賀新元

最 近，在一些地方，“一把手依賴癥”又有所抬頭。原本正常辦理的工作都要一把手過問，依賴一把手推進。一些一把手甚至成了對上、對下的唯一“把手”，部分副職成為二傳手。這一現(xiàn)象制約基層正常運轉(zhuǎn)，凸顯基層治理能力和治理體系的短板。

“一把手依賴癥”的危害

基層與群眾的聯(lián)系最緊密、最直接，基層政治生態(tài)關(guān)系基層治理能力與效能，而基層治理能力與效能既關(guān)乎國家治理能力與效能，也關(guān)乎國家命運。正是基于基層的重要性，我們才設(shè)計出“一把手負責制”“一把手工程”“一票否決制”等制度、方法。這些制度、方法都本著良好的初衷和出發(fā)點，在實踐中表現(xiàn)出了行之有效的一面，但也存在被扭曲變形的情況，即“一把手依賴癥”：一切工作都需要一把手過問、經(jīng)過一把手推動。

“一把手依賴癥”一般有兩種形態(tài)，一種是群眾性的“一把手依賴癥”，另一種是干部性的“一把手依賴癥”。前者主要表現(xiàn)為群眾解決問題與矛盾完全依靠一把手，特別是在信訪領(lǐng)域表現(xiàn)比較突出;后者主要表現(xiàn)為一些領(lǐng)導(dǎo)干部對待工作消極被動，懶政、庸政、怠政。這兩種形態(tài)的出現(xiàn)，說明基層公共權(quán)力、組織權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的配置和運行存在一定問題。

基層是社會治理的“最后一公里”，可謂“上面千條線，下面一根針”。基層這根“針”如果掌握得不好，不僅穿不上“上面的線”，而且還會攪亂“上面的線”，甚至可能扎到群眾的“手”，損害群眾的現(xiàn)實利益與根本利益。

如果基層出現(xiàn)“一把手依賴癥”，為群眾排憂解難的長效機制就難以建立，群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實、最直接的利益就很難得到保護，久而久之，就會怨言四起，甚至?xí)せ鐣?。此外，“一把手依賴癥”還會使得勇于擔當、團結(jié)向上、積極進取、有戰(zhàn)斗力與凝聚力的領(lǐng)導(dǎo)班子難以形成，一些領(lǐng)導(dǎo)干部會推三阻四、敷衍塞責，把重要的事情、困難的事情、疑難的事情甚至雞毛蒜皮的事情都上交一把手，等著其處理，致使大量行政資源閑置或者半閑置，拖延了辦事時間、降低了工作效率，傷及了黨和政府的形象以及公信力。如果不及時加以糾正，不僅會削弱群眾的獲得感、幸福感以及安全感，也會影響基層行政職能的正常發(fā)揮。

被稱為現(xiàn)代版作風(fēng)病的“一把手依賴癥”，其形成與泛濫會惡化政治生態(tài)。它容易催生一把手權(quán)力獨大、資源獨攬的政治生態(tài)環(huán)境，使得部門內(nèi)部喪失對其權(quán)力進行有效監(jiān)督和制約的土壤;會影響其他干部工作的積極性、主動性、創(chuàng)造性，最終陷入一個“怪圈”：一邊是一把手忙得不可開交，另一邊是其他干部越來越閑置，甚至自認為是“旁觀者”。

無疑，權(quán)力的過度集中容易導(dǎo)致權(quán)力濫用甚至權(quán)力腐敗等問題;容易導(dǎo)致對依法行政、依規(guī)行政的忽視，法律規(guī)范、制度規(guī)范容易被人情替換、被金錢收買;容易破壞單位內(nèi)部各司其職、各負其責的職權(quán)結(jié)構(gòu)，影響工作效率。因此，必須予以警惕。

把脈“一把手依賴癥”

一把手是“第一責任人”，而不是“權(quán)力集中者”。近年來，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對“一把手負責制”“一把手工程”等的理解發(fā)生錯位。他們認為，承擔重大責任必須要有集中的權(quán)力，甚至自視為“核心”，嚴重違背了黨中央的意旨與精神，對“四個意識”“兩個維護”產(chǎn)生了認知偏差。

把脈“一把手依賴癥”會發(fā)現(xiàn)其直接誘因還是“一把手工程”“一把手負責制”“一票否決制”等制度、方法的設(shè)計。

上級的一切工作任務(wù)及工作方法，如果不處理好責任、權(quán)力與利益的關(guān)系，不處理好民主與集中的關(guān)系，不本著完善基層制度和治理體系的目標，就有可能會落入官僚主義、命令主義窠臼，進而出現(xiàn)“一把手依賴癥”。

當下實行的“一把手工程”“一把手負責制”“一票否決制”等制度、方法，對于快捷、有效地落實上級政策、完成上級任務(wù)，無疑有著立竿見影的效果，但這種效果終究不利于基層的長遠發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展?？傊霃氐锥沤^“一把手依賴癥”，除了要正確理解一把手的定位，還要在三個方面下功夫。

處理好責、權(quán)、利的關(guān)系，建立明晰的責、權(quán)、利清單。責任、權(quán)力、利益密切相關(guān)，必須要處理好三者之間的關(guān)系，使之和諧一致。一把手都是經(jīng)過嚴格培養(yǎng)，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上經(jīng)過選拔、考核，再通過上一級組織的任命、委派而產(chǎn)生的。因此，這些領(lǐng)導(dǎo)干部都具有較強的綜合素質(zhì)和個人能力。如果在責、權(quán)、利上協(xié)調(diào)好，則更有助于提升他們落實工作的能力、魄力以及動力。

作為地方和部門領(lǐng)導(dǎo)集體的“班長”，一把手是落實工作的第一責任人。其責不只是對上負責、對組織負責，更是對下負責、對群眾負責。其責也不能一味下移，讓下面擔責，搞層層、人人簽訂的“責任狀”，自己該擔的責任卻能卸就卸、能推就推。責任錯位的工作方法，只享受權(quán)、利而不負責的工作行為，必然損害黨的基層基礎(chǔ)，危害黨和國家事業(yè)的健康發(fā)展。因此，要處理好責、權(quán)、利關(guān)系，建立明晰的責、權(quán)、利清單。

處理好民主與集中的關(guān)系。民主集中制是我們黨的根本組織原則和組織制度，也是領(lǐng)導(dǎo)班子實施正確領(lǐng)導(dǎo)、增強凝聚力的重要保證。堅持民主集中制有利于杜絕“一把手依賴癥”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

一把手的能力只有在集體中才能產(chǎn)生“倍增效應(yīng)”。離開集體的一把手，即便大權(quán)在握，也勢必成為孤家寡人，對工作而言無濟于事。在堅持民主集中制原則下，一把手應(yīng)努力轉(zhuǎn)變工作方式、思維方式，要提高政治站位，明確自身的責任與使命，做好自己該做的事情。

在堅持民主集中制原則下，其他領(lǐng)導(dǎo)干部要主動作為，發(fā)揮好各自作用?！耙话咽忠蕾嚢Y”出現(xiàn)的主責固然在一把手，但其他領(lǐng)導(dǎo)干部不擔當、不作為也是重要原因。工作落實既需要一把手，也需要其他領(lǐng)導(dǎo)干部共同努力。

因此，既要明確一把手的職權(quán)，也要明確每個部門、每個工作人員的職責，使責任落實到位，從而有效發(fā)揮一把手的統(tǒng)帥作用以及其他領(lǐng)導(dǎo)干部的配合作用，使整個領(lǐng)導(dǎo)班子成為一個既有集中又有民主的團結(jié)和諧的工作集體。

完善基層制度和治理體系，提升基層治理能力?！耙话咽忠蕾嚢Y”的抬頭，暴露出當前我國基層制度和治理體系存在的問題，表明我國基層治理能力仍有待提升。破除“一把手依賴癥”，一要靠制度，二要靠法治。

在制度方面，要加大改革力度，徹底鏟除“官本位”文化，培育以人民為中心的制度文化，增強人民群眾和領(lǐng)導(dǎo)干部對制度的認同、忠誠與敬畏，增強制度執(zhí)行力。要加大對一把手權(quán)力的監(jiān)督和制約，讓人民群眾和領(lǐng)導(dǎo)干部對權(quán)力運行情況享有充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這樣，既有利于全社會形成依法辦事的習(xí)慣，也能夠避免出現(xiàn)對一把手的盲目崇拜和過度依賴，還能對一把手的權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗形成有效震懾。此外，要切實提高制度的執(zhí)行力，讓制度管住人、管好事，真正做到制度面前不講特殊。

在法治方面，要努力提高基層干部運用法治思維和法治方式的能力。正如習(xí)近平總書記強調(diào)的，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作”?；鶎又卫淼膱?zhí)行者主要是基層部門和基層干部，基層領(lǐng)導(dǎo)制度與治理體系以及基層干部的法治能力和水平直接影響基層治理的科學(xué)性和有效性。（作者系中國社會科學(xué)院馬克思主義研究院馬克思主義中國化研究部副主任、研究員）