□ 華東政法大學(xué)國際法學(xué)院 王笑影/ 文

2019 年波音737MAX 機型再次發(fā)生特大空難，以致此機型在全球范圍內(nèi)被禁飛。民航界猜測造成機毀人亡的原因很大可能是由于飛機自身的飛行控制系統(tǒng)存在嚴重的安全風(fēng)險，即作為民用航空器的適航審定機構(gòu)可能面臨著其適航審定工作過失而帶來的賠償問題。目前世界上對于航空器的適航審定問題無統(tǒng)一的標準，通過了解和分析適航審定現(xiàn)狀以及適航審定機構(gòu)的責(zé)任機制，看到我國法律規(guī)定中的不足，以期對我國以后的適航審定工作在理論和實踐中有所借鑒。

民用航空器適航審定現(xiàn)狀

民用航空業(yè)發(fā)展，最重要的價值追求是安全。安全系數(shù)未達標準的航空器在全球范圍內(nèi)正常營運，頒發(fā)適航證的主管當(dāng)局作為此機型適航審定主體責(zé)任難辭其咎。自20 世紀60 年代以來，歐美一些航空大國的航空損害賠償訴訟中，受害人或者代理人為了索取更多的賠償，將航空運輸責(zé)任損害賠償逐漸轉(zhuǎn)移到航空產(chǎn)品責(zé)任賠償，將航空器制造者和對航空器具有適航審定職責(zé)的政府機構(gòu)作為被告，成功避開了《華沙公約》和《蒙特利爾公約》中的賠償限額問題。

（一）民用航空器的 “適航” 標準

民用航空器的 “適航”（airworthiness）在國際社會中并沒有統(tǒng)一的定義，但基本認同當(dāng)航空器具有安全和完整的結(jié)構(gòu)特性，其各部件、分系統(tǒng)的性能水平以及操作性都達到安全飛行的標準。航空器在達到“適航”標準之后，適航主管當(dāng)局會頒發(fā)相應(yīng)的適航證，由此航空器便具有了適航性。和船舶適航（seaworthiness）不同的是，民用航空器僅強調(diào)航空器本身的適航，且在責(zé)任承擔(dān)方面不只強調(diào)承運人對于適航的責(zé)任，還有航空器的設(shè)計者、維護者、修理者以及航空器適航審定主管機關(guān)的職責(zé)和責(zé)任。

航空器的適航性是指航空器適合空中航行并能保障安全的規(guī)定性，包括初始適航和持續(xù)適航。顧名思義，初始適航是指航空器在投入運營之前要達到符合適宜飛行的安全標準；持續(xù)適航是指在航空器投入運營之后要定期維護，保證持續(xù)適航的狀態(tài)，以達到飛行安全的目的。本文論述的民用航空器的適航審定屬于航空器的初始適航。

航空器的適航雖然國際社會上沒有統(tǒng)一的標準，但是目前為止由192 個締約國締結(jié)的《國際民用航空公約》（以下簡稱《芝加哥公約》）中規(guī)定了航空器適航的最低標準。各締約國大多再通過將公約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法的方式，在國內(nèi)航空法和其他民用航空法的行政性法規(guī)或者規(guī)章等法律規(guī)定中，制定等于或者高于公約適航標準的規(guī)定。

（二）民用航空器適航審定主體

民用航空器的適航審定主體一般是各國民航主管部門。通常來說，航空器的制造商、所有人或使用人應(yīng)當(dāng)向有關(guān)主管部門申請領(lǐng)取生產(chǎn)許可證、維修許可證，主管當(dāng)局應(yīng)對制造人的質(zhì)量保證系統(tǒng)進行評審。取得許可之后，才能投入生產(chǎn)。否則，研制中的航空器以及發(fā)動機、螺旋槳和民用航空器上的設(shè)備在使用時就沒有最低限度的安全保證，進入國際市場時就很可能受阻。

在我國，民用航空器的適航審定主體為中國民用航空局（以下簡稱 “民航局”），民航局對我國民用航空器的設(shè)計、制造、使用和維修實施全面的適航管理，民航局內(nèi)部的航空器適航司具體負責(zé)民用航空器的適航管理工作。美國民用航空器的適航審定主體為聯(lián)邦航空管理局（Federal Aviation Administration，以下簡稱“FAA”）。FAA 與歐洲航空安全局（European Aviation Safety Agency，以下簡稱 “EASA”）是世界上主要的航空器適航證頒發(fā)者。

民用航空器適航審定責(zé)任機制

民用航空器適航審定責(zé)任機制即指按照公約或者國內(nèi)法的規(guī)定對航空器進行適航認定的主管機關(guān)，當(dāng)適航認定的工作人員出現(xiàn)不當(dāng)監(jiān)管或者過失驗證的情況時承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度機制。此處選取了在適航審定責(zé)任制度上代表了世界先進水平的美國進行分析和介紹，與我國的相關(guān)制度進行對比，歸結(jié)二者制度設(shè)計的實質(zhì)與差異。

（一）美國民用航空器適航審定責(zé)任

作為世界航空大國之一，美國在民用航空器適航管理的法律規(guī)定上保持著世界領(lǐng)先水平。《芝加哥公約》的適航規(guī)定，其中很多條款參照了美國的適航標準。

1. 適航審定的法律依據(jù)及司法實踐

適航審定機構(gòu)進行適航管理的法律依據(jù)首先是國際公約，國際公約中的適航管理規(guī)定對于每個締約國來說是強制性義務(wù)。1919 年的《空中航行管理公約》（以下簡稱《巴黎公約》）在其第三章中對航空器的飛行能力和適航認證作出了專門的規(guī)定。隨后，1944 年的《芝加哥公約》取代了《巴黎公約》，其不僅在公約正文中第29、31 和39 條對適航作出規(guī)定，還設(shè)置了附件8，專門對航空器的適航作出規(guī)定。美國作為《芝加哥公約》的締約國，其國內(nèi)法的規(guī)定要等于或者高于公約所規(guī)定的適航標準。

在美國國內(nèi)法中，有著系統(tǒng)和全面的適航法律體系。法律法規(guī)有1938 年的《民用航空法》、1958 年的《聯(lián)邦航空法》和《聯(lián)邦航空管理法》以及1994 年的《通用航空復(fù)興法》。美國的適航管理機構(gòu)根據(jù)這些明確的法律和規(guī)則以及判例法對法律規(guī)定的發(fā)展和完善對民用航空器進行適航管理。

根據(jù)美國1958 年的《聯(lián)邦航空法》，美國FAA 對航空器適航審查認證的權(quán)利來源于國會的授權(quán)，國會指令美國運輸部為民用航空器制定最低的安全標準，F(xiàn)AA 受運輸部的委托，頒布了一系列全面綜合的航空器設(shè)計者和生產(chǎn)者在銷售航空產(chǎn)品之前應(yīng)該達到的最低安全標準的規(guī)定。

根據(jù)美國《聯(lián)邦條例規(guī)章》第14 章第21 條第33 項的規(guī)定，F(xiàn)AA 要求申請人自身負責(zé)進行所有必要的檢查和測試，以確定該飛機符合FAA 的適航要求。申請人向FAA提交必要的設(shè)計圖紙、測試報告等，以證明申請認證的航空器符合適航規(guī)定。在此認證過程中，確保飛機符合安全標準的義務(wù)在于制造商和運營商，而FAA 則負責(zé)保證合規(guī)性。因此，制造商需要提供審查的書面文件，并進行必要的檢查和測試，以確定航空器的設(shè)計符合規(guī)定；然后，F(xiàn)AA 從制造商提供的資料中進行 “抽查” 來審查航空器的數(shù)據(jù)資料。究其實質(zhì)FAA 在實踐中對航空器的審查工作是由申請者進行實際的審查和測試，F(xiàn)AA 只對相關(guān)書面文件和數(shù)據(jù)進行審查。

2. 適航審定責(zé)任認定機制

在美國，涉及到民用航空器適航審定案件的爭議主要是關(guān)于適航證的爭議。FAA 對其所作出的適航審查和評定行為需要承擔(dān)責(zé)任必須滿足三個條件：第一，適航審定行為與損害結(jié)果之間具有近因（approprite cause）關(guān)系；第二，適航審定行為屬于法律規(guī)定的 “自由裁量權(quán)除外條款（Discretionary Function Exception）”的例外情況；第三，適航審定行為中的 “不實陳述（misrepresentation）” 導(dǎo)致了人身傷亡的發(fā)生。

具體來說，近因原則是指適航審定行為必須是造成損害結(jié)果的主要原因；自由裁量權(quán)除外條款是指適航審定機構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定作出決策、發(fā)布命令、制定具體的執(zhí)行方案。政府部門只有在政策層面的決策，而非在實踐操作層面的參與行為才被納入自由裁量權(quán)范疇。美國在United States v. Varig Airlines 案之后，基于此條款，法院原則上不再允許因適航審定行為的過失而向美國政府提起訴訟。而關(guān)于自由裁量權(quán)除外條款的例外是指，若FAA 的過失適航審定行為是未履行法律規(guī)定的強制性義務(wù)（Mandatory Duties）時，受害人可以就此過失提起訴訟，而不受自由裁量權(quán)除外條款的限制；最后，不實陳述是指FAA 所簽發(fā)的適航證與航空器的事實情況不符，而由于此不實陳述的存在導(dǎo)致了人身傷亡的損害后果，美國政府還是要對此適航審定的過失行為承擔(dān)賠償責(zé)任。

從以上分析可以看出，美國適航審定責(zé)任制度不僅給予受害人以有效途徑獲取合法權(quán)益，還保證了FAA 免于被訴訟纏身。

（二）中國民用航空器適航審定責(zé)任

中國作為民航產(chǎn)業(yè)崛起的后起之秀，在過去的幾十年中不斷從國際公約以及世界航空大國的相關(guān)規(guī)定中汲取適航審定方面的經(jīng)驗。

1. 適航管理法律依據(jù)及司法實踐

作為《芝加哥公約》的締約國，中國同美國一樣都采取了將公約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法規(guī)定的方式來履行公約設(shè)定的強制性義務(wù)。首先，我國《民用航空法》第四章 “民用航空器適航管理” 用專章的形式對民用航空器的適航管理作出了規(guī)定；其次，國務(wù)院專門制定了行政法規(guī)《民用航空器適航管理條例》，更加細化了適航審定機關(guān)對航空器的適航管理工作；另外，由于適航管理規(guī)定專業(yè)化極高，我國在適航審定上采用了 “適航委托制”，將適航審定委托給有專業(yè)知識的人或者單位，并有交通運輸部制定的部門規(guī)章《民用航空適航委任代表和委任單位代表管理規(guī)定》作為法律上的支撐。民航局的做法與美國如出一轍，美國在FAA 內(nèi)部也是委托專家來進行適航審定工作。

2. 適航審定責(zé)任認定機制

《民用航空器適航管理條例》的第24 條和25 條規(guī)定了適航審定機構(gòu)因其職務(wù)行為造成損害的法律后果。歸結(jié)來說，過失適航審定行為導(dǎo)致人身傷亡損害或者重大財產(chǎn)損失的，民航局承擔(dān)賠償責(zé)任，并對直接責(zé)任人予以行政處罰；適航審定人員濫用職權(quán)，利用職務(wù)之便營私舞弊的，直接責(zé)任人給予行政處分；以上行為直接責(zé)任人構(gòu)成犯罪的，追究其刑事責(zé)任。

以上分析可見，民航局承擔(dān)賠償責(zé)任的條件為過失適航審定行為與損害后果之間應(yīng)有因果關(guān)系，損害后果的嚴重程度應(yīng)為人身傷亡損害或者重大財產(chǎn)損失。只有同時滿足以上條件民航局才有可能承擔(dān)賠償責(zé)任。

（三）小結(jié)

通過對美國和中國的民用航空器適航審定責(zé)任制度進行介紹和分析，了解了兩國制度之間的差異：第一，美國用成文法和判例法相結(jié)合的方式劃定了適航審定的標準，確定了政府承擔(dān)民事賠償責(zé)任的條件及例外；而中國法的相關(guān)規(guī)定與美國的制度相比略顯單薄，這一點十分明顯地體現(xiàn)在適航審定機構(gòu)需承擔(dān)賠償責(zé)任的規(guī)定上；第二，美國法下適航審定機構(gòu)承擔(dān)的是民事賠償責(zé)任，而在我國法律制度下，民航局承擔(dān)的是行政賠償責(zé)任。但總的來說可以歸結(jié)一點，不管航空器的適航審定機構(gòu)承擔(dān)的是民事責(zé)任還是行政責(zé)任，真正對航空器安全標準負責(zé)的仍為航空器的生產(chǎn)者和經(jīng)營者。

對目前我國民用航空器適航審定責(zé)任的兩點思考

我國適航管理工作已經(jīng)開展了二十余年，不管是在制度管理上還是人才培養(yǎng)上，都取得了一定的成績。但無論是初始適航還是持續(xù)適航，針對的都是國外的進口航空器。隨著我國技術(shù)水平和航空業(yè)的不斷精進，我國也需開展向外出口民用航空器的商業(yè)貿(mào)易行為，比如已經(jīng)進入試飛階段的C919，在未來也很有可能因為航空產(chǎn)品責(zé)任的問題，我國民航局作為被告被受害者提起賠償訴訟。那么在我國國情下，我國是否會面臨歐美等航空大國民用航空器審定機構(gòu)承擔(dān)的賠償責(zé)任，美國適航審定制度中有無可借鑒之處都是值得思考的問題。

（一）我國適航審定機構(gòu)作為航空產(chǎn)品責(zé)任的承擔(dān)主體是否合適

由于我國與歐美等航空大國的立法體系不同，我國目前的法律中尚未出現(xiàn)將適航審定機構(gòu)作為一個民事主體進行起訴要求其承擔(dān)民事責(zé)任，所以首先要討論我國適航審定機構(gòu)作為航空產(chǎn)品責(zé)任的承擔(dān)主體是否合理的問題。

1. 從航空產(chǎn)品責(zé)任賠償?shù)哪康膩砜?/p>

航空產(chǎn)品責(zé)任賠償制度是建立在彌補受害者的損失以及對產(chǎn)品責(zé)任賠償?shù)呢?zé)任主體予以警示的基礎(chǔ)之上。適航審定主體作為產(chǎn)品責(zé)任的賠償主體是否合適，要看對于航空產(chǎn)品責(zé)任賠償制度目的的實現(xiàn)是否有益。首先，現(xiàn)有責(zé)任主體是否可以滿足受害者的賠償請求。我國法律規(guī)定的現(xiàn)有賠償主體有生產(chǎn)者、銷售者等，生產(chǎn)者往往擁有較大財力對于受害者個人賠償請求的滿足不足以視為難題，中國民航局被列入到責(zé)任主體中并無必要；其次，適航審定主體作為產(chǎn)品責(zé)任主體是否有助于制度所要達到的警示目的。產(chǎn)品責(zé)任制度的賠償旨在警示生產(chǎn)者要生產(chǎn)質(zhì)量達到安全標準的產(chǎn)品，銷售者要銷售質(zhì)量良好的商品。適航審定機構(gòu)這種國家公權(quán)力機關(guān)作為民事責(zé)任主體，不僅無益于警示目的的達到，由于其分擔(dān)了其他責(zé)任主體的責(zé)任，對于生產(chǎn)者的警示作用反而會減弱。

另外，適航審定主體在民事責(zé)任之外，過失適航審定行為需要承擔(dān)行政責(zé)任和國家賠償?shù)呢?zé)任，其并沒有免于法律的懲戒。再將其列入航空產(chǎn)品責(zé)任主體，同一個認證和檢驗行為被法律懲罰了兩次，違反了法律的基本原理。

2. 從法理角度分析

將適航審定機構(gòu)這種國家公權(quán)力機關(guān)納入航空產(chǎn)品責(zé)任中的責(zé)任主體不符合法理。

在我國，航空產(chǎn)品責(zé)任實質(zhì)是一種民事責(zé)任，民事責(zé)任是民事主體因違反民事義務(wù)，侵害民事權(quán)利而依法承擔(dān)的一種法律責(zé)任。《民法總則》第176 條規(guī)定，“民事主體依照法律規(guī)定和當(dāng)事人約定，履行民事義務(wù)，承擔(dān)民事責(zé)任”。民事責(zé)任的前提是有民事義務(wù)，義務(wù)的來源是雙方合同約定或者法律規(guī)定。而在航空產(chǎn)品責(zé)任訴訟方面，民航局所發(fā)揮的作用集中在質(zhì)量監(jiān)督、質(zhì)量審批、審核、發(fā)放許可證之類的行政行為。所以其履行的是行政責(zé)任，其與受害人之間沒有直接的平等關(guān)系。當(dāng)航空產(chǎn)品出現(xiàn)問題時，行政機關(guān)有其需要承擔(dān)的行政責(zé)任或者行政賠償責(zé)任，而非承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

有觀點認為我國目前的法律法規(guī)中，存在民用航空器適航審定機關(guān)行使自身監(jiān)管與許可行政職能而需承擔(dān)民事責(zé)任的情況，比如我國《民用航空器適航管理條例》中第24 條規(guī)定了民航局因適航管理工作的過失造成人身傷亡或重大財產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。在這一問題的認知上出現(xiàn)了民事責(zé)任和行政賠償責(zé)任的混淆。因此，必須對民事責(zé)任和行政賠償責(zé)任之間有十分清晰的認識，才能準確判斷出行政機關(guān)所承擔(dān)的究竟是民事責(zé)任還是行政責(zé)任。

民航局作為民用航空器適航審定的責(zé)任主體，其適航管理責(zé)任主要體現(xiàn)在頒布民用航空器適航管理法律法規(guī)，履行國際條約義務(wù)，積極參與國際民航組織適航規(guī)則相關(guān)活動，對進入本國的外國民用航空器進行適航管理等。以上行為是我國的適航審定機構(gòu)在利用其公權(quán)力履行管理職能，實質(zhì)上是行政行為，而非民事行為。當(dāng)民航局因適航管理工作的過失造成人身傷亡或重大財產(chǎn)損失的，承擔(dān)的賠償責(zé)任實質(zhì)是一種行政賠償責(zé)任而非民事賠償責(zé)任。

3. 從社會角度分析

首先，若將民航局列為民事責(zé)任的承擔(dān)主體，可能會產(chǎn)生濫訴的情形。一旦在侵權(quán)責(zé)任訴訟中行政機關(guān)成為責(zé)任主體，由于行政機關(guān)由國家財務(wù)支撐，其更容易獲得足額的賠償，受害人不以行政機關(guān)是否盡職責(zé)為標準，可能都會將行政機關(guān)作為被告之一提起訴訟。這樣不僅會增加民航局的訴累，還會增加國家的經(jīng)濟成本，不利于糾紛的快速解決。

其次，不將政府列為產(chǎn)品責(zé)任訴訟中的責(zé)任主體更加符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，更加利于產(chǎn)品的良性發(fā)展。

在市場經(jīng)濟下，各種商業(yè)活動必然會出現(xiàn)一些糾紛，如產(chǎn)品質(zhì)量糾紛、產(chǎn)品責(zé)任糾紛等。讓市場自我調(diào)節(jié)市場發(fā)展所帶來的問題，可能會優(yōu)于政府參與此類訴訟的賠償。比如，產(chǎn)品質(zhì)量糾紛中，產(chǎn)品質(zhì)量問題出現(xiàn)越多的市場主體，其生存力就越弱，而這個產(chǎn)品會逐漸地被市場淘汰。如果政府去承擔(dān)本該由市場通過自我調(diào)節(jié)解決的問題，可能在短時間內(nèi)保護了部分市場主體，但對于市場整體來說，可能存在隱患。并且需要對產(chǎn)品質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任的市場主體也因為市場存在的保險行業(yè)得以讓其轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險，而政府部門這種國家公權(quán)力機關(guān)并沒有可以供其分擔(dān)風(fēng)險的途徑。若由政府部門來承擔(dān)責(zé)任，可能反而會給這些劣質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和銷售者以生存之路。

綜上所述，將民用航空器適航審定主體列為航空產(chǎn)品責(zé)任賠償?shù)呢?zé)任主體在中國的本土環(huán)境下沒有合適的土壤，與國情不符，與法理相悖。我國民航局只能作為行政訴訟的被告，不能在航空產(chǎn)品責(zé)任訴訟中作為被告承擔(dān)賠償責(zé)任。

（二）對我國民用航空器適航審定責(zé)任制度發(fā)展芻議

隨著民航業(yè)的飛速發(fā)展，我國民用航空器適航審定責(zé)任制度的相關(guān)規(guī)定也應(yīng)伴隨著技術(shù)進步相應(yīng)進行法律修訂，借鑒其他國家合理的法律設(shè)計通過本土化改進化為己有，做到與時俱進。通過前文的分析與思考，對于我國在此問題的規(guī)定提出以下兩點芻議：

1. 細化適航審定責(zé)任的法律規(guī)定

關(guān)于適航審定責(zé)任，我國僅在《民用航空器適航管理條例》的第24 條和25 條作出了規(guī)定，并且其中只規(guī)定了過失適航審定行為造成嚴重損害的法律后果。沒有對故意適航審定行為作出相應(yīng)的規(guī)定；也沒有對過失適航審定行為進行任何具體的分類，或者其中是否存在例外的情況都未說明。這種單一的對過失適航審定行為規(guī)定法律后果，無法滿足真實的適航審定工作中面臨的所有問題。

因此，在此方面我國立法機構(gòu)應(yīng)該對適航審定責(zé)任的規(guī)定更加細化和具體，可以借鑒一些航空大國的國內(nèi)法規(guī)定，比如航空器適航證頒發(fā)兩大巨頭歐盟和美國的規(guī)定。

2. 借鑒美國制度中的 “自由裁量權(quán)除外條款”

通過了解美國在適航審定責(zé)任的判例法，“自由裁量權(quán)除外條款” 可以作為適航審定機構(gòu)免于承擔(dān)賠償責(zé)任的例外。此規(guī)定大大減少了美國適航審定機構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的比重。這并非是在為政府機構(gòu)推脫責(zé)任，而是以一個十分合理且通情理得對適航審定機構(gòu)的工作表示法律上的理解與肯定。適航審定工作需要適航審定機構(gòu)制定一些政策并根據(jù)政策來完成航空器的審定，而這項工作正是適航審定機構(gòu)自由裁量權(quán)的范圍。

在此，中美的適航審定機構(gòu)對于適航審定工作均享有自由裁量權(quán)。所以自由裁量權(quán)除外條款在中國法下也同樣可以適用，我國可以借鑒美國的規(guī)定對適航審定責(zé)任制度進行完善。

結(jié)語：

縱觀世界民航業(yè)的發(fā)展史，技術(shù)的進步和法律的完善都是以巨大空難為代價的。此文旨在通過對美國的適航審定責(zé)任認定制度進行了解和分析，秉承立足自身法律體系、吸納世界優(yōu)秀制度設(shè)計的態(tài)度，從中不斷汲取營養(yǎng)來推進我國法律規(guī)定的完善。目前適航審定責(zé)任問題的凸顯在實踐中尤為明顯，中國的民用航空業(yè)發(fā)展的新時代還將面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要進行具有針對性的立法完善工作。