□ 重慶機(jī)場集團(tuán)有限公司 李曉娟/文

鳥擊一直是中國民航事故征候的主要類型，而鴿子又是造成鳥擊事故征候的主要危險鳥種。國內(nèi)很多機(jī)場都面臨家鴿的威脅和困擾。為有效控制機(jī)場鴿擊威脅，本文從機(jī)場及周邊鴿子活動頻繁的原因分析，重點(diǎn)對機(jī)場周邊鴿類危害執(zhí)法困難進(jìn)行探索。根據(jù)原因分析，作者從健全行政法律、確定凈空區(qū)鴿類管控重點(diǎn)范圍、明確地方主體責(zé)任、推進(jìn)行政執(zhí)法等各方面提出建議措施。

機(jī)場面臨的鴿擊威脅

鳥擊是指鳥或蝙蝠與航空器相撞的情況。隨著航空業(yè)的快速發(fā)展，航空器鳥擊風(fēng)險概率越來越高。2007～2016年，中國民航共發(fā)生鳥擊事故征候1282起，鳥擊一直是中國民航的主要事故征候類型，而鴿子又是造成鳥擊事故征候的主要危險鳥種。民航局公布的鳥擊信息顯示，2007年以來，中國民航確定鳥擊物種信息的鳥擊事故征候有28起，其中有8起是由家鴿造成，占比高達(dá)28.57%。國內(nèi)首都、廣州、烏魯木齊、昆明、大連等很多機(jī)場都面臨家鴿的威脅與困擾，軍用機(jī)場面臨的鴿擊威脅更加嚴(yán)峻。2006年11月14日，李劍英駕駛飛機(jī)訓(xùn)練，不幸撞上鴿群遇難、機(jī)毀人亡。

重慶江北機(jī)場周邊養(yǎng)鴿戶數(shù)量更是由2005年的154戶9043只，增加到2018年的645戶，32778只，每年江北機(jī)場鳥擊防范工作人員都要投入約三分之一的精力開展鴿擊防范工作。由于機(jī)場周邊飼養(yǎng)鴿子數(shù)量和放飛行為未得到有效控制，江北機(jī)場的鴿擊防范效果并不理想，近幾年來屢有鴿擊飛機(jī)事件發(fā)生，機(jī)場面臨的鴿擊威脅和壓力越來越大。

機(jī)場及周邊鴿子活動頻繁的原因分析

（一）利益驅(qū)動造成機(jī)場周邊養(yǎng)鴿戶逐漸增多

隨著機(jī)場周邊城鎮(zhèn)化水平提高，機(jī)場周邊聚居的人員越來越多，各種利益驅(qū)動，導(dǎo)致機(jī)場周邊養(yǎng)鴿戶數(shù)量也越來越多。這些利益包括經(jīng)濟(jì)利益、精神利益和法律利益。信鴿比賽或種鴿買賣為養(yǎng)鴿戶帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，很多養(yǎng)鴿戶將飼養(yǎng)鴿子作為賺錢的工具。另外，部分養(yǎng)鴿戶將養(yǎng)、放鴿子作為一項(xiàng)體育運(yùn)動、一種精神寄托，把飼養(yǎng)、放飛鴿子作為緩解壓力、調(diào)節(jié)心情的方式和與人交流的媒介。還有部分人員飼養(yǎng)鴿子，是在前面兩種利益的基礎(chǔ)上，認(rèn)為在機(jī)場周邊養(yǎng)鴿子還有一種法律利益，當(dāng)政府在推進(jìn)凈空區(qū)鴿類危害治理的時候，可以要求進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2018年的統(tǒng)計表明，江北機(jī)場凈空區(qū)范圍17個鎮(zhèn)、街的鴿子數(shù)量，共記錄信鴿20860只，但是緊挨著機(jī)場的4個街道信鴿數(shù)量達(dá)11432只，占比高達(dá)54.8%。

（二）政府主體作用發(fā)揮不足

機(jī)場所在地的地方政府對機(jī)場周邊鴿類危害治理和管控負(fù)有主體責(zé)任，但在凈空區(qū)鴿類管理中仍存在以下問題。

一是組織領(lǐng)導(dǎo)力不夠，未能整合各單位行政資源。由于機(jī)場周邊居民飼養(yǎng)鴿子，包括肉鴿和信鴿，涉及地方安監(jiān)、文化委、市政園林、規(guī)劃、房管、公安、農(nóng)委、鎮(zhèn)街等行政管理部門職責(zé)。但地方政府在凈空區(qū)鴿類管理過程中，組織領(lǐng)導(dǎo)力不夠，沒有充分發(fā)動各相關(guān)單位的積極性，沒有整合各單位的行政資源形成合力和威懾力。因此導(dǎo)致各單位的職責(zé)未能很好落實(shí)，使得機(jī)場周邊飼養(yǎng)、放飛鴿子現(xiàn)象普遍，大部分鴿主的飼養(yǎng)方式都是散養(yǎng)。

二是宣傳不夠，凈空區(qū)群眾法律和安全意識淡薄。地方政府對凈空區(qū)群眾總體宣傳和教育不夠，導(dǎo)致部分養(yǎng)鴿戶居住在江北機(jī)場凈空區(qū)域內(nèi)，但不了解放飛鴿子會對航空安全的影響，甚至部分養(yǎng)鴿戶存有僥幸心理，認(rèn)為放飛鴿子不會造成影響或后果，法律意識和安全意識淡薄。

三是對鴿協(xié)缺乏有力的管理手段，鴿協(xié)管理松散。由于體制原因，地方政府對鴿協(xié)的管理缺乏有力的手段，機(jī)場周邊鴿協(xié)對會員管理松散，入會門檻低，鴿協(xié)會員在機(jī)場凈空區(qū)隨意飼養(yǎng)、放飛鴿子的行為頻繁。

由于地方政府尚未很好發(fā)揮主體作用，江北機(jī)場周邊的養(yǎng)鴿戶和養(yǎng)鴿數(shù)量未能得到有效控制，反而由于機(jī)場周邊居民的聚集而不斷增加。

（三）行政執(zhí)法難造成機(jī)場周邊飼養(yǎng)、放飛鴿子行為猖獗

基層是社會治理和法治建設(shè)的難點(diǎn)?；鶎訄?zhí)法牽涉面廣，形態(tài)復(fù)雜，江北機(jī)場凈空區(qū)鴿類治理缺乏強(qiáng)制性手段，執(zhí)法面臨一系列的問題。

一是執(zhí)法主體不明確。

機(jī)場周邊鴿類治理工作困難重重，其首要問題在于未明確執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)。《中華人民共和國民用航空法》（第56號主席令）第五十八條和《民用機(jī)場管理?xiàng)l例》第四十九條，明確了凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止“飼養(yǎng)、放飛影響飛行安全的鳥類”。兩部法規(guī)對相關(guān)法律責(zé)任也做了一定的要求，但是部分省市，在對接這兩部法規(guī)時，照抄相關(guān)條款內(nèi)容，并不明確具體管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法主體，使得法規(guī)條款要求難以落實(shí)。

二是牽涉多個執(zhí)法部門，執(zhí)法體制與機(jī)制問題突出。

機(jī)場所在地地方政府在治理鴿類危害時，借用城市市容、環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例、物業(yè)管理?xiàng)l例和城鄉(xiāng)規(guī)劃條例等法規(guī)條款對機(jī)場周邊飼養(yǎng)鴿子進(jìn)行治理，涉及市政園林、文化委、農(nóng)委、房管局、規(guī)劃分局、公安分局等各單位。由于各單位執(zhí)法體制不同，如果沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，牽頭部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他相關(guān)部門的能力和督導(dǎo)考核機(jī)制的支持，將無法整合各單位的行政執(zhí)法力量，容易造成單位之間的互相推諉甚至扯皮。

三是鴿棚拆除和鴿子遷移執(zhí)法阻力重重。

面對江北機(jī)場周邊龐大的養(yǎng)鴿戶和鴿子數(shù)量，想要進(jìn)行拆除鴿棚，勸導(dǎo)遷移鴿子，困難重重。

1.執(zhí)法容易引起強(qiáng)烈對抗 。治理違規(guī)飼養(yǎng)的鴿子，涉及當(dāng)事人的實(shí)際利益，執(zhí)法容易引起強(qiáng)烈的對抗。有的違法當(dāng)事人以自殺自殘等方式阻擾執(zhí)法，對執(zhí)法人員進(jìn)行謾罵圍攻。

2.容易引發(fā)群眾和政府之間的矛盾。為了對抗凈空區(qū)鴿類治理，養(yǎng)鴿戶們形成了利益共同體，達(dá)成攻守同盟，形成環(huán)環(huán)相扣的執(zhí)法難局面。

3.容易造成巨大輿論壓力。在當(dāng)下的媒體環(huán)境，即使是完全依法執(zhí)法，都有可能引起巨大的輿論壓力，而社會風(fēng)險也更不可控。

因?yàn)榛鶎訄?zhí)法難，江北機(jī)場凈空區(qū)鴿類治理執(zhí)法主體成了燙手山芋，哪個單位都不想接手。而正因?yàn)閳?zhí)法監(jiān)管的缺失，造成機(jī)場周邊違規(guī)飼養(yǎng)、放飛鴿子的行為更加猖獗。

（四）飛行區(qū)存在鴿子取食和活動的環(huán)境特點(diǎn)

鴿子喜歡到飛行區(qū)活動，另一方面原因是機(jī)場環(huán)境對鴿子的吸引。一是飛行區(qū)開闊的自然環(huán)境吸引鴿子到飛行區(qū)穿越、飛行，練習(xí)飛行技術(shù)。二是飛行區(qū)內(nèi)存在野豌豆、狗尾草等植被種子以及蝸牛吸引家鴿取食。三是由于鴿子對礦物質(zhì)的需要，以及特殊的消化系統(tǒng)，鴿子會經(jīng)常進(jìn)入飛行區(qū)取食一些沙石和紅壤。

相關(guān)對策和建議

（一）健全行政法律體系

機(jī)場凈空區(qū)鴿類治理有如整治違章建筑，牽涉面廣、難度大，需要各相關(guān)單位的通力配合。為確保凈空區(qū)鴿類治理有法可依、有章可循，建議進(jìn)一步建立健全機(jī)場凈空區(qū)保護(hù)的行政法律體系。推進(jìn)相關(guān)部門根據(jù)《中華人民共和國民用航空法》共同制定規(guī)范，促進(jìn)民航單位與地方政府、行業(yè)協(xié)會、院校團(tuán)體的協(xié)作與配合，增強(qiáng)凈空區(qū)鴿類治理執(zhí)法的強(qiáng)制手段，確保各項(xiàng)法律法規(guī)得以貫徹實(shí)施。

（二）確定凈空區(qū)鴿類管控重點(diǎn)范圍

《民用機(jī)場運(yùn)行安全管理規(guī)定》和《民用機(jī)場飛行區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》都將距離跑道中心線兩側(cè)各10公里，跑道端外20公里的區(qū)域范圍內(nèi)，劃定為機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域。這個區(qū)域范圍較大，很多城市機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)跨越了好幾個區(qū)，管理難度大。根據(jù)鴿子一般在鴿棚附近活動，活動范圍一般不超過5公里范圍的特點(diǎn)，建議將機(jī)場周邊5公里列為機(jī)場凈空區(qū)鴿類治理的重點(diǎn)區(qū)域。由于對于養(yǎng)鴿戶的放飛行為難于監(jiān)督，建議直接將機(jī)場周邊5公里列為鴿子禁養(yǎng)區(qū)。

（三）進(jìn)一步明確地方政府主體責(zé)任，并建立追責(zé)機(jī)制

根據(jù)法規(guī)要求，地方政府在凈空保護(hù)方面承擔(dān)主體責(zé)任。地方政府在鴿類管理中，應(yīng)營造強(qiáng)而有力的輿論聲勢，把治理機(jī)場周邊鴿子危害變成廣大人民群眾的共同愿望，地方相關(guān)部門的共同目標(biāo)。

1.形成合力，源頭治理。進(jìn)一步明確各相關(guān)部門的凈空保護(hù)職責(zé)和鴿類治理工作內(nèi)容，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)單位形成治理合力，對違規(guī)飼養(yǎng)、放飛的養(yǎng)鴿戶進(jìn)行管控。

2.建立督導(dǎo)考核機(jī)制。建立專項(xiàng)考核文件，對凈空鴿類管理相關(guān)單位進(jìn)行考核和責(zé)任追究，督促落實(shí)部門職責(zé)。

3.加強(qiáng)對養(yǎng)鴿戶的管理。對機(jī)場周邊養(yǎng)鴿戶信息進(jìn)行動態(tài)統(tǒng)計，將凈空保護(hù)區(qū)內(nèi)的養(yǎng)鴿戶個人信息、飼養(yǎng)鴿子數(shù)量、鴿環(huán)數(shù)量及號碼信息進(jìn)行登記造冊。采取控制總量、不增發(fā)新的鴿環(huán)等方式，逐年減少機(jī)場周邊鴿子飼養(yǎng)的數(shù)量。

4.廣泛宣傳，增強(qiáng)民眾的安全和法律意識。對凈空區(qū)養(yǎng)鴿戶進(jìn)行入戶法律宣傳，指出其違法事實(shí)，勸導(dǎo)整改的同時也要表明政府維護(hù)凈空環(huán)境安全的決心和意志。另外廣泛宣傳，增強(qiáng)民眾的安全意識和法律意識，發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，對于違法行為，強(qiáng)調(diào)舉報打擊，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。

（四）明確執(zhí)法主體，落實(shí)鴿類治理程序

地方政府應(yīng)根據(jù)法規(guī)，明確鴿類危害治理具體管理單位和執(zhí)法機(jī)構(gòu)。江北機(jī)場周邊養(yǎng)鴿戶和鴿子數(shù)量大，治理難度大，并且涉及多個單位，建議由地方主要領(lǐng)導(dǎo)指揮，加強(qiáng)對凈空區(qū)鴿類治理的組織領(lǐng)導(dǎo)，為違規(guī)執(zhí)法提供保障。

1.加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，加大禁養(yǎng)禁放力度。嚴(yán)禁養(yǎng)鴿戶在江北機(jī)場凈空區(qū)尤其是機(jī)場周邊5公里范圍內(nèi)飼養(yǎng)、放飛鴿子。

2.對違章搭建鴿舍進(jìn)行拆除。對江北機(jī)場周邊 5 公里范圍內(nèi)違章搭建的鴿舍進(jìn)行拆除。

3.對違規(guī)放飛鴿子及其他升空物，影響航空器安全的責(zé)任人或責(zé)任單位進(jìn)行處罰，并對處罰情況進(jìn)行必要的宣傳，增強(qiáng)震懾力度，形成長效機(jī)制。

4.營造執(zhí)法環(huán)境。主動通過媒體向社會大眾介紹機(jī)場周邊活動鴿子對于飛機(jī)飛行安全的影響和危害，介紹基層執(zhí)法的真實(shí)情況，搭建依法執(zhí)法的有力輿論環(huán)境。

（五）機(jī)場管理機(jī)構(gòu)做好飛行區(qū)鴿擊防范工作

一是做好鴿情監(jiān)控、驅(qū)趕、統(tǒng)計、通報工作。機(jī)場管理機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)做好進(jìn)入飛行區(qū)活動鴿子的監(jiān)控、驅(qū)趕工作，并對進(jìn)入飛行區(qū)的鴿子數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)計、分析，及時向空管、地方政府通報鴿情。

二是做好機(jī)場環(huán)境管理工作。根據(jù)鴿子愛清潔，不喜歡接觸糞便和污土的特點(diǎn)，在鴿子喜歡取食紅壤和沙土的區(qū)域投撒驅(qū)鳥劑和污土。對鴿子喜食的植被種子、蝸牛等進(jìn)行專項(xiàng)治理。

三是加強(qiáng)巡視、巡查，做到早發(fā)現(xiàn)、早治理。對機(jī)場周邊養(yǎng)鴿情況的巡查工作，發(fā)動普通群眾對監(jiān)督鴿子飼養(yǎng)、放飛行為，完善居民舉報途徑，做到早發(fā)現(xiàn)、早治理。

四是加強(qiáng)宣傳。利用各種渠道做好鴿類危害宣傳工作，積極協(xié)調(diào)地方政府加強(qiáng)對居民的宣傳、教育，讓凈空安全意識深入機(jī)場周邊群眾的思想。