盧建華

（湖南省司法廳 法治調(diào)研與督察處，湖南 長(zhǎng)沙 410011）

近年來(lái)，我國(guó)老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，每年死亡人口近1 000萬(wàn)，并以7‰逐年遞增。2015年我國(guó)60歲以上的老人已超過(guò)2億，老齡化人口增速為16.5%。2014年到2020年我國(guó)殯葬業(yè)消費(fèi)將達(dá)6 000億元，2023可能達(dá)到萬(wàn)億元[1]。繼“生不起”“養(yǎng)不起”“住不起”“病不起”“老不起”后，“死不起”也成為了當(dāng)前社會(huì)的熱門(mén)話(huà)題。據(jù)報(bào)道，蘇州、廣州等地墓地5年漲了10倍，均價(jià)超10萬(wàn)元，暴利驚人[2]。解決殯葬行業(yè)面臨的種種問(wèn)題，修改《殯葬管理?xiàng)l例》，從源頭上破除行業(yè)壟斷是關(guān)鍵。早在2007年原國(guó)務(wù)院法制辦就在網(wǎng)上公布了《殯葬管理?xiàng)l例》修訂草案征求意見(jiàn)稿，但因各方爭(zhēng)議較大等原因最終沒(méi)有結(jié)果。2016年以來(lái)，國(guó)務(wù)院不斷深入推進(jìn)“放管服”改革，在此形勢(shì)下社會(huì)各界寄予厚望的《殯葬管理?xiàng)l例》修訂工作再次被提上國(guó)務(wù)院行政立法的議事日程。民政部作為起草部門(mén)，扎實(shí)開(kāi)展了立法調(diào)研、專(zhuān)家論證、征求意見(jiàn)等工作，形成了送審稿征求意見(jiàn)稿，并于2018年9月7日在網(wǎng)上公開(kāi)征求意見(jiàn)。2018年底，民政部向國(guó)務(wù)院報(bào)送了《殯葬管理?xiàng)l例（修訂草案送審稿）》，司法部隨后將送審稿發(fā)相關(guān)部委和省、直轄市、自治區(qū)人民政府征求意見(jiàn)。應(yīng)該說(shuō)，送審稿在殯葬改革、基本殯葬公共服務(wù)、殯葬服務(wù)管理、公墓管理等方面作了一系列制度創(chuàng)新，對(duì)解決殯葬服務(wù)供給不充分不平衡、殯葬商品和服務(wù)價(jià)格虛高以及違規(guī)土葬、散埋亂葬等問(wèn)題將發(fā)揮積極作用。然而，民政部門(mén)同時(shí)作為殯葬行業(yè)的主管部門(mén)和殯儀館等公益性殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的主管部門(mén)，其在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中不可避免地考慮本系統(tǒng)的利益，送審稿中“部門(mén)利益法制化”現(xiàn)象突出，行業(yè)壟斷問(wèn)題沒(méi)有改變甚至有可能進(jìn)一步加劇。

一、送審稿存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)推進(jìn)公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的政事分開(kāi)、管辦分離未提出有效措施

民政部門(mén)作為殯葬工作主管部門(mén)履行行業(yè)監(jiān)督職責(zé)，不應(yīng)當(dāng)同時(shí)行使公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的管理職能。當(dāng)前，殯儀館、公益性公墓（骨灰堂）、殯儀服務(wù)站等公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)存在的最大問(wèn)題是政企不分、管辦不分，許多地方殯儀館是民政部門(mén)下屬二級(jí)事業(yè)單位，有的地方民政部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)甚至與殯儀館“一套人馬、兩塊牌子”[3]，由此產(chǎn)生了一系列問(wèn)題：一是民政部門(mén)同時(shí)履行行業(yè)監(jiān)督主管部門(mén)和公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，必然會(huì)利用行政權(quán)力強(qiáng)化行業(yè)壟斷，妨礙本地區(qū)殯葬業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致本行業(yè)服務(wù)水平和服務(wù)效率的低下，形成行業(yè)價(jià)格虛高和暴利。二是民政部門(mén)同時(shí)兼任“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，對(duì)公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督必然大打折扣，從而導(dǎo)致權(quán)力尋租和腐敗。近年來(lái)各地殯葬行業(yè)職務(wù)犯罪頻發(fā)，一些殯儀館負(fù)責(zé)人因殯葬用品采購(gòu)等貪腐窩案、串案紛紛落馬[4]。這些腐敗成本也必然會(huì)轉(zhuǎn)嫁到對(duì)消費(fèi)者的收費(fèi)上。三是民政部門(mén)履行公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)沒(méi)有法律依據(jù)?，F(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》第八條僅授予民政部門(mén)對(duì)建設(shè)殯儀館、火葬場(chǎng)、殯儀服務(wù)站、骨灰堂和公墓等公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的行政審批權(quán)，并未授權(quán)其履行公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的管理職責(zé)。

早在2009年，民政部《關(guān)于進(jìn)一步深化殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（民發(fā)〔2009〕170號(hào)）就規(guī)定：“政事分開(kāi)，管辦分離。正確處理行政與事業(yè)、服務(wù)與經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，充分發(fā)揮公益性殯葬事業(yè)單位在提供基本殯葬服務(wù)、保障群眾殯葬權(quán)益方面的重要作用。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，堅(jiān)持管理與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)、監(jiān)督與經(jīng)辦分離，實(shí)現(xiàn)殯葬服務(wù)經(jīng)營(yíng)的公平、誠(chéng)信，殯葬管理監(jiān)督的公開(kāi)、公正。”“從有利于殯葬改革和政府有效監(jiān)管出發(fā)，積極推行政事分開(kāi)、管辦分離。各級(jí)民政行政機(jī)關(guān)要逐步與經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)脫鉤。今后，民政行政機(jī)關(guān)不再作為發(fā)起人或投資人，參與經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)的建設(shè)經(jīng)營(yíng)，機(jī)關(guān)工作人員不得在經(jīng)營(yíng)性公墓和其他殯葬服務(wù)企業(yè)任職或兼職，不得以任何形式從中獲取利益。”但由于該文件的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)主要是民政部及其下屬系統(tǒng)，上述政事分開(kāi)、管辦分離的“自我革命”根本無(wú)法落實(shí)到位。

（二）設(shè)計(jì)的相關(guān)市場(chǎng)主體和市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為的準(zhǔn)入制度明顯不合理

《行政許可法》第十二條規(guī)定，直接涉及公共安全等特定活動(dòng)以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，可以設(shè)定行政許可。第十三條規(guī)定：“本法第十二條所列事項(xiàng)，通過(guò)下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！薄斗磯艛喾ā返诎藯l規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競(jìng)爭(zhēng)?！?016年以來(lái)，國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能。對(duì)照這些要求，送審稿設(shè)計(jì)的相關(guān)準(zhǔn)入制度明顯不合理。

1.不合理地增設(shè)了5項(xiàng)行政審批（許可）。殯儀館、公墓、骨灰堂、殯儀服務(wù)站建設(shè)直接關(guān)系公共利益，遺體火化（可能涉及刑事案件）直接涉及公共安全，因此1997年的《殯葬管理?xiàng)l例》對(duì)殯儀館、火葬場(chǎng)、骨灰堂、公墓、殯儀服務(wù)站等殯葬設(shè)施建設(shè)設(shè)定行政審批（許可），是科學(xué)合理的。民政部送審稿對(duì)殯儀館、公墓、骨灰堂、殯儀服務(wù)站繼續(xù)設(shè)定了行政審批（許可），同時(shí)規(guī)定遺體只能由殯儀館嚴(yán)格依程序火化，無(wú)疑是正確的。但2004年《行政許可法》實(shí)施后，各地根據(jù)其第十三條要求取消了地方立法設(shè)定的民政部門(mén)對(duì)從事殯葬用品銷(xiāo)售和一般性殯儀服務(wù)的審批。根據(jù)“法無(wú)禁止即可為”的民事行為原則，在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)（原工商行政部門(mén)）登記注冊(cè)的殯儀服務(wù)公司，無(wú)需民政部門(mén)審批（許可），均可以開(kāi)展現(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》沒(méi)有禁止的殯儀服務(wù)。目前，除了火化外，多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市的地方立法對(duì)殯葬服務(wù)和殯葬用品經(jīng)營(yíng)已經(jīng)放開(kāi)（少數(shù)地方對(duì)遺體運(yùn)輸?shù)慕?jīng)營(yíng)尚有限制）。與1997年相比，我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系更加完善，殯葬服務(wù)市場(chǎng)更加開(kāi)放，市場(chǎng)管制總體上更加放松，且遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念并不直接關(guān)系公共利益，也不直接涉及公共安全，可由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行進(jìn)行事后監(jiān)管，不應(yīng)納入行政審批（許可）范圍。開(kāi)放上述業(yè)務(wù)可以提高服務(wù)質(zhì)量，降低服務(wù)收費(fèi)。而送審稿將這些殯儀服務(wù)全部納入縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府民政部門(mén)的行政審批（許可）范圍，顯然是不合理的。

2.以實(shí)施基本殯葬公共服務(wù)制度和價(jià)格規(guī)制為由強(qiáng)化行業(yè)壟斷。送審稿第五條規(guī)定：“國(guó)家建立基本殯葬公共服務(wù)制度，提供遺體接運(yùn)、暫存、火化、骨灰存放以及生態(tài)安葬等基本殯葬服務(wù)。”但是，實(shí)施基本殯葬公共服務(wù)制度和允許社會(huì)資本進(jìn)入殯葬行業(yè)完全可以并行不悖，起草部門(mén)不應(yīng)在保障“基本殯葬服務(wù)”的名義下強(qiáng)化壟斷。此外，送審稿對(duì)殯儀服務(wù)價(jià)格和公墓、骨灰堂的墓位、格位價(jià)格作了規(guī)定，其第二十八條規(guī)定遺體接運(yùn)、暫存、火化、骨灰存放等基本服務(wù)收費(fèi)，實(shí)行政府定價(jià)并動(dòng)態(tài)調(diào)整；遺體化妝、遺體防腐、吊唁設(shè)施租賃等與基本服務(wù)密切相關(guān)的服務(wù)收費(fèi)，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。其第二十九條規(guī)定公益性公墓、骨灰堂的墓位、格位價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)并動(dòng)態(tài)調(diào)整；經(jīng)營(yíng)性公墓的墓位用地費(fèi)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。但是，價(jià)格方面的規(guī)制僅是強(qiáng)化管理的措施，并不能成為對(duì)遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等業(yè)務(wù)設(shè)定行政審批或者限制社會(huì)資本準(zhǔn)入的理由，更不等于解決了行業(yè)壟斷問(wèn)題。相反，價(jià)格方面的規(guī)制不僅適用于公益性殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)，而且應(yīng)當(dāng)適用于社會(huì)資本的殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，殯葬服務(wù)的價(jià)格規(guī)制并不是新鮮事，各地早已普遍將基本服務(wù)收費(fèi)納入了政府定價(jià)目錄，但至今根本無(wú)法解決殯葬業(yè)暴利和“死不起”的問(wèn)題。

（三）部分條款擴(kuò)張部門(mén)權(quán)力或涉及部門(mén)利益

行政立法的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放到對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)上，放到對(duì)公權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督上。然而，送審稿不遺余力地設(shè)定了表彰獎(jiǎng)勵(lì)、從業(yè)人員職業(yè)能力水平評(píng)價(jià)、殯葬行業(yè)特殊崗位津貼、殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和質(zhì)量評(píng)估以及殯葬服務(wù)誠(chéng)信評(píng)價(jià)等制度，擴(kuò)張部門(mén)權(quán)力或?qū)⒉块T(mén)利益法制化的傾向非常明顯。

二、送審稿質(zhì)量問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因

眾所周知，殯葬行業(yè)主要問(wèn)題的根源在于民政部門(mén)所屬殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的壟斷經(jīng)營(yíng)，解決問(wèn)題的有效措施是打破壟斷，推進(jìn)政事分開(kāi)、管辦分離，更多地引入社會(huì)資本參與競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)行業(yè)多元化發(fā)展。應(yīng)該說(shuō)，民政部作為起草部門(mén)做了大量工作，送審稿針對(duì)殯葬服務(wù)供給不平衡等問(wèn)題也提出了一些有效措施。但總的說(shuō)來(lái)，送審稿沒(méi)有解決殯葬行業(yè)存在的主要問(wèn)題，相反卻走上了“部門(mén)利益法制化”的老路，有多方面的原因。

1.未實(shí)行起草回避制度和委托起草制度。在行政立法中，由于國(guó)務(wù)院部門(mén)對(duì)所屬行政管理領(lǐng)域比較熟悉，起草工作有一定優(yōu)勢(shì)，因此送審稿一般由相關(guān)部門(mén)組織起草。但是行政機(jī)關(guān)因自身權(quán)限和視野存在局限，往往將立法重點(diǎn)放在強(qiáng)化本部門(mén)行政管理上，而忽視國(guó)家和社會(huì)整體利益。為克服這一弊端，特別是在立法內(nèi)容與起草部門(mén)有明顯利害關(guān)系的情況下，有必要實(shí)行起草回避和委托起草制度，由其他機(jī)構(gòu)起草或者委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)起草?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》雖規(guī)定可以邀請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家、組織參加起草或者委托有關(guān)專(zhuān)家、組織起草，但對(duì)起草回避制度和委托起草并未作出強(qiáng)制性規(guī)定，致使這一制度名存實(shí)亡。

2.起草部門(mén)立法理念存在錯(cuò)誤。立法是一個(gè)利益和價(jià)值主導(dǎo)的過(guò)程，是立法者進(jìn)行價(jià)值判斷和選擇的過(guò)程[5]。送審稿“重管理、輕服務(wù)”的傾向明顯，起草部門(mén)在網(wǎng)上公布的征求意見(jiàn)稿的起草說(shuō)明選擇性地列舉了當(dāng)前殯葬管理中存在的一些問(wèn)題，但對(duì)所屬殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的行業(yè)壟斷和服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題只字未提。正是由于起草部門(mén)立法理念存在偏差，導(dǎo)致了其在制度設(shè)計(jì)上過(guò)多考慮本部門(mén)、本系統(tǒng)的利益，片面強(qiáng)調(diào)對(duì)行政相對(duì)人的規(guī)制，而對(duì)本部門(mén)義務(wù)和責(zé)任則規(guī)定較少或僅作原則性規(guī)定。

3.未認(rèn)真執(zhí)行立法公眾參與制度?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第二十二條規(guī)定：行政法規(guī)送審稿涉及重大利益調(diào)整或者存在重大意見(jiàn)分歧，對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)有較大影響，人民群眾普遍關(guān)注的，國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)可以舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。同時(shí)，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定許可的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況。送審稿起草單位在落實(shí)公眾參與制度方面存在兩個(gè)問(wèn)題：其一是未召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)。殯葬管理涉及面廣，與人民群眾利益密切相關(guān)，送審稿增設(shè)了從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等殯儀服務(wù)的行政審批（許可），依法應(yīng)當(dāng)召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)。其二是公開(kāi)征求意見(jiàn)未公布意見(jiàn)采納情況及其理由。起草單位公開(kāi)征求意見(jiàn)程序一定程度上流于形式，雖然在網(wǎng)上發(fā)布了送審稿及說(shuō)明，但未對(duì)重要條文進(jìn)行解讀，更未在網(wǎng)上對(duì)公眾意見(jiàn)采納情況及理由進(jìn)行說(shuō)明，留下了暗箱操作的空間。

三、進(jìn)一步修改完善送審稿的有效路徑

《殯葬管理?xiàng)l例》的修訂是深化殯葬改革、規(guī)范殯葬行為，解決群眾關(guān)心、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的重要舉措，對(duì)于保障和改善民生、踐行以人民為中心發(fā)展思想具有重大意義。黨的“十九大”報(bào)告提出要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。目前，國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)正在廣泛征求意見(jiàn)，進(jìn)一步修改完善送審稿。為此，提出如下建議：

（一）對(duì)現(xiàn)行《殯葬管理?xiàng)l例》和送審稿進(jìn)行立法評(píng)估

民政部門(mén)與本立法有明顯的利害關(guān)系，但未回避送審稿的起草。作為補(bǔ)救措施，建議由國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)組織評(píng)估或者委托第三方對(duì)現(xiàn)行條例和送審稿進(jìn)行評(píng)估，準(zhǔn)確把握存在的主要問(wèn)題，增強(qiáng)修訂工作的針對(duì)性，為“以問(wèn)題為導(dǎo)向”立法打下基礎(chǔ)。評(píng)估應(yīng)當(dāng)遵循客觀(guān)公正、科學(xué)規(guī)范、公眾參與、注重實(shí)效等原則，將是否存在行業(yè)壟斷和部門(mén)利益傾向作為評(píng)估的重要內(nèi)容，并向社會(huì)公開(kāi)評(píng)估報(bào)告。同時(shí)，建議刪除或修改下列明顯存在部門(mén)利益的條款：

1.刪除送審稿第九條第四款規(guī)定：“對(duì)在殯葬改革中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以表彰、獎(jiǎng)勵(lì)?！敝泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)管理辦法（試行）》（中辦發(fā)〔2010〕33號(hào)）規(guī)定：表彰項(xiàng)目的審批應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從嚴(yán)掌握，實(shí)行總量控制，有效防止出現(xiàn)表彰活動(dòng)過(guò)多過(guò)濫現(xiàn)象；中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、有關(guān)社團(tuán)的表彰項(xiàng)目以及各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的省級(jí)表彰項(xiàng)目如需調(diào)整，應(yīng)當(dāng)在每年3月份前按歸口分別向黨中央、國(guó)務(wù)院提出申請(qǐng)，由全國(guó)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰工作協(xié)調(diào)小組對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目進(jìn)行審核、在一定范圍公示并提出建議批準(zhǔn)項(xiàng)目名單，按歸口分別報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院審批后，向社會(huì)公布。根據(jù)這一規(guī)定，中央和各省、自治區(qū)、直轄市均開(kāi)展了評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)清理工作，分別向社會(huì)公布了保留的表彰項(xiàng)目。送審稿設(shè)定上述“表彰獎(jiǎng)勵(lì)”未履行相關(guān)批準(zhǔn)程序，且與國(guó)家當(dāng)前大幅度取消和精簡(jiǎn)評(píng)比表彰項(xiàng)目的要求不符，是部門(mén)利益法制化的具體體現(xiàn)。

2.刪除送審稿第十條規(guī)定：“國(guó)家支持殯葬行業(yè)人才培養(yǎng)和科學(xué)技術(shù)研究，制定殯葬技術(shù)、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，開(kāi)展從業(yè)人員職業(yè)能力水平評(píng)價(jià)，落實(shí)殯葬特殊崗位津貼等工資待遇。”理由是：“國(guó)家支持殯葬行業(yè)人才培養(yǎng)和科學(xué)技術(shù)研究，制定殯葬技術(shù)、管理、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范”，由民政部門(mén)依法定職權(quán)制定相關(guān)文件即可，無(wú)需立法特別授權(quán)；“開(kāi)展從業(yè)人員職業(yè)能力水平評(píng)價(jià)”是變相實(shí)施考核、發(fā)證，擴(kuò)充部門(mén)權(quán)力；“落實(shí)殯葬特殊崗位津貼等工資待遇”應(yīng)由國(guó)務(wù)院或人社部、財(cái)政部研究后決定是否出臺(tái)相關(guān)文件，不應(yīng)直接寫(xiě)入立法。

3.刪除送審稿第四十條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府民政部門(mén)根據(jù)需要，可以組織或者委托第三方評(píng)估殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量，并將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公布?！痹摋l文變相設(shè)定評(píng)比，與國(guó)家要求大幅度取消和精簡(jiǎn)評(píng)比的精神明顯不符。

4.修改送審稿第四十一條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)殯葬服務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，把相關(guān)個(gè)人和殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息數(shù)據(jù)和失信情況等納入誠(chéng)信體系，建立守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制，實(shí)行信用分類(lèi)監(jiān)督?！绷⒎ㄔ谑跈?quán)民政部門(mén)實(shí)施殯葬服務(wù)誠(chéng)信管理的同時(shí)，應(yīng)最大限度縮小自由裁量和暗箱操作的空間，防止利用誠(chéng)信管理進(jìn)行權(quán)力尋租。建議修改為：“縣級(jí)以上地方人民政府民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)殯葬服務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，建立相關(guān)個(gè)人和殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)檔案，在本部門(mén)網(wǎng)站公布并實(shí)時(shí)更新?！?/p>

（二）貫徹落實(shí)“管理與服務(wù)并重”的立法理念

行政立法應(yīng)當(dāng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，針對(duì)問(wèn)題立法，立務(wù)實(shí)管用的法；要增強(qiáng)立法的前瞻性，主動(dòng)適應(yīng)改革和社會(huì)發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)立法決策和改革決策相銜接，將改革舉措及時(shí)上升為立法。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，“管理與服務(wù)并重”已成為我國(guó)行政立法的重要理念。李克強(qiáng)總理說(shuō)：“‘放管服’改革實(shí)質(zhì)是政府自我革命，要削手中的權(quán)、去部門(mén)的利、割自己的肉。計(jì)利當(dāng)計(jì)天下利，要相忍為國(guó)、讓利于民，用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來(lái)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力釋放。以舍小利成大義、以犧牲‘小我’成就‘大我’?！被诖?，建議從三個(gè)方面對(duì)送審稿進(jìn)行修改：

1.將相關(guān)文件規(guī)定的我國(guó)殯葬業(yè)“政事分開(kāi)，管辦分離”的改革政策上升為立法條文，以增強(qiáng)其強(qiáng)制性和操作性。

第一，將送審稿第三條第二款“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的殯葬管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬管理工作”，修改為“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)的殯葬監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的殯葬監(jiān)督工作”。

第二，增加一款作為第三條第三款：縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行殯儀館、公益性公墓（骨灰堂）、殯儀服務(wù)站等殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的監(jiān)督管理職責(zé)。

2.打破殯葬服務(wù)壟斷，允許社會(huì)資本進(jìn)入殯葬業(yè)，實(shí)行有序競(jìng)爭(zhēng)，以此遏制殯葬暴利，扭轉(zhuǎn)百姓“死不起”的困境。

第一，在第二條中增加第二款：鼓勵(lì)依法設(shè)立的各類(lèi)殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)按照本條例規(guī)定提供殯葬服務(wù)，推進(jìn)殯葬行業(yè)多元化發(fā)展。

第二，刪去第十三條第二款“建設(shè)殯儀服務(wù)站，從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等直接接觸遺體殯儀服務(wù)的，由所在地縣級(jí)或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府民政部門(mén)審批”中的“從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等直接接觸遺體殯儀服務(wù)的”。

第三，刪去第十五條第一款“任何組織和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自興建殯葬設(shè)施，不得擅自開(kāi)展遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、火化、安葬等服務(wù)”中的“遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容”。

第四，刪除第四十五條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開(kāi)展遺體接運(yùn)、暫存、防腐或者整容等服務(wù)的，由民政部門(mén)責(zé)令限期改正，給予警告；有違法所得的，沒(méi)收違法所得，可以并處違法所得五倍以上十倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！崩碛墒牵哼z體接運(yùn)、暫存、防腐、整容等服務(wù)不應(yīng)納入行政審批（許可）。

第五，將第四十七條第一款“由民政部門(mén)責(zé)令限期改正，給予警告；有違法所得的，沒(méi)收違法所得，可以并處違法所得五倍以上十倍以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其直接責(zé)任人員，依法給予處分”中第7項(xiàng)“超出批準(zhǔn)范圍開(kāi)展涉及遺體殯儀、火化服務(wù)的”，修改為“超出批準(zhǔn)范圍開(kāi)展火化服務(wù)的”。理由是：火化以外的涉及遺體殯儀的殯儀服務(wù)不應(yīng)納入民政部門(mén)審批（許可）；超出市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)（原工商行政部門(mén)）登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)范圍，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)依照其他法律、法規(guī)處罰。

第六，在附則中對(duì)“殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)”作出名詞解釋?zhuān)骸皻浽岱?wù)機(jī)構(gòu)，是指殯儀館、公墓、骨灰堂、殯儀服務(wù)站和其他依法登記成立的殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)。”理由是：應(yīng)當(dāng)從立法上對(duì)社會(huì)資本參與殯儀服務(wù)進(jìn)行確認(rèn)。

3.將立法名稱(chēng)修改為《殯葬管理服務(wù)條例》，在強(qiáng)化殯葬行業(yè)監(jiān)管的同時(shí)，相應(yīng)增加“服務(wù)”方面的條文和內(nèi)容，讓死者親屬心靈上感受到溫暖和慰藉，使殯葬不再成為群眾的傷心事、煩心事。

（三）依法召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)

聽(tīng)證的主要內(nèi)容是：如何推進(jìn)公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的政事分開(kāi)、管辦分離，由什么機(jī)構(gòu)履行公益性殯儀服務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)有資產(chǎn)出資人的管理職責(zé)；對(duì)從事遺體接運(yùn)、暫存、防腐、整容、悼念等殯儀服務(wù)是否增設(shè)行政審批（許可）；如何推進(jìn)行業(yè)多元化發(fā)展等等。按照相關(guān)規(guī)定，立法聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)產(chǎn)生聽(tīng)證代表，在網(wǎng)上公布聽(tīng)證內(nèi)容、反饋聽(tīng)證意見(jiàn)及意見(jiàn)采納情況并說(shuō)明理由（可分類(lèi)概括性反饋）。與座談會(huì)、論證會(huì)和網(wǎng)上征求意見(jiàn)等方式相比，立法聽(tīng)證會(huì)的公開(kāi)性和透明度更高，程序更加嚴(yán)格和規(guī)范，對(duì)于保障行政相對(duì)人合法權(quán)益、克服立法中部門(mén)傾向具有不可替代的作用。

（四）落實(shí)專(zhuān)家咨詢(xún)制度

專(zhuān)家咨詢(xún)制度是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要舉措，對(duì)于借助“外腦”和“智庫(kù)”，克服立法部門(mén)傾向，降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。咨詢(xún)專(zhuān)家職責(zé)是從專(zhuān)業(yè)的角度客觀(guān)公正地提出咨詢(xún)意見(jiàn)。在《殯葬管理?xiàng)l例》未實(shí)行起草回避和委托起草制度，且送審稿存在明顯部門(mén)利益的情況下，落實(shí)專(zhuān)家咨詢(xún)制度尤為必要。國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)可以邀請(qǐng)一些全國(guó)知名立法咨詢(xún)專(zhuān)家開(kāi)展立法調(diào)研或者委托相關(guān)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)提出咨詢(xún)意見(jiàn)和建議，為本立法提供參考。

（五）嚴(yán)格執(zhí)行其他公眾參與制度

目前，立法機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與立法的概念、內(nèi)容、方式、程序等認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，多數(shù)情況下對(duì)公眾提出的修改意見(jiàn)未認(rèn)真進(jìn)行整理、歸類(lèi)和分析，導(dǎo)致公眾參與某種程度上流于形式。因此，要建立健全立法公眾參與意見(jiàn)登記公開(kāi)制度、意見(jiàn)處理制度、說(shuō)明理由制度、意見(jiàn)反饋制度，通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等刊登本立法修改后的送審稿、修改說(shuō)明，書(shū)面征求有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)等方式，認(rèn)真聽(tīng)取公眾特別是行政相對(duì)人的意見(jiàn)，公開(kāi)立法機(jī)構(gòu)的聯(lián)系方式并書(shū)面反饋意見(jiàn)采納情況。同時(shí)，要邀請(qǐng)新聞媒體參與法規(guī)案起草、調(diào)研，對(duì)立法活動(dòng)進(jìn)行跟蹤報(bào)道，提高公眾參與立法的積極性、主動(dòng)性。