關(guān) 信 平

(南開大學(xué) 社會(huì)建設(shè)與管理研究院， 天津 300350)

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了長(zhǎng)達(dá)幾十年的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人均收入水平有很大提高。但同時(shí)也遇到了收入差距擴(kuò)大和部分地區(qū)和部分群眾生活困難的問題。為了解決貧困問題,我國(guó)從20世紀(jì)80年代中期起開始全面開展了反貧困行動(dòng)。總結(jié)已有的反貧困經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，并提出未來發(fā)展的目標(biāo)和改革議題，對(duì)于我國(guó)未來反貧困行動(dòng)的持續(xù)開展具有重要的意義。

一、 當(dāng)前我國(guó)反貧困進(jìn)程

過去三十多年的反貧困行動(dòng)主要從兩個(gè)方面展開：一是從20世紀(jì)80年代中期開始的農(nóng)村扶貧開發(fā)，二是從20世紀(jì)90年代開始的城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度建設(shè)。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國(guó)在這兩個(gè)方面的反貧困行動(dòng)都已經(jīng)取得了重大的進(jìn)展，城鄉(xiāng)貧困人口大幅度下降，貧困率快速降低。

(一) 農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程及成就

我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)初始于20世紀(jì)80年代中期的農(nóng)村扶貧開發(fā)。當(dāng)時(shí)針對(duì)部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難和貧困率很高的情況，中央決定在這些地區(qū)開展了農(nóng)村扶貧開發(fā)行動(dòng)。最初是以促進(jìn)貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為主要目標(biāo)的開發(fā)式扶貧行動(dòng)，其基本做法是通過政府和社會(huì)的幫助而帶動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而達(dá)到反貧困的效果。這套行動(dòng)經(jīng)過了幾個(gè)階段的發(fā)展，總體上看在反貧困方面發(fā)揮了積極的作用，逐步降低了農(nóng)村貧困發(fā)生率。但是，由于各種原因，在2011年之前這套行動(dòng)系統(tǒng)的反貧困實(shí)際效果仍然不夠理想。在2012年以后，這套行動(dòng)加大了力度，并發(fā)展到更加注重實(shí)際效果的精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，在“兩不愁三保障”的目標(biāo)下集中解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問題。在此后的幾年里，反貧困效果明顯增強(qiáng)，農(nóng)村建檔立卡貧困人口快速減少。

表1 改革開放以來我國(guó)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)及貧困規(guī)模變化情況(1978—2018)

說明：*為扶貧標(biāo)準(zhǔn)之上的“低收入標(biāo)準(zhǔn)”，以及按低收入標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的貧困規(guī)模和貧困率；**按農(nóng)村常住人口計(jì)算的貧困率。數(shù)據(jù)來源于歷年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

從表1中的數(shù)據(jù)看，過去幾年里我國(guó)的農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)確實(shí)取得了突出的成就。到2018年底，農(nóng)村建檔立卡貧困戶已降低到1 660萬(wàn)人，占農(nóng)村戶籍人口的比例僅為1.7%(占常住人口的2.6%)。

(二) 城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度的發(fā)展及成就

在農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)取得重大進(jìn)展的同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度也取得重要進(jìn)展和反貧困成果。我國(guó)現(xiàn)行城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度始建于20世紀(jì)90年代，這是直接針對(duì)城鄉(xiāng)貧困家庭和個(gè)人的反貧困行動(dòng)。最初是在城市中建立了最低生活保障制度，后來逐步發(fā)展為綜合性的社會(huì)救助制度，并在20世紀(jì)初期逐步擴(kuò)展到農(nóng)村，逐漸形成了包含多個(gè)項(xiàng)目的覆蓋城鄉(xiāng)的綜合性社會(huì)救助制度體系。經(jīng)過多年持續(xù)的努力，進(jìn)入2019年后，全國(guó)城市低保對(duì)象數(shù)量歷史性地跌至千萬(wàn)大關(guān)以下，1月份降到994.1萬(wàn)人，僅約占城市常住人口的1.1%；同月全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象也下降到3 518.3萬(wàn)人，占農(nóng)村常住人口的6.2%。[1]

進(jìn)一步估算，將目前政府通常界定為“貧困者”的幾類群體(農(nóng)村建檔立卡貧困戶、城鄉(xiāng)低保對(duì)象和特困供養(yǎng)對(duì)象)加在一起，全國(guó)“貧困者”的規(guī)模大約在6 000萬(wàn)人左右，大致占總?cè)丝诘?.3%左右。并且，隨著農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)取得最后階段的成功和城鄉(xiāng)低保對(duì)象的持續(xù)下降，在最近一兩年里我國(guó)貧困人口的規(guī)模還會(huì)繼續(xù)下降。這些數(shù)據(jù)說明，我國(guó)現(xiàn)階段的反貧困行動(dòng)確實(shí)取得了重大的成就，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口已經(jīng)下降到很低的水平。同時(shí)，這也說明我國(guó)接近達(dá)到消除生存型貧困的基本目標(biāo)。這是一個(gè)了不起的成就，它既是我國(guó)改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展巨大成就的重要體現(xiàn)之一，也是黨和政府高度重視反貧困及全社會(huì)大量投入的結(jié)果。

我國(guó)反貧困成就的取得一方面是基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)的發(fā)展，通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)了就業(yè)和人均收入水平的提高，另一方面還主要是由于黨和國(guó)家的高度重視和全社會(huì)的集中投入。從2011年到2018年，僅財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金就從545.25億元上升到4 863.84億元，[2]7年時(shí)間里上升了近8倍，遠(yuǎn)高于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和政府公共財(cái)政支出總額增長(zhǎng)的平均速度。除此之外，各級(jí)政府還在社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目上有大量的財(cái)政投入，有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下各類貧困人口基本生活各方面的兜底保障。

二、 當(dāng)前我國(guó)反貧困行動(dòng)面臨的新挑戰(zhàn)

我國(guó)通過多年的努力接近達(dá)到消除生存型貧困的目標(biāo)，雖然具有重大的歷史意義，但這并不意味著我國(guó)反貧困目標(biāo)的完全實(shí)現(xiàn)，或者反貧困任務(wù)就此終結(jié)。相反，它只能意味著我國(guó)長(zhǎng)期反貧困行動(dòng)一個(gè)重要階段性任務(wù)的完成。面向未來，我國(guó)的反貧困還有長(zhǎng)期持續(xù)的任務(wù)。從這個(gè)角度看，目前我國(guó)城市和農(nóng)村的反貧困行動(dòng)都還面臨新的挑戰(zhàn)。

(一) 農(nóng)村扶貧開發(fā)面臨的新挑戰(zhàn)

盡管我國(guó)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得重大進(jìn)展，每年都有大量的農(nóng)村貧困人口脫貧，但從總體上看當(dāng)前的脫貧攻堅(jiān)仍然面臨以下一些挑戰(zhàn)和問題。

1. 部分深度貧困地區(qū)脫貧難度還很大。盡管在全國(guó)范圍內(nèi)脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，但部分深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)仍然面臨艱巨的任務(wù)。這些地區(qū)受自然條件的制約，迄今為止還有較多的深度貧困人口,導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)“三保障”的難度很大，尤其是許多貧困人口的教育和醫(yī)療方面存在很大的困難。在未來一兩年的時(shí)間里，還需要花大力氣加強(qiáng)深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)工作，尤其是要重點(diǎn)做好“三保障”方面的工作，并且要加快解決貧困人口飲水安全問題。[3]

2. 部分地區(qū)和家庭的脫貧效果還不夠穩(wěn)固，還存在返貧的可能。近年來，為了完成2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，各級(jí)組織在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)了大量的資源，在貧困地區(qū)開展了聲勢(shì)浩大的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)。這種行動(dòng)確實(shí)取得了明顯的成效，但這種“運(yùn)動(dòng)式治理”模式[4]下的扶貧行動(dòng)往往重點(diǎn)關(guān)注大方向上的進(jìn)展，而難免會(huì)留下許多細(xì)節(jié)上的漏洞。并且，這種行動(dòng)有可能會(huì)更多地促進(jìn)短期目標(biāo)導(dǎo)向行為，重點(diǎn)解決當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)，而對(duì)未來持續(xù)發(fā)展的細(xì)節(jié)重視不夠，因而在大幅度減少貧困人口的同時(shí)，也可能會(huì)遺留部分地區(qū)和家庭脫貧后返貧的可能。因此，當(dāng)前越是到脫貧攻堅(jiān)的最后關(guān)頭，越是應(yīng)該重視細(xì)節(jié)問題和可持續(xù)問題，重視降低未來返貧的可能性，并為下一步可能的返貧情況做出預(yù)案。

3. 部分貧困家庭和貧困地區(qū)能力建設(shè)還不足。盡管近年來從人均收入水平和實(shí)際生活水平看，貧困地區(qū)建檔立卡貧困戶數(shù)量和貧困縣的數(shù)量每年都在大幅度減少，但貧困戶和貧困地區(qū)能力建設(shè)情況仍不容樂觀。貧困者和貧困地區(qū)能力建設(shè)是反貧困行動(dòng)體系中更加重要、也更加復(fù)雜的方面。一方面，需要推動(dòng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展能力提升，最終靠其本地的資源和力量逐步縮小與全國(guó)平均水平之間的差距；另一方面，需要精準(zhǔn)提升貧困家庭和個(gè)人的發(fā)展能力，使其能夠更好地利用各種機(jī)會(huì)，不僅實(shí)現(xiàn)自身的脫貧，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)脫貧后持續(xù)的發(fā)展。但從目前的情況看，貧困地區(qū)和貧困戶能力不足問題較為突出。[5]貧困者能力不足在眼前會(huì)直接影響產(chǎn)業(yè)脫貧的實(shí)際效果，[6]從長(zhǎng)期看將會(huì)嚴(yán)重阻滯我國(guó)反貧困行動(dòng)的未來進(jìn)程和總體效果。導(dǎo)致目前反貧困行動(dòng)中能力建設(shè)不足的主要原因一是能力建設(shè)的工作本身更加復(fù)雜，另一方面也是由于許多地方在策劃和組織脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)時(shí)對(duì)能力建設(shè)重視不足。

4. 面向未來進(jìn)一步的反貧困行動(dòng)準(zhǔn)備不足。目前的脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)主要集中在當(dāng)前的目標(biāo)，即在2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困者全部脫貧，貧困線全部“摘帽”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)無(wú)疑是一項(xiàng)偉大的成就，但并不是我國(guó)反貧困行動(dòng)的終結(jié)。2020年之后我們還會(huì)有持續(xù)性的反貧困行動(dòng)，而且將會(huì)有更高的目標(biāo)和更高的要求。并且，2020年前后的反貧困行動(dòng)應(yīng)該是一個(gè)連續(xù)的過程，各地在完成2020年脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的同時(shí)，還應(yīng)該為2020年之后的行動(dòng)做出準(zhǔn)備。但從實(shí)際情況看，目前許多地方在此方面的前瞻性行動(dòng)不夠，對(duì)此問題各級(jí)政府應(yīng)給予高度重視。

(二) 城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度面臨的新挑戰(zhàn)

我國(guó)的社會(huì)救助制度是當(dāng)前反貧困行動(dòng)體系中一個(gè)重要的方面，它包括一系列向貧困者和其他有需要的人員提供相關(guān)待遇的制度化行動(dòng)。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)建成一套綜合性的社會(huì)救助體系，基本上涵蓋了貧困者所需要的社會(huì)救助項(xiàng)目，不僅保障了貧困者的基本生活，而且在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、急難救助等方面都發(fā)揮了基本保障作用。多年來，社會(huì)救助制度持續(xù)性地發(fā)揮著社會(huì)安全網(wǎng)的作用，防止脆弱人員跌落到極端貧困之中。但是，在取得重大進(jìn)展的同時(shí)，這套制度目前也存在下列問題和未來發(fā)展的挑戰(zhàn)。

1. 社會(huì)救助水平偏低?？傮w上看，目前我國(guó)社會(huì)救助的水平偏低，主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面。首先是低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。在2018年4季度，全國(guó)城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每月579.7元，農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅為每人每年4 833.4元。[7]也就是說，城市平均低保標(biāo)準(zhǔn)不足城市人均收入中位值的20%，農(nóng)村的僅為30%左右。發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)一般在收入中位數(shù)的50%—60%。相比之下，我國(guó)的低保標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)偏低，尤其是城市低保標(biāo)準(zhǔn)偏低比較多。低保標(biāo)準(zhǔn)偏低直接帶來兩方面的后果。第一，它導(dǎo)致現(xiàn)金救助待遇水平偏低，在2018年，城市低保平均補(bǔ)差水平僅為每人每月476元，農(nóng)村僅為250元。[8]第二，它導(dǎo)致低保覆蓋面偏小，并且由于較低的標(biāo)準(zhǔn)加上嚴(yán)格的瞄準(zhǔn)程序?qū)е碌捅?duì)象規(guī)模在近幾年里快速下滑。在2019年5月，城市和農(nóng)村低保對(duì)象分別下降到940.7萬(wàn)人和3 459.3萬(wàn)人。[9]僅占全國(guó)人口的3.2%，而城市低保則僅占城市常住人口的1.1%。也就是說，僅有很少一部分極端貧困者能夠獲得低保項(xiàng)目的現(xiàn)金待遇，尤其是在城市地區(qū)。

更嚴(yán)重的是，由于低保標(biāo)準(zhǔn)具有整個(gè)社會(huì)救助制度“守門人”的角色，其標(biāo)準(zhǔn)偏低不僅影響到低保對(duì)象的數(shù)量，而且還影響到其他多個(gè)社會(huì)救助項(xiàng)目的救助對(duì)象規(guī)模，并且最終降低整個(gè)社會(huì)救助體系的功能。因此，低保制度的低標(biāo)準(zhǔn)和低覆蓋面長(zhǎng)期以來受到研究者的批評(píng)。綜合起來看，在全面建成小康社會(huì)的背景下，偏低的水平對(duì)社會(huì)救助應(yīng)有功能的發(fā)揮形成較大的挑戰(zhàn)。

2. 社會(huì)救助制度有待進(jìn)一步完善。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助是以制度化的方式向有需要的人提供幫助的行動(dòng)體系，其救助對(duì)象、待遇方式及水平等方面都要求嚴(yán)格遵循制度規(guī)范。因此，制度建設(shè)的水平對(duì)社會(huì)救助制度作用的發(fā)揮具有相當(dāng)關(guān)鍵性的影響。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)救助體系的制度建設(shè)已經(jīng)取得重要進(jìn)展，但目前仍存在一些問題。其中最主要的問題之一是在救助對(duì)象識(shí)別上多個(gè)專項(xiàng)救助項(xiàng)目與低保標(biāo)準(zhǔn)綁定的問題。由于各專項(xiàng)救助都要求瞄準(zhǔn)“貧困者”，但目前我國(guó)城鄉(xiāng)沒有為整個(gè)社會(huì)救助體系設(shè)計(jì)的“貧困標(biāo)準(zhǔn)”及其貧困識(shí)別機(jī)制，而各個(gè)項(xiàng)目自行設(shè)立貧困標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別機(jī)制的成本又太高，因此各個(gè)項(xiàng)目(還包括一些政府外的救助行動(dòng))都將自己的貧困標(biāo)準(zhǔn)和識(shí)別機(jī)制與低保項(xiàng)目綁定，凡是被納入低保對(duì)象的自動(dòng)就有資格申請(qǐng)其他多項(xiàng)專項(xiàng)救助，而非低保對(duì)象則無(wú)此資格。這樣一來，低保標(biāo)準(zhǔn)自然就成為大多數(shù)社會(huì)救助項(xiàng)目的“守門人”。其結(jié)果，一方面導(dǎo)致“福利捆綁”——少數(shù)人獲得了很多的待遇；另一方面也導(dǎo)致了“福利排斥”——許多非低保的貧困者在醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等方面有很大的困難，但難以獲得必要的社會(huì)救助待遇。近年來，許多地方針對(duì)這一問題加以改進(jìn)，放松了一些專項(xiàng)救助與低保標(biāo)準(zhǔn)的綁定，在一定范圍內(nèi)和一定程度上緩和了問題的影響，但迄今為止仍然沒有在全國(guó)范圍內(nèi)全面解決這一問題。

3. 貧困流動(dòng)人口難以獲得社會(huì)救助。從原則上講，所有有需要并符合條件的中國(guó)公民都有權(quán)獲得社會(huì)救助待遇，但由于現(xiàn)行社會(huì)救助制度是由地方政府管理的，主要針對(duì)本地戶籍人口。有需要的人要向其戶籍所在地政府申請(qǐng)低保和其他多項(xiàng)社會(huì)救助待遇。這一制度安排產(chǎn)生了兩方面的后果：一是在不同地區(qū)的貧困者享有待遇的機(jī)會(huì)和水平不平等，同時(shí)還存在城鄉(xiāng)之間的差異；二是導(dǎo)致流動(dòng)人口無(wú)法在其工作和居住的地方申請(qǐng)低保和其他多項(xiàng)社會(huì)救助待遇，并且由于他們的外出生活，也很難在其戶籍所在地獲得相關(guān)的待遇，因此事實(shí)上形成了社會(huì)救助對(duì)流動(dòng)人口的排斥效果。尤其是對(duì)大量從農(nóng)村進(jìn)入城市并在城市里長(zhǎng)期定居的流動(dòng)人口(農(nóng)民工)來說，他們當(dāng)中有些人確實(shí)面臨各種風(fēng)險(xiǎn)與困難，需要社會(huì)救助制度的幫助，但卻難以獲得幫助。目前中國(guó)人口中大約有1/6的人受其影響。近年來這方面的問題有些改善，新建立的臨時(shí)救助、疾病應(yīng)急救助等項(xiàng)目將流動(dòng)人口包括在內(nèi)了，并且有些地方將住房救助、醫(yī)療救助等項(xiàng)目對(duì)困難流動(dòng)人口有限度地開放了。但在全國(guó)性制度上仍未確定平等包容流動(dòng)人口的社會(huì)救助制度原則。

4. 社會(huì)救助服務(wù)的不足。迄今為止，我國(guó)社會(huì)救助制度中大多數(shù)項(xiàng)目都主要采用現(xiàn)金救助的方式，而提供的社會(huì)服務(wù)明顯不足。在低保和其他社會(huì)救助項(xiàng)目發(fā)展的初期階段，其主要任務(wù)是滿足最貧困者的最低生活需要，服務(wù)不足所導(dǎo)致的負(fù)面后果還不是很突出。但隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展、反貧困行動(dòng)的逐步深入，貧困者在物質(zhì)生活各個(gè)方面的嚴(yán)重困難逐漸得到解決，但他們?cè)诜?wù)方面的需要仍然得不到滿足，尤其是其社會(huì)融入、心理調(diào)適、發(fā)展動(dòng)力等方面遇到的內(nèi)外障礙難以解決，由此引發(fā)了研究者和決策者對(duì)其社會(huì)服務(wù)不足的思考。面向未來的社會(huì)救助仍然需要現(xiàn)金救助，但擴(kuò)大服務(wù)救助的必要性越來越突出。

5. 管理體系碎片化和法制化發(fā)展緩慢。當(dāng)前綜合性社會(huì)救助制度體系中的各個(gè)項(xiàng)目是在過去20年里由政府主管民政、就業(yè)、教育、住房、衛(wèi)生等公共事務(wù)的各個(gè)部門在其主管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)為解決貧困者的問題和應(yīng)對(duì)貧困者未滿足的需要而分別建立和發(fā)展起來的。直到2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《社會(huì)救助暫行辦法》才將這些項(xiàng)目整合為一個(gè)社會(huì)救助制度體系。但是迄今為止這些項(xiàng)目仍然分屬于不同的政府部門管理，在基層分屬于不同的機(jī)構(gòu)和人員經(jīng)辦，并且迄今為止仍沒有統(tǒng)一的社會(huì)救助財(cái)政預(yù)算和統(tǒng)計(jì)口徑。目前各級(jí)政府建立了跨部門的社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)制度，但其功能仍然較弱。一般情況下，每年僅召開一兩次常規(guī)性會(huì)議。各個(gè)部門之間有信息共享與合作，但迄今為止仍未有具有相應(yīng)權(quán)威的社會(huì)救助統(tǒng)一管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，當(dāng)前的跨部門機(jī)制在社會(huì)救助領(lǐng)域決策和日常管理中的聯(lián)合行動(dòng)仍然很弱。

此外，作為一個(gè)國(guó)家重要的制度體系，社會(huì)救助應(yīng)該有一個(gè)或一組法律去規(guī)范。然而，由于社會(huì)救助體系是分頭發(fā)展起來的，在社會(huì)救助的發(fā)展中缺乏足夠的頂層設(shè)計(jì)，因此不太容易形成統(tǒng)一的法律或法律體系去對(duì)分散的社會(huì)救助項(xiàng)目加以制度整合。再有，中國(guó)行政法的立法過程在很大程度上依賴相關(guān)行政部門的推動(dòng)，但社會(huì)救助行政部門的整合和合作不夠，客觀上也不利于社會(huì)救助立法的進(jìn)展。結(jié)果，盡管立法部門、行政部門和研究者都看到了社會(huì)救助立法的重要性，社會(huì)救助立法工作也開展了多年，但迄今為止其立法過程仍未完成。

三、 未來我國(guó)社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展的若干重點(diǎn)議題

我國(guó)即將于2020年完成現(xiàn)階段的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，此后應(yīng)該會(huì)開啟新的反貧困行動(dòng)。未來的反貧困行動(dòng)應(yīng)該將包括在經(jīng)濟(jì)社會(huì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)持續(xù)性地開展鄉(xiāng)村振興，并同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度建設(shè)。在未來的反貧困行動(dòng)體系中，社會(huì)救助制度將發(fā)揮更大的作用。因此，應(yīng)該認(rèn)真研究未來我國(guó)社會(huì)救助制度如何通過進(jìn)一步的改革而促進(jìn)其健康發(fā)展，在未來的反貧困行動(dòng)中更好地發(fā)揮作用。未來我國(guó)社會(huì)救助制度改革的重點(diǎn)方向應(yīng)該是提升能力、優(yōu)化制度和加強(qiáng)規(guī)范管理。本文擬從這幾個(gè)方面對(duì)下一步我國(guó)社會(huì)救助制度的改革與發(fā)展的若干重點(diǎn)加以分析。

(一) 進(jìn)一步提升社會(huì)救助制度的能力

所謂社會(huì)救助制度的能力，是指社會(huì)救助制度在反貧困行動(dòng)和更廣泛的社會(huì)保護(hù)體系中發(fā)揮積極作用的能力。衡量一個(gè)社會(huì)救助體系能力的標(biāo)準(zhǔn)主要看其是否能否保障貧困者的基本需要。而這應(yīng)該從3個(gè)方面去加以測(cè)量：一是 一個(gè)社會(huì)救助體系是否將所有應(yīng)該獲得救助的人都包括在內(nèi)了？或者說是否還有一些人確實(shí)需要救助，但由于社會(huì)救助的制度限制而被排斥在救助對(duì)象范圍之外？二是被納入到救助對(duì)象范圍中的人是否在其存在困難的方面(如基本生活、接受教育、獲得醫(yī)療服務(wù)、基本的住房條件等)都能夠得到必要的救助？三是有需要的貧困者所獲得的救助待遇是否能夠足夠滿足其基本需要，能否有效地幫助他們克服生活中的困難。因此，衡量社會(huì)救助基本能力的基本要素包括建立適應(yīng)貧困者需要的綜合性項(xiàng)目體系，確定適宜的覆蓋面和足夠的救助水平。從總體上看，目前我國(guó)的社會(huì)救助體系處于較低的能力層次，只能向很少一部分極端貧困者提供最基本的保障，而無(wú)法適應(yīng)全面建成小康社會(huì)以后持續(xù)反貧困行動(dòng)的要求。

要較大幅度提升社會(huì)救助制度的能力，取決于幾個(gè)方面的基礎(chǔ)條件。首先是政府要提升社會(huì)救助的目標(biāo)。目前我國(guó)的社會(huì)救助制度的基本目標(biāo)偏低，只是為了解決生存型貧困問題。這一目標(biāo)不能適應(yīng)未來發(fā)展的需要，應(yīng)該將社會(huì)救助目標(biāo)提升到緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困以及通過社會(huì)救助而縮小收入差距的目標(biāo)。其次，要有效地提升社會(huì)救助的能力，一個(gè)基本的制度條件是較大幅度提升貧困標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)社會(huì)救助沒有可以使用的統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)，只能以低保標(biāo)準(zhǔn)替代貧困標(biāo)準(zhǔn)，而低保標(biāo)準(zhǔn)又很低，其結(jié)果不僅導(dǎo)致低保的現(xiàn)金救助水平很低，而且導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)救助制度的對(duì)象覆蓋面很小，總體上限制了社會(huì)救助能力。因此，提高社會(huì)救助能力的關(guān)鍵要從提升貧困標(biāo)準(zhǔn)入手。再有，提高社會(huì)救助能力需要有堅(jiān)實(shí)的財(cái)政資源為基礎(chǔ)，也即需要政府和社會(huì)向社會(huì)救助制度提供必要的財(cái)政投入。目前，我國(guó)在社會(huì)救助領(lǐng)域政府財(cái)政投入水平不足GDP的1%，從國(guó)際比較的角度看是很低的，不僅比發(fā)達(dá)國(guó)家低很多，而且在發(fā)展中國(guó)家中也是屬于偏低的；并且我國(guó)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的規(guī)模也很小，難以保障社會(huì)救助能力的提升。因此，為了提高社會(huì)救助制度的能力，政府對(duì)社會(huì)救助的財(cái)政投入應(yīng)該有較大幅度的增長(zhǎng)。

(二) 優(yōu)化社會(huì)救助制度體系

社會(huì)救助制度的改革一方面要克服當(dāng)前面臨的問題，另一方面要適應(yīng)未來反貧困和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的要求。為此，需要從貧困識(shí)別、待遇結(jié)構(gòu)、制度公平和服務(wù)方式等方面優(yōu)化社會(huì)救助制度。

1. 優(yōu)化貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困識(shí)別方法。迄今為止我國(guó)社會(huì)救助制度的對(duì)象識(shí)別機(jī)制是建立在絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的，而絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)基本上是按照“最低標(biāo)準(zhǔn)”來設(shè)立的。這種方式識(shí)別出來的“貧困者”人數(shù)一般較少。在此基礎(chǔ)上提供的救助待遇只能滿足少量最貧困者的基本需要和緩解生存型貧困，而無(wú)法達(dá)到縮小收入差距和緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困的目標(biāo)。因此，社會(huì)救助制度的改革應(yīng)該從貧困標(biāo)準(zhǔn)和貧困識(shí)別機(jī)制的改革入手，從目前的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變到相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。具體方法既可采用收入比例法，也可采用人群固定比例法。前者是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和居民收入差距的情況，按居民收入中位值的一定比例來確定貧困線標(biāo)準(zhǔn)；后者是將居于收入分布最底端一定比例(如10%或12%)的家庭界定為貧困者。

2. 優(yōu)化待遇結(jié)構(gòu)。從現(xiàn)實(shí)情況看，未來還會(huì)有一些生存型貧困者需要社會(huì)救助制度加以幫助，但是有更多的生活型貧困者和發(fā)展型貧困者，他們能夠維持基本的生活，但生活中的風(fēng)險(xiǎn)較大，尤其是無(wú)力負(fù)擔(dān)醫(yī)療、教育、住房等方面的大額支出，因此需要政府和社會(huì)在這些方面給予有力的幫助。目前國(guó)內(nèi)外越來越多地關(guān)注此類“多維貧困”的問題，因?yàn)槎嗑S貧困往往不僅對(duì)貧困家庭當(dāng)下的生活帶來很大的影響，而且會(huì)嚴(yán)重阻礙貧困者和貧困家庭的發(fā)展能力，并且是導(dǎo)致貧困代際傳遞的重要因素。在我國(guó)，由于普惠型福利水平偏低，因此更需要通過社會(huì)救助去幫助貧困者解決他們多維貧困的問題。我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度中已經(jīng)建立起了專項(xiàng)救助制度，但目前其救助對(duì)象的覆蓋面還比較窄，平均救助力度也不夠高。在未來的發(fā)展中應(yīng)該將專項(xiàng)救助作為社會(huì)救助制度發(fā)展的重點(diǎn)，以此大幅度提升社會(huì)救助在緩解發(fā)展型貧困中的作用。

3. 加強(qiáng)社會(huì)救助制度的公平性。社會(huì)救助是使用公共資源無(wú)償向有需要的貧困者提供各種幫助的制度，在其運(yùn)行中需要堅(jiān)持公平性，而且越是在提高社會(huì)救助水平的情況下，對(duì)其公平性的要求也越高。社會(huì)救助的公平性體現(xiàn)在對(duì)象識(shí)別、待遇提供的內(nèi)容、方式和水平以及受益者的權(quán)利義務(wù)對(duì)等等方面。

首先，我國(guó)的社會(huì)救助制度需要解決由于專項(xiàng)救助與低保制度之間的制度捆綁而導(dǎo)致的“福利疊加”和“福利排斥”問題，即少量被納入低保對(duì)象范圍的家庭可以獲得很多待遇，而大量沒有被納入低保對(duì)象范圍但也具有相應(yīng)困難的家庭和個(gè)人則被整個(gè)社會(huì)救助制度排斥在外，難以獲得必要的救助待遇，形成一種不公平的制度情景。福利捆綁是社會(huì)救助歷史發(fā)展中逐漸形成的，目前一些地方已經(jīng)在探索解除這種制度捆綁，但由于在低保標(biāo)準(zhǔn)之外沒有一個(gè)有效貧困標(biāo)準(zhǔn)，因此難以從根本上解決這一問題。未來的改革應(yīng)該著眼于建立“一般貧困標(biāo)準(zhǔn)+具體救助標(biāo)準(zhǔn)”雙重標(biāo)準(zhǔn)，將貧困標(biāo)準(zhǔn)與低保標(biāo)準(zhǔn)脫鉤，以解除專項(xiàng)救助與低保之間的制度捆綁。

“一般貧困標(biāo)準(zhǔn)+具體救助標(biāo)準(zhǔn)”雙重標(biāo)準(zhǔn)的具體含義是，同時(shí)建立一個(gè)一般性的貧困標(biāo)準(zhǔn)以及各個(gè)具體社會(huì)救助項(xiàng)目的特殊標(biāo)準(zhǔn)，形成一個(gè)雙重多維的標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，一般貧困標(biāo)準(zhǔn)可以家庭人均收入為測(cè)量指標(biāo)，設(shè)定一個(gè)合理的貧困線，其作用是識(shí)別一般性的貧困者，并確定申請(qǐng)者能否獲得社會(huì)救助體系的入門資格。只有符合一般貧困標(biāo)準(zhǔn)的家庭或個(gè)人才能被識(shí)別為“貧困者”，才能有資格在其家庭或個(gè)人遇到某方面具體困難的時(shí)候申請(qǐng)相應(yīng)的社會(huì)救助待遇。一般的貧困標(biāo)準(zhǔn)并不必然決定申請(qǐng)者是否能夠獲得各項(xiàng)具體項(xiàng)目的救助待遇，也不影響其待遇水平。能否享有具體待遇及待遇水平的高低是由各項(xiàng)救助的特殊標(biāo)準(zhǔn)決定，并且各個(gè)項(xiàng)目具有不同的標(biāo)準(zhǔn)。其中，低保項(xiàng)目仍可按家庭人均收入測(cè)量，但其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該低于一般貧困標(biāo)準(zhǔn)。而其他各項(xiàng)社會(huì)救助項(xiàng)目則按其自身的原理去設(shè)立具體的受益者識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)和待遇計(jì)算方法。采用這種方法可以有效地解除現(xiàn)有制度綁定，實(shí)現(xiàn)收入標(biāo)準(zhǔn)與多維標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)結(jié)合，既能有效保障貧困者在各個(gè)方面的特殊需要，又能在更大程度上消除福利捆綁和福利排斥，體現(xiàn)社會(huì)救助制度的公平性。

4. 優(yōu)化保障方式。我國(guó)社會(huì)救助制度下一步的改革與發(fā)展還應(yīng)該注重優(yōu)化其保障方式，其中關(guān)鍵性的問題是要擴(kuò)大服務(wù)救助，即直接向有需要的貧困者提供他們所需要的服務(wù)，最重要的是向貧困者提供社會(huì)工作服務(wù)。這不僅能夠幫助他們解決日常生活中的精神健康、家庭關(guān)系、矛盾糾紛、社會(huì)排斥等方面的困難與問題，而且還能夠更好地促進(jìn)他們的能力提升和動(dòng)機(jī)激勵(lì)，有效地達(dá)到“扶志”和“扶智”的目標(biāo)。

(三) 完善管理體制和加快法制建設(shè)

社會(huì)救助是一套復(fù)雜的公共行動(dòng)體系，需要高效能的管理體系和法制保障。但在我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的早期階段管理體系建設(shè)和法制建設(shè)在較大程度上受到忽視，并且迄今為止仍是影響社會(huì)救助制度發(fā)展的短板。因此，這兩個(gè)方面應(yīng)該是社會(huì)救助制度下一步改革與發(fā)展中的重要議題之一。

1. 完善社會(huì)救助管理體制。社會(huì)救助管理體制建設(shè)分宏觀管理體制和基層經(jīng)辦管理體制建設(shè)。一方面，要優(yōu)化宏觀層面上的社會(huì)救助行政管理體制。宏觀層面上主要有兩個(gè)方面的管理問題需要加以改善：一是進(jìn)一步改善中央和地方政府在社會(huì)救助方面的責(zé)任關(guān)系。建議中央政府加強(qiáng)制度供給，制定更具強(qiáng)制性和更加清晰的制度框架，既包括一般性的指導(dǎo)原則，也包括社會(huì)救助制度的全國(guó)最低標(biāo)準(zhǔn)。地方政府應(yīng)該按照中央政府制定的總體方向和基本原則，根據(jù)本地實(shí)際制定自己的社會(huì)救助行動(dòng)。二是提高跨部門管理合作的實(shí)際效能，以進(jìn)一步整合社會(huì)救助的行政管理體制。建議進(jìn)一步擴(kuò)大當(dāng)前社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議的功能，使其能夠在社會(huì)救助領(lǐng)域的決策、規(guī)劃、預(yù)算、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)收集與發(fā)布以及日常管理等方面采取更多的聯(lián)合行動(dòng)。

另一方面，基層經(jīng)辦管理系統(tǒng)負(fù)責(zé)社會(huì)救助項(xiàng)目的日常經(jīng)辦管理事務(wù)，其表現(xiàn)情況如何對(duì)社會(huì)救助能否高效能運(yùn)行具有關(guān)鍵性的作用，因此要大力加強(qiáng)社會(huì)救助的基層經(jīng)辦管理體系建設(shè)。一是要降低社會(huì)救助經(jīng)辦管理的層級(jí)和提高經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化水平，將低保和其他相關(guān)社會(huì)救助項(xiàng)目的審批職責(zé)下降到街鎮(zhèn)，并且將過去由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的審核事務(wù)委托給具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織，而不是僅僅委托給非專業(yè)性的社區(qū)組織。二是要大力加強(qiáng)基層經(jīng)辦管理能力建設(shè)，根據(jù)需要建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和配備足夠的工作人員，并且應(yīng)該建立更多的專業(yè)化經(jīng)辦管理和服務(wù)的機(jī)構(gòu)，既可以采用事業(yè)單位的方式，也可以采用政府購(gòu)買服務(wù)支持下由社會(huì)組織承擔(dān)的方式。三是應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)基層社會(huì)救助經(jīng)辦管理創(chuàng)新，通過改革和創(chuàng)新經(jīng)辦管理制度和方法去提升社會(huì)救助運(yùn)行的效能和效率。四是推動(dòng)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作人員介入社會(huì)救助經(jīng)辦管理與服務(wù)。

2. 加快社會(huì)救助法制建設(shè)。作為一項(xiàng)正式的制度化行動(dòng)體系，社會(huì)救助制度需要強(qiáng)有力的法制保障。然而由于早期碎片化發(fā)展的緣故，我國(guó)未能在社會(huì)救助制度建立之初就制定一套法律來規(guī)范其運(yùn)行和發(fā)展。在過去十多年里國(guó)家立法機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政部門(如民政部)做了大量的工作去推動(dòng)社會(huì)救助立法，并成功地制定了國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《社會(huì)救助暫行辦法》，但迄今為止仍然沒有完成社會(huì)救助立法。因此，加快社會(huì)救助立法仍然是現(xiàn)在和將來的一項(xiàng)重要工作。

社會(huì)救助立法是一個(gè)復(fù)雜的過程，其中有許多問題要解決。既要通過立法確立已經(jīng)行之有效的制度，又要在立法過程中通過制度創(chuàng)新解決目前存在的短板與難題。同時(shí)，社會(huì)救助立法涉及多個(gè)政府部門的業(yè)務(wù)，各個(gè)部門看問題的角度可能會(huì)有所不同，因此需要通過更多的討論來達(dá)成一致。因此，社會(huì)救助立法需要立法機(jī)構(gòu)(全國(guó)人大及其常委會(huì))、行政部門(國(guó)務(wù)院及其相關(guān)部門)、地方人民政府及其相關(guān)部門、學(xué)術(shù)界及社會(huì)各界的高度重視和積極參與，既各司其責(zé)又相互配合。此外，社會(huì)救助涉及老百姓的切身利益，還應(yīng)該廣泛征求群眾意見，力求得到廣泛的社會(huì)支持。

四、 結(jié)語(yǔ)

反貧困行動(dòng)是當(dāng)今世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的一套重要的制度化社會(huì)行動(dòng)體系，對(duì)保障人權(quán)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，提高社會(huì)公平水平具有重要意義。我國(guó)改革開放以來廣泛開展了反貧困行動(dòng)，通過快速和包容性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)和建立城鄉(xiāng)社會(huì)救助制度取得了可喜的反貧困成就，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的貧困者大幅度減少，并將在2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段的反貧困行動(dòng)目標(biāo)。但是，現(xiàn)階段反貧困目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，我國(guó)的反貧困行動(dòng)還應(yīng)該持續(xù)，而且具有更高的目標(biāo)和更加艱巨和復(fù)雜的任務(wù)。為此，從現(xiàn)在起就應(yīng)該做好準(zhǔn)備。在未來的反貧困行動(dòng)中讓社會(huì)救助制度發(fā)揮更加重要的作用。為了使其在將來更加復(fù)雜的反貧困行動(dòng)中更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)該對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)救助制度加以改革。社會(huì)救助制度未來的改革與發(fā)展應(yīng)該是建立在其目標(biāo)提升的基礎(chǔ)上的多方面改革，但其重點(diǎn)一是加強(qiáng)社會(huì)救助制度的能力建設(shè)，二是優(yōu)化其制度建設(shè)，三是完善管理體制和加快法制化建設(shè)。我國(guó)學(xué)術(shù)界和政府相關(guān)部門應(yīng)該在這幾個(gè)領(lǐng)域中開展更多的研究，以更好地推動(dòng)社會(huì)救助未來的改革與發(fā)展。