高尚卿，畢曉紅，畢 東*，李春艷

（1.云南農業(yè)大學 人文社會科學學院，云南 昆明 650201；2.云南農業(yè)大學 機關黨委，云南 昆明 650201；3.云南農業(yè)大學 離退休工作處，云南 昆明 650201）

公共文化服務是面向大眾的公益性文化服務，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，黨和國家把文化建設提到了和經濟建設、政治建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的戰(zhàn)略高度。近兩年也相繼出臺了一系列政策文件來推進實施，人民基本文化權利得到法律保障。但是邊疆少數(shù)民族地區(qū)，由于經濟欠發(fā)達，文化建設較為滯后，農村公共文化產品的供給狀況不容樂觀，本文以集“革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、石漠化地區(qū)、貧困地區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)”為一體的文山壯族苗族自治州為例，對其公共文化服務體系建設現(xiàn)狀進行實地調研，針對其存在的突出問題，提出相應的對策與建議。

一、文山州公共文化服務體系建設現(xiàn)狀

文山壯族苗族自治州地處云南省東南部，東與廣西接壤，南與越南社會主義共和國接界，西與紅河哈尼族彝族自治州毗鄰，北與曲靖市相連。土地面積31 456平方公里，山區(qū)和半山區(qū)占總土地面積的97%。國境線長438公里，距省會昆明356公里。文山州居住著漢、壯、苗等11個民族，少數(shù)民族人口占總人口58.1%（2018年）。生物資源和礦產資源豐富，被譽為“三七之鄉(xiāng)”和“有色金屬王國中的王國”。

根據(jù)云南省文化廳等7部門關于印發(fā)《“十三五”時期云南貧困地區(qū)公共文化服務體系建設實施方案》的通知以及《中共文山州委辦公室文山州人民政府辦公室關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的實施意見》，文山州貧困地區(qū)公共文化服務體系建設投入逐步增加，但由于邊疆少數(shù)民族地區(qū)公共文化服務體系建設起點低、基礎差、投入不足，公共文化服務水平總體依舊不高。

在設施建設方面，目前全州104個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有101個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）建有綜合性文化服務中心，3個無館舍。全州965個行政村有955個行政村建有綜合文化活動室，建成農家書屋1 040個。截止2018年底，全州有國家二級文化館1個，三級文化館4個；有國家一級圖書館1個，二級圖書館2個，三級圖書館4個；有國家一級文化站7個、二級文化站16個、三級文化站21個，不達標文化站60個；新建全民健身活動設施34個，全州人均體育場地面積達到0.76平方米；有博物館（革命紀念館）2個，全州公共圖書館達標率77.8%，文化館（群藝館）達標率66.7%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站達標率61.5%。州級有州非物質文化保護與藝術研究中心、文化館、圖書館、博物館、文物管理所、民族文化工作團等6家公共文化單位?？h（市）級均設有文化館、圖書館、文化藝術表演團體、文物管理所。全州廣播、電視人口綜合覆蓋率分別達到96.2%和97.5%。但是，截止2018年底，全州還有文山市開化街道、新平街道，西疇縣西灑鎮(zhèn)，麻栗坡縣楊萬鄉(xiāng)、下金廠鄉(xiāng)、八布鄉(xiāng)共6個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）綜合文化站沒有業(yè)務用房。按照國家和省級標準，全州行政村（社區(qū)）綜合活動室房屋面積達標率不到40%。

在管理運行方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村級）綜合文化服務中心（室）建成使用后，已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村寨最重要的文化活動陣地，不僅為廣大群眾提供了多彩的精神文化食糧，也積極宣傳了黨和政府的各項惠民政策。通過活動開展，挖掘了許多傳統(tǒng)文化，培養(yǎng)了一批文藝演出骨干，同時也改變了當?shù)厝罕姶蚵閷⒌荣€博陋習。但調研中發(fā)現(xiàn)，目前全州104個鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化服務中心及建成的村級文化活動室，能保障正常運行、開展服務和活動的只有一半左右。業(yè)務工作開展正常與否和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導的重視程度相關，當?shù)仡I導不夠重視，加之沒有專門或者業(yè)余的文藝指導管理人員，導致基層綜合文化服務中心基本處于閑置狀態(tài)。

在人才隊伍方面，目前全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有文化服務工作人員351人，其中專職人員289人，而且現(xiàn)有人員中大部分都是近幾年由組織人事部門從“三支一扶”“大學生村官”中招考轉崗到綜合文化服務中心工作，多數(shù)沒有專業(yè)特長，是典型的“門外漢”，難以適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化工作。多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站出現(xiàn)人員空缺，甚至空編空崗的現(xiàn)狀。在崗人員素質也參差不齊，同時兼有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的其他中心工作。如村級文化活動室基本沒有配備文化管理員，都是由村干部兼職[1]。

在服務效能方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村級）綜合文化服務中心（室）建成使用后，總體來看發(fā)揮了良好的社會效益。但科普設施、器材更新較慢，在公共文化設施建設方面仍存在“重建設、輕監(jiān)管”現(xiàn)象，服務群眾工作不到位，為廣大群眾提供多樣化的優(yōu)秀公共文化活動和文化產品并不多，針對性、實效性和吸引力不強。

二、公共文化服務體系建設中存在的主要問題和原因分析

（一）資金制約因素大，工作推進緩慢

由于經濟欠發(fā)達，文山州目前公共文化建設資金主要依靠中央和省里的補助，地方財政尚難以在短期內給予公共文化建設以足夠的資金支持。同時由于地方財力有限，各級財政對文化建設的投入主要是保硬件建設，對后續(xù)運行、管理、服務和群眾性文化活動的經費投入較少。根據(jù)財政部門提供的數(shù)據(jù)，“十二五”期間，全州投入公共文化服務體系建設共2.93億，主要用于補助縣級以上文化館、圖書館、體育館、博物館“四館”免費開放和文化廣電體育基礎設施建設。對照《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020年）》，文山州要達到目標，在“十三五”期間農村公共文化硬件建設上至少要投入5個億以上。而“十二五”期間，文山州用于支持農村文化設施建設的資金只有4 471.32萬元，平均每年不到1 000萬；州級支持農村公共文化服務體系建設資金只有3 067.9萬元，平均每年只有613萬元，與任務要求差距巨大。

（二）統(tǒng)籌利用不足，資源浪費現(xiàn)象嚴重

調研中發(fā)現(xiàn)，文山州目前公共文化服務體系建設項目資金，分散在黨建、宣傳、民政、文化廣電體育、扶貧、民政、科技等多個部門，但由于各部門工作的步調不一致，大部分項目沒有按照國家和省里的標準實施，造成投入總量不足、重復建設、資源浪費等問題。在對圖書館、博物館參觀時發(fā)現(xiàn)，個體民眾前往圖書館、博物館參觀學習的人數(shù)并不多，同時綜合性公共文化設施又非常缺乏。在資源配置上，雖然文山州已經建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村級）綜合文化服務中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等基層文化服務站點，但是大多建成的公共文化設施處于“空殼”狀態(tài)，使用效率低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書館、農家書屋、廣播電視村村通等各級政府構建的公共文化服務設施又缺乏整體規(guī)劃。文化站多數(shù)情況下只是一塊名牌而無實質性的作用。甚至州內重點發(fā)展的縣市，如文山市等，基礎文化設施相對完善也很難做到物盡其用。同時由于沒有專門或者業(yè)余的文化指導管理人員，不能及時有效的了解到農村群眾的文化喜好，由此造成的偏差使資源配置中供給的有效性降低，使公共文化產品成為一種擺設[2]。

（三）專業(yè)人才隊伍不足，空編空崗現(xiàn)象突出

從文山州從業(yè)人員比例來看，本地人占據(jù)從事農村公共文化服務工作的絕大多數(shù)。但由于文山州處于邊疆少數(shù)民族地區(qū)，教育發(fā)展落后，從事相關工作的人員總體文化素質和學歷都處于一種較低的水平。調研發(fā)現(xiàn)，從事公共文化服務的人員結構存在失調，缺少高學歷人才，綜合性管理人才極缺，再加上財力等方面的因素招到也留不住人才，導致優(yōu)秀人才更加缺失。同時州內文化單位人員編制不足，在編人員兼職現(xiàn)象突出，缺乏文化專業(yè)人才。多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站出現(xiàn)人員空缺，甚至空編空崗，無人管理的現(xiàn)狀。比如富寧縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站共有41個編制，目前在編人員30人，在崗人員僅17人。且在崗的人員素質參差不齊，大都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪作他用或被外借，即使在崗的也往往兼有其他“中心工作”，致使綜合文化服務干部在承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化服務工作上力不從心，難以做到專干專用。村級文化活動室基本沒有配備文化管理員，都是由村干部兼職，文化服務技能不高，難以很好地為農村文化建設提供服務[3]。

（四）基層政府重視不夠，服務意識不強

近兩年來，國家及云南省相繼出臺了《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的實施意見》《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》以及《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務體系建設規(guī)劃綱要》等文件，可見黨和國家對公共文化服務及建設的重視程度增加。但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，政府職能存在失位，對公共文化服務存在該管的沒有管或者沒有管好。政府承擔著推動地方經濟社會發(fā)展的較大壓力，對于群眾文化工作，盡管近年來有所重視，但考核比較“松”，導致不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從自身出發(fā)，以對自身是否有利作為評判標準，有選擇的開展工作。在制定相關文化政策時沒有充分征求民意，不懂如何服務于民，就使得公共文化服務效率低。目前文山州縣（市）級政府部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化服務中心缺乏有效的管理考核機制，考核方法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績影響不大，因此很多工作就僅僅停留在喊口號上，并沒有真正納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重點工作內容。

文山州各級政府對文化建設的投入主要是保硬件建設，對后續(xù)運行、管理、服務和群眾性文化活動的經費投入較少，“重建設、輕監(jiān)管”現(xiàn)象突出，服務群眾工作不到位。

（五）無用供給與供給不足并存

在調研中發(fā)現(xiàn)，一些基層公共文化服務設施利用率不高，農家書屋建成后并無讀者，大多處于“鐵將軍把門”的閑置狀態(tài)。究其原因，主要是由于人民生活水平提高，對公共文化產品的需求更加多樣化。而農家書屋里目前只有政府統(tǒng)一招標的以農業(yè)種植、養(yǎng)殖、文學類書籍為主，其他如記載本民族傳統(tǒng)文化、民風民俗、休閑娛樂、家電維修、醫(yī)療保健、康養(yǎng)旅游等面向基層的優(yōu)秀公共文化產品少之又少，對群眾的吸引力不夠。并且對于當?shù)鼐用駚碚f，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站并未發(fā)揮“文化惠民、文化為民、文化樂民”功能，大多只是提供空間性的需求，只有在節(jié)慶日才偶爾組織一下唱歌、跳舞等文體活動，平時都處于“半關門”狀態(tài)，管理人員都被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級部門借用、挪用、安排到其他所謂的“中心工作”上去，使得公共文化服務設施逐漸淪為政績工程，無用供給增加?；A文化設施的不當使用讓本來就吃緊的公共文化服務更加捉襟見肘， 降低了公共文化供給效益。

（六）公共文化基礎設施落后，產品資源不足

調研中發(fā)現(xiàn)，部分縣（市）文化館、圖書館因城市拆遷被拆除，只有租房辦公，沒有業(yè)務用房。一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化服務中心房舍老舊，場館面積狹窄，文化館練功房等達不到國家標準要求。80%以上的行政村沒有建設農家書屋或名存實亡。圖書資料、影像資料老化嚴重，器材更新較慢。有的因為管理不善或無人管理，文化產品基本遺失，剩下的只有布滿灰塵的空房。究其原因，主要是由于特殊的歷史和自然環(huán)境，雖然戰(zhàn)后恢復建設20多年來文化建設成效顯著，但歷史欠賬多，建設進度緩慢，加之管理不善，利用不足，群眾對公共文化認識上存在偏差等使文山州與國家加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系建設的要求還有很大差距。

三、加強公共文化服務體系建設的建議

（一）加大財政支持力度，推進政府向社會力量購買產品和服務

首先，文山州各級政府要根據(jù)實際需要和有關標準，將基層公共文化建設所需資金納入財政預算，以解決基層公共文化設施后續(xù)運行、服務、維護經費的投入嚴重不足問題；其次，要積極爭取中央、省級財政對革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、貧困地區(qū)所需資金的補助，以加大對群眾性文化活動的經費補貼；再次，鼓勵和引導社會力量參與公共文化服務體系建設，將政府購買公共文化服務資金納入財政預算，建立和完善政府購買公共文化服務工作機制，制定政府購買目錄并進行動態(tài)調整。運用政府與社會資本合作、公益創(chuàng)投、公益眾籌等多種模式，鼓勵和引導各類企業(yè)、社會組織和個人等社會力量投資或捐助貧困地區(qū)公共文化設施設備、資助文化活動、提供公共文化產品和服務，推動建立健全公開透明的社會捐贈管理制度。拓寬資金來源渠道[4]。

文山州自“十二五”以來，著力將旅游產業(yè)培育成為全州支柱產業(yè)和經濟增長極，旅游發(fā)展環(huán)境日益優(yōu)化。2017年全州旅游總收入超過220億元，經濟效益得到初步呈現(xiàn)，對州內經濟的拉動作用不斷增強。但旅游資源仍未得到充分利用，州內眾多的優(yōu)質旅游資源未轉化為有品質的旅游項目，所以政府應大力發(fā)展旅游產業(yè)，用旅游創(chuàng)收的資金來帶動州內公共文化服務的建設。

（二）整合資源，形成合力，統(tǒng)籌推進均衡發(fā)展

在調研中發(fā)現(xiàn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村寨每年均有黨建、宣傳、民政、文化廣電體育、扶貧、民政、科技等資金的投入，但是沒有注意整合，而是單打獨斗，不利于最大化發(fā)揮資金整合優(yōu)勢。建議資金整合由州級財政或縣級人民政府牽頭，同時整合基層公共文化設施設備資源，政府利用公共資源建有健身器材、體育場館等設施，各類學校在寒暑假期間運動設施也基本處于閑置狀態(tài)，應出臺措施鼓勵政府機構和學校向民眾開放文體設施，促進文化體育設施的綜合管理和利用，實現(xiàn)資源共享，改變條塊分割、重復建設、多頭管理等問題，最大化發(fā)揮建設資金利用率。同時各縣（市）在執(zhí)行文山州實施標準的前提下，制定具有地域特色的實施標準，逐步形成既有共性又有個性，上下銜接的標準指標體系，有利于各地均衡發(fā)展。

（三）加強公共文化隊伍建設

在人員建設方面，首先要落實《云南省基本公共文化服務指導標準（2015-2020年）》的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站人員崗位設置要求，在現(xiàn)有人員編制難以滿足工作需要的情況下，結合實際合理增加人員編制，在現(xiàn)有編制總量內，每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）公共文化服務機構編制配備不少于3名，在村（社區(qū)）公共文化服務中心設縣（市）級政府購買的公益文化崗位不少于1個，通過縣、鄉(xiāng)兩級統(tǒng)籌和購買服務等方式解決人員不足問題。鼓勵“三支一扶”大學畢業(yè)生、大學生村官等專兼職從事基層綜合性文化服務中心管理服務工作。在增加人員數(shù)量的同時更要注重人員質量，建議將公共文化服務專業(yè)人才培養(yǎng)納入國民教育和職業(yè)教育體系，建立公共文化服務機構人員崗前培訓制度，加強基層文化隊伍專業(yè)技能培訓，提高從業(yè)人員素質。同時完善基層公共文化服務人才激勵和保障機制，加快相關人員體系制度建設，制度建設是文化服務人民的有效保障，完善人才招聘制度，吸引人才的同時保證能留住人才。對在貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層從業(yè)一定年限，工作成績突出的文化專干給予獎勵。鼓勵廣大農民群眾參與公共文化建設，只有提高農民的文化水平，才能更好的完善公共文化服務人員體系，吸引更多的人才投入公共文化服務建設行列。

（四）建立領導績效考核和群眾監(jiān)督機制

首先，制定政府公共文化服務考核指標，作為考核評價領導班子和領導干部政績的重要內容，其中包括各縣（市）對公共文化服務體系建設經費保障落實情況；其次，加大文化服務體系建設在基層黨委、政府考核體系中的比重，建議以工作量化累計計分，確定考核標準；最后按照考核標準開展考評，考評結果作為確定預算，收入分配與負責人獎懲的重要依據(jù)，以此來引起政府的重視。

發(fā)揮村委會和社區(qū)居委會的群眾自治組織作用，培育和建立代表基層民眾文化權益的文化團體來增強基層民眾文化需求表達能力，推動文化團體開展公共文化服務參與式管理，研究制定公眾滿意度指標，建立群眾評價和反饋機制，文化團體的組織化程度越高，監(jiān)督性就越好。也可以通過探索建立公共文化服務第三方評價機制，增強公共文化服務評價的客觀性和科學性，以此來健全民意表達和監(jiān)督機制，維護群眾的參與權和自主權[5]。

（五）提高供給效率，豐富文化產品

首先根據(jù)當?shù)爻青l(xiāng)人口發(fā)展和分布，堅持均衡配置、嚴格預留、規(guī)模適當、功能優(yōu)先、經濟適用、節(jié)能環(huán)保的原則，合理規(guī)劃建設各類公共文化設施。完善公共文化設施免費開放的保障機制，并根據(jù)實際情況開展錯時服務，提高供給效率。建立群眾需求反饋機制，完善需求表達渠道，可以通過加大基層群眾代表在縣級人大、政協(xié)中比例的方式。同時擬定公共文化服務提供目錄，開展“菜單式”“訂單式”公共文化服務。

創(chuàng)作生產更多思想性、藝術性、觀賞性有機統(tǒng)一的優(yōu)秀文化產品，支持各地廣泛開展傳統(tǒng)民族節(jié)目展演活動。將花燈、壯劇等地方和民族傳統(tǒng)戲劇、民族歌舞納入基本公共文化服務范圍，精心打造“大家樂”群眾文化廣場活動、“文化大篷車，千鄉(xiāng)萬里行”等群眾文化活動品牌，以富有時代感的內容形式，吸引更多群眾參與文化活動，提高供給多樣性的同時提高供給效率。

（六）加快推進公共數(shù)字文化服務及總分館制建設

數(shù)字技術正在改變著信息輸出和接受的方式，公共文化服務與網絡結合是未來公共文化發(fā)展的方向，為有效提高文山州公共文化服務效能，首先要因地制宜推進公共文化設施建設，實現(xiàn)固定設施與流動設施、數(shù)字設施有機結合，相互補充。同時配備流動文化服務設施設備，根據(jù)人口聚集的實際情況，依托基層綜合性文化服務中心建立穩(wěn)定的流動服務點，配備新型集成化、便攜式、多功能的流動文化服務設備器材，暢通公共文化資源傳輸渠道。其次，加大文山州公共數(shù)字文化資源向貧困地區(qū)推廣力度，在文化傳播中融入科技元素，支持貧困地區(qū)征集制作文化遺產、社會文化、戲劇戲曲、曲藝雜技、音樂舞蹈、歷史地理、少數(shù)民族文化等方面的特色科技文化資源。在“戲曲動漫”“大眾美育館”“心聲音頻館”“社群文化生活館”等重點數(shù)字文化資源產品中加強對貧困地區(qū)特色資源內容的建設與服務。最后按照國家和云南省基本公共文化服務指導標準，實現(xiàn)15套電視節(jié)目、15套廣播節(jié)目在文山州貧困地區(qū)的無線數(shù)字化覆蓋，提升廣播電視公共服務水平。同時為適應民眾求知需求， 加大力度推動移動圖書館、手機閱讀器等現(xiàn)代閱讀方式創(chuàng)新，形成實體服務與網絡服務、移動服務互補的公共文化知識服務系統(tǒng)。鼓勵州內邊遠山區(qū)通過衛(wèi)星網絡手段，解決時政報刊不能及時送達的問題[1]。

充分發(fā)揮縣域內具有中心地位的縣級圖書館文化館的帶動、輻射和支持作用，促進優(yōu)質資源和服務下沉。建立圖書館文化館的總分館制，建立以縣帶鄉(xiāng)、設施互通、資源共享、城鄉(xiāng)一體的公共文化服務格局。

四、結語

加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系，實現(xiàn)基本公共文化服務標準化均等化，最艱巨最繁重的任務在邊疆民族貧困地區(qū)。文山州是一個集“革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊境地區(qū)、石漠化地區(qū)、貧困地區(qū)、原戰(zhàn)區(qū)”為一體的民族自治州，公共文化服務體系建設投入雖逐步增加，但公共文化服務水平總體依舊不高，在設施建設、管理運行、人才隊伍、服務效能等方面與其他地區(qū)的差距仍較大?！笆濉睍r期加快推進貧困地區(qū)公共文化服務體系建設是服務脫貧攻堅大局，構建現(xiàn)代公共文化服務體系的重要內容，在對文山州進行調研過程中發(fā)現(xiàn)了一些不容忽視和亟需解決的問題，如果這些問題不及時解決，還將直接影響全州乃至全省加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的統(tǒng)一步伐。所以文山州公共文化服務體系建設要繼續(xù)深化，推進改革創(chuàng)新，不斷提升公共文化服務水平，切實保障農民群眾的基本文化權益。