償協(xié)議書(未規(guī)定完成時(shí)間)。第六，將補(bǔ)償協(xié)議書上報(bào)省級(jí)衛(wèi)生行政部門(未規(guī)定完成時(shí)間)。第七，省級(jí)衛(wèi)生行政部門收到補(bǔ)償協(xié)議書后，將由省財(cái)政安排的補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)分配到縣級(jí)衛(wèi)生行政部門(未規(guī)定完成時(shí)間)。第八，縣級(jí)衛(wèi)生行政部門收到預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)后直接支付給受種方(自收到1個(gè)月內(nèi)完成)，補(bǔ)償終止。因此，在財(cái)政補(bǔ)償模式下，補(bǔ)償環(huán)節(jié)較多，有些環(huán)節(jié)缺乏時(shí)限規(guī)定，補(bǔ)償周期相對(duì)較長(zhǎng)。

而根據(jù)《方案(試行)》規(guī)定，承保保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的工作主要有四個(gè)方面：第一，接受報(bào)案并進(jìn)行查勘。承保保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接到報(bào)案后24小時(shí)內(nèi)委派專人聯(lián)系受種者或其監(jiān)護(hù)人，聯(lián)系接種單位、縣級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，協(xié)助受種方就醫(yī)、配合調(diào)查診斷或鑒定等。第二，資料齊備后7個(gè)工作日內(nèi)完成審核。第三，與受種者一方簽署補(bǔ)償協(xié)議書。第四，在簽署補(bǔ)償協(xié)議書5個(gè)工作日內(nèi)一次性支付補(bǔ)償款。因此，保險(xiǎn)補(bǔ)償模式極大地縮短了審核工作時(shí)限，提高了補(bǔ)償效率。

三 《方案(試行)》保險(xiǎn)補(bǔ)償模式的問題與對(duì)策

(一)適用的疫苗類型有限，應(yīng)適時(shí)拓展

目前《方案(試行)》只規(guī)定了第一類疫苗的基礎(chǔ)保險(xiǎn)，并未明確第二類疫苗的保險(xiǎn)補(bǔ)償可以參照?qǐng)?zhí)行。

這樣做的原因，或許是出于謹(jǐn)慎，先僅對(duì)第一類疫苗做出規(guī)范；或者是出于將第二類疫苗的補(bǔ)償問題完全交由市場(chǎng)解決的觀念。然而，根據(jù)《辦法(試行)》，第二類疫苗的補(bǔ)償水平原本是參照第一類疫苗的，那么，當(dāng)《方案(試行)》提高了第一類疫苗的補(bǔ)償水平而又未明確第二類疫苗可以參照?qǐng)?zhí)行時(shí)，第二類疫苗的補(bǔ)償如果仍適用原財(cái)政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，顯然不利于受害人的利益保護(hù)。另外，第二類疫苗的補(bǔ)償水平是否可能通過市場(chǎng)的力量隨著《方案(試行)》的實(shí)施而當(dāng)然有所提升，也是不無疑問的。

根據(jù)收集到的其他省份保險(xiǎn)補(bǔ)償資料，雖然其主要內(nèi)容亦是針對(duì)第一類疫苗保險(xiǎn)補(bǔ)償，但江蘇、河北、湖北、云南、河南、上海、廣東、廣西、西藏等地對(duì)第二類疫苗的保險(xiǎn)補(bǔ)償問題亦有所涉及，做出了規(guī)定。

從受害人利益保護(hù)的角度出發(fā)，建議在方案試行結(jié)束后，考慮對(duì)第二類疫苗預(yù)防接種異常反應(yīng)的保險(xiǎn)補(bǔ)償水平問題一并做出規(guī)定。具體內(nèi)容可以借鑒河南的規(guī)定，即“受種者接種第二類疫苗引起的異常反應(yīng)的補(bǔ)償，可參照本規(guī)定，由相關(guān)的疫苗生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用；對(duì)于已投保第二類疫苗補(bǔ)充保險(xiǎn)的，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用”。這樣，確保了第二類疫苗致害時(shí)的補(bǔ)償水平不會(huì)低于第一類疫苗，且不排除通過保險(xiǎn)給予更高的賠付待遇。

此外，“第一類疫苗”和“第二類疫苗”的表述和分類源自2005年《疫苗流通和預(yù)防接種管理?xiàng)l例》，而《疫苗管理法》未再采用，《疫苗管理法》使用的是“免疫規(guī)劃疫苗”和“非免疫規(guī)劃疫苗”表述，建議下位法使用的概念應(yīng)當(dāng)注意與上法位銜接。

(二)關(guān)于補(bǔ)償對(duì)象的規(guī)定不周延，應(yīng)加以完善

一方面，《方案(試行)》在“四、補(bǔ)償對(duì)象”中明確列舉了三類人，即“接種第一類疫苗，經(jīng)調(diào)查診斷或鑒定屬于預(yù)防接種異常反應(yīng)或不能排除預(yù)防接種異常反應(yīng)的受種者；接種第一類疫苗，經(jīng)調(diào)查診斷或鑒定明確為偶合癥且受種者死亡的受種者；人民法院裁決補(bǔ)償?shù)摹?。另一方面，《方?試行)》“五、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(一)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償3.其他后果”中又規(guī)定，受種者就醫(yī)期間，其監(jiān)護(hù)人實(shí)際產(chǎn)生的交通、住宿、誤工等費(fèi)用也給予補(bǔ)償。顯然，這兩處規(guī)定存在前后不一致的問題。即，“四、補(bǔ)償對(duì)象”已經(jīng)做出了窮盡式的列舉規(guī)定，對(duì)此可歸納為特定的受種者以及人民法院裁決補(bǔ)償?shù)?，但“?一)3”中又出現(xiàn)了一類新的也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，即“監(jiān)護(hù)人”。因此，這是“四、補(bǔ)償對(duì)象”規(guī)定不周延的一個(gè)體現(xiàn)。

需要進(jìn)一步思考的是，監(jiān)護(hù)人是否僅當(dāng)屬于上述“五(一)3”中的情形時(shí)，才可獲得補(bǔ)償？在受種者、監(jiān)護(hù)人之外，是否還可能存在其他補(bǔ)償對(duì)象？

誰受損，誰才可能成為補(bǔ)償對(duì)象，這是補(bǔ)償?shù)幕驹怼Ｕ沾朔治?，第一，受種者本人因遭受了疫苗的直接傷害，健康受損或生命喪失，理應(yīng)補(bǔ)償。第二，受種者的監(jiān)護(hù)人(5)《辦法(試行)》將補(bǔ)償對(duì)象規(guī)定為受種者或其法定監(jiān)護(hù)人，但限定為法定監(jiān)護(hù)人的做法過于狹隘了。監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)包括法定監(jiān)護(hù)人、意定監(jiān)護(hù)人等。以及監(jiān)護(hù)人以外的其他主體可能為受種者的救治、照護(hù)、喪葬支出了費(fèi)用，理應(yīng)補(bǔ)償。第三，當(dāng)受種者死亡時(shí)，其近親屬所受的損失，理應(yīng)補(bǔ)償。

由此反觀《方案(試行)》，還存在的問題是：第一，當(dāng)監(jiān)護(hù)人同時(shí)也是受種者近親屬時(shí)，該監(jiān)護(hù)人獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利不應(yīng)只限制在“五(一)3”中。第二，雖然“人民法院裁決補(bǔ)償?shù)摹睓?quán)利人在實(shí)際操作中可以包括死亡受種者的近親屬或近親屬以外支出相關(guān)合理費(fèi)用的人，但由于與之并列規(guī)定的第一、二種情形均只規(guī)定了受種者，則可能導(dǎo)致在未提起訴訟的情況下近親屬或支出合理費(fèi)用者不屬于補(bǔ)償對(duì)象的誤讀，影響到受種方利益實(shí)現(xiàn)。

因此，建議借鑒民法原理，從三個(gè)維度明確補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)行使規(guī)則，對(duì)補(bǔ)償對(duì)象做出系統(tǒng)、周延、準(zhǔn)確的規(guī)定。具體而言：第一，如果受種者具有完全民事行為能力，則應(yīng)由受種者本人請(qǐng)求補(bǔ)償；若受種者為無民事行為能力人或?yàn)橄拗泼袷滦袨槟芰θ?，則由其監(jiān)護(hù)人代為請(qǐng)求、代為簽署補(bǔ)償協(xié)議，以及代為收取補(bǔ)償款并妥善管理和使用補(bǔ)償款。第二，如果受種者死亡的，其近親屬有權(quán)請(qǐng)求補(bǔ)償。第三，近親屬以外的其他主體支付了受種者醫(yī)療費(fèi)、喪葬費(fèi)等合理費(fèi)用的，有權(quán)請(qǐng)求補(bǔ)償。

(三)關(guān)于補(bǔ)償依據(jù)的表述不嚴(yán)謹(jǐn)，應(yīng)進(jìn)行修正

根據(jù)《方案(試行)》“六、補(bǔ)償憑據(jù)”，提供以下憑據(jù)之一即可申請(qǐng)補(bǔ)償，即“各級(jí)預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷專家組作出的調(diào)查診斷結(jié)論；由設(shè)區(qū)的市級(jí)、省級(jí)預(yù)防接種異常反應(yīng)法定鑒定機(jī)構(gòu)作出的預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定結(jié)論；人民法院裁決書?！?/p>

然而，從《疫苗管理法》、程序法及《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》中的相關(guān)規(guī)定來看，“六、補(bǔ)償憑據(jù)”中的表述不嚴(yán)謹(jǐn)。

第一，雖然各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)成立預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷專家組，負(fù)責(zé)預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷，但是，當(dāng)出現(xiàn)“受種者死亡、嚴(yán)重殘疾，或者群體性疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)等對(duì)社會(huì)有重大影響的疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)”時(shí)，只能由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府衛(wèi)生健康主管部門、藥品監(jiān)督管理部門按照各自職責(zé)，組織調(diào)查、處理。即縣級(jí)預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷專家組無權(quán)進(jìn)行調(diào)查診斷，無權(quán)做出調(diào)查診斷結(jié)論。如果縣級(jí)調(diào)查診斷專家組對(duì)此做出了調(diào)查診斷結(jié)論，不能作為補(bǔ)償依據(jù)。

第二，預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定由設(shè)區(qū)的市級(jí)和省、自治區(qū)、直轄市醫(yī)學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)。對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷結(jié)論有爭(zhēng)議時(shí)，可以在收到預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷結(jié)論之日起60日內(nèi)向接種單位所在地設(shè)區(qū)的市級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)申請(qǐng)進(jìn)行預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定；對(duì)設(shè)區(qū)的市級(jí)醫(yī)學(xué)會(huì)鑒定結(jié)論不服的，可以在收到預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定書之日起15日內(nèi)，向接種單位所在地的省醫(yī)學(xué)會(huì)申請(qǐng)?jiān)勹b定。衛(wèi)生行政部門、藥品監(jiān)督管理部門等有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)鑒定違反有關(guān)規(guī)定的，可以要求醫(yī)學(xué)會(huì)重新組織鑒定。因此，僅當(dāng)各方對(duì)預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷結(jié)論無爭(zhēng)議時(shí)，調(diào)查診斷結(jié)論才可能成為補(bǔ)償依據(jù)；也僅當(dāng)各方對(duì)鑒定結(jié)論無爭(zhēng)議時(shí)，該鑒定結(jié)論才可能成為補(bǔ)償依據(jù)。雖然結(jié)合《方案(試行)》“七、補(bǔ)償流程(三)調(diào)查診斷與鑒定”中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整體把握，能夠消除一些誤解，但是，《方案(試行)》“六、補(bǔ)償憑據(jù)”過于簡(jiǎn)略的列舉方式的確存在引人誤讀的可能。

第三，相關(guān)用詞未注意與程序法的銜接。主要表現(xiàn)有二：其一，2012年修訂《民事訴訟法》、2014年修訂《行政訴訟法》時(shí)已將“鑒定結(jié)論”修改為“鑒定意見”，而《方案(試行)》仍然照搬了2008年《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》中的提法，表述為“鑒定結(jié)論”；其二，根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《仲裁法》規(guī)定，一般認(rèn)為，人民法院作出的裁判包括判決書、裁定書和調(diào)解書，而裁決一般是指仲裁裁決。因此，《方案(試行)》中“人民法院裁決書”的表述，不符合程序法規(guī)定和通常表達(dá)方式。

建議借鑒北京、云南、廣東等地的相關(guān)規(guī)定，將補(bǔ)償依據(jù)修改為：第一，預(yù)防接種異常反應(yīng)調(diào)查診斷專家組依法作出的，在法定期限內(nèi)各方無爭(zhēng)議的調(diào)查診斷書；第二，預(yù)防接種異常反應(yīng)法定鑒定機(jī)構(gòu)依法作出的，在法定期限內(nèi)各方無爭(zhēng)議的預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定書；第三，人民法院的生效裁判。

(四)新舊規(guī)定如何銜接未予以明確，應(yīng)妥善解決

省衛(wèi)健委在2019年11月初開始省級(jí)補(bǔ)助免疫規(guī)劃疫苗接種異常反應(yīng)保險(xiǎn)采購(gòu)招標(biāo)[11]，目前采購(gòu)尚未完成，保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制未實(shí)際啟動(dòng)。而《方案(試行)》自2019年2月13日起實(shí)施，有效期兩年。那么，《方案(試行)》實(shí)施前已獲財(cái)政補(bǔ)償?shù)模匀徊贿m用《方案(試行)》；在保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)后提出補(bǔ)償申請(qǐng)的，當(dāng)然適用《方案(試行)》，亦無疑問。

然而，如果有下列兩種情況，《方案(試行)》實(shí)施后新舊規(guī)則效力如何銜接，尚需研究：一是發(fā)生在《方案(試行)》實(shí)施之前的病例，但《方案(試行)》實(shí)施時(shí)尚未處理或尚未完成的；二是發(fā)生在《方案(試行)》實(shí)施之后的病例，但因?yàn)椴少?gòu)沒有完成、保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制還未實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)的。對(duì)此，補(bǔ)償如何操作，《方案(試行)》沒有規(guī)定，需要從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償流程兩方面進(jìn)行討論。

就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而言，無論是《方案(試行)》實(shí)施時(shí)尚未處理或尚未完成的病例，還是《方案(試行)》實(shí)施之后的病例，依法理，均應(yīng)按照《方案(試行)》確定的新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，以加強(qiáng)受害人利益保護(hù)。

就補(bǔ)償程序而言，具體分析如下：第一，《方案(試行)》實(shí)施前已按財(cái)政補(bǔ)償程序進(jìn)行、但在《方案(試行)》實(shí)施時(shí)尚未完結(jié)的，建議按原財(cái)政補(bǔ)償程序完成。二，在《方案(試行)》實(shí)施后、保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)前提出補(bǔ)償申請(qǐng)的，建議先按原財(cái)政補(bǔ)償程序處理。如果保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，財(cái)政補(bǔ)償程序尚未完結(jié)的，衛(wèi)生行政部門則將相關(guān)材料移送承保機(jī)構(gòu)完成后續(xù)處理。

四 結(jié) 語

根據(jù)《疫苗管理法》，預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序由國(guó)務(wù)院規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市制定具體實(shí)施辦法。目前，全國(guó)層面的補(bǔ)償規(guī)定尚未出臺(tái)，對(duì)湖南省新舊規(guī)定及其建立的補(bǔ)償模式進(jìn)行對(duì)比分析，對(duì)地方經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行總結(jié)，提出完善建議，這對(duì)于湖南省乃至全國(guó)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償工作的有效開展，是有益的。

僅就文本分析，相較于《辦法(試行)》，《方案(試行)》在諸多方面的規(guī)定進(jìn)行了優(yōu)化，加強(qiáng)了對(duì)受害人的保護(hù)，體現(xiàn)了補(bǔ)償理念的進(jìn)步，利于預(yù)防接種異常反應(yīng)保險(xiǎn)補(bǔ)償模式在湖南省落地生根。然而，由于保險(xiǎn)服務(wù)采購(gòu)尚未完成，保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制尚未實(shí)際運(yùn)行，新規(guī)定的實(shí)施實(shí)效尚有待時(shí)間檢驗(yàn)。

對(duì)于《方案(試行)》中的問題和不足，在尋找最佳解決方案時(shí)，建議：第一，注意總結(jié)湖南省試行情況。第二，積極開展地域立法經(jīng)驗(yàn)交流。根據(jù)目前收集到的資料，北京、江蘇、河北、湖北、云南、河南、上海、四川、貴州、廣東、廣西、新疆、遼寧、西藏等十多個(gè)省份均已出臺(tái)保險(xiǎn)補(bǔ)償方案，彼此可經(jīng)驗(yàn)互鑒。第三，正確遵循上位法，注意規(guī)則的協(xié)調(diào)性，并合理借鑒民事賠償原理和規(guī)則。