葉海波

2018年，現(xiàn)行憲法第五次修改時，第70條第一款中的“法律委員會”被修改為“憲法和法律委員會”。這一修改旨在弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護憲法權(quán)威，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作。修改后成立的憲法和法律委員會增加了“推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責”[1]（P12）。這一修改并非法規(guī)備案審查室的簡單機構(gòu)升級，而是中國憲法實施監(jiān)督的實質(zhì)性邁進，應(yīng)該從法治中國建設(shè)的角度加以審視。

如所周知，1978年后，法治中國的建設(shè)經(jīng)歷了從依法治國的形式法治①此時，法治建設(shè)十六字方針是“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”。理論上認為，依法行政是依法治國的關(guān)鍵和核心。到法治國家的實質(zhì)法治的轉(zhuǎn)變，1999年“法治國家”入憲是其標志。依法治國必然要求憲法至上[2]（P8-15），依法治國首先是依憲治國[3]（P5-7）。這進而提出了如何維護憲法權(quán)威、推進憲法實施的問題。我國現(xiàn)行憲法雖然授權(quán)全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，但由于缺乏相應(yīng)的機關(guān)和機制，法律法規(guī)抵觸憲法的問題仍不斷涌現(xiàn)，憲法監(jiān)督和合憲性審查未見實效。立法法制定后，在孫志剛案的推動下，法規(guī)備案審查室得以設(shè)立[4]（P131）。但這個機構(gòu)的實際運作卻導(dǎo)致合法性審查吸納甚至抵消合憲性審查[5]（P38）的現(xiàn)象，合法性審查無法邁進時，合憲性審查未有寸進。有鑒于此，設(shè)立一個具有憲法地位的專責性合憲性審查機構(gòu)，賦予其合憲性審查權(quán)[6]（P62），是我國法治建設(shè)的不二選擇，也是合憲性審查理性化、審查主體專門化[7]（P302）和審查機構(gòu)符合功能最適化發(fā)展趨勢的基本內(nèi)涵。設(shè)立憲法和法律委員會，雖是法治中國建設(shè)中的一小步，卻可能是極為關(guān)鍵的一步。

特別需要說明的是，這一修改建基于以下前提之上：其一，憲法作為根本法和最高法的地位已告確立；其二，憲法排他性地將憲法實施監(jiān)督權(quán)授予全國人大及其常委會，確立了立法機關(guān)監(jiān)督憲法實施的基本構(gòu)架①雖然法律規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人大有權(quán)改變或者撤銷它的常委會制定和批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)，但憲法授權(quán)全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，解釋憲法，故只有全國人大及其常委會享有合憲性審查權(quán)。；其三，法治已成為治國的基本方略；其四，執(zhí)政黨應(yīng)依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政的共識已經(jīng)確立，依規(guī)治黨建立法治政黨，是社會主義法治體系的“兩翼之一”[8]（P25）；其五，規(guī)范性文件審查機制已經(jīng)全面覆蓋黨規(guī)國法②這方面的規(guī)定有《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》《司法解釋備案審查工作程序》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》。實踐中，政府和黨的規(guī)范性文件均被要求做到有件必備、有備必審、有審必糾。；其六，法規(guī)備案審查室雖有作為但遠不能滿足法制統(tǒng)一的要求和社會的期待；其七，執(zhí)政黨作出重大政治決斷，推進合憲性審查工作[9]（P11）。

綜上本文認為，憲法和法律委員會可能是撬動中國憲法實施監(jiān)督的“阿基米德支點”。個中緣由在于：第一，通過修憲--而非全國人大決定--的方式設(shè)立憲法和法律委員會，使憲法和法律委員會成為憲法機關(guān)，與全國人大通過決議的方式設(shè)立憲法實施監(jiān)督機構(gòu)相比，凸顯了主權(quán)者關(guān)于憲法實施監(jiān)督的自覺以及合憲性審查的理性化。第二，設(shè)立憲法和法律委員會，摒棄了過去十多個機構(gòu)分頭主理的機制，實現(xiàn)了合憲性審查權(quán)的集中化和責任的專門化，符合審查專門化的趨勢。第三，設(shè)立憲法和法律委員會，有助于強化合憲性審查的民主性和法治性，向合憲性審查機關(guān)功能最適化目標邁進了關(guān)鍵一步。質(zhì)言之，設(shè)立憲法和法律委員會回應(yīng)了憲法審查理性化、專門化和組織結(jié)構(gòu)功能最適化的基本要求和時代潮流。當然，這只是憲法實施監(jiān)督理性化的開端，我國仍需要建立相關(guān)配套制度強化合憲性審查的工作。

一、合憲性審查的憲法化

從1981年提出建立憲法委員會的設(shè)想，到如今修憲設(shè)立憲法和法律委員會，歷時 38年。史海鉤沉，可以發(fā)現(xiàn)，于法治建設(shè)而言，合憲性審查經(jīng)歷了自發(fā)到自覺再到理性化的變化，而修憲設(shè)立憲法和法律委員會的首要價值和意義在于，立憲者以憲法的形式作出政治決斷，由一個憲法機關(guān)承擔合憲性審查的職責，使得合憲性審查自覺化。憲法實施將隨著這一憲法化機構(gòu)的運作更趨于理性。

設(shè)立專門機構(gòu)監(jiān)督憲法實施的自發(fā)性舉動首見于1981年。其時，憲法修改委員會秘書處工作人員曾醞釀設(shè)計四種憲法實施監(jiān)督模式，草案對全國人大憲法委員會和憲法法律委員會這兩個方案有過較為詳細的設(shè)計[10]（P94-99）。但這四個方案未進入正式討論即被放棄，最終落地的，是憲法規(guī)定全國人大及其常委會行使憲法實施監(jiān)督權(quán)，并只設(shè)立一個專門委員會性質(zhì)的法律委員會。個中原因，除了社會上對設(shè)立這樣一個機構(gòu)的呼聲并不高、主要政治人物對此持保留意見之外，難點還在于如何處理這一機構(gòu)與全國人大常委會的關(guān)系問題，即專門的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)在憲法上如何定位[10]（P99-106）?？傊?982年的憲法修改中，設(shè)立專門的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)只是一種自發(fā)性的政治行為，并未成為立憲者的政治決斷和社會的基本自覺。

雖然未設(shè)立專責憲法實施監(jiān)督機構(gòu)，但1982年憲法非常篤定地將憲法實施監(jiān)督作為全國人大及其常委會的首責③全國人大的第一項職權(quán)是修改憲法，隨之便是監(jiān)督憲法的實施。憲法修改并非一項常規(guī)性行使的職權(quán)，憲法實施監(jiān)督則要求經(jīng)常性地審查國家機關(guān)的相關(guān)抽象和具體行為。，并給全國人大留下如何行使憲法實施監(jiān)督權(quán)的巨大裁量空間?？雌饋恚O(jiān)督憲法實施也是立憲者的意志，但現(xiàn)實的情況是，全國人大及其常委會并未有太多建制上的行動。一個可能的原因是，雖然1982年憲法第70條規(guī)定全國人大可以根據(jù)需要來設(shè)立專門委員會，但鑒于1982年修憲過程中設(shè)立憲法實施專門監(jiān)督機構(gòu)的創(chuàng)議（包括設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法委員會）已經(jīng)被否決，取而代之的是一個不行使合憲性審查權(quán)的法律委員會的機構(gòu)，因此，憲法第70條是否授權(quán)全國人大自行設(shè)立專責的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)，便有疑問。

這個問題在 1993年得以明確。1993年憲法修改時，針對社會上提出設(shè)立憲法監(jiān)督委員會的建議，《中國共產(chǎn)黨中央委員會關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的補充建議》附件二指出：“有的建議，在第七十條中增加規(guī)定全國人大設(shè)立憲法監(jiān)督委員會的內(nèi)容。根據(jù)憲法第七十條的規(guī)定，全國人大可以設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會，憲法可以不再作規(guī)定?！盵11]這份說明表明，監(jiān)督憲法的實施已是立憲者的政治決斷，立憲者已經(jīng)將如何更好地承擔這一憲法職責的自由裁量權(quán)授予全國人大，全國人大可以根據(jù)職權(quán)行使的需要來確定是否設(shè)立這樣的機構(gòu)?？傊O(shè)立這樣的機構(gòu)不抵觸執(zhí)政黨的政治意志，也不抵觸憲法的原意。

然而，即便執(zhí)政黨已經(jīng)明確全國人大設(shè)立專責合憲性審查機構(gòu)的權(quán)力，但直到十年后的2004年，全國人大常委會法制工作委員會才新設(shè)一個合法性審查工作機構(gòu)--法規(guī)備案審查室。直到此時，全國人大才意識到合憲性審查是其職責的一部分。法規(guī)備案審查的主要標準是法規(guī)是否與“憲法或者法律相抵觸”，因此，法規(guī)審查當然包括合憲性審查，這一機構(gòu)的建立因此具有專門憲法實施監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)。但是，這一機構(gòu)的設(shè)立不能被視作全國人大根據(jù)憲法第70條的授權(quán)而采取的措施，只是實施立法法的規(guī)定而已。質(zhì)言之，全國人大并未根據(jù)立憲者的授權(quán)直接設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)，以便更好地履行憲法課予的監(jiān)督憲法實施的職責。在維護憲法權(quán)威的層面，全國人大及其常委會未能擔當其責，是顯而易見的。在憲法監(jiān)督機關(guān)客觀上不作為的情況下，要推動憲法監(jiān)督，僅靠全國人大的覺醒顯然不現(xiàn)實，這客觀上需要一個外在的力量來壓實憲法監(jiān)督的責任。

1982年憲法修改時提出的憲法法律委員會方案于2018年3月11日被寫入憲法，是我國合憲性審查更為理性化的關(guān)鍵一步。憲法和法律委員會進入憲法的程序與其他憲法修改內(nèi)容有別，具有“追加”的意味。中共中央2018年2月25日公布的憲法修改建議案中并沒有關(guān)于憲法第70條修改的內(nèi)容[12]（P7-9），這一條修改的原因在于《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”[13]。憲法第70條的修改是為了回應(yīng)機構(gòu)改革的需要，但既然憲法和法律委員會是以憲法修改的程序進入中國的憲法文本之中，便是以立憲者政治決斷的方式進入中國的憲法秩序，彰顯了立憲者維護憲法權(quán)威，推進合憲性審查，壓實全國人大監(jiān)督憲法實施責任的政治意志。

2018年修改前的現(xiàn)行憲法第70條第一款規(guī)定：全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。其中，“全國人民代表大會設(shè)立民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會”的表述表明，這些機構(gòu)是立憲者決定設(shè)立的憲定機構(gòu)，是全國人大的當然組成部分，在全國人大成立之時便根據(jù)憲法而獲得存在的合法性。“其他需要設(shè)立的專門委員會”則表明民族委員會等六個專門委員會之外的專門委員會并非立憲者設(shè)定的憲定機構(gòu)，只是全國人大決定成立的法定機構(gòu)，在程序上，其成立必須依據(jù)全國人大關(guān)于成立特定專門委員會的決定。

按憲法第 70條的規(guī)定，至少有兩種可能模式來設(shè)立憲法和法律委員會這樣的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)：一是修改憲法，設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)；二是由全國人大根據(jù)需要作出決定，設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)。這二者間的區(qū)別不能忽視。前一模式表明立憲者不但授權(quán)全國人大及其常委會行使憲法實施的監(jiān)督權(quán)，還設(shè)置憲法和法律委員會這樣的專門機構(gòu)來具體承擔這一職責?！叭舜髮ｉT委員會雖然不是最后決定問題的權(quán)力機關(guān)，但卻具有憲法賦予的研究、審議、擬訂有關(guān)議案和提出議案的權(quán)力；不同于一般的工作機構(gòu)，是人大及其常委會依法履行職權(quán)不可或缺的組織保證和工作環(huán)節(jié)?！盵14]（P9）因此，在程序上，全國人大及其常委會的憲法實施監(jiān)督必須透過特定的憲法和法律委員會來行使。在后一模式下，全國人大選擇通過自行設(shè)立憲法和法律委員會的機構(gòu)來輔助行使憲法實施監(jiān)督權(quán)。這一機構(gòu)的存續(xù)取決于全國人大的決定，即是否有“需要”。這兩種模式間的差別，在于前一模式下，全國人大必須設(shè)立憲法和法律委員會這樣的憲法實施監(jiān)督機構(gòu)，而在后一種模式下，全國人大可以選擇設(shè)立或者不設(shè)立。如前所述，立憲者選擇通過憲法修改的方式設(shè)立憲法和法律委員會，賦予其憲法實施監(jiān)督和合憲性審查的職責，憲法和法律委員會因此是承擔憲法監(jiān)督的首要工作機構(gòu)和憲法機構(gòu)。

需要特別說明的是，在實踐中，憲法第70條的規(guī)定被嚴重誤解。全國人大共設(shè)立了十個專門委員會，除民族委員會、憲法和法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會為憲法直接設(shè)定的專門委員會外，其他監(jiān)察和司法委員會、環(huán)境與資源保護委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會和社會建設(shè)委員會均是由全國人大根據(jù)需要設(shè)立的專門委員會。每屆全國人大第一次會議均會作出一個成立專門委員會的決定，這些專門委員會既包括第70條規(guī)定的民族委員會等六個專門委員會，又包括其他的監(jiān)察和司法委員會等因需要而設(shè)立的專門委員會①根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，第一、二、三屆全國人大設(shè)立了民族委員會、法案委員會、預(yù)算委員會、代表資格審查委員會，其中民族委員會和法案委員會是常設(shè)的。1975年憲法沒有規(guī)定全國人大設(shè)立委員會。1978年憲法規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)需要設(shè)立若干專門委員會，第五屆全國人大第一次會議設(shè)立了代表資格審查委員會，第五屆全國人大第二次會議設(shè)立了民族委員會、法案委員會和預(yù)算委員會。根據(jù)1982年憲法第70條的規(guī)定，1983年第六屆全國人大第一次會議設(shè)立了民族委員會、法律委員會、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會6個專門委員會。1988年第七屆全國人大第一次會議增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會。1993年第八屆全國人大第一次會議又增設(shè)了環(huán)境保護委員會（第八屆全國人大二次會議改為環(huán)境與資源保護委員會）。1998年第九屆全國人大第一次會議又增設(shè)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作委員會。2018年全國人大第一次會議增設(shè)了社會建設(shè)委員會。至此，全國人大一共設(shè)立了10個專門委員會。。這種做法顯然是將憲法第70條理解為全國人大“可以”設(shè)立民族委員會、法律委員會（現(xiàn)為憲法和法律委員會）、財政經(jīng)濟委員會、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設(shè)立的專門委員會。這也表明，全國人大之所以設(shè)立民族委員會等六個憲法確定的委員會，是因為全國人大認為設(shè)立這些委員會是“需要”的。如果下一屆全國人大不作出一個成立這些專門委員會的決定，這些專門委員會便不能成立。

以全國人大會議決定的方式來設(shè)立憲法第70條設(shè)定的六個專門委員會，明顯將民族委員會等六個憲定專門委員會從憲定機構(gòu)降格為法定機構(gòu)，使這些委員會的存立寄存于人民的代表的意志，而不是立憲者--人民或其制憲代表--的意志，導(dǎo)致立憲者的意志需要定期選舉產(chǎn)生的代表意志的加持，客觀上消解了憲法的權(quán)威性。事實上，自從憲法第70條列舉民族委員會等六個專門委員會之后，全國人大的每次決定均如數(shù)按序設(shè)立了這些專門委員會。這表明全國人大實際上不認為自己對這些專門委員會是否設(shè)立享有決定權(quán)。

上文簡單的梳理顯示，合憲性審查理念在中國的確立經(jīng)歷了漫長的認識轉(zhuǎn)變過程，最終通過設(shè)立一個憲法性審查機關(guān)將這種自覺和理性化要求加以固化。在設(shè)立這樣的一個專責機構(gòu)之前，合憲性審查處于一種隨意的狀況。雖然全國人大各專門委員會有權(quán)主動審查法規(guī)，但在推行主動審查一段時間之后，面對龐大的審查任務(wù)，這些機構(gòu)不堪重負，立法法遂規(guī)定“不告不理”[15]。由于被動審查效果不彰，2015年立法法修改又適度地回到主動審查。但是，這套制度實施的結(jié)果不如人意。在已經(jīng)設(shè)立法規(guī)備案審查室這一機構(gòu)的前提下，憲法和法律委員會以一種“追加”的方式進入憲法，并被授予合憲性審查權(quán)，其目的是扭轉(zhuǎn)這種合憲性審查不力的局面，強化其制度化和理性化，蘊含著特別的法治訴求。

二、合憲性審查的專門化

行之有效的憲法實施保障應(yīng)當是一個要素健全和關(guān)系合理的機制。就要素而言，憲法實施保障必須明確如下具體內(nèi)容：審查依據(jù)、審查主體和機構(gòu)、審查對象和審查程序。1982年憲法經(jīng)過多次修訂，對憲法權(quán)威和最高效力及其實施監(jiān)督著墨甚多，確立了憲法實施保障的基本機制及其要素，如憲法典是最高和最終的審查根據(jù)，法律、法規(guī)和特定主體（國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織）的行為不得抵觸和違反憲法，是合憲性審查的對象[16]（P401-407），全國人大及其常委會是合憲性審查權(quán)的行使主體。從形式上看，我國憲法和法律明確了依據(jù)，劃定了審查對象，確立了審查主體，初步建構(gòu)了審查程序，確立了代表機關(guān)集中統(tǒng)一審查的合憲性審查機制，但這實際上是一種分散式的憲法實施監(jiān)督機制。

根據(jù)全國人大組織法、立法法的規(guī)定，全國人大專門委員會審議全國人大常委會交付的被認為同憲法法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章、決定、命令、指示，并提出報告，全國人大各專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)對法規(guī)和報備的其他規(guī)范性文件作出審查。根據(jù)全國人大專門委員會及全國人大常委會工作機構(gòu)設(shè)置的情況，在憲法和法律委員會設(shè)置之前，共有15個機構(gòu)①分別是民族委員會、法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、財政經(jīng)濟委員會、教科文衛(wèi)委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護委員會、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會、代表資格審查委員會、常委會辦公廳、法制工作委員會、預(yù)算工作委員會、香港基本法委員會、澳門基本法委員會。可以進行合憲和合法性審查。這些機構(gòu)審查研究后，向法規(guī)規(guī)范性文件制定機關(guān)提出意見，制定機關(guān)根據(jù)這些意見作出修改或者廢止決定。倘若制定機關(guān)拒不遵循研究審查意見的，由全國人大常委會委員長會議提請全國人大常委會作出撤銷決定。概而言之，雖然我國憲法授權(quán)全國人大及其常委會行使憲法實施監(jiān)督權(quán)，但實際的運作機制是全國人大及其常委會下設(shè)機構(gòu)實質(zhì)性地行使憲法實施監(jiān)督權(quán)，全國人大常委會的最終撤銷權(quán)主要作為這些機構(gòu)的審查決定獲得遵循的保障方式。因此，憲法確立的全國人大及其常委會集中監(jiān)督模式實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯飨略O(shè)機構(gòu)分散式地行使憲法實施監(jiān)督權(quán)。

這種分散審查、多頭分理模式通常會淪為一種無人主理的機制，不符合憲法審查專門化的發(fā)展規(guī)律，并會產(chǎn)生一種“公地悲劇”[17]（P1243-1248）式的責任弱化效果。“公地悲劇”理論認為，當公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)共有或者不清時，每個有權(quán)使用者均會過度地競爭使用，而使用權(quán)所隱含的那種維護公共產(chǎn)品的義務(wù)和責任則被極度弱化，會出現(xiàn)一種涸澤而漁的結(jié)果。同樣，在公共管理領(lǐng)域，攬權(quán)卸責是常見的現(xiàn)象，當責任和義務(wù)分配不清，或者多個主體均承擔責任時，每個參與管理的公共機構(gòu)都會本能地推脫其公共責任，導(dǎo)致管理責任無人承擔的公地悲劇式的結(jié)果。我國合憲性審查的多頭分理機構(gòu)，意味著主責和專責機構(gòu)的缺失，無法防止公地悲劇。一方面，多達15個機構(gòu)均享有憲法實施監(jiān)督權(quán)，共同承擔憲法實施監(jiān)督之責；另一方面，在處理抵觸憲法行為時，既可以是全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機構(gòu)徑直向制定機關(guān)提出研究和審查意見，要求改正，也可以是在法律委員會與有關(guān)的專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)召開聯(lián)合審查會議再向制定機關(guān)提出書面審查意見。這種機制安排使得所有負有審查之責的機構(gòu)都不是主責機構(gòu)，而憲法實施監(jiān)督是一項“吃力不討好”的否定性評價工作，其結(jié)果便是審查責任的弱化②因?qū)ｉT委員會難以承擔繁重的法規(guī)審查任務(wù)，立法法將主動審查改為被動審查，專門委員會卸下了重擔，法制統(tǒng)一卻面臨嚴重挑戰(zhàn)。，法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查工作難以落地，未見公開撤銷法規(guī)的實例[18]。

憲法和法律委員會設(shè)立后，這種分散審查、多頭主理的局面將被改變。2018年6月22日，全國人大常委會根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和憲法的規(guī)定，通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，明確憲法和法律委員會在承接法律委員會原有職責的基礎(chǔ)上承擔推進合憲性審查等工作職責。憲法和法律委員會作為專門委員會，具有工作機構(gòu)的性質(zhì)，但經(jīng)由全國人大組織法、立法法、監(jiān)督法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則等的授權(quán)，承擔著諸多法定職責，因而是具有法定職能的國家機關(guān)。如上所述，在憲法修改設(shè)立憲法和法律委員會之前，各專門委員會和工作機構(gòu)根據(jù)授權(quán)行使法規(guī)和其他規(guī)范性文件的合憲和合法性審查權(quán)，在憲法修改后，這些法律雖然沒有隨之修訂，但憲法和法律委員會之外的其他專門委員會和工作機構(gòu)是否還繼續(xù)享有法律授權(quán)的法規(guī)和其他規(guī)范性文件審查權(quán)，便存有疑問。

《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定（草案）〉的說明》指出：“全國人大組織法、立法法、監(jiān)督法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則等五部法律中，共有23個條款涉及‘法律委員會’職責。經(jīng)綜合分析評估，對這些法律規(guī)定不宜采取‘打包’方式進行修改，需要在今后適時修改相關(guān)法律時考慮修改上述規(guī)定?！盵19]這23個條款的具體分布情況是，立法法中有 16個條款，監(jiān)督法中有1個條款，全國人大議事規(guī)則中有 2個條款，全國人大常委會議事規(guī)則中有2個條款，全國人大組織法中有2個條款。這些條款使用的是“法律委員會”的表述，憲法和法律委員會承接了法律委員會的職責，打包式地通過一個決定，將“法律委員會”修改為“憲法和法律委員會”，或者解釋為“憲法和法律委員會”，并無技術(shù)上的障礙。早在1997年2月23日，第八屆全國人大常委會第二十四次會議便采用這樣的技術(shù)處理香港回歸前原有法律審查的問題，如規(guī)定“任何‘本殖民地’的名稱應(yīng)解釋為香港特別行政區(qū)”[20]。對于法律委員會演化為憲法和法律委員會之后，立法上不能簡單采取類似的技術(shù)化適應(yīng)方案，根本原因在于憲法和法律委員會獲得憲法授權(quán)承擔了合憲性審查等職責，而這一授權(quán)根本性地改變了此前各專門委員會和全國人大常委會工作機構(gòu)均能行使合憲性審查等憲法監(jiān)督權(quán)的權(quán)力配置格局，因此，必須通過具體的法律修改才能使得全國人大組織法、立法法、監(jiān)督法及議事規(guī)則適應(yīng)憲法的修改。正是為了防止法律修訂遲延導(dǎo)致的權(quán)責不清，全國人大常委會專門通過決定，細化憲法和法律委員會的權(quán)責?！度珖嗣翊泶髸?wù)委員會關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》具有“立法性”的本質(zhì)[21]（P63-73），旨在實質(zhì)性地修訂上述全國人大組織法、立法法、監(jiān)督法、議事規(guī)則中關(guān)于法律委員會和憲法實施監(jiān)督的規(guī)定。隨之，我國那種分散式合憲性審查模式轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ê头晌瘑T會集中審查模式。

需要特別說明的是，這種集中審查模式是一種“全國人大及其常委會--憲法和法律委員會”式的等級性審查模式，而非過去那種“全國人大及其常委會--所有專門委員會和工作機構(gòu)”審查模式。這種結(jié)構(gòu)形成的根源在于現(xiàn)行憲法授權(quán)全國人大及其常委會壟斷性地享有憲法實施督查權(quán)，也與專門委員會作為協(xié)助機構(gòu)的定位有關(guān)[15]。在這種一對一而非一對多的模式下，全國人大及常委會透過且應(yīng)當僅透過憲法和法律委員會這個機構(gòu)，而非其他專門委員會、工作機構(gòu)和辦事機構(gòu)，行使憲法實施監(jiān)督權(quán)。質(zhì)言之，合憲性審查權(quán)責的集中和專門化，主要是指憲法和法律委員會壟斷協(xié)助權(quán)--協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施，作出合憲性審查的判斷，其他專門委員會不再承擔此項職責。不過，這種協(xié)助權(quán)本質(zhì)上是一種合憲性預(yù)先判斷權(quán)，是全國人大及其常委會合憲性審查決定的前置性工作。所以，我國合憲性審查實際是一種憲法和法律委員會專責協(xié)助下的全國人大及其常委會集中審查模式。

總而言之，在合憲性審查權(quán)高度集中于憲法和法律委員會之手后，合憲性審查集中化和專責化，權(quán)力歸屬更明確，責任主體更單一，前述的因權(quán)責分散而存在的“公地悲劇”式審查責任弱化的漏洞將被彌補。憲法和法律委員會作為合憲性審查的第一法律責任人，擔當首要的審查責任，有助于合憲性審查的專門化改造。這是設(shè)立憲法和法律委員會的另一重大法治價值。

三、合憲性審查的組織功能最適化

合憲性審查旨在維護憲法的權(quán)威，目的是讓“國家權(quán)力特別是立法活動受到某種超越性規(guī)范的約束，避免法律實證主義的弊端，使社會正義以及基本人權(quán)的理念在現(xiàn)實的制度安排中得以具體化”[22]（P4），是法治的必備機制，這也是合憲性審查的法治性屬性的根源。另外，憲法是人民意志的集中表達，“代議機關(guān)的立法如違反委任其行使代議權(quán)的根本法自當歸于無效乃十分明確的一條原則”[23]（P392）。因此，合憲性審查的首要對象是立法，并且必須宣告抵觸憲法的立法無效，否則就意味著：“代表的地位反高于所代表的主體，仆役反高于主人，人民的代表反高于人民本身。如是，則行使授予的權(quán)力的人不僅可以越出其被授予的權(quán)力，而且可以違反授權(quán)時明確規(guī)定禁止的事?！盵23]（P392）在這個意義上，合憲性審查也是人民主權(quán)和民主政治的必備機制，這是合憲性審查政治性和民主性屬性的根源。通常，代議機構(gòu)是政治意志形成的民主機構(gòu)，而司法機關(guān)則是行使法律判斷權(quán)的法律機關(guān)。合憲性審查權(quán)究竟應(yīng)當由哪個或者哪些機構(gòu)來行使，并無定論。具體的制度設(shè)計端賴于一國的憲法體制，并大體上形成以法治吸納政治和以政治吸納法治的兩種模式，即司法審查模式和立法審查模式[24]（P78-85）。我國實行人民代表大會制度，人大是國家權(quán)力機關(guān)，統(tǒng)一全權(quán)地行使國家權(quán)力，現(xiàn)行憲法授權(quán)全國人大及其常委會行使憲法實施監(jiān)督權(quán)。在這一憲法構(gòu)架下，如何平衡合憲性審查的民主性和法治性，設(shè)置一個符合功能最適性原則[25]（P13-14）的合憲性審查機關(guān)，由具備民主正當性和法律判斷專業(yè)技能的機構(gòu)來行使合憲性審查權(quán)，是憲法實施有效推進的關(guān)鍵。

如前所述，在憲法和法律委員會設(shè)置之前，多達15個全國人大專門委員會和全國人大常委會工作機構(gòu)均享有合憲性審查權(quán)。從民主的角度而言，這些機構(gòu)的人員構(gòu)成有別，專門委員會從全國人大代表中選舉十余人組成，具有較強的民主性，工作機構(gòu)的人員構(gòu)成則比較復(fù)雜，由任命而非選舉產(chǎn)生，民主性相對較弱。從法治的角度而言，這些專門委員會的組成人員固然具有專業(yè)技能，但未必具備合憲性審查所需要的法律專業(yè)素養(yǎng)，而工作機構(gòu)主要是辦事機構(gòu)，遵循公務(wù)員管理制度，人員構(gòu)成及專業(yè)背景更是良莠不一。在程序上，這些機構(gòu)或者實行民主邏輯下的集體議事制，或者遵循行政邏輯的機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)負責制，與我國人大制度下的合憲性審查模式并不匹配；在人員上，這些機構(gòu)或者由選舉產(chǎn)生，或者任命產(chǎn)生，部分具有法律專業(yè)背景，多數(shù)不具有法律判斷的技能，與合憲性審查的民主性和法治性要求也不符合?？傊?，在過去那種多頭主理、分散審查模式下，審查機構(gòu)并不符合功能最適性要求。相較而言，憲法和法律委員會的設(shè)立在相當程度上強化了合憲性審查機構(gòu)的功能最適性。

首先，在民主的一面，憲法和法律委員會的委員由全國人大代表從代表中選舉產(chǎn)生，保證了這一機構(gòu)的民主正當性。全國人大代表雖由間接選舉產(chǎn)生，但仍是我國中央國家機構(gòu)中最具民主正當性的構(gòu)成部分，憲法和法律委員會成員具有代表身份，保證了這一機構(gòu)的民主正當性。另外，憲法和法律委員會成員由全國人大代表產(chǎn)生，也強化了其民主正當性。在我國由代表機關(guān)監(jiān)督憲法實施的模式下，由憲法和法律委員會行使合憲性審查權(quán)，遵循了憲法設(shè)定的憲法監(jiān)督民主化原則。

其次，在法治的一面，憲法和法律委員會由原先的法律委員會改造而成，本身即具有一定的法律專業(yè)化基礎(chǔ)。更為重要的是，憲法和法律委員會的人員構(gòu)成中當然地被認為應(yīng)當包括法律人士。新設(shè)立的憲法和法律委員會共有18人，其中包括江必新和周光權(quán)等法學(xué)研究者和實務(wù)工作者。雖然專門從事法律研究或者司法實務(wù)的委員數(shù)量并不太多，但這類背景的委員是標配，因而在一定程度上保證了憲法和法律委員會的法律判斷能力。

當然，合憲性審查的功能最適性原則也要求合憲性審查程序的合理化。具體而言，就是應(yīng)推進合憲性審查程序的訴訟化成分，以回應(yīng)合憲性審查程序訴訟化的發(fā)展趨勢和專業(yè)化需求。合憲性審查程序的訴訟改造是現(xiàn)代國家憲法監(jiān)督中的發(fā)展趨勢，“司法性--程序的訴訟化作為貫穿于整個憲政史發(fā)展進程的一根紅線業(yè)已成長為審查違憲的一條規(guī)律”[26]（P45）。這一趨勢旨在通過司法程序的導(dǎo)入弱化合憲性審查的政治性，“準確地講，它的作用是最終把這種最高層的政治斗爭轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系募姞帯盵27]（P14）。這必然要求將“法律程序的公正與非政治化作為實現(xiàn)政治領(lǐng)域法治化的保證”[26]（P45），而導(dǎo)入司法的訴訟程序模式則是必然選擇。憲法和法律委員會作為人大制度的一部分，其定位為立法機關(guān)的一部分，對其議事程序作根本性的訴訟化改造，與其民主性機關(guān)的性質(zhì)并不完全耦合。不過，不對憲法和法律委員會審查程序進行訴訟化改造，不等于否定合憲性審查的程序訴訟化。于我國而言，可以依托既有的司法程序，擴大啟動合憲性審查的大門，同時回應(yīng)司法實踐的需要，以一種外接方式推進合憲性審查的程序訴訟化。

如所周知，“河南洛陽種子案”是一起因法律適用爭議而引發(fā)廣泛關(guān)注的司法事件[28]（P285）。洛陽市中級人民法院一審判決宣告《河南省農(nóng)作物種子管理條例》作為法律位階較低的地方性法規(guī)，與《種子法》相沖突的條款自然無效，引發(fā)河南省人大常委會的批評。后者認為，洛陽市中級人民法院“實質(zhì)是對省人大常委會通過的地方性法規(guī)的違法審查，違背了我國的人大制度，侵犯了權(quán)力機關(guān)的職權(quán)，是嚴重的違法行為”[29]。這起審判事件的根源在于我國合憲性審查機制不暢，公民等提出的法規(guī)審查建議時常得不到及時的答復(fù)，而法院面臨著法律適用和案件審判的現(xiàn)實需要，因此不得不自行審查。根據(jù)立法法的規(guī)定，洛陽中院若是徑直選擇適用上位法，不作上述理由說明，似乎并無不可，但這必然減損判決書的說服力，也是放任法制統(tǒng)一的原則被破壞。在憲法和法律委員會設(shè)立后，這種局面可以通過程序性的安排得以改觀。

具體而言，我國應(yīng)當修改訴訟法，授權(quán)案件當事人在訴訟過程中提出對案件適用的法律法規(guī)進行合憲性審查的訴訟權(quán)利，請求主審法院向憲法和法律委員會提出合憲性審查的建議，或者由主審法院請求最高人民法院向憲法和法律委員會提出合憲性審查的要求[16]（P416-427）。這一程序化改革對于憲法和法律委員會的有效運作也極為重要。如果由主審法院在雙方當事人對合憲性問題有充分辯論的基礎(chǔ)上決定是否提出合憲性審查的動議，并在提出合憲性審查時提供當事人和法院的意見，憲法和法律委員會的合憲性審查便因此：一方面更具民主性，在立案登記制下，社會可以借助訴訟程序廣泛和實質(zhì)性地參與合憲性審查過程；另一方面強化了法治性，訴訟兩造的當事人和主審法院在辯論的基礎(chǔ)上提出合憲性審查的動議，也將這種法律意見帶入合憲性審查之中；此外還會更具有回應(yīng)性和效率，在訴訟期限和司法效率的壓力下，憲法和法律委員會必須及時作出決定。這一程序性安排也將促進法院與人大間關(guān)系的良性發(fā)展，進而強化人大和司法雙方的權(quán)威。需要說明的是，這種制度性安排與我國全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的憲法安排并不沖突。立法法規(guī)定其他的國家機關(guān)、社會組織和公民可以建議全國人大常委會對法規(guī)進行審查，因此，人民法院向全國人大常委會--具體是向憲法和法律委員會--提出合憲性審查建議，與現(xiàn)有立法并不沖突，而且恰是立法法確立的這種申請審查制度良好運作所期待的。更為關(guān)鍵的是，這種機制只是協(xié)助憲法和法律委員會發(fā)現(xiàn)合憲性問題并作出預(yù)先裁斷，而最終裁斷權(quán)仍在憲法和法律委員會及最高國家權(quán)力機關(guān)手中，因此不會改變我國的人民代表大會制度。鑒于全國人大專門委員會因為不能承受法規(guī)審查的重負、立法法拋離了主動審查為主的合憲性審查安排，通過司法協(xié)助合憲性審查的制度安排，將使得社會提出的合憲性審查更趨于理性，在客觀上減輕合憲性審查的社會壓力。

總之，在合憲性審查的時代，有必要全力去發(fā)展這種立足于“合憲性審查優(yōu)先移送機制”[30]（P26-39）的“司法辯論-憲法審查”協(xié)同機制，同時保留立法法確立的要求審查、公眾建議審查和主動審查程序，在主審法院怠惰不提請審查的情況下，作為一種外部的壓力和補充機制，以便在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步地強化憲法和法律委員會的功能最適性。

四、結(jié)語

歷經(jīng)數(shù)十年的曲折演進，法治中國的建設(shè)來到合憲性審查的關(guān)口，能否設(shè)立一個專責的合憲性審查機關(guān)，幾乎是唯一可能的突破。2018年憲法修改時設(shè)立憲法和法律委員會，雖然只是邁出憲法實施監(jiān)督的一小步，但具有不容忽視的法治價值，回應(yīng)了憲法審查發(fā)展的自覺化、理性化（憲法化）、專門化和功能最適化要求。

首先，就地位而言，設(shè)立憲法和法律委員會意味著合憲性審查的憲法化和理性化。以修改憲法的方式，而不是全國人大通過決定的方式設(shè)立憲法和法律委員會，決定了憲法和法律委員會是一個承擔合憲性審查職責的憲法機關(guān)，而非依賴于全國人大決定的法律機關(guān)。通過這一憲法機關(guān)的設(shè)立并授予其合憲性審查的職權(quán)，合憲性審查得以憲法化，并必須以憲法設(shè)定的方式展開，不再是一項可為可不為、消極謙抑、完全自由裁量的事項。合憲性審查的制度化和理性化程度得以強化。

其次，就權(quán)責而言，設(shè)立憲法和法律委員會意味著合憲性審查權(quán)責的專門化。在憲法和法律委員會設(shè)立之前，多達15個專門委員會和全國人大常委會工作和辦事機構(gòu)均可以行使合憲性審查權(quán)，導(dǎo)致一種公地悲劇式的審查責任弱化。設(shè)立憲法和法律委員會，排他性地將合憲性審查權(quán)授予這一委員會，既使得合憲性審查權(quán)集中化，也使得責任專一化。在人民代表大會制度下，這一專責化主要是指合憲性審查協(xié)助權(quán)的專門化和壟斷性制度安排。

最后，就機構(gòu)功能而言，設(shè)立憲法和法律委員會意味著合憲性審查機關(guān)的功能最適化改造。在過去多個機關(guān)共同負責的情況下，各機關(guān)無論是產(chǎn)生方式、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、運行程序均千差萬別，與合憲性審查的民主性和法治性要求相去甚遠，未能構(gòu)建一個最能實現(xiàn)合憲性審查任務(wù)的機構(gòu)載體。設(shè)立憲法和法律委員會，一定程度上強化了合憲性審查的民主性和法治性，也為進一步的功能最適化改造奠定了基礎(chǔ)。

當然，設(shè)立憲法和法律委員會只是推進合憲性審查的重要一步，在此基礎(chǔ)上有必要進一步強化憲法和法律委員會的履職能力?；趹椃▽彶榈脑V訟化改造趨勢和我國司法實踐的需要，有必要修訂訴訟程序法，授權(quán)案件當事人提出合憲性審查訴請的權(quán)利，并在此基礎(chǔ)上增加一種“司法辯論-憲法審查”的合憲性審查動議機制，以強化憲法和法律委員會的合憲性審查功能。