趙連穩(wěn) 邱雅楠

摘 ?要：人民政協(xié)作為具有鮮明中國特色的制度安排，是習(xí)近平總書記提出的重大創(chuàng)新性論斷。人民政協(xié)成為具有鮮明中國特色的制度安排，經(jīng)歷了初步確立、正式確立和最終確立三個(gè)階段?！拔逡豢谔枴钡陌l(fā)布，《共同綱領(lǐng)》和《人民政協(xié)組織法》的制定，一屆全國人大一次會議和全國政協(xié)二屆一次會議的召開，以及《五四憲法》和《人民政協(xié)章程》的頒布，分別是人民政協(xié)作為具有鮮明中國特色制度安排初步確立、正式確立和最終確立的標(biāo)志。在初步確立階段，人民政協(xié)制度設(shè)計(jì)表明中國共產(chǎn)黨在未來的國家政體中不搞西方資本主義國家的議會制。在正式確立階段，人民代表大會制度和人民政協(xié)制度兩者相為補(bǔ)充、相得益彰的格局確立起來。在最終確立階段，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)長期存在。

關(guān)鍵詞：人民政協(xié);人民政協(xié)制度;中國特色制度安排;新型政黨制度

中圖分類號：D627 ??文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ???文章編號：2096-3378（2019）06-0042-08

習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會主義制度的生命力，就在于這一制度是在中國的社會土壤中生長起來的，人民政協(xié)就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排?！盵1]人民政協(xié)成為具有鮮明中國特色的制度安排，發(fā)生于新中國成立前后國家建構(gòu)和政治發(fā)展進(jìn)程中。但是，學(xué)界對人民政協(xié)作為中國特色制度安排確立的過程較少作專門細(xì)致的考察。鑒于此，本文梳理人民政協(xié)自發(fā)起到成立，再到1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議（以下簡稱“一屆全國人大一次會議”）、中國人民政治協(xié)商會議第二屆全國委員會第一次會議（以下簡稱“全國政協(xié)二屆一次會議”）的召開，從《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）和《中國人民政治協(xié)商會議組織法》（以下簡稱《人民政協(xié)組織法》）的制定到《中華人民共和國憲法》（因制定于1954年，故以下簡稱《五四憲法》）和《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《人民政協(xié)章程》）制定的歷史，探討人民政協(xié)作為中國特色制度安排確立的歷史演進(jìn)過程。

一、人民政協(xié)作為中國特色制度安排的初步確立

人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織?！拔逡豢谔枴笔侵袊伯a(chǎn)黨長期以來奉行統(tǒng)一戰(zhàn)線理論的必然結(jié)果。“五一口號”拉開了中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士協(xié)商成立新中國的歷史大幕，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的奠基石，它表明中國共產(chǎn)黨在未來的國家政體中不搞西方資本主義國家的議會制。

（一）人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨把馬克思主義統(tǒng)戰(zhàn)理論和中國國情相結(jié)合的偉大創(chuàng)造

馬克思主義經(jīng)典作家創(chuàng)造了統(tǒng)一戰(zhàn)線理論，認(rèn)為在一定條件下，無產(chǎn)階級不但要聯(lián)合中間階層，也可以與其他民主政黨結(jié)成同盟，但一定要掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。由于中國革命的對象力量異常強(qiáng)大，為充分調(diào)動各革命階級的積極因素，把追求民族解放、國家獨(dú)立、建立新中國的力量凝聚起來，完成新民主主義的革命任務(wù)，中國共產(chǎn)黨十分重視統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。作為中國優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化的繼承者，中國共產(chǎn)黨把天下為公、和而不同、求同存異等優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化運(yùn)用到統(tǒng)一戰(zhàn)線工作中，同時(shí)將馬克思主義統(tǒng)戰(zhàn)理論和中國革命具體實(shí)踐相結(jié)合，創(chuàng)立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、聯(lián)合小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級的革命統(tǒng)一戰(zhàn)線，并把統(tǒng)一戰(zhàn)線視為革命取勝的法寶。毛澤東在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中，將統(tǒng)一戰(zhàn)線和武裝斗爭、黨的建設(shè)總結(jié)為中國共產(chǎn)黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的“三個(gè)主要的法寶”。1941年11月，毛澤東指出：“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨，它本身決無私利可圖?！盵2]這是中國共產(chǎn)黨能夠成為統(tǒng)一戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)核心的原因所在。在中國，沒有中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線，革命就不會成功。中國特色統(tǒng)一戰(zhàn)線發(fā)展的必然結(jié)果是孕育了具有鮮明中國特色的人民政協(xié)這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。

（二）“五一口號”表明人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，而是協(xié)商機(jī)構(gòu)

中國共產(chǎn)黨謀求建立的新民主主義國家，將實(shí)行人民民主專政的國體，建立一個(gè)由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的、包括各民主黨派、社會賢達(dá)等在內(nèi)的統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的民主聯(lián)合政府，而不是實(shí)行無產(chǎn)階級專政和一黨制。新中國既不實(shí)行兩黨制，也不實(shí)行一黨制，而是實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。1948年春天，解放戰(zhàn)爭形勢迅猛發(fā)展，建立全國性的政權(quán)已經(jīng)擺在中國共產(chǎn)黨的面前。4月30日，中共中央發(fā)布“五一口號”，號召“各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府”[3]。各民主黨派、各人民團(tuán)體、各社會賢達(dá)參加的政治協(xié)商會議主要討論并召集人民代表大會，再經(jīng)人民代表大會產(chǎn)生民主聯(lián)合政府。這表明中國共產(chǎn)黨在設(shè)計(jì)未來的國家政體時(shí)，沒有把人民政協(xié)視為權(quán)力機(jī)關(guān)，而是把它看作協(xié)商機(jī)構(gòu)。新中國實(shí)行人民代表大會制度的政體，而不是西方資本主義國家議會制的政體。

（三）“五一口號”的發(fā)表產(chǎn)生了很好的政治影響

“五一口號”發(fā)表后，立即得到了各民主黨派、各人民團(tuán)體和社會賢達(dá)的積極響應(yīng)。1948年5月5日，在香港的民主黨派、民主人士給中共中央發(fā)來電報(bào)，譴責(zé)國民黨的獨(dú)裁統(tǒng)治，擁護(hù)中國共產(chǎn)黨迅速召開政治協(xié)商會議的主張。此后，各民主黨派紛紛以各種方式發(fā)表聲明、宣言、告全國同胞書，響應(yīng)“五一口號”。1949年元旦，毛澤東發(fā)表《將革命進(jìn)行到底》的新年獻(xiàn)詞。此后，各民主黨派、各界民主人士相繼發(fā)表對時(shí)局的聲明，表達(dá)將革命進(jìn)行到底的決心，公開表明接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。1月22日，已到達(dá)解放區(qū)的各民主黨派、各人民團(tuán)體、文化藝術(shù)界、新聞界等方面的民主人士代表李濟(jì)深、沈鈞儒、馬敘倫和郭沫若等55人聯(lián)名發(fā)表《我們對于時(shí)局的意見》，公開表示自愿接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并聲明“人民民主陣線之內(nèi)，絕無反動派立足之余地，亦絕不允許有所謂中間路線之存在”[3]6。這標(biāo)志著民主人士徹底拋棄了“第三條道路”或“中間路線”，不做反對黨或在野黨，而是做和中國共產(chǎn)黨合作的友黨。之后，這些黨外人士和中國共產(chǎn)黨親密合作，共同協(xié)商，保證了中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的勝利召開。人民政協(xié)的成立，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的正式確立。

二、人民政協(xié)作為中國特色制度安排的正式確立

在籌備新政協(xié)的過程中，中國共產(chǎn)黨決定新中國實(shí)行符合中國國情的人民民主專政，在國家政治體制架構(gòu)中實(shí)行人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》和《人民政協(xié)組織法》規(guī)定，人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政協(xié)是協(xié)商機(jī)構(gòu)。至此，人大和政協(xié)兩者相為補(bǔ)充、相得益彰的具有中國特色的制度安排正式確立起來。這也標(biāo)志著人民政協(xié)作為中國特色制度安排正式確立。

（一）新中國不采取資產(chǎn)階級共和國的議會制和“三權(quán)分立”制

馬克思主義經(jīng)典作家不贊同西方國家的議會制和“三權(quán)分立”原則，認(rèn)為“三權(quán)分立”實(shí)質(zhì)上是資產(chǎn)階級內(nèi)部不同利益集團(tuán)的權(quán)力分配機(jī)制。作為馬克思主義政黨的中國共產(chǎn)黨反對在新中國實(shí)行西方的議會制和“三權(quán)分立”制。1948年9月，毛澤東指出：“我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級議會制。議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經(jīng)臭了?！彼?，我們“不必搞資產(chǎn)階級的議會制和三權(quán)鼎立等”[4]。辛亥革命后的中國政黨制度實(shí)踐也證明，歐美式的民主，一黨在朝、一黨或多黨在野的政治體制，并不適合中國國情。議會制、多黨制實(shí)為中國之禍根，新中國斷不能沿用。

那么，毛澤東說的民主集中制的政體是什么呢？這就是人民代表大會制度。1949年3月，毛澤東指出：“我們不采取資產(chǎn)階級共和國的國會制度，而采取無產(chǎn)階級共和國的蘇維埃制度?！盵4]265“蘇維埃制度”就是人民代表大會制度，這一制度不同于蘇聯(lián)的無產(chǎn)階級專政的蘇維埃制度，中國共產(chǎn)黨實(shí)行的是聯(lián)合各革命階級的人民民主專政的蘇維埃制度。同時(shí)，毛澤東認(rèn)為有必要專門寫篇文章，向黨內(nèi)外詳細(xì)闡述即將成立的中華人民共和國的國家性質(zhì)、各階級在國家中的地位及其相互關(guān)系。于是，就在中國共產(chǎn)黨成立28周年前夕的6月30日，毛澤東發(fā)表《論人民民主專政》。他在文中指出：1840年鴉片戰(zhàn)爭以后先進(jìn)的中國人為實(shí)現(xiàn)國家獨(dú)立、民族解放向西方國家尋找救國道路，但結(jié)果都失敗了，“就是這樣，西方資產(chǎn)階級的文明，資產(chǎn)階級的民主主義，資產(chǎn)階級共和國的方案，在中國人民的心目中，一齊破了產(chǎn)”[5]。毛澤東用鐵的事實(shí)說明，西方國家的政治發(fā)展道路、議會制在中國行不通，新中國要實(shí)行人民民主專政的國體，而與這種國體相適應(yīng)的是人民代表大會制度這種“議行合一”的制度。這就從制度安排上排除了人民政協(xié)成為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的可能性。

（二）新中國實(shí)行人民代表大會制度這種“議行合一”的政體

世界上并沒有一種萬能的制度模式，只要適合一國國情，有利于國家治理，就是好的政治制度。法國啟蒙思想家盧梭最早提出“議行合一”思想，他認(rèn)為：“人們所能有的最好的體制，似乎莫過于能把行政權(quán)與立法權(quán)結(jié)合在一起的體制了。”[6]馬克思認(rèn)為，無產(chǎn)階級建立的人民代議機(jī)構(gòu)應(yīng)該是同時(shí)兼管立法和行政的工作機(jī)關(guān)，掌握一切國家權(quán)力，它由選民直接選舉產(chǎn)生并直接受選民監(jiān)督[7]。中國共產(chǎn)黨根據(jù)馬克思主義國家學(xué)說，借鑒巴黎公社和蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，在第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭和第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時(shí)期，就對建立新型人民政權(quán)及其組織形式進(jìn)行了探索和實(shí)踐?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期敵后抗日根據(jù)地的參議會和解放戰(zhàn)爭時(shí)期解放區(qū)的各族各界人民代表會議，都是人民代表大會的淵源。

抗日戰(zhàn)爭時(shí)期，中國共產(chǎn)黨就開始設(shè)計(jì)未來新中國的政治體制。1940年1月，毛澤東在《新民主主義論》中提出：“沒有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國家。中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。”[8]新民主主義的政權(quán)組織，采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府，因?yàn)椤爸挥羞@個(gè)制度，才既能表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力;又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動”[2]1057。這表明中共要在未來的新中國實(shí)行人民代表大會制度這種“議行合一”的政體。

中國共產(chǎn)黨之所以實(shí)行人民代表大會制度，是因?yàn)樾旅裰髦髁x國家要實(shí)行的是幾個(gè)革命階級聯(lián)合的人民民主專政。毛澤東在《論人民民主專政》中強(qiáng)調(diào)：“總結(jié)我們的經(jīng)驗(yàn)，集中到一點(diǎn)，就是工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政?！盵5]1480這為新中國國體的確立奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，新中國最終確定實(shí)行人民民主專政的國體?！豆餐V領(lǐng)》以臨時(shí)憲法的形式規(guī)定新中國的國體是人民民主專政：“中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)?！盵3]80人民民主專政的國體既有別于資產(chǎn)階級民主制度，也不同于蘇聯(lián)等社會主義國家的無產(chǎn)階級專政，是馬克思主義和中國實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物，是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政權(quán)，彰顯出鮮明的中國特色。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，就是這種國體的體現(xiàn)。

國體決定政體。人民民主專政的國體決定新中國只能實(shí)行“議行合一”的政體，這種政體就是人民代表大會制度。國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，是各級人民代表大會及其選出的各級人民政府。新中國采取“議行合一”的制度，一切權(quán)力屬于人民代表大會?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定的“國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)是全國人民代表大會”，與資產(chǎn)階級的議會制、“三權(quán)分立”制有本質(zhì)區(qū)別。

（三）人民政協(xié)是協(xié)商機(jī)構(gòu)，不是權(quán)力機(jī)關(guān)

中共中央讓參加政府工作的各民主黨派、無黨派人士有職有權(quán)，但并不等于賦予人民政協(xié)這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織擁有立法權(quán)、決議權(quán)和行政權(quán)。人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，而是協(xié)商機(jī)構(gòu)。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議雖然代行全國人民代表大會的職權(quán)，但沒有改變其統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)和職能。

由中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士、各族各界代表人士共同協(xié)商制定的《共同綱領(lǐng)》和《人民政協(xié)組織法》都沒有規(guī)定人民政協(xié)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權(quán)，直到第一屆全國人民代表大會的召開。這說明人民政協(xié)不在國家權(quán)力體系之內(nèi)，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議閉幕后，就再也沒有召開過全體會議，人民政協(xié)再也沒有代行過人大職權(quán)。周恩來說過，人民政協(xié)“作為代行權(quán)力機(jī)關(guān)只是第一屆全體會議，幾天會散了，權(quán)力已授給中央人民政府，所以代行政權(quán)的是全體會議，經(jīng)常起作用的是全國委員會、常務(wù)委員會，這是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”[3]205-206。可見，政協(xié)全國委員會不能代行人民代表大會的職權(quán)。但人民政協(xié)也不是一般性的人民團(tuán)體，而是黨派性的統(tǒng)戰(zhàn)組織，仍然具有政治協(xié)商的職能，這個(gè)沒有改變。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議選出的政協(xié)全國委員會及其常委會是國家政權(quán)以外各黨派、各人民團(tuán)體、各族各界人士的“協(xié)議”機(jī)關(guān)。

中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人大職權(quán)，擁有立法權(quán)、選舉權(quán)和決議權(quán)，所以其成員叫“代表”，有提出“決議案”的權(quán)力;中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議閉幕后，因?yàn)闄?quán)力已授予中央人民政府委員會，人民政協(xié)成為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議選舉產(chǎn)生的政協(xié)全國委員會的成員則稱“委員”，只有提出“建議案”的權(quán)利。隨著人民政協(xié)的成立，民主黨派的性質(zhì)也發(fā)生了根本變化，不再是舊中國政權(quán)下的在野黨，而成為新中國人民民主專政政權(quán)的參加者，和中國共產(chǎn)黨共同管理與建設(shè)國家。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》，以臨時(shí)憲法的名義表明：人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政協(xié)是協(xié)商機(jī)構(gòu)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。人民政協(xié)既和西方國家議會制具有本質(zhì)區(qū)別，又有別于蘇聯(lián)和東歐社會主義國家的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策和政黨制，這種獨(dú)特的制度安排對我國政治發(fā)展道路產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

三、人民政協(xié)作為中國特色制度安排的最終確立

1954年全國人民代表大會的召開、《五四憲法》的制定、全國政協(xié)二屆一次會議的召開和《人民政協(xié)章程》的制定，成為我國政治發(fā)展道路上的重要節(jié)點(diǎn)?！段逅膽椃ā泛汀度嗣裾f(xié)章程》明確規(guī)定了人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)將長期存在。從此，人民政協(xié)以憲法為根本準(zhǔn)則，以章程為依據(jù)履行職責(zé)。這些都標(biāo)志著人民政協(xié)作為中國特色制度安排的最終確立。

（一）《五四憲法》和《人民政協(xié)章程》重申我國實(shí)行人民代表大會制度，取消中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人大職權(quán)的規(guī)定

1952年10月，劉少奇到蘇聯(lián)參加蘇共十九大期間，斯大林從政權(quán)“合法性”和國家安全角度多次建議中共中央盡快召開人民代表大會并制定憲法。中共中央最終接受了斯大林的建議。1954年9月20日，一屆全國人大一次會議通過了《五四憲法》。其中規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”[3]177-178這就是說，國家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會。正如周恩來所說：“我們的政權(quán)還是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的、四個(gè)階級合作的人民代表大會制，這是肯定的?！盵9]一屆全國人大一次會議選舉產(chǎn)生了新一屆國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的組成人員。毛澤東親自就國家領(lǐng)導(dǎo)人名單和各民主黨派負(fù)責(zé)人進(jìn)行協(xié)商，雖然在國家副主席和國務(wù)院副總理人選中沒有了民主人士，但在第一屆國務(wù)院35個(gè)部委正職中，仍然有13名民主人士。新一屆政府既不是聯(lián)合政府，也不是一黨制政府，仍是全國各民族、各民主黨派和各人民團(tuán)體統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的政府。這和當(dāng)時(shí)我國憲法規(guī)定的國家性質(zhì)為“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家”是一致的?？梢?，中國不實(shí)行兩黨制和多黨制，也不實(shí)行蘇聯(lián)和東歐社會主義國家的一黨制，而實(shí)行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，彰顯了鮮明的中國特色。

鑒于中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)的任務(wù)已經(jīng)完成，《人民政協(xié)章程》取消了關(guān)于代行全國人民代表大會職權(quán)的相關(guān)規(guī)定。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會常務(wù)委員會“經(jīng)過和有關(guān)方面慎重協(xié)商，一致議定了不必舉行第二屆全體會議，而由各民主黨派、各人民團(tuán)體及其他單位提出人選，經(jīng)第一屆全國委員會常務(wù)委員會協(xié)商確定，直接組成第二屆全國委員會”[10]。這和人民政協(xié)本來的性質(zhì)和協(xié)商職能是相適應(yīng)的。

（二）中共領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)人民政協(xié)必須長期存在的主張，被吸收到《五四憲法》和《人民政協(xié)章程》之中

1949年3月，毛澤東在中共七屆二中全會上宣布：“我黨同黨外民主人士長期合作的政策，必須在全黨思想上和工作上確定下來?！盵5]1437這為統(tǒng)一戰(zhàn)線長期存在、也為作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)長期存在奠定了堅(jiān)實(shí)理論基礎(chǔ)。但當(dāng)時(shí)，民主人士對人民政協(xié)能否長期存在下去是有疑問的。早在制定《共同綱領(lǐng)》的過程中，就有民主人士擔(dān)心，將來人民代表大會召開以后，人民政協(xié)和民主黨派就會解散。對此，周恩來明確表示，人民政協(xié)“是一個(gè)包含了工人階級、農(nóng)民階級、城市小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級和一切愛國民主人士的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。既然是這樣一個(gè)組織，就不應(yīng)該開一次會議就結(jié)束，而應(yīng)該長期存在”[3]35。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開前夕，周恩來在作報(bào)告時(shí)指出，即使將來全國人民代表大會召開以后，人民政協(xié)“仍將以統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式而存在，國家大政方針，仍要經(jīng)過人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商”[3]36。這就是說，人民政協(xié)仍將長期存在，成為各民主黨派、各人民團(tuán)體團(tuán)結(jié)的形式和協(xié)商的機(jī)關(guān)。

1954年全國人民代表大會召開以后、全國政協(xié)二屆一次會議召開前夕，針對黨內(nèi)外有關(guān)人民代表大會召開以后人民政協(xié)是否繼續(xù)存在的議論，以及要把人民政協(xié)視為權(quán)力機(jī)關(guān)的言論，毛澤東等中共中央領(lǐng)導(dǎo)人就人民政協(xié)存在的必要性、性質(zhì)、地位作用和職能等發(fā)表了重要講話。

關(guān)于第一種議論。毛澤東主要是從人事安排和人民政協(xié)的協(xié)商職能方面，說明其繼續(xù)存在的必要性。他指出：“召開全國人民代表大會以后，有些人認(rèn)為政協(xié)的作用不大了，政協(xié)是否還需要成了問題?，F(xiàn)在證明是需要的。政協(xié)全國委員會委員五百五十九人當(dāng)中，當(dāng)全國人民代表大會代表的一百四十人，只占總數(shù)的四分之一，還有四分之三不是人大代表，可見通過政協(xié)容納許多人來商量事情很需要?！盵3]200周恩來把人民政協(xié)為何繼續(xù)存在的原因講得更加明白無誤。他說：“人大既開，政協(xié)代行人大職權(quán)的政權(quán)機(jī)關(guān)作用已經(jīng)失去，但政協(xié)本身的統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用仍然存在，去掉一個(gè)代行的作用，留下本身的作用。從過去五年來說，作為代行權(quán)力機(jī)關(guān)只是第一屆全體會議，幾天會散了，權(quán)力已授給中央人民政府，所以代行政權(quán)的是全體會議，經(jīng)常起作用的是全國委員會、常務(wù)委員會，這是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。今后這個(gè)組織在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)作為團(tuán)結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，發(fā)揮它應(yīng)有的作用，而不是不起作用。應(yīng)把這個(gè)問題說得更清楚?！盵3]205-206

關(guān)于第二種言論。毛澤東指出：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機(jī)關(guān)……如果把政協(xié)全國委員會也搞成國家機(jī)關(guān)，那就會一國二公，是不行的，要區(qū)別各有各的職權(quán)?！盵3]200這就是說，人民政協(xié)既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是行政機(jī)關(guān)，而是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是黨派性的聯(lián)合組織。如果把政協(xié)全國委員會搞成國家機(jī)關(guān)，人民政協(xié)就成了資本主義國家的“上議院”了，這和我國政體相矛盾。而且在我國，人大、政府和政協(xié)，各有各的職權(quán)。

《五四憲法》和《人民政協(xié)章程》吸收了中共領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)人民政協(xié)長期存在的主張，對人民政協(xié)的性質(zhì)作了規(guī)定，這在當(dāng)時(shí)具有特殊意義?！段逅膽椃ā沸蜓灾赋觯骸敖窈笤趧訂T和團(tuán)結(jié)全國人民完成國家過渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)和反對內(nèi)外敵人的斗爭中，我國的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線將繼續(xù)發(fā)揮它的作用?！盵3]177這實(shí)際為人民政協(xié)長期存在提供了憲法保障?！度嗣裾f(xié)章程》規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議，作為團(tuán)結(jié)全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國外華僑和其他愛國民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，仍然需要存在。”[3]211-212

從中共中央領(lǐng)導(dǎo)人有關(guān)政協(xié)必須長期存在的主張和《五四憲法》《人民政協(xié)章程》的規(guī)定可見，人民代表大會的召開，并沒有改變?nèi)嗣裾f(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的性質(zhì)和作用。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的最好的最重要的組織形式，在國家政治生活中繼續(xù)發(fā)揮著重要作用，仍然有長期存在的必要。這就從根本上解決了人民政協(xié)長期存在的必要性、性質(zhì)定位等問題。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要載體，人民政協(xié)的存在使中國的政黨制度既不同于西方的兩黨制或多黨制，也有別于蘇聯(lián)和東歐社會主義國家的一黨制。

（三）人民政協(xié)的主要職能基本確定

中共領(lǐng)導(dǎo)人在全國政協(xié)二屆一次會議召開前夕的有關(guān)講話和會議上通過的《人民政協(xié)章程》，都對人民政協(xié)職能作了論述和規(guī)定。至此，人民政協(xié)的主要職能基本確定。

其一是政治協(xié)商。人民政協(xié)的全稱為“中國人民政治協(xié)商會議”。政治協(xié)商作為其主要職能，是題中應(yīng)有之義。在中國人民政治協(xié)商會議籌備過程中，周恩來深有感觸地說：“凡是重大的議案提出來總是事先有協(xié)商的，協(xié)商這兩個(gè)字非常好，就包括這個(gè)新民主的精神。”[11]1954年10月17日，毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)的談話提綱》中就人民政協(xié)的政治協(xié)商職能明確指出：“人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起，來協(xié)商新中國的大事非常重要。”[12]毛澤東已經(jīng)指出“政治協(xié)商”是人民政協(xié)的主要職能。同年12月，毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》一文中指出，政協(xié)主要任務(wù)是政治協(xié)商，即協(xié)商國際問題，反對戰(zhàn)爭，保衛(wèi)和平;協(xié)商人大代表的候選人和政協(xié)組成人員的人選;協(xié)商處理政協(xié)內(nèi)部和黨派團(tuán)體之間的合作問題。這里，毛澤東規(guī)范了政治協(xié)商的主要內(nèi)容?！度嗣裾f(xié)章程》規(guī)定“就有關(guān)國家政治生活和人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項(xiàng)，進(jìn)行協(xié)商和工作”[3]215。在此之后，政治協(xié)商逐步作為人民政協(xié)最基本的職能被固定下來。

其二是民主監(jiān)督。毛澤東在《關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)》中，認(rèn)為人民政協(xié)的重要任務(wù)就是依據(jù)《人民政協(xié)章程》“提意見”“發(fā)議論”，實(shí)際就是進(jìn)行民主監(jiān)督。他指出：“政協(xié)可以向人大常委會和國務(wù)院提意見。政協(xié)委員提意見，特別是發(fā)議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設(shè)性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的?！盵3]202事實(shí)上，人民政協(xié)一直行使著民主監(jiān)督的重要職能。新中國成立初期，凡準(zhǔn)備由中央人民政府通過的一切重要決定和法律條例，事先都提請政協(xié)全國委員會常務(wù)委員會交換意見，充分征求民主黨派、無黨派人士的意見和建議，把這種民主形式納入決策程序。

其三是參政議政?！豆餐V領(lǐng)》和《人民政協(xié)組織法》都規(guī)定，在全國人民代表大會召開以后，人民政協(xié)可以“就有關(guān)國家建設(shè)事業(yè)的根本大計(jì)及其他重要措施，向全國人民代表大會或中央人民政府提出建議案”。這就是說，在人民代表大會召開以后，人民政協(xié)議仍有提出“建議案”的權(quán)利。在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議上，周恩來指出：“就是在普選的全國人民代表大會召開以后，政協(xié)會議還將對中央政府的工作起協(xié)商、參謀和推動的作用?！盵3]52可見，參政議政是人民政協(xié)的固有職能。

四、結(jié) ?語

人民政協(xié)作為中國特色的制度安排，其確立過程主要有三個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)：“五一口號”的發(fā)布，《共同綱領(lǐng)》和《人民政協(xié)組織法》的制定，一屆全國人大一次會議和全國政協(xié)二屆一次會議的召開及《五四憲法》和《人民政協(xié)章程》的頒布。它們分別是人民政協(xié)作為中國特色制度安排初步確立、正式確立和最終確立的標(biāo)志。人民政協(xié)這種具有中國特色的制度安排是我國民主政治制度的獨(dú)特優(yōu)勢，是對人類政治文明的偉大貢獻(xiàn)。習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會議暨慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立70周年大會上的講話中，首次把人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排列入人民政協(xié)的性質(zhì)定位之中。這一重要論斷對加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代人民政協(xié)工作具有十分重要的意義。

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