方雪嬌 陳繼鋒 朱永星

[摘 要]隨著老齡化程度的加劇，養(yǎng)老已經成為了政府工作中的一項重要議題。農村地區(qū)經濟相對落后，其養(yǎng)老工作的開展方式也不同于城市。奉賢區(qū)地處上海郊區(qū)，城鎮(zhèn)、社區(qū)、傳統村等同時存在于區(qū)域內，這使得奉賢區(qū)的基層養(yǎng)老工作呈現出復雜的態(tài)勢。青村鎮(zhèn)的居民分布于城鎮(zhèn)、社區(qū)、集中居住村和傳統村，是奉賢農村地區(qū)養(yǎng)老工作養(yǎng)老工作發(fā)展的典型。

[關鍵詞]農村養(yǎng)老;養(yǎng)老服務;老齡化

隨著社會人口結構的變化，老齡化程度的加劇，養(yǎng)老已經成了政府工作中的一項重要議題。今年上海養(yǎng)老服務的四項重點工作為大力發(fā)展“嵌入式”養(yǎng)老、提升養(yǎng)老服務質量、全面推進農村養(yǎng)老、推進長三角養(yǎng)老一體化。農村地區(qū)經濟相對落后，其養(yǎng)老工作的開展方式也不同于城市。奉賢區(qū)地處上海郊區(qū)，城鎮(zhèn)、社區(qū)、傳統村等同時存在于區(qū)域內，這使得基層養(yǎng)老工作呈現出復雜的態(tài)勢。青村鎮(zhèn)居民分布于城鎮(zhèn)、社區(qū)、集中居住村和傳統村，是奉賢農村地區(qū)養(yǎng)老工作發(fā)展的典型。

一、青村鎮(zhèn)養(yǎng)老服務概況

1.養(yǎng)老金水平逐步提高

目前，養(yǎng)老金已經基本覆蓋到了每一位老人。此外，對高齡老人的優(yōu)待政策也在不斷完善。青村鎮(zhèn)為90歲以上老年人每天贈送一瓶營養(yǎng)奶，同時發(fā)放營養(yǎng)補貼，百歲老人每人每月300元，90-99歲老人每人每月100元。3038戶70歲以上純老家庭享受液化氣免費配送。青村鎮(zhèn)為所有100周歲以上的老人過生日①。

2.醫(yī)療保障水平逐步提高

60-80歲老人參加農村合作醫(yī)療享受每人減免100元，80歲以上全額減免。青村鎮(zhèn)制定了針對60歲以上老人的幫扶項目，農村低收入家庭醫(yī)藥費報銷后自負部分超過3000元、“鎮(zhèn)?！碑斈甓冉y籌以后自負部分超過10000元的，再報銷自負部分的20%，其中農村低收入家庭1000元起付。60歲以上參加農村合作醫(yī)療的低保家庭成員，兩眼視力低于0.3的，可接受免費的白內障手術。另外，社區(qū)衛(wèi)生服務中心為80歲以上新農合老年高血壓患者減免部分藥費。社區(qū)衛(wèi)生服務中心每年都為全鎮(zhèn)60歲以上的老年人開展免費體檢，并啟動了50-74歲的常住人口的大腸癌篩查工作和60歲以上老年人的肺炎疫苗接種工作。同時，社區(qū)衛(wèi)生服務中心還與一些老人簽訂了家庭醫(yī)生服務協議，經常深入村、居開展健康咨詢等活動。

3.養(yǎng)老服務體系不斷完善

青村鎮(zhèn)現有養(yǎng)老院4所，其中公辦養(yǎng)老院1所，民營養(yǎng)老院3所，目前共計核定床位871個。為滿足日益增加的獨居老人日常養(yǎng)老需要，近年來著重加強了日間服務中心、宅基睦鄰點和居家養(yǎng)老服務的建設。在李窯村、西吳村、張弄村、灣張村等傳統村建成了小型老年宅基睦鄰點“四堂間”，即“吃飯的食堂、聊天的客堂、議事的廳堂、學習的課堂”。在居家養(yǎng)老服務提供方面，青村鎮(zhèn)現有服務人員221人，服務對象1052人。對其中的五保戶、90周歲以上的老人、75周歲以上的重點優(yōu)撫對象、75周歲以上的市勞模、75周歲以上的僑眷、60年以上黨齡的老黨員和低保家庭中的老人等七類人員提供免費服務，其他對象根據年齡、養(yǎng)老金性質收費，對需要服務的經濟困難對象給予一定的補助。

4.老年精神文化事業(yè)得到發(fā)展

青村鎮(zhèn)選舉產生了老年協會理事會班子。全鎮(zhèn)現有老年文化、體育團隊13個，這些團體積極發(fā)揮特長，經常參加“三下鄉(xiāng)”等各類演出。各村、居委均設立了老年活動室，為老年人開展活動提供了條件較為優(yōu)越的場地。鎮(zhèn)老年學校完成了“老年學校能力提升計劃”市政府實事項目，進行了硬件設施的改造。目前，鎮(zhèn)老年學校開有10個老年教育班。

二、目前存在的問題與不足

1.老人對宅基睦鄰點和日間服務中心的認知和接受程度較低

宅基睦鄰點和日間服務中心利用率不高，大部分老人對在家養(yǎng)老以外的養(yǎng)老方式接受度較低。

2.居家養(yǎng)老服務人力不足

由于對居家養(yǎng)老的需求量較大，造成了服務人員的短缺。此外，服務人員的職業(yè)素質也面臨著很大的挑戰(zhàn)：其一，居家養(yǎng)老服務人員在年齡上普遍偏大。有部分從業(yè)者甚至自己已經到了退休年齡，精力和身體狀況無法勝任工作。這一現象不但存在于居家養(yǎng)老的服務人員中，在養(yǎng)老院的工作人員中也存在這種情況。其二，服務人員的培訓相對不足。對居家養(yǎng)老服務人員，目前已經有相應的崗前和周期性培訓，但仍有一些不規(guī)范行為存在。提高服務人員的技能水平和職業(yè)素養(yǎng)將是提高目前居家養(yǎng)老服務效率的一條重要途徑。

3.日間服務中心和宅基睦鄰點的人員不足

由于人員配置的短缺，日間服務中心和宅基睦鄰點的多項功能未能實現，或沒有完全發(fā)揮。由于缺乏專門或兼職人員的管理組織，一些日間服務中心和宅基睦鄰點的功能退化成了簡單的食堂和棋牌室，而開展學習、健身和其他文娛活動的功能則沒有體現。在有人員進行日?；顒咏M織的宅基睦鄰點，這類活動就可以開展起來，大大提高了設施的利用率。由于人力資源的配置不到位，一些建設良好的基礎設施被閑置，造成了資源浪費;同時也不利于被服務的老人全面認識日間服務中心和宅基睦鄰點的功用。

4.養(yǎng)老院的資源配置存在不均衡

目前鎮(zhèn)上唯一一家公立養(yǎng)老院由于改建等原因，只有滿員狀態(tài)一半的容納能力，目前已沒有床位空余，想入住老人要排隊等床位。而幾家民營養(yǎng)老院，由于收費標準的不同，在不同程度上存在床位空余的現象。其中金蘋果養(yǎng)老院有近三分之一床位空余，收費更高的蘭公館則達到了一半以上。

5.各個分支機構間的功能不統一

由于日間服務中心、宅基睦鄰點等養(yǎng)老模式的開辦時間較短，尚未形成統一的制度，造成各個機構間在功能設置和具體運行上存在較大的差異。各社區(qū)、村的日間服務中心或宅基睦鄰點有自己制定的日常工作制度，但在更大的范圍內，沒有統一規(guī)章。盡管在這些基層機構開辦時，鎮(zhèn)相關單位有相應的規(guī)劃和指導性意見，但目前還沒有制定出一套規(guī)范化的制度。

6.社會資本進入較少

日間服務中心、宅基睦鄰點和居家養(yǎng)老的工作人員均由政府聘請和負擔，所有設施也由各級政府部門出資建設和維護，資金困難的問題是普遍存在的。目前大部分的養(yǎng)老工作都是由政府包辦。在未來如果能引入社會資本，一方面有助于減輕政府財政負擔，另一方面也有利于激發(fā)市場活力，為老年群眾提供更豐富、優(yōu)質的養(yǎng)老服務。

7.社會協同的力度有待加強

養(yǎng)老作為一項帶有公益性質的事業(yè)，吸引著一些公益組織無償投入人力財力。目前養(yǎng)老院會經常性地迎來社會志愿者組織慰問老人。由于這些組織的自發(fā)性和缺乏統一調配，往往出現服務的時間和內容并不是養(yǎng)老院所需要的情況。同時，社會公益組織的主要服務對象是公辦養(yǎng)老院，對民營養(yǎng)老院投入的人力物力較少。在養(yǎng)老機構的地理分布上也存在不合理的現象，如緊鄰養(yǎng)殖場等，需要政府進一步發(fā)揮職能，加強社會協同。

三、進一步完善養(yǎng)老服務體系對策建議

青村鎮(zhèn)的基層養(yǎng)老狀況，是上海市郊區(qū)基層養(yǎng)老的一個縮影，同時，青村鎮(zhèn)在發(fā)展完善養(yǎng)老服務體系中所遇到的問題，也是許多鎮(zhèn)、社區(qū)的養(yǎng)老事業(yè)所共同面臨的問題。為實現進一步發(fā)展養(yǎng)老服務事業(yè)的目標，本文提出以下三個方面的對策建議。

1.管理規(guī)范化

（1）進一步完善制度建設。針對目前缺乏鎮(zhèn)一級的統一制度規(guī)定的情況，建議有關部門依照相關法律法規(guī)以及上級政府關于養(yǎng)老服務發(fā)展的精神，結合本鎮(zhèn)和各個社區(qū)、村的實際情況，制定出一套完整、詳細、易于實施的總章程。在章程中明確每種養(yǎng)老服務模式的主要目標人群、功能設置、人員配置和服務規(guī)范。各個養(yǎng)老服務機構，應在這一章程的基礎上，針對自身所在地的具體情況，修訂及完善現有服務規(guī)章，并嚴格執(zhí)行，將全鎮(zhèn)的養(yǎng)老服務納入制度化、規(guī)范化的軌道上來。

（2）加強人員培訓和管理。青村鎮(zhèn)對居家養(yǎng)老的服務人員已經有崗前和周期性培訓制度，但專門針對老年人的生活方式、思想觀念、交流方法等開展的培訓尚不足，在具體的服務過程中，會和服務對象產生一些摩擦。缺乏相應的專門人才是目前一個比較突出的問題。基于以上問題，對養(yǎng)老服務人員的培訓應適當地向專業(yè)化、長期化方向過渡。根據一些服務對象反映的服務人員流動性大現象，應該加強對服務人員的管理，在任用上以長期穩(wěn)定人員為主。

（3）建立有效反饋機制。養(yǎng)老服務從本質上來說屬于服務行業(yè)，因此與服務對象的及時溝通，得到真實的反饋意見是十分重要的，這就要求政府部門在養(yǎng)老服務體系中建立暢通的反饋機制。通過反饋渠道，既可以及時獲得當下工作中存在的問題、老年群體的需求情況等信息，也可以反過來宣傳養(yǎng)老服務工作的進展，讓服務對象更好地享受到各項養(yǎng)老服務。

2.供給精準化

（1）針對現實需要，全面優(yōu)化供給結構。實地調查顯示，選擇在自家居住養(yǎng)老的老人占到了絕大部分。對居家養(yǎng)老服務的旺盛需求，造成了這方面的供給達不到實際的需求量。與此同時，在一些社區(qū)、村，老年居民對所在地的日間服務中心、宅基睦鄰點等設施及提供的服務認知度和需求度較低，出現了供大于求的現象。這樣的供需不平衡現象，一方面導致了老人不能充分地享受到養(yǎng)老服務，另一方面低利用率的服務設施會造成人力和財力的浪費。居家養(yǎng)老服務的旺盛需求是由農村地區(qū)的經濟基礎和社會文化背景共同決定的，在短期內很難有較大的改變。因此，加強對此類養(yǎng)老服務的投入，增加供給，是目前政府部門需要考慮的舉措。相對來說，日間服務中心、宅基睦鄰點作為對居家養(yǎng)老和養(yǎng)老院集中養(yǎng)老的補充形式，并非不重要，但在當前的形勢下需求并不緊迫，在網點的建設和功能的設置上，不可貪多求全。如果一步到位建設養(yǎng)老服務機構，就需要較高的建設成本，過高的后續(xù)維持開支。應當在滿足基本需求的基礎上，留下空間，根據需求的優(yōu)先級，逐步拓展和完善各項功能。

（2）逐步實現服務下沉。目前的基層養(yǎng)老呈現出一定的集中化態(tài)勢，造成了覆蓋面不足，老人享受服務不夠便利的問題。在接下來的工作中，應當逐步推進服務的下沉，將養(yǎng)老院及其他養(yǎng)老服務機構的一些功能下放到基層，實現養(yǎng)老服務結構的扁平化，讓基層的養(yǎng)老服務更加貼近當地居民的需要。在實際操作過程中，可以就地聘請當地人作為工作人員，既增加了與服務對象的親切感，也節(jié)約了成本，方便管理。

（3）建立長效監(jiān)測機制，追蹤供需變化。隨著社會和人口結構的變化，對養(yǎng)老服務的需求也是在不斷變化著的。例如許多老人家屬表示，在自己退休后會選擇在養(yǎng)老院養(yǎng)老。究其原因，是獨生子女政策以及社會思想觀念變化帶來的影響。因此，可以推測在未來的10-20年以內，機構集中養(yǎng)老在農村地區(qū)或將逐漸形成主流趨勢。然而在政策制定的層面上，必須有切實的數據來支持決策。建立長效監(jiān)測機制，及時對本鎮(zhèn)的養(yǎng)老需求情況進行摸底調查，并根據調查的結果，對養(yǎng)老服務的投入重點做出相應的調整，做到供給和需求的平衡，在滿足養(yǎng)老服務需求的同時，避免資源的不當投入。

3.服務社會化

（1）建立政府為主導，社會資本有序參與的養(yǎng)老機制。隨著社會老齡化程度的不斷加深，未來對各種養(yǎng)老服務的需求將會持續(xù)上升，政府一手包辦的模式將不足以應對未來的養(yǎng)老服務發(fā)展趨勢。“?；?、促多元”將是一條較好的解決路徑。政府在建立社區(qū)養(yǎng)老體系時，要注意量力而行，與此同時，適當引入社會資本，在資金來源上實現政府出資、社會贊助、社區(qū)經濟收入、有償服務收入相結合。針對不同層次的養(yǎng)老需要，引入更多有資質、有實力、有技術的民營機構，將社會福利和市場經濟相結合，使養(yǎng)老服務業(yè)得到更大發(fā)展，惠及更多老年群眾。

（2）貼近群眾需要，創(chuàng)造更多便民服務。日間服務中心提供的送餐到家服務、學雷鋒日活動等，都受到了服務對象的廣泛好評，其關鍵就在于切實滿足了老人的需要，為他們的生活提供了方便，而這樣的需求在老年群體中是大量存在的。在實地調查中，有大量的受訪對象反映了就醫(yī)不便的問題，通過設置鄉(xiāng)村醫(yī)療點、增加送醫(yī)下鄉(xiāng)的頻次等措施，可以加以改善。及時了解老人的迫切問題，提供及時的針對性服務，將有效地增加服務對象的獲得感和滿意程度。而在這些服務的提供方式上，可以通過政府購買來實現，既充分利用了社會資源，也減輕了政府的管理壓力。

（3）建設民間互助機制。鄰里守望是中華民族優(yōu)秀傳統，在農村地區(qū)也得到了很好的保存。由政府和社區(qū)牽頭，建立有組織的社區(qū)老年人互助團體，是對現有養(yǎng)老體系的一種有益補充。在目前主要是各自在家養(yǎng)老的老年群體中，發(fā)揮互助組織的作用，可以有效地化解老人的精神空虛，并降低突發(fā)事件的風險。

注釋：

①數據來源于上海市奉賢區(qū)民政局資料。

（作者單位：中共上海市奉賢區(qū)委黨校）

（責任編輯 王 玉）