曹微西

（陜西省涇惠渠灌溉管理局，陜西 三原 713800）

1 灌區(qū)概況

陜西引涇灌溉歷史悠久，涇惠渠是在我國(guó)古代三大著名水利工程——秦鄭國(guó)渠的基礎(chǔ)上，由近代水利大師李儀祉先生主持，于1932 年建成的大型水利灌溉工程。灌區(qū)地處關(guān)中平原中部，灌溉咸陽、西安、渭南三市的涇陽、三原、高陵、臨潼、閻良和富平六個(gè)縣區(qū)48 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）145.3 萬畝農(nóng)田，為陜西省水利廳直屬五大灌區(qū)之一。灌區(qū)現(xiàn)有干渠5 條，長(zhǎng)80.6 km，有支渠20條，長(zhǎng)299.8 km。灌區(qū)有中型水庫兩座，總庫容4105 萬m3，干支渠抽水泵站8 座，總裝機(jī)容量10963 kW，水力發(fā)電站兩座，總裝機(jī)容量9100 kW。灌區(qū)建成運(yùn)行80 多年來，歷代涇惠渠人以服務(wù)灌區(qū)“三農(nóng)”為己任，艱苦奮斗、求實(shí)創(chuàng)新，充分發(fā)揮灌區(qū)水利設(shè)施抗旱排澇的骨干作用，極大地改善和提高了灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，在歷次干旱面前，發(fā)揮了抗旱主力軍作用，取得了顯著的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，以占全省2.4%的耕地生產(chǎn)出占全省5.8%的糧食，年提供商品糧1.9 億kg。

2 灌區(qū)末級(jí)渠系建設(shè)與管理現(xiàn)狀情況

2.1 工程情況

涇惠渠灌區(qū)田間有斗渠593 條，長(zhǎng)度1477 km，田間工程配套率43.1%，配套量水設(shè)施593 座；分渠4787 條，長(zhǎng)度2359 km，襯砌渠道1820 km，配套量水設(shè)施456 座，量水水尺4413 處。

2.2 管理情況

按照涇惠渠灌區(qū)渠系分級(jí)管理原則，涇惠渠灌區(qū)斗渠工程的管理，由當(dāng)?shù)厝罕娨赞r(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等進(jìn)行管理；分毛溝以下排澇工程，由當(dāng)?shù)卣褪芤鎱^(qū)群眾進(jìn)行管理。

涇惠渠灌區(qū)末級(jí)渠系管理體制改革從1998 年開始，按照“明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的原則，有計(jì)劃、按步驟、分階段對(duì)斗渠管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行以承包、拍賣為主要形式的斗渠管理體制改革。2002 年開始，灌區(qū)按照水利部、省水利廳的要求，積極進(jìn)行參與式灌溉管理試點(diǎn)，培育和發(fā)展農(nóng)民用水協(xié)會(huì)這一新型管理模式，把灌區(qū)末級(jí)渠系工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)交由協(xié)會(huì)進(jìn)行民主管理，由受益群眾自行管理維護(hù)。并逐步對(duì)以承包等形式改制的斗渠在經(jīng)營(yíng)合同到期或自愿的基礎(chǔ)上成立農(nóng)民用水協(xié)會(huì)。截止到目前，灌區(qū)共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)39 個(gè)，并已全部實(shí)現(xiàn)注冊(cè)登記，協(xié)會(huì)共管理灌溉面積74.8 萬畝，參與農(nóng)戶120849 戶，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在灌區(qū)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，促進(jìn)了灌區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。

2.3 人員隊(duì)伍情況

涇惠渠灌區(qū)末級(jí)渠系管理組織即群管組織，現(xiàn)有64 個(gè)管理段，段斗級(jí)管理人員360 余人，村組級(jí)管水員1200 余名，負(fù)責(zé)管理斗渠（含斗渠）以下田間水利工程的維修養(yǎng)護(hù)、用水巡護(hù)等工作。目前灌區(qū)用水管理、工程管護(hù)等工作制度健全、運(yùn)行規(guī)范。

3 灌區(qū)目前末級(jí)渠系建設(shè)與管理存在弊端

3.1 末級(jí)渠系建設(shè)與管理體制不完善

按照現(xiàn)有體制，涇惠渠灌區(qū)群管組織既不屬于灌區(qū)管理單位的人員，也不屬于地方政府水利部門的人員，管理主體模糊不清，缺乏有效的監(jiān)管和制約機(jī)制。在實(shí)際工作中灌區(qū)管理單位承擔(dān)了一部分的監(jiān)管責(zé)任，但由于灌區(qū)管理單位與群管組織并無任何的行政隸屬關(guān)系，無法落實(shí)有效的監(jiān)管措施，使灌區(qū)管理單位處于“不管不行、管又不符合政策”的尷尬境地。依據(jù)灌區(qū)有關(guān)文件和管理制度，灌區(qū)末級(jí)渠系（即灌區(qū)范圍內(nèi)的斗、農(nóng)渠等田間水利工程）的所有權(quán)歸地方集體所有，但是在實(shí)際運(yùn)行中，由于近年來機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦的水利服務(wù)機(jī)構(gòu)合并，專業(yè)人員少，難以發(fā)揮監(jiān)督作用，依然存在末級(jí)渠系產(chǎn)權(quán)不清、人員管理不到位，因此灌區(qū)在實(shí)施末級(jí)渠系工程建設(shè)、節(jié)水改造、續(xù)建配套等工作時(shí)，同有關(guān)地方村組的溝通配合方面有時(shí)存在障礙，情況嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)l(fā)生干擾、阻撓現(xiàn)象，影響著有關(guān)工程建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。

3.2 末級(jí)渠系田間工程建設(shè)多、管理養(yǎng)護(hù)少

多年來，灌區(qū)末級(jí)渠系工程因各種原因投資主體不明，投資渠道不暢，據(jù)統(tǒng)計(jì)，涇惠渠灌區(qū)只爭(zhēng)取了三次專項(xiàng)末級(jí)渠系建設(shè)的投資，大部分建設(shè)用于干、支渠道建設(shè)。工程管理主體缺失、保護(hù)意識(shí)淡薄，各類水工建筑物配套不完善，末級(jí)渠系老化失修和不配套情況愈來愈嚴(yán)重，嚴(yán)重影響工程運(yùn)行效果，灌溉效益難以得到有效提高，不利于節(jié)約用水和降低農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)。由于末級(jí)渠系水價(jià)遠(yuǎn)離成本價(jià)，用于末級(jí)渠系工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)偏低，末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)工作的難度加大。加之自然侵害、群眾為便利耕作人為破壞，平渠、毀渠時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)一些“半截子斗、分渠”現(xiàn)象，造成灌溉面積流失，形成了“水中旱”。

3.3 末級(jí)渠系管理組織人員老齡化嚴(yán)重，文化程度偏低

灌區(qū)現(xiàn)有末級(jí)渠系段斗兩級(jí)管理人員368 名，村組級(jí)管水員1215 名，以上人員平均年齡在55 周歲左右，年齡普遍偏大，身體狀況偏差，絕大部分只有初中或小學(xué)文化程度。末級(jí)渠系是終端水價(jià)推行的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，基層一些管水人員業(yè)務(wù)水平差，缺乏吃苦精神，工作流于形式，對(duì)群眾灌溉中遇到的困難和問題不能主動(dòng)想辦法去解決，一些村組管水人員服務(wù)意識(shí)淡漠，影響終端水價(jià)推行效果。自灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作實(shí)施以來，由于大部分末級(jí)渠系管理人員文化程度低，知識(shí)陳舊，缺乏基本的計(jì)算機(jī)操作和水量核算技能，難以勝任用水公示、水量核算、用水戶花名冊(cè)登記整理等末級(jí)渠系管理基礎(chǔ)工作。

3.4 灌區(qū)管理單位、群管組織與農(nóng)民用水戶之間部分管理環(huán)節(jié)缺失

目前灌區(qū)的管水形式普遍為斗—村組管水員—農(nóng)戶，村組級(jí)水利管理工作量大面廣，且因報(bào)酬偏低、工作繁雜程度增加、季季換人成為基層用水組織的常態(tài)，造成末級(jí)渠系管理人員隊(duì)伍不穩(wěn)定，由于處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的群管組織管理弱化及中間環(huán)節(jié)不暢，對(duì)灌溉用水工作造成一定影響。

4 灌區(qū)末級(jí)渠系改革的必要性和緊迫性

末級(jí)渠系是灌區(qū)渠系的重要組成部分，在農(nóng)業(yè)灌溉生產(chǎn)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2006 年以來，涇惠渠灌區(qū)按照推進(jìn)農(nóng)村民主化進(jìn)程的要求，對(duì)末級(jí)渠系管理體制實(shí)施了一系列改革，組建了大量農(nóng)民用水協(xié)會(huì)，初步實(shí)現(xiàn)了灌溉用水的民主監(jiān)督、民主參與和民主管理，有效減少了用水矛盾，保證了灌區(qū)抗旱工作的順利開展。但是，從實(shí)際情況看，由于受協(xié)會(huì)組成人員總體文化水平偏低、末級(jí)渠系安全狀況差、管理費(fèi)用明顯偏少等因素的影響，在一定程度上影響到國(guó)家水價(jià)政策的執(zhí)行和農(nóng)民群眾的增產(chǎn)增收。近年來，各級(jí)水行政主管部門先后出臺(tái)了《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》《水利部關(guān)于加強(qiáng)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》等文件；特別是2018 年以來，陜西省委、省政府高度重視農(nóng)業(yè)灌溉工作，在涇惠渠灌區(qū)建立了農(nóng)灌工程運(yùn)行管理財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價(jià)格綜合改革，切實(shí)降低農(nóng)民用水成本。要落實(shí)上述目標(biāo)任務(wù)，必須進(jìn)一步深化末級(jí)渠系體制改革，不斷規(guī)范末級(jí)渠系建設(shè)與用水、工程等管理工作。

5 灌區(qū)末級(jí)渠系改革思路及建議

5.1 改革基本原則

1）堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效。既要保證末級(jí)渠系組織能夠高效運(yùn)行，又要最大限度的壓縮管理環(huán)節(jié)和人員。

2）堅(jiān)持專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合。既要保證灌區(qū)用水的統(tǒng)一管理，又要充分考慮農(nóng)民的民主監(jiān)督、民主參與和民主管理。

3）堅(jiān)持執(zhí)行終端水價(jià)制。通過公共財(cái)政對(duì)國(guó)有水電費(fèi)補(bǔ)貼，降低國(guó)有水電費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，合理核定末級(jí)渠系運(yùn)行成本，保證末級(jí)渠系基本支出，規(guī)范到戶水價(jià)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，降低群眾用水負(fù)擔(dān)。

5.2 改革措施

1）加快末級(jí)渠系管理體制改革，確保末級(jí)渠系良性運(yùn)行。一方面，各級(jí)政府要明確灌區(qū)斗、分兩級(jí)渠道的工程范圍和保護(hù)范圍，明晰末級(jí)渠系資產(chǎn)權(quán)屬，實(shí)行末級(jí)渠系資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，將末級(jí)渠系資產(chǎn)交付農(nóng)民用水協(xié)會(huì)管理，由協(xié)會(huì)將使用權(quán)以合同形式委托末級(jí)渠系管水組織管理,解決水管單位由于承擔(dān)供水到戶工作而負(fù)擔(dān)加重的問題。已經(jīng)由地方政府明確末級(jí)渠系所有權(quán)、使用權(quán)的灌區(qū)，維持現(xiàn)狀不變。另一方面，建立合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，對(duì)末級(jí)渠系水價(jià)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，每間隔3 年，依據(jù)物價(jià)水平及社會(huì)平均工資水平及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，滿足末級(jí)渠系維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行管理等需要，保障末級(jí)渠系管理人員穩(wěn)定和末級(jí)渠系持續(xù)運(yùn)行。

2）加大末級(jí)渠系資金投入，改善末級(jí)渠系工程設(shè)施。水利工程設(shè)施是保證國(guó)家糧食安全的重要基礎(chǔ)，灌溉末級(jí)渠系是水利設(shè)施發(fā)揮效益的關(guān)鍵，建議各級(jí)政府部門要加大投資力度，對(duì)末級(jí)渠系工程進(jìn)行節(jié)水改造，改善當(dāng)前末級(jí)渠系工程老化失修、水的利用效率低下的狀況，實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用，有效降低群眾水費(fèi)負(fù)擔(dān)，恢復(fù)失灌面積，為灌區(qū)糧食安全奠定堅(jiān)實(shí)的工程基礎(chǔ)。

3）實(shí)施農(nóng)民用水協(xié)會(huì)改組。將農(nóng)民用水協(xié)會(huì)改組成為末級(jí)渠系資產(chǎn)管理組織和農(nóng)業(yè)用水群眾性監(jiān)督組織，專門負(fù)責(zé)末級(jí)渠系資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)業(yè)用水的監(jiān)督，有權(quán)辭退末級(jí)渠系不合格的管水人員，使其真正代表農(nóng)民意志，反應(yīng)農(nóng)民呼聲，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民愿望。農(nóng)民用水協(xié)會(huì)由灌區(qū)各行政村負(fù)責(zé)人和農(nóng)民代表組成，每年至少召開一次會(huì)議，研究末級(jí)渠系管理的重大事項(xiàng)，聽取末級(jí)渠系管水組織的匯報(bào)。

4）組建末級(jí)渠系專業(yè)管水組織。逐步取消灌區(qū)段級(jí)管水組織，建立“站直管斗”的管理體制，對(duì)于斗渠灌溉面積較小的，按照方便管理的原則，可將幾條斗渠合并為一個(gè)用水單元進(jìn)行統(tǒng)一管理。各斗渠或用水單元由斗或用水單元負(fù)責(zé)人組織，組建分組到戶的專業(yè)管水隊(duì)伍，形成末級(jí)渠系管水組織。末級(jí)渠系管水組織接受灌區(qū)管理單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，定期召開協(xié)會(huì)代表會(huì)議并向協(xié)會(huì)匯報(bào)工作。對(duì)于目前已有的斗渠或用水單元負(fù)責(zé)人，原則上可繼續(xù)留用，但應(yīng)接受協(xié)會(huì)的監(jiān)督和管理站的統(tǒng)一管理，并按照以上要求組建專業(yè)管水隊(duì)伍。

5）加強(qiáng)末級(jí)渠系管理人員的培訓(xùn)與管理。加大基層群管組織培訓(xùn)力度，全面提高基層管水隊(duì)伍的整體素質(zhì)，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)的主動(dòng)性和自覺性。制定和落實(shí)基層管水人員管理辦法，聘用部分年富力強(qiáng)、文化程度高、具備業(yè)務(wù)能力的人員，充實(shí)末級(jí)渠系段級(jí)管理隊(duì)伍，并細(xì)化各級(jí)權(quán)責(zé)，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，使之更好地服務(wù)于灌區(qū)“三農(nóng)”。認(rèn)真落實(shí)目標(biāo)責(zé)任制，建立競(jìng)爭(zhēng)及責(zé)任考評(píng)機(jī)制，使全體基層管水人員時(shí)刻把工作目標(biāo)記在心上，積極主動(dòng)地謀事、干事，切實(shí)做到知責(zé)、盡責(zé)、負(fù)責(zé)。

6 結(jié)語

對(duì)于末級(jí)渠系的改造和管理問題，應(yīng)從灌區(qū)實(shí)際出發(fā)，做好末級(jí)渠系節(jié)水改造規(guī)劃等前期工作，采取國(guó)家補(bǔ)助、農(nóng)民投工投料及向社會(huì)融資的多渠道投資方式，以解決末級(jí)渠系節(jié)水改造的費(fèi)用問題；對(duì)于末級(jí)渠系的管理，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，交由以農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織承擔(dān)其管理任務(wù)；對(duì)于小型農(nóng)村水利工程的管理，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，交由農(nóng)戶自己管理。

加快灌區(qū)基層管理體制改革，目的就是充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)牧民參與灌溉管理的積極性，以加強(qiáng)水利工程管理工作，提高供水質(zhì)量，更好的服務(wù)于廣大用水戶。